GOVERNANCE VAN INNOVATIES IN DE CORPORATIESECTOR
Rik Koolma (Rik Koolma Onderzoek & Advies)
Dennis de Kool (RISBO, Erasmus Universiteit Rotterdam)
Stelingen:
1. De kans van slagen van innovaties neemt toe als bestuurders zorgen voor een open lerende bedrijfscultuur en toezichthouders voor een veilig klimaat rond de feedback op innovaties.
2. De vraag of innovaties geslaagd zijn ligt in handen van bewoners en andere stakeholders.
Samenvatting
Het gesternte voor innovaties in de woningcorporatiesector lijkt weinig stralend.
Corporaties zijn aan het bezuinigen op bedrijfslasten, en elke activiteit die niet
onmiddellijk bijdraagt aan de primaire processen van de bouw en verhuur van sociale huurwoningen is er één te veel. Toezichthouders zien overal risico’s, en de manier waarop corporaties in het eerste decennium van deze eeuw innoveerden heeft duidelijk gemaakt dat innovaties gepaard kunnen gaan met omvangrijke kostenoverschrijdingen en
reputatieschade. Kortom, innovaties lijken een bron van extra kosten en onbeheerste risico’s. Tegelijkertijd wordt er veel van woningcorporaties verwacht. De samenleving verandert in een hoog tempo, en corporaties worden weer in toenemende mate gezien als partij die kan bijdragen aan oplossingen. Voor deze oplossingen bestaan geen
blauwdrukken. Er zal geïnnoveerd moeten worden, zowel bij corporaties intern als in hun bijdrage aan samenwerkingsverbanden en aan andere typen netwerken. Er zijn dus tegenstrijdige omstandigheden voor innovaties in de woningcorporatiesector, waarbij het interessant is om na te denken over de rol van het intern en extern toezicht en de
verhouding tot de bestuurders en de organisaties. Welke rollen zijn er vanuit de literatuur te definiëren. Hoe passen die rollen bij het tijdgewricht waarin corporaties nu verkeren?
En hoe zou die rol er uit kunnen zien wanneer de maatschappelijke druk op corporaties om te innoveren toeneemt? In deze bijdrage wordt toegewerkt naar een onderzoeksopzet die antwoord zal geven op deze vragen.
Aanleiding
Na een periode van ongekende mogelijkheden tot vernieuwing verkeert de
woningcorporatieector in een situatie waarin elke activiteit buiten de pure kerntaak als een risico beschouwd wordt. Dit is te begrijpen als een reflex op allerlei zaken die misgegaan zijn en die nadrukkelijk onderwerp zijn geweest van de parlementaire enquête. Verschillende misstanden zijn ontstaan in een context waarin de
maatschappelijke opdracht van woningcorporaties buiten beeld zijn geraakt. Bij een deel van de casussen is sprake van uit de hand gelopen innovaties. Er is vooral gerapporteerd dat de governance op sector- en organisatieniveau ontoereikend is geweest om ambities van bestuurders in goede banen te leiden (Tweede Kamer 2014). Niet alleen de
beleidsruimte, maar ook de financiële ruimte lijkt te ontbreken voor innovaties. Er is de extra belasting van de verhuurderheffing en veel corporaties werken hard aan een reductie van de bedrijfslasten. Innoveren roept onterecht de associatie op van ‘iets erbij doen’ waarvoor nu geen tijd en geld meer is, terwijl met slimme innovaties juist tijd en geld bespaard kunnen worden.
Ondanks deze omstandigheden is het goed om de vraag op te werpen hoe de governance er uit zou moeten zien om een nieuwe ronde van innovaties een kans van slagen te geven. Organisaties en sectoren die niet innoveren raken de aansluiting op hun omgeving kwijt. Ook in de corporatiesector zal er een moment aanbreken dat de noodzaak om te innoveren sterker wordt. Gedacht kan worden aan innovaties van de bedrijfsvoering, de dienstverlening, individuele en collectieve contracten met bewoners, de uitvoering en financiering van duurzaamheidsprojecten, aan zelfbeheer en andere initiatieven in het sociale domein, aan samenwerking met collega organisaties en organisaties in de zorg en andere sectoren en aan het opdrachtgeverschap bij het onderhoud, de bouw en renovatie van woningen en inkoop. Deze opsomming geeft een indruk, maar zal zeker niet alle zoekrichtingen voor innovaties bestrijken.
Theoretische positionering
Innovaties kunnen worden gedefinieerd als praktijken die ingrijpend nieuw zijn voor organisaties (Hartley, 2005 p. 28; Korteland, 2011, p. 12). Innovaties verwijzen niet alleen naar processen, maar ook naar resultaten. Een innovatieproces wordt in sterke mate beïnvloed door organisationele en institutionele context. Om die reden kunnen succesvolle innovaties binnen concrete organisaties of sectoren doorgaans niet klakkeloos gekopieerd worden in andere organisaties of sectoren. Woningcorporaties opereren op een sterk gereguleerde markt en hebben een concrete maatschappelijke opdracht. Daarnaast is de corporatiesector een zwaar geïnstitutionaliseerd veld, waarin innovaties vaak al als concept of idee gepresenteerd worden (Brandsen, 2001, pp. 67-71) en via hype-achtige processen (March, 2000, p. 23) in het institutioneel veld hun
verspreiding vinden (Koolma, 2008, pp. 618-619).
Bij innoveren is leren een belangrijk concept. Leren kan omschreven worden als een proces waarin een (set van) organisatie(s) probeert haar handelingen te verbeteren door nieuwe kennis, inzichten en ervaringen te verkrijgen (Hall, 1993, geciteerd in: Korteland, 2011, p. 26). Een belangrijke randvoorwaarde van leren is dat sprake is van een
leercultuur (positieve connotatie) in plaats van een verantwoordingscultuur (negatieve connotatie). Enkele typerende kenmerken van beide (ideaaltypische) culturen zijn hieronder schematisch weergegeven.
Leercultuur Verantwoordingscultuur
Focus op opsporen van fouten en oplossen van problemen
Focus op planning en op realisatie conform doelstelling
Openheid Geslotenheid
Vertrouwen Wantrouwen
Echt leren Strategisch leren
Verbeteren Afrekenen
Veilige leeromgeving Onveilige leeromgeving
Leren door organisaties kan gepaard gaan met bijgeloof en overschatting van de snelheid en effectiviteit van het leren (March, 2000; March & Levinthal, 1999, p. 209). Het is daarom de vraag welke feedback gezocht wordt: feedback die gericht is op het opsporen van fouten en onvolkomenheden of feedback die gericht is om succes te bevestigen en om doelrealisatie aan te tonen (Ashford, Blatt, & Van de Walle, 2003). De tweede vorm van feedback verhoogt het risico van misplaatste succestoeschrijving aan innovaties.
Vanwege deze risico’s streeft men in sommige sectoren naar vernieuwingen in te bedden in een meer ‘evidence-based practice’.
Het derde begrip dat in het beoogde onderzoek centraal staat is governance. Governance op sectorniveau verwijst naar de verschuiving van het probleemoplossende vermogen van de centrale en formele instituties van de overheid (‘government’) naar andere
overheden, de markt, de samenleving of de burger. Daarnaast verwijst governance naar het ontstaan van alternatieve arrangementen waarbinnen politieke besluitvorming plaatsvindt over de aanpak van bepaalde maatschappelijke vraagstukken (Bekkers, 2007, p. 210). Een eerste kenmerk van governance is dat er binnen deze arrangementen sprake is van zelfregulering. Incidenten bij woningcorporaties, onderwijs- en zorginstellingen maken zichtbaar dat deze zelfregulering niet altijd voldoet (Tweede Kamer der Staten- Generaal, 2014). Een tweede kenmerk van governance is dat de afhankelijkheden tussen de betrokken partijen ervoor zorgen dat samenwerking een noodzakelijke voorwaarde is voor de effectieve aanpak van maatschappelijke vraagstukken.
Governance op organisatieniveau is, vrij naar Williamson (1996:, p. 13), te zien als het geheel van ordening, verhoudingen en werkbare arrangementen die een
toekomstbestendige voortbrenging en levering van goederen en diensten door de organisatie(s) moet garanderen. Binnen de organisatie gaat om de organisatie van het bestuur en intern toezicht. Tussen organisaties gaat het om de institutionele regeling van verhoudingen bij samenwerking en opdrachtverlening. Governance omvat ook de
ordening van de relatie tussen de organisatie en stakeholders in de werkomgeving.
Governance is in systeemtermen op te vatten als een regelkring die met doordacht gekozen feedback processen van actoren stimuleert en reguleert (Koolma, 2013).
Vraagstelling voorgenomen onderzoek
Kern van het beoogde onderzoek is de vraag hoe governance bij kan dragen aan geslaagde innovaties in de sector van de woningcorporaties. Governance zien we overkoepelend als een bewuste vormgeving van de condities waaronder processen in sectoren en organisaties optimaal kunnen verlopen. Het gaat bij het voorgenomen onderzoek om innovatieprocessen. Governance van innovaties is een nog tamelijk onontgonnen terrein in de literatuur, met enkele Nederlandstalige publicaties (Korteland, 2011; Thaens, 2006).
Daarom is het ten eerste nodig om de vraag te stellen welke betekenis inzichten uit de bedrijfskundige innovatieliteratuur enerzijds en de bestuurskundige / institutioneel sociologische literatuur over beleidsvernieuwing anderzijds hebben voor de inrichting van de governance. Achtergrond is de veronderstelling dat afgelopen jaren in de
woningcorporatiesector weinig gedaan is met bedrijfskundige inzichten. De
innovatiepraktijk oogde sterk geïnstitutionaliseerd. De beleidsvernieuwing van bovenaf verscheen in de vorm van New Public Goverance. Echter om de vernieuwing te realiseren heeft men de governance van de sector juist laten schieten en afgezien van noodzakelijke nieuwe arrangementen (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014). Bedrijfskundige inzichten zouden toegepast kunnen worden op de governance van het organisatieniveau, terwijl de governance op hoger niveau (interorganisationeel en sectorniveau) geholpen zou zijn met bestuurskundige inzichten. Of dat zo ordelijk en pasklaar is, valt niet op voorhand te zeggen, maar willen we wel pasklaar maken. Er zullen logische verbanden te leggen zijn met de governance op de diverse niveaus, maar er kunnen ook tegenstrijdige inzichten zijn.
Een tweede vraag is welke governancelessen getrokken zijn en nog getrokken zouden kunnen worden uit mislukte maar ook geslaagde innovaties in het verleden. We willen daarvoor niet alleen de kijken naar de corporatiesector, maar ook naar de
onderwijssector. In 2008 is onder leiding van het toenmalige Tweede Kamerlid Dijsselbloem de parlementaire enquête naar de onderwijsvernieuwing uitgevoerd (Commissie-Dijsselbloem, 2009). Uit recent onderzoek naar behoorlijk bestuur in het onderwijs blijkt dat de governance structuur ertoe doen bij het vermogen om succesvol om te gaan met incidenten (‘near misses’) binnen onderwijsinstellingen (Bekkers e.a., 2015). Het is niet ons idee om innovaties uit een andere sector over te zetten naar de
corporatiesector. Het gaat ons om de patronen in het innoveren. Waar en hoe wordt bepaald of een innovatie een succes is, hoe verloopt de verspreiding en in welke mate worden innovaties nog aangepast door de organisaties die innovaties overnemen. In de praktijk zijn er namelijk verschillende actoren en factoren die van invloed kunnen zijn op de diffusie en adoptie van innovaties. Dit zijn respectievelijk de kenmerken van een innovatie, de strategie, de samenwerkingspartners en het relatienetwerk (Korteland, 2011, p. 57).
Zoals gezegd is het innovatieaspect onderbelicht gebleven bij de parlementaire enquête woningcorporaties. Beide enquêtes bieden een combinatie van innovatievraagstukken en governanceproblemen. Terugblikken is ook interessant omdat spraakmakende innovaties in de corporatiesector – het Delftse model en het KWH – volgens andere patronen
verlopen lijken te zijn dan de in opspraak geraakte innovaties in het afgelopen decennium.
Met de inzichten uit de literatuur en de sectorevaluatie willen we tot slot de derde vraag beantwoorden: Wat zijn de huidige en verwachte innovaties in de corporatiesector en welke manier kan governance bijdragen aan een succesvolle vernieuwing van de sector?
Werkwijze, verwachte resultaten en randvoorwaarden bij onderzoek De eerste vraag willen we uitwerken aan de hand van een literatuurstudie. Deze is gericht op het ontwaren van governancevraagstukken bij innovaties en beleidsvernieuwing.
Inzichten uit twee ‘bodies of literature’ worden tegenover elkaar gesteld.
Overeenstemmende maar ook tegengestelde inzichten worden geanalyseerd op de betekenis voor governance. De literatuurstudie wordt besloten met een synthese, waarbij ook aandacht is voor de niveaus van governance (bestuur & toezicht op
organisatieniveau, interorganisationele samenwerking en sectorniveau).
Voor de tweede vraag ligt documentanalyse voor de hand. De documenten van de twee parlementaire enquêtes zijn openbaar toegankelijk. Voor een analyse van geslaagde innovaties is inzicht in/toegang tot relevante cases binnen woningcorporaties
noodzakelijk. In de analyse maken we twee stappen. Welke lessen heeft men getrokken voor de governance, onder andere met de herziening van de woningwet? En welke lessen zouden getrokken kunnen worden met behulp van de conclusies uit de literatuurstudie?
Voor de derde vraag willen we een combinatie van documentanalyse (recente innovatieprogramma’s van Platform31 en lopende projecten bij belangstellende woningcorporaties) en interviews met sleutelpersonen als methoden gebruiken. De interviews gebruiken we om een beeld te krijgen van de verwachte ontwikkelingsrichting van de vernieuwingen in de sector.
We veronderstellen dat de governance van innovaties gekenmerkt wordt door drie uiteenlopende wijzen van benadering:
1. Een open lerende benadering;
2. Een controlerende benadering gericht op beheersing van kosten en risico’s;
3. Een afstandelijke houding waarbij toezichthouders in beperkte mate betrokken worden en willen worden in innovaties binnen en tussen organisaties.
De derde veronderstelling komt voort uit verkennende gesprekken. Deze
benaderingswijze lijkt de innoverende functionarissen veel autonomie te bieden, maar kan ook een keerzijde hebben: weinig middelen en feedback van de top en een zwakke doorzettingsmacht ten behoeve van veranderingen.
De benaderingswijzen zullen meestal in gecombineerde vorm aangetroffen worden. Er valt verder te verwachten dat de risicoperceptie een stempel zal drukken op de keuze van de benaderingswijze. Als er grote kosteneffecten en reputatie-impact zijn te voorzien, zal de controlerende benadering waarschijnlijk de boventoon voeren.
Met het onderzoek hopen we te komen tot een beantwoording van de hoofdvraag: hoe kan governance bijdragen aan geslaagde innovaties in de sector van de
woningcorporaties? Op basis van het antwoord op deze vraag zullen concrete aanbevelingen en voorstellen voor implementatie worden gedaan.
Het project is bedoeld om de corporaties en sectorinstellingen praktische handvatten te bieden bij de vraag hoe de governance in de toekomst bij kan dragen aan geslaagde innovaties. Governance heeft betrekking op het bestuur en toezicht binnen de
corporaties, het bestuur en management van samenwerkingsverbanden en het beleid en toezicht van sectorinstellingen. Het is een uitwerking in mogelijke strategieën voor de verschillende fasen van de innovaties: initiatief, ontwikkeling, keuze van testomgeving, communicatie van de resultaten, verspreiding en toepassing/aanpassing op andere plaatsen. Enkele do’s en don’ts op basis van de ervaringen komen wel aan de orde, maar het gaat ons er vooral om dat er een doordachte keuzes gemaakt kunnen worden bij de inrichting en condities van innovatieprocessen.
Om dit onderzoek succesvol te kunnen uitvoeren, zal moeten worden voldaan aan enkele noodzakelijke randvoorwaarden. De eerste noodzakelijke randvoorwaarde is dat binnen de corporatiesector sprake is van een gedeelde probleemperceptie, namelijk een breed gedragen wens om te innoveren binnen de sector. De tweede randvoorwaarde is dat de woningcorporatiesector ontvankelijk is om te leren van zaken die goed dan wel minder goed gaan met betrekking tot de governance van innovatieprocessen. De derde (cruciale) randvoorwaarde is dat de onderzoekers toegang krijgen tot de relevante
informatiebronnen die reeds binnen de corporatiesector beschikbaar zijn. Deze
transparantie is noodzakelijk om tot evenwichtige inzichten te vergaren in wat goed gaat binnen de sector en wat beter kan op het gebied van de governance van
innovatieprocessen.
Literatuuroverzicht
Ashford, S. J., Blatt, R., & VandeWalle, D. (2003). Reflections on the Looking Glass: a Review of Research on Feedback-Seeking Behavior in Organizations. Journal of Management 29(6) , 773-799.
Bekkers, V.J.J.M. (2007) Beleid in beweging. Achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector, Uitgeverij Lemma: Den Haag.
Bekkers, V.J.J.M., B. Steijn, D. de Kool, P. Siep, A. Straathof & M. Jansen (2015) Behoorlijk Bestuur van Onderwijsinstellingen, Erasmus Universiteit Rotterdam en Hogeschool van Amsterdam: Rotterdam/Amsterdam.
Brandsen, T. (2001). A Wilderness of Mirrors: Quasi-markets, housing and the welfare state (dissertation). Tilburg.
Commission-Dijsselbloem. (2009). Report of parliamentarian enquiry of education reform.
The Hague: www.parlement.com.
Hartley, J. (2005). Innovation in Governance and Public Services: Past and Present. Public Money & Management 25(1), pp. 27-34.
Koolma, H. M. (2008). Verhalen en prestaties - een onderzoek naar het gedrag van woningcorporaties. Rotterdam: Rik Koolma VH&RO.
Koolma, H. M. (2013). A Complex Adaptive System Approach to the Assessment of Failure of Public Governance Networks. International Review for Public Administration Vol. 18(2) , 66-84.
Korteland, E. (2011) Diffusie en adoptie van interorganisationele innovaties in de publieke sector, Erasmus Universiteit Rotterdam (proefschrift).
March, J. G. (2000). Understand How Decisions Happen in Organizations. In J. March, The Pursuit of Organizational Intelligence (pp. 13-38). Malden MA: Blackwell Publishers.
March, J. G., & Levinthal, D. (1999). The Myopia of Leraning. In J. G. March, The Pursuit of organizational intelligence (pp. 193 - 222). Malden, MA: Blackwell Publishers.
Thaens, M. (2006). Verbroken verbindingen hersteld. Over de noodzaak van een bestuurskundig perspectief op ICT en strategisch innoveren in de publieke sector, Uitgeverij Lemma: Den Haag (oratie).
Tweede Kamer der Staten-Generaal. (2014). Parlementaire Enquête Woningcorporaties - Hoofdrapport. 's-Gravenhage: SDU.
Williamson, O. E. (1996). The Mechanisms of Governance. New York: Oxford University Press.
