President Ronald Reagan
Kruisvaarder tegen de overheid
Een kritische reflectie op het beleid en gedachtegoed dat de verhoudingen tussen staat en samenleving op zijn kop zette
Ronald Reagan, wijzend naar het Vrijheidsbeeld, tijdens een verkiezingstoespraak op Labor Day. Liberty state park, Jersey City, 1 september 1980.
Masterscriptie maatschappelijke geschiedenis, afstudeerrichting geschiedenis van de politieke cultuur. Faculteit der Letteren, Rijksuniversiteit Groningen.
Wouter Pegtel Juli 2012
Inhoudsopgave
Inleiding ... 2
De schuldkwestie ... 4
Introductie – Ronald Wilson Reagan ... 9
Hoofdstuk I – Verschillende waarderingen van Reagans sociaaleconomische beleid .... 15
Het begin van Reagans ‘revolutie’. ... 18
Het historische debat ... 28
Het debat na 2008 ... 46
Hoofdstuk II – Het neoliberale wereldbeeld. Het gedachtegoed van Friedrich Hayek, Milton Friedman en Ayn Rand als gids van Reagans ‘revolutie’ ... 48
De Oostenrijkse School en de oorsprong van het neoliberalisme ... 62
Friedrich August Hayek en de weg naar de slavernij... 67
Milton Friedman en de vrijheid om te kiezen ... 71
Ayn Rand en het utopia van het individu ... 78
Hoofdstuk III – Selling the dream ... 86
Reagans levensvisie ... 88
De rol en omvang van de overheid en haar relatie tot individuele vrijheden ... 93
Reagans opvatting van vrijheid en gelijkheid ... 104
De overheid als probleem. Inflatie, verkapt Keynesianisme en de verdrievoudiging van de staatschuld ... 108
Conclusie ... 118
Conclusie... 120
Inleiding
Vanaf begin jaren ‘80 werd het sociaaleconomische beleid van westerse overheden gekenmerkt door de tendens om steeds meer overheidstaken af te stoten ten gunste van de private sector. Chronische economische problemen gedurende de jaren ’70, onder andere veroorzaakt door twee oliecrises en een vastlopende verzorgingsstaat, noopten beleidsmakers tot een heroverweging van het tot dan toe dominante sociaaleconomische paradigma, het Keynesianisme, vernoemd naar de Britse econoom John Maynard Keynes. Er was sprake van stagflatie: hoge werkloosheid die gepaard ging met hoge inflatie, iets dat volgens Keynesiaanse economen onmogelijk was. Het ideaal van de maakbare samenleving werd ingeruild voor een meer bescheiden taakopvatting, waarbij overheden gingen fungeren als een onpartijdige scheidsrechter in het economisch verkeer. De markt werd geacht beter in staat te zijn welvaart te genereren en het maatschappelijk evenwicht te behouden. Waar in de periode tussen 1945 en 1980 de nadruk lag op een hoedende en – tot halverwege de jaren ’60 - opvoedende rol van de overheid, veranderde dit vanaf grofweg 1980 in het scheppen van de mogelijkheidsvoorwaarden voor vrij economisch verkeer. De verzorgingsstaat, het etatisme en de daarbij behorende bureaucratie waren toe aan een grondige revisie.
Met het uitbreken van de wereldwijde kredietcrisis in 2008 en de daaropvolgende economische en schuldencrises werd duidelijk dat het beleidsparadigma dat het Keynesianisme vervangen had, het neoliberalisme1, eveneens tekortkomingen had die tot grote economische problemen leidden. Overheden bleken de rol van scheidsrechter in het economisch verkeer niet (langer) op geloofwaardige wijze te kunnen vervullen. Het maatschappelijk belang en de private belangen van banken en andere financiële instellingen kwamen hard met elkaar in botsing. De terugtredende overheid had zijn grip verloren op financiële sector, die sinds de jaren ’80 en met name sinds het einde van de jaren ’90 sterk in omvang was toegenomen.2 Dit was het resultaat van een politieke
1
‘Het neoliberalisme’ is een containerbegrip dat een almalgaam van economische en sociaal- en politiek filosofische ideeën vormt. Hier zal in hoofdstuk 2 verder op ingegaan worden.
2
Thomas Philippon, ‘The evolution of the US financial industry from 1860 to
consensus waarin iedere vorm van ideologie werd afgezworen en de vrije markt als een objectief en onpartijdig mechanisme geacht werd beter in staat te zijn welvaart te verdelen en individuele vrijheden te garanderen.
In september 2008 leidde de crisis bijna tot een ineenstorting van het mondiale financiële systeem. Westerse staten intervenieerden op ongekende schaal door banken en verzekeraars te nationaliseren of omvangrijke steunpakketten aan te bieden. Overheden konden de grootste financiële instellingen niet failliet laten gaan, omdat zij dusdanig verweven waren met elkaar dat de maatschappelijke chaos bij faillissement niet te overzien zou zijn geweest. De Westerse burger draaide uiteindelijk op voor de roekeloosheid van een relatief kleine groep van (anonieme) bankiers en beleggers.
De vrije markt had, getuige deze noodzakelijk geachte ingrepen, volledig gefaald in haar rol als balansmechanisme. Het adagium van de filosoof Bernard de Mandeville, “private vices yield public benefits”, bleek in dit geval een holle frase.3 Ook de grondlegger van het economische model dat bekend kwam te staan als het vrije marktdenken, de Schotse filosoof Adam Smith, was ervan overtuigd dat vrije marktwerking de scherpe randen van de menselijke hebzucht zou bijvijlen, waardoor excessen zouden uitblijven. Dit bleek niet het geval te zijn, een gegeven dat overigens al veel langer bekend was maar om politieke en ideologische redenen genegeerd werd.4 Ideologie, gedurende de Koude Oorlog synoniem geworden met het communisme of marxisme, was via de achterdeur het beleid binnen geslopen en leidde tot grote problemen – iets dat in haar aard besloten lijkt te liggen zodra een kritische reflectie op de praktische toepassing ervan verdwijnt.
opportunities and risks. Lecture by the Governor of the Bank of Italy Mario Draghi’ (Frankfurt 2007) 3. Online: www.bancaditalia.it/interventi/integov/2007/221107_Text_CFS.pdf (Geraadpleegd op 26 april 2012).
3
Bernard de Mandeville, The Fable of The Bees: or, Private Vices, Public Benefits (Indianapolis 1988, 1e druk Londen 1714).
4
De schuldkwestie
Vaak wordt met een beschuldigende vinger gewezen naar zowel Ronald Reagan als Margaret Thatcher voor de economische, politieke en maatschappelijke veranderingen die uiteindelijk geleid zouden hebben tot het ‘casinokapitalisme’ dat op zijn beurt de oorzaak was van de kredietcrisis.5 Daarnaast zouden zij verantwoordelijk zijn voor de recente ‘ontsporing’ van het kapitalisme omdat onder hun termijnen werk is gemaakt van deregulering van onder andere de financiële sector. Zij zouden, kortom, niet het publieke belang als hoogste doel hebben gehad, maar het private belang van bedrijven en ondernemers.
Deze uitleg is weinig bevredigend, niet alleen vanwege de reusachtige causale sprongen die gemaakt worden in deze redenering, maar ook omdat het de complexiteit van de historische werkelijkheid veronachtzaamt. Er zijn tenminste twee belangrijke bezwaren tegen deze verklaring in te brengen: de hervormingen die Reagan en Thatcher doorvoerden waren gedeeltelijk noodzakelijk gezien de toestand van respectievelijk de Amerikaanse en de Britse economie. Dat zij daarbij niet voorzien hadden waartoe deze hervormingen zouden leiden, kan hen nauwelijks kwalijk genomen worden, temeer omdat de ingezette beleidskoers ook door andere partijen en politici overgenomen werd in de jaren ‘90. Daarnaast is het nagenoeg onmogelijk om de acties van slechts enkele historische actoren direct te relateren aan gebeurtenissen die enkele decennia later plaats hebben gevonden, zeker als deze personen tegen die tijd al enkele tientallen jaren van het politieke toneel verdwenen zijn.
Daar moet nog aan toegevoegd worden, dat de decennialange ideologische strijd tussen het communisme en de liberale kapitalistische democratieën in 1989 onvoorzien en abrupt ten einde kwam. In de Westerse wereld maakte daarna het idee opgang dat een liberale kapitalistische democratie in feite als enige de tand des tijds kon doorstaan zonder dat daarbij onbeheersbare maatschappelijke spanningen of chronische economische problemen ontstonden. De veerkracht van een dergelijk politiek en
5
economisch systeem was dermate groot dat alle maatschappelijke tegenstellingen zonder bloedvergieten en revoluties beheerst of opgelost konden worden. Deze ‘einde van de geschiedenis’ hypothese, afkomstig van de Amerikaanse politicoloog en filosoof Francis Fukuyama, vond in brede kring weerklank.6
De traditionele sociaaldemocraten en liberalen kwamen in ideologisch opzicht steeds meer nader tot elkaar door dit ‘einde van de geschiedenis’. Het communisme had opzichtig gefaald en iedere doctrine die hier op een of andere wijze aan verwant was, werd niet langer geloofwaardig geacht, de sociaaldemocratie incluis. Het Westen had de Koude Oorlog gewonnen, zo was de opvatting, doordat het democratisch model en de vrije markt voor vrijheid en welvarendheid gezorgd hadden, iets dat de burgers in de communistische staten hadden moeten ontberen. De discussie over de wenselijkheid van een kleine overheid werd hiermee afgesloten: de overheid kon en mocht zich niet langer op grote schaal mengen in het economisch verkeer of het persoonlijke leven van haar burgers. Deze ontwikkeling versterkte bij zowel liberalen als sociaaldemocraten het idee dat de overheid taken van zich af moest werpen.
Het causale verband tussen het gevoerde sociaaleconomische beleid in de jaren ’80 en daarna en de crisis van 2008 laat zich wellicht niet zomaar vaststellen, toch is deze notie niet geheel uit de lucht gegrepen. Er bestaat op zijn minst een relatie tussen de destijds ingezette hervormingen en verandering in denkbeelden en de economische malaise die in 2008 aanving. Deze crisis heeft zich sindsdien verbreed en verdiept en het is onmogelijk te voorspellen hoe en wanneer een herstel zal plaatsvinden.
Kenmerkend voor de huidige problemen is dat overheden de regie lijken te zijn kwijtgeraakt, waardoor het verloop van de crisis grillig is. Dit gebrek aan regie is een uitvloeisel van een politieke consensus die van de jaren ’80 gemeengoed werd, het neoliberalisme. Dit neoliberalisme, waarbij het voorvoegsel ‘neo’ betrekking heeft op de hernieuwde belangstelling voor liberale politiek en economisch beleid, heeft sinds het aantreden van Reagan bijzonder veel navolging gekregen. Veel historisch onderzoek heeft zich sindsdien gericht op de gevolgen van deze verandering en de resultaten die onder het nieuwe paradigma geboekt werden. De achterliggende ideeën en de wijze waarop Reagan deze aan de man bracht hebben echter minder aandacht gekregen. De
6
vraag die daarom centraal zal staan deze scriptie is in hoeverre Ronald Reagan neoliberale ideeën introduceerde in het politieke debat, en op welke wijze hij deze uitdroeg. Hierbij zal nadrukkelijk ingegaan worden op het vrijheidsideaal dat ten grondslag ligt aan het neoliberalisme.
Reagans grote verdienste was, bezien vanuit de voorvechters van de vrije markt, dat hij een oud wereldbeeld in een nieuwe gedaante wist te verkopen aan een groot publiek. Het betrof hier vaak beleid dat tegengesteld was aan de belangen van de arbeiders- en middenklasse, maar toch op brede steun kon rekenen van het electoraat.7 Reagan heeft, zo is de stelling in deze scriptie, een aanzet gegeven tot de wereldwijde acceptatie van beleid dat sterk gekant was tegen etatisme en collectivisme door een symbolische oorlog te beginnen tegen de overheid. Daarbij wist hij behendig gebruikt te maken van de denkbeelden van enkele economen en filosofen en deze over te brengen aan een groot publiek. Hij introduceerde een tegenstelling tussen ‘het volk’ en de overheid (welke overigens niet nieuw was), die naar Reagans opvattingen in veel gevallen niets met elkaar gemeen hadden. Niet alleen herkenden zij zich niet in elkaar, de overheid zou actief beleid voeren dat burgers op allerlei terreinen belemmerde en dwars zat. Dit was verkwistend en vormde bovendien een aantasting van de individuele vrijheid. De populistische trekjes van deze boodschap zullen verder niet aan de orde komen, vooral omdat hij hiermee varieerde op een oud thema in de geschiedenis van de V.S. waarin grote machtsconcentraties al snel tot weerstand leidden. Voor de Grote Depressie van de jaren ‘30 was deze weerstand vooral gericht tegen het bedrijfsleven.8 In Reagans retoriek had ‘big government’ de rol als grote bedreiging van het Amerikaanse volk overgenomen van ‘big business’.
De opbouw van deze scriptie is als volgt. Omdat Reagans politieke loopbaan niet los gezien kan worden van zijn verdere (werkzame) leven, zal in de introductie kort
7
Adam Clymer, ‘Displeasure with Carter turned many to Reagan’, The New York times late city edition (9 november 1980) Zie voor een verdeling van de stemmen:
www.ropercenter.uconn.edu/elections/how_groups_voted/voted_80.html#.T4vZZdVYXPQ (Geraadpleegd op 15 april 2012). De inkomensgroepen boven $15.000 stemden in meerderheid voor Reagan. Twee jaar later, tijdens de verkiezingen voor het Huis van Afgevaardigden, keerden veel arbeiders zich tegen Reagans sociaaleconomische beleid. Zie: William Serrin, ‘Blue-collar anger at Reagan poses threat to Republicans’, The New York times late city edition (28 oktober 1982).
8
beschreven worden hoe Reagans leven verliep. Vervolgens zal in hoofdstuk 1 ingegaan worden op Reagans sociaaleconomische beleid, waarbij het historiografische debat over dit onderwerp de leidraad zal zijn. Hierbij zal vooral aandacht zijn voor zijn eerste termijn (1981-1985), omdat de meeste sociaaleconomische wetgeving in deze termijn tot stand kwam. In hoofdstuk 2 zullen de denkbeelden die bepalend zijn geweest voor Reagans beleid, en neoliberaal beleid in het algemeen, besproken worden. Hierbij zal onder andere aandacht geschonken worden aan de ideeën van Ludwig von Mises, Friedrich August Hayek en Milton Friedman. Zij stonden in dezelfde traditie van economisch denken, welke bekend kwam te staan als de Oostenrijkse School. Von Mises was een van de grondleggers van deze School, Hayek was een leerling van Von Mises en Friedman was op zijn beurt een student van Hayek. Hayek verwierf grote invloed en bekendheid als econoom en filosoof. Friedman bekleedde verschillende functies als beleidsadviseur van onder andere Ronald Reagan.
Naast deze drie economen zal ook de filosofie van de schrijfster en filosofe Ayn Rand behandeld worden, waarbij de aandacht vooral uit zal gaan naar haar ethiek. De behandeling van Rands denkbeelden behoeft enige nadere toelichting omdat zij geen econome was zoals Von Mises, Hayek en Friedman dat waren. Zij heeft zich afzijdig gehouden van de bestuurlijke elite en nooit plaats genomen in een (presidentieel) adviesorgaan. Ze was berucht om haar scherpe veroordeling van vrijwel iedere politieke filosofie en beleidsmaatregelen die niet overeenkwamen met haar eigen filosofie.
Rand bepleitte een radicaal individualisme dat volgens haar alleen zou kunnen gedijen in een volledig vrije samenleving waarin de overheid nagenoeg non-existent was. Iedere uitwisseling van diensten en goederen diende volgens haar op de vrije markt plaats te vinden, waarbij altruïsme een immorele menselijke eigenschap was die vermeden diende te worden. Ongeacht de onderlinge relaties tussen personen diende iedere dienst die iemand leverde gecompenseerd te worden door de ontvanger van die dienst. Het feit dat men familie, partners of goede vrienden was, deed geen afbreuk aan dit principe: quid pro quo, ofwel voor wat hoort wat, moest het leidende uitgangspunt zijn in iedere menselijk relatie.
Introductie –
Ronald Wilson Reagan
Ronald Wilson Reagan werd in 1911 geboren in Tampico in de Amerikaanse staat Illinois. In deze staat doorliep Reagan ook zijn middelbare school en vervolgopleiding. Zijn vader, Jack Reagan, was van Ierse afkomst en zijn moeder, Nelle, van Schots-Britse afkomst. Reagans vader was een alcoholist en slaagde er daardoor niet in zijn gezin fatsoenlijk te onderhouden. Reagans jeugd was hierdoor geen gemakkelijke. Zijn moeder was echter van nature een optimiste en zeer actief voor de ‘Disciples of Christ’, een protestantse kerk die de nadruk legde op vrij ondernemerschap, een stevig patriottisme en weinig op had met inmenging van de overheid in de levens van individuen. De kerk was niet erg dogmatisch en stelde zich positief op ten aanzien van maatschappelijke en technologische vooruitgang. Reagan werd zodoende opgevoed in een Protestantse traditie. Op zijn negende verhuisde Reagan naar Dixon, alwaar Reagan naar de middelbare school ging. Na zijn middelbare school verhuisde hij naar Eureka, waar hij zich inschreef bij het christelijke Eureka College. Als hoofdvakken volgde Reagan economie en sociologie. Hij raakte tijdens zijn studie geïnteresseerd in politiek en was enige tijd de president van de studentenvakbond van Eureka College. Daarnaast speelde Reagan ook in het studententoneel.9
Na zijn studie, in 1932, kreeg Reagan een baan als sportcommentator op de radiozender Wonders Of Chiropractic Radio (WOC)10, waar hij wedstrijden van het footballteam van de universiteit van Iowa versloeg. Vanaf dat moment ontwikkelde Reagans carrière zich snel: hij ging werken voor WHO radio in Des Moines, Iowa en in 1937 deed hij auditie bij de filmstudio Warner Brothers in Californië. Dit resulteerde in een zevenjarig contract bij de zogenaamde ‘B-film unit’. De B-films waren niet bedoeld als grote kaskrakers maar als dagelijks vertier van gemiddelde kwaliteit: de bioscoopganger kreeg er twee voor de prijs van een. Reagan ontmoette tijdens de opnames van een van deze films, Brother Rat, de actrice Jane Wyman, met wie hij begin
9
John Ehrman, The eighties. America in the age of Reagan (New Haven en Londen 2005) 10.
10
1940 trouwde. Tegen de tijd dat de Tweede Wereldoorlog uitbrak in Europa in 1939, had Reagan in 19 films gespeeld.11
Reagan werd in 1942 opgeroepen om zijn dienstplicht te vervullen. Vanwege zijn extreme bijziendheid hoefde hij niet overzee te dienen. Hij werd ingedeeld bij een verbindingseenheid van de luchtmacht. Binnen een maand vroeg hij echter overplaatsing aan, waarna hij ingedeeld werd bij de ‘First Motion Picture Unit’ van de luchtmacht in Culver City, Florida. Hier maakte Reagan voorlichtings- en trainingsfilms waarin hij meespeelde of de commentator was. Terwijl hij hier gestationeerd was, werd hij enkele malen voor korte perioden naar onder andere New York gestuurd om aan publieke voorlichtingsprojecten van het leger mee te werken.12
Zowel tijdens als na de oorlog bleef Reagan acteren in films. Zijn huwelijk met Wyman werd in 1948 verbroken: Wyman vroeg een scheiding aan, officieel vanwege Reagans politieke ambities.13 Reagan was in 1947 president geworden van de ‘Screen Actors Guild’ (SAG), de grootste vakbond voor acteurs in de V.S., waar hij al enige tijd bestuurslid was. Hij werd van 1947 tot en met 1952 in de jaarlijkse verkiezingen gekozen als president. Hier kreeg hij de kans om zijn politieke vaardigheden aan te scherpen, voornamelijk doordat er in de V.S. sprake was van een brede angst voor communistische infiltranten in de Amerikaanse samenleving, de zogenaamde ‘Red Scare’.
De ‘Red Scare’ liet de Amerikaanse filmindustrie niet onberoerd. Een groot aantal acteurs moest zich komen verantwoorden voor de ‘House committee on un-American activities’ (HUAC), een commissie van het Huis van Afgevaardigden die zich toelegde op het onderzoeken van staatsondermijnende activiteiten en propaganda door Amerikaanse ingezetenen. Het vermoeden bestond dat er in Hollywood mensen actief waren die communistische propaganda probeerden te verspreiden. Dit resulteerde uiteindelijk in een zwarte lijst van scriptschrijvers, regisseurs, actrices en acteurs die verdacht werden van communistische sympathieën. Zij werden door de filmmaatschappijen uitgesloten van werk. Onder leiding van Reagan besloot de SAG dat alle aangesloten leden een eed moesten afleggen, waarin zij verklaarden geen
11
Ehrman, The eighties, 11-12.
12
‘Military service of Ronald Reagan’, ontleend aan de website van de Reagan presidential library: www.reagan.utexas.edu/archives/reference/military.html (Geraadpleegd op 22 augustus 2011).
13
communistische sympathieën te hebben. Reagan gaf als informant van de FBI in het geheim namen door van acteurs en actrices waarvan hij vermoedde dat zij zich inlieten met communisten of het communistische gedachtegoed koesterden.14
Na het midden van de jaren vijftig kreeg Reagan steeds minder filmrollen. Hij ging daarom voor het elektronicaconcern General Electric werken die de tv-show General Electric Theater produceerde, waarin verschillende acteurs wekelijks adaptaties van onder andere korte verhalen en toneelstukken opvoerden. Reagan was de gastheer van de show, die overigens ook voor een deel zijn eigendom was. Hij was contractueel verplicht om fabrieken van General Electric te bezoeken en toespraken te houden voor de werknemers over onderwerpen van economische aard. Deze speeches hielpen Reagan om zijn retorische vaardigheden te ontwikkelen.15
Hoewel Reagan op Franklin D. Roosevelt had gestemd en als Democraat geregistreerd stond, gaf hij in 1962 zijn registratie op en registreerde hij zich als Republikein. Dit gebeurde mede onder invloed van Nancy Davis, een actrice die Reagan in 1949 ontmoette toen zij een beroep op hem deed als president van de SAG omdat zij ten onrechte op de zwarte lijst van acteurs terecht gekomen was. Reagan had een fortuin verdiend tijdens zijn jaren bij General Electric en ontwikkelde een steeds grotere aversie tegen de hoge belastingen die hij moest betalen. Reagan stelde dat hij bewust minder filmrollen aannam, omdat het in zijn ogen geen zin had om te werken als hij bijna zijn gehele inkomen moest afdragen aan de belastingdienst. Daarnaast werd hij beïnvloed door zijn jaren bij General Electric, waarin hij veelvuldig in contact kwam met allerlei zakenlieden die een stevige afkeer hadden van overheden in het algemeen en de belastingen die zij oplegden in het bijzonder.16 Deze hoge belastingen waren deels het gevolg van de enorme kosten die de V.S. hadden moeten maken om op twee fronten aan de Tweede Wereldoorlog deel te nemen. Reagans inkomsten boven de honderduizend dollar werden tussen 1942 en 1963 voor 85 procent of meer belast; de periode voor 1942
14
Ehrman, The eighties, 12-13.
15
Ibidem, 13-14.
16
kende iets lagere maar nog steeds forse belastingtarieven.17 In zijn ogen was dit voor een groot deel het resultaat van de sociale programma’s die vooral door Democraten werden bedacht. Hoewel Reagan de New Deal programma’s altijd gesteund had, begon hij een andere visie te ontwikkelen op de verhouding tussen de federale overheid en de individuele burger.18
In 1964 zette Reagan zich in als spreker voor de Republikeinse presidentskandidaat Barry Goldwater. Hij gaf in datzelfde jaar een beroemde toespraak getiteld A time for choosing, waarin hij uiteenzette hoe volgens hem de Founding Fathers de Verenigde Staten bedoeld hadden als een land waar het individu vrij kon zijn. Zij wisten volgens Reagan dat een grote overheid hiervoor niet geschikt was, omdat een grote overheid zich te veel zou inlaten met het persoonlijke leven van haar burgers en alleen door dwang regels zou kunnen opleggen. Reagan stelde dat het moment daar was om te kiezen voor ofwel een grote overheid en een beperking van individuele vrijheid, ofwel een kleine overheid die de individuele vrijheid bijna ongemoeid zou laten.19
Reagans rede gooide hoge ogen in de gelederen van de Republikeinse Partij en hij werd in 1966 genomineerd als kandidaat voor de post van gouverneur van Californië. Zijn charisma, oratorische vaardigheden en ideologische boodschap werden door velen binnen de Republikeinse Partij gewaardeerd. Hij moest het in Californië opnemen tegen de zittende Democratische gouverneur Edmund ‘Pat’ Brown, die reeds twee termijnen had vervuld. Reagan won glansrijk met een campagne die zich centreerde rond bezuinigingen op de sociale zekerheid en de belofte om de studentenprotesten aan de universiteit van Californië in Berkeley hard aan te pakken. Reagan diende twee termijnen als gouverneur, van 1967 tot 1975, waarin hij belastingen verlaagde en probeerde sociale programma’s te beperken of erop te bezuinigen. Daarnaast sloeg hij met harde hand de verschillende protesten van de opkomende burgerrechten- en studentenbewegingen neer.20
17
‘Federal individual income tax rates history’, online:
www.taxfoundation.org/files/fed_individual_rate_history_nominal&adjusted-20110909.pdf (Geraadpleegd op 26 april 2012).
18
Ehrman, The eighties, 13.
19
Ronald Wilson Reagan, A time for choosing, (1964). Zie website van de Reagan presidential library: www.reagan.utexas.edu/archives/reference/timechoosing.html (Geraadpleegd op 22 augustus 2011). In hoofdstuk 3 wordt uitvoerig ingegaan op de inhoud van deze speech.
20
In 1968 probeerde Reagan de Republikeinse nominatie voor het presidentschap te verwerven, maar deze werd gewonnen door Richard Nixon. Hij weigerde om zich een derde keer verkiesbaar te stellen als gouverneur en legde zich tussen 1975 en 1979 toe op het houden van radiotoespraken en het schrijven van essays en opiniestukken. Daarnaast deed hij in 1976 nogmaals een gooi naar de Republikeinse nominatie voor het presidentschap, maar verloor van de zittende president Gerald Ford.21
In 1980 lukte het Reagan wel om genomineerd te worden als de Republikeinse presidentskandidaat en hij nam het tijdens de presidentsverkiezingen op tegen de zittende president, de Democraat Jimmy Carter. Carter werd door het Amerikaanse publiek gezien als een weinig daadkrachtig president, met name doordat hij de verschillende crises waar hij mee te maken kreeg niet effectief wist te bezweren. Reagan won in 1980 de presidentsverkiezingen, onder andere doordat hij met zijn optimistische houding ten aanzien van de problemen waarvoor de V.S. zich gesteld zagen het vertrouwen van de kiezers wist te winnen.22 In januari 1981 nam hij zijn intrek in het Witte Huis.
Reagan zag het als zijn missie om het sociale, economische en bestuurlijke bestel van de V.S. grondig te hervormen. Hij zette in op een nieuw economisch programma, dat afwisselend ‘supply-side-economics’ en ‘Reaganomics’ werd genoemd. Hij wilde meer ruimte geven aan de markt en snoeien in de sociale zekerheid, de federale regelgeving voor ondernemers terugdringen en de federale overheid als geheel drastisch inperken. Reagan was fel tegenstander van (hoge) belastingen, die hij voor iedere Amerikaan wilde verlagen. Hij was wisselend succesvol met dit beleid, maar wist wel opnieuw gekozen te worden in 1984. Hij zette zijn beleid in zijn tweede termijn grotendeels voort, hoewel de buitenlandse politiek meer aandacht opeiste dan binnenlandse problemen. Dit was tijdens deze termijn te danken aan het robuuste economische herstel dat zich had ingezet na een scherpe recessie in 1981 en 1982.
In de laatste twee jaar van Reagans tweede termijn begon het Sovjet-imperium te rafelen, wat zich in 1988 versnelde. Op oudjaarsdag 1991 werd de Sovjet-Unie zelf ontbonden, iets minder dan drie jaar na Reagans aftreden. Omdat hij een actief buitenlandbeleid had gevoerd ten aanzien van de Sovjet-Unie, werd hem veel lof
21
Ehrman, The eighties, 14-15, 18-19.
22
toegezwaaid voor de val van het communistisch blok.23 Reagan verdween van het politieke en publieke toneel en trok zich met zijn vrouw Nancy terug in de exclusieve wijk Bel-Air in Los Angeles, Californië. In 1994 maakte hij in een brief aan de Amerikaanse bevolking bekend dat hij leed aan de ziekte van Alzheimer.24 Op 5 juni 2004 overleed hij op 93-jarige leeftijd, waarna hij een staatsbegrafenis kreeg.25
23
Margaret Thatcher was een van hen. Margaret Thatcher, Claire Boothe Luce Lecture (Washington, D.C. 23 september 1991). Online: www.reagansheritage.org/html/reagan_luce_thatcher.shtml (Geraadpleegd op 15 april 2012).
24
Online: www.pbs.org/wgbh/americanexperience/features/primary-resources/reagan-alzheimers/ (Geraadpleegd op 8 maart 2012).
25
Hoofdstuk I –
Verschillende waarderingen van Reagans
sociaaleconomische beleid
We’ve tried spending our way to prosperity for more than four decades and it hasn’t worked. –Ronald Reagan26
Het historische debat rond Reagans ‘supply-side-economics’ of Reaganomics wordt gekenmerkt door een ambivalente waardering door historici en economen. Dit beleid leek enerzijds een stimulerende werking op de economie te hebben, terwijl het anderzijds leidde tot grote overheidstekorten. Er was vanaf de implementatie van dit beleid in 1981 veel kritiek en de waardering van het beleid loopt erg uiteen.
In dit hoofdstuk zal het historische debat rond Reagans sociaaleconomische beleid centraal staan. Daarbij zal in het bijzonder aandacht besteed worden aan de mythologische status van dit beleid. Zoals zal blijken is Reagan een president die door velen beschouwd wordt als een van de grootste presidenten aller tijden. Dit hangt nauw samen met zijn aanpak van de sociaaleconomische problemen in de V.S. Om Reagans beleid op waarde te kunnen schatten, is het van belang om een overzicht te hebben van de dominante opvattingen in de (historische) literatuur. Zoals de Nederlandse historicus D.F.J. Bosscher opmerkte, moet het begrip historicus in de V.S. breed opgevat worden: “Iedereen die op een verstandige manier over het verleden weet te schrijven valt eronder, of hij zijn kennis en vaardigheden heeft opgedaan aan de universiteit, in de studeerkamer of in het vrije veld [...].”27 Deze observatie in acht nemend, zullen verschillende groepen auteurs aan bod komen.
De Amerikaanse historicus John Ehrman heeft een zeer bruikbaar overzicht geschreven van de historiografie van Reagans presidentschap. Ehrman maakt onderscheid tussen drie bewegingen in deze historiografie. De eerste behelst de boeken die voornamelijk (maar niet uitsluitend) geschreven zijn tijdens zijn presidentschap en die volgens Ehrman een negatieve ondertoon hebben. Reagans presidentschap werd in deze
26
Ronald Wilson Reagan, ‘Taxes’ in: Kiron Skinner, Anelisse Anderson en Martin Anderson, Reagan, in his own hand: the writings of Ronald Reagan that reveal his revolutionary vision for America (New York 2001) 274-277, aldaar 274.
27
werken vooral als een mislukking gepresenteerd, met name als het ging om zijn binnenlandse beleid.
De tweede beweging wordt gekenmerkt door een revisionistische tendens. Deze werken, welke ongeveer vanaf het midden van de jaren ’90 werden geschreven, plaatsten Reagan in een ander licht. Dit werd vooral gevoed, aldus Ehrman, door de economische groei van de jaren ‘90 welke grotendeels werd toegeschreven aan het vernieuwende sociaaleconomische beleid van Reagan. De deregulering en een meer laissez-faire georiënteerd economisch beleid waren een uitvloeisel van de verandering in opvattingen die Reagan bewerkstelligde. De derde beweging is volgens Ehrman pas recent op gang gekomen en vormt een synthese van de eerste twee. Deze nieuwe evaluatie moet volgens Ehrman vooral in het licht van de mondiale financiële en economische crises, die in respectievelijk 2007 en 2008 begonnen, worden gezien. De grote mondiale economische problemen die hiermee aan het licht kwamen, worden in deze werken toegeschreven aan het sociaaleconomische beleid dat is ingezet onder Reagan.28
De opvattingen over Reagans sociaaleconomische beleid lopen blijkens Ehrmans artikel erg uiteen. Twee factoren zijn hierbij van beslissende invloed: de politieke kleur van de auteur en de invalshoek aan de hand waarvan Reagans beleid gewaardeerd is. Met name conservatieve en Republikeinse auteurs hebben in het algemeen positieve werken geschreven over Reagan. Opmerkelijke uitzonderingen hier op zijn enkele werken van Reagans naaste medewerkers, waarvan het boek The triumph of politics (1986) van David Stockman, directeur van het ‘Office of management and budget’ (OMB), een van de meest vernietigende kritieken biedt. Stockman was een van de drijvende krachten achter Reaganomics, maar raakte diep teleurgesteld toen bleek dat Reagan niet in staat was om de verzorgingsstaat werkelijk af te breken en zijn belastingverlagingen tot enorme overheidstekorten leidden.
Nogal wat voormalig medewerkers van Reagans Witte Huis hebben hun ‘inside account’ gegeven van de jaren dat zij verbonden waren aan Reagans regering. Enkele van hen zijn, naast de reeds genoemde Stockman, Edwin Meese III, gedurende Reagans leven zijn voornaamste politieke adviseur en Donald Regan, de minister van financiën
28
gedurende Reagans eerste termijn en stafchef gedurende zijn tweede termijn. Regan was voor zijn aanstelling als minister de bestuursvoorzitter van zakenbank Merrill Lynch. Hij onthulde in zijn For the Record: From Wall Street to Washington (1988) dat Reagans vrouw Nancy advies inwon bij een astroloog, iets dat Regan slecht kon verdragen. Deze onthulling lijkt op zichzelf triviaal, ware het niet dat Nancy een enorme invloed had op Ronald Reagan. Regan geeft, afgezien van zijn onenigheid met Nancy Reagan, hoog op van Ronald Reagan en zijn beleidskeuzes.
Tekenend voor veel van deze ooggetuigeverslagen is de vaak vrij positieve waardering voor Reagans beleid. Hierbij dient opgemerkt te worden dat zij een geflatteerd beeld geven van Reagans presidentschap: de betrokkenheid van de auteurs bij het beleid maakt dat zij bij vlagen weinig genuanceerde verslagen hebben geschreven. Niettemin zal iedere historicus die zich toelegt op een evaluatie van Reagans beleid rekenschap moeten geven van deze beschrijvingen, met name omdat zij soms interessante inzichten bieden in het alledaagse reilen en zeilen in het Witte Huis onder Reagan.
Een tweede belangrijke tak in de literatuur over Reagan zijn de werken van sociaalliberale29 auteurs welke al dan niet aan de Democratische partij verbonden zijn. Deze werken kenmerken zich door hun kritische houding en de tendens om de nadruk te leggen op de vele misstappen en onevenwichtigheden die Reagans beleid zouden hebben gekenmerkt. Als tegenhanger van deze boeken zijn er de werken van conservatieve, al dan niet aan de Republikeinse Partij of conservatieve denktanks gelieerde schrijvers. Sommige van hen zijn uitgesproken libertair, de meesten in meer of mindere mate conservatief, een enkeling laat zijn confessionele achtergrond de boventoon voeren. Ook hier geldt dat ondanks de soms overduidelijke negatieve of positieve vooringenomenheid die aanwezig is in deze werken, zij serieus benaderd en gewogen moeten worden om een evenwichtig beeld te geven van het debat.
29
De biografieën die over Reagan geschreven zijn, vormen een derde loot aan de stam. In het algemeen laten zij zich kenmerken door hun grote reikwijdte. Reagan heeft tijdens zijn presidentschap een officiële biograaf aangesteld, de schrijver Edmund Morris.30 De biografie die Morris schreef zal in dit stuk niet aan bod komen, en wel om de volgende reden. Morris’ biografie vormt een vreemde eend in de bijt omdat hij zichzelf in de biografie opvoert als toeschouwer van bepaalde situaties gedurende Reagans presidentschap terwijl hij dit in werkelijkheid niet was. Daarnaast verschijnen er enkele fictieve karakters in het verhaal die spreken met werkelijke historische karakters. Het meest opmerkelijk is dat Morris ervoor gekozen heeft voetnoten te plaatsen die volledig fictief zijn als een soort retorische truc om de geloofwaardigheid van de fictieve karakters te versterken. Deze noodgreep ondermijnt de geloofwaardigheid van zijn bronnen. De verwarrende verwevenheid van de historische werkelijkheid met Morris’ literaire (uit)vindingen die zijn biografie kenmerken, geeft het werk een vreemde dimensie waarbij het moeilijk is om feit en fictie van elkaar te onderscheiden. Een betere biografie vormt het werk van de Amerikaanse journalist Lou Cannon. Cannon volgde Reagan vanaf de jaren zestig op de voet en heeft met zijn President Reagan: the role of a lifetime (1991) een standaardwerk geschreven over het presidentiële leven van Ronald Reagan.
Tot slot zijn er talloze werken geschreven waarin getracht is een bredere benadering van de jaren tachtig in de V.S. weer te geven. Hierbij worden veelal de politieke, economische en culturele veranderingen beschreven en in relatie gebracht met Reagans beleid. In dit overzicht zullen deze werken niet uitgebreid aan bod komen. Doorgaans kunnen deze onder een van de andere categorieën geschaard worden: zij zijn ofwel positief, ofwel kritisch over Reagans Amerika in de jaren tachtig. Aan de hand van het historische debat zal geprobeerd worden te duiden op welke wijze Reagans sociaaleconomische beleid gestalte kreeg, wat de effecten ervan waren en op welke wijze dit gewaardeerd is.
Het begin van Reagans ‘revolutie’.
Met het aantreden van Reagan leek een nieuw tijdperk aangebroken in de V.S. Het presidentschap van Jimmy Carter was voor velen ronduit teleurstellend geweest. De
30
economie, welke sinds het begin van de jaren zeventig al haperingen vertoonde, was onder zijn leiding weggegleden in een recessie. De problemen waarmee veel Westerse economieën te kampen hadden (stijgende energieprijzen gevolgd door inflatie en hoge werkloosheid), werden door Carter niet effectief bestreden.31 Daarnaast had Carter Amerika’s invloed op het wereldtoneel in de ogen van velen niet weten te handhaven, mede doordat hij mensenrechten centraal stelde in het Amerikaanse buitenlandbeleid. De totaal onverwachte Sovjet invasie van Afghanistan in 1979 leek dit beeld te bevestigen.32 Het meest opmerkelijke aan deze episode was dat Carter in 1979 in een moraliserende televisieboodschap vriend en vijand verbaasde door de Amerikaanse bevolking de les te lezen over het materialisme dat zich volgens hem van hen meester had gemaakt. Carter had zijn speech vooral bedoeld als een aansporing om de energiecrisis te boven te komen door minder te consumeren en meer idealistische doelen na te jagen dan consumptie. Carter sprak van een ‘crisis of confidence’ en raakte hiermee een gevoelige snaar.33 Veel Amerikanen waren somber over de toekomst en de V.S. leken in economisch opzicht af te glijden ten opzichte van landen als Japan en West-Duitsland. Hoewel Carters toespraak in eerste instantie positief onthaald werd, groeide de kritiek op Carter omdat hij fatalistisch zou overkomen en de problemen die de Amerikaanse samenleving plaagden, leek toe te schrijven aan de morele apathie en spirituele leegte van het Amerikaanse volk. Carter zou als leider van de V.S. in staat moeten zijn deze problemen op te lossen, maar schoof in de perceptie van velen alle verantwoordelijkheid van zich af.34 Tot overmaat van ramp werden in Iran 52 mensen gegijzeld in de Amerikaanse ambassade. Deze crisis duurde 14 maanden voort en Carter leek onmachtig om hier iets aan te doen.35 Reagans verkiezingsoverwinning werd betrekkelijk eenvoudig zeker gesteld door de problemen waar Carter mee geconfronteerd werd. Veel van deze problemen lagen buiten zijn invloed: het betrof hier lange termijnprocessen of gebeurtenissen waarop hij nauwelijks invloed had zoals de verdubbeling van de olieprijzen door de OPEC in 1979.
31
Pauline Maier, Merritt Roe Smith, Alexander Keyssar e.a., Inventing America. A History of the United States (2e editie, New York 2006) 907-908.
32
Pauline Maier e.a., Inventing America, 910.
33
James Earl Carter, Presidential Address, 15 juli 1979. Transcript en video van de speech online: millercenter.org/president/speeches/detail/3402 (Geraadpleegd op 17 oktober 2011).
34
Sean Wilentz, The age of Reagan. A history1974-2008 (New York 2008) 97-98.
35
Het beleid zoals uitgezet onder president Lyndon B. Johnson, dat optimistisch ‘The Great Society’ gedoopt was, was in de ogen van conservatieven een belangrijke katalysator van deze problemen. Johnson had de grote federale overheid omarmd en wendde haar macht aan om de sociale ongelijkheid te lijf te gaan. Met name etnische minderheden konden een breed scala aan maatregelen tegemoet zien die als doel hadden de sociaaleconomische positie van deze minderheden te verbeteren. Daarnaast introduceerde Johnson sociale zekerheidprogramma’s als Medicare en Medicaid in het kader van de zogenoemde ‘Social Security Amendments’, waarmee het ‘Social Security’ programma van Franklin Delano Roosevelt uitgebreid werd.36
Dergelijke programma’s waren Reagan een doorn in het oog, hoewel hij erkende dat de overheid de taak had om voor de behoeftigen te zorgen. Het was wat Reagan betreft echter de vraag wie er behoeftig was en wie niet, waarbij hij vooral kanttekeningen zette bij de vermeende noodzaak om de federale overheid dergelijke programma’s te laten leiden. De crisis van de jaren ’70 was volgens Reagan hoofdzakelijk het resultaat van een te grote federale overheid die zich te veel taken had toebedeeld, waardoor zowel de belastingdruk als de inflatie tot onacceptabele niveaus waren gestegen. Reagan hamerde daarom op de noodzaak van belastingverlagingen en een kleinere overheid om de crisis te overwinnen.37
Het sociaalliberalisme dat als politieke ideologie dominant was geweest, was tanende. De essentie van de sociaaleconomische opvattingen van de Democraten werd ondermijnd door de beroerde economische toestand van de V.S. Na de Tweede Wereldoorlog vormde het sociaalliberale gedachtegoed (dat sterk beïnvloed was door de denkbeelden van de Britse econoom John Maynard Keynes) het ankerpunt in het Amerikaanse politieke discours.38 De herverdeling van welvaart was een van de fundamenten waarop het naoorlogse sociaalliberalisme gebaseerd was. Vanaf het midden van de jaren zestig werden allerlei welzijnsprogramma’s goedgekeurd door een overwegend Democratisch Congres om de laagste inkomensklassen te helpen. Daarnaast werd het immigratiebeleid versoepeld, was er meer aandacht voor gelijke rechten voor
36
Maier, Inventing America, 868.
37
Alonzo L. Hamby, Liberalism and it’s challengers. From F.D.R. to Bush, (2e editie, New York en Oxford 1992) 356-357. Zie ook hoofdstuk 3.
38
minderheden en werd bijvoorbeeld hoger onderwijs toegankelijker gemaakt voor studenten uit lagere klassen.39 De explosie van het aantal programma’s, de kostbare oorlog in Vietnam en de economische malaise van de jaren zeventig leidden ertoe dat deze sociale programma’s steeds moeilijker te bekostigen waren. Johnson had geweigerd belastingen te verhogen of om de programma’s van de ‘Great Society’ te versoberen. Volgens hem konden de Amerikanen “guns and butter” hebben: het ene hoefde het andere niet uit te sluiten. Zijn opvolger, Richard Nixon, werd daardoor geconfronteerd met stijgende inflatie en overheidstekorten. Hij probeerde met klassieke Keynesiaanse maatregelen de economische problemen te bezweren, maar was hierin mede door de oliecrisis van 1973 niet succesvol.40
Het traditionele (sociaalliberale) antwoord op dergelijke problemen was een toename van de overheidsuitgaven om de stagnerende economie draaiende te houden. Dit bleek echter niet langer te werken vanwege de hoge inflatie: overheidsbestedingen zouden deze aanwakkeren, waardoor de financiële positie van burgers en de overheid verder uitgehold werd. Daarnaast zouden begrotingstekorten voor overheden in toenemende mate te duur worden in de vorm van rente op staatsobligaties om politiek te kunnen verantwoorden.41 Er was, kortom, een reëel probleem waartegen de Keynesiaanse remedie niet opgewassen was. Eind jaren ’70 werd duidelijk dat een nieuw sociaaleconomisch beleid noodzakelijk was.
Onder de Republikeinen ontstond een groeiende weerstand tegen de overheidsprogramma’s die volgens hen mensen onnodig afhankelijk maakten van de overheid en bovendien geen prikkels gaven aan individuen om zelfstandig te worden. De overtuiging bestond dat de overheid niet volledig zorg kon dragen voor het welzijn van haar bevolking als de bevolking daar zelf niet actief aan zou bijdragen. Het vertrouwen in de overheid om de problemen van de Amerikaanse burgers op te lossen, brokkelde gestaag af.42 Reagan brak met de heersende opvattingen over de rol die de overheid zou moeten spelen in de samenleving. Zijn beleid was gestoeld op de aanname dat een grote
39
Maier e.a., Inventing America, 867-868.
40
Ibidem, 897-898.
41
B.M.A. de Vries, L. Heerma van Voss, J. Th. Lindblad e.a. (red), Van agrarische samenleving naar verzorgingsstaat. Demografie, economie, maatschappij en cultuur in West-Europa, 1450-2000 (3e geheel herziene druk, Groningen 2000) 301.
42
overheid slecht was voor het welvaren van de gemiddelde Amerikaanse burger. Reagan betoogde dat de overheid in essentie te veel voor haar burgers wilde betekenen en zo ongevraagd de levens van vele Amerikanen binnen drong zonder dat men wist wat er precies in huis gehaald werd.
Het algehele gevoel van malaise dat zich van de Amerikaanse bevolking meester had gemaakt, werd door Reagan tot inzet van zijn eerste termijn als president gemaakt. In het historisch debat wordt in dit verband vaak gesproken over een ‘Reagan Revolution’.43 Deze revolutie zou Reagan teweeg hebben gebracht door zijn nieuwe visie om te zetten in beleid. De kern van deze ‘revolutiethese’ is dat Reagan een gedemoraliseerd Amerikaans volk haar zelfvertrouwen weer terug wist te geven door een nieuwe visie op de samenleving te presenteren.44 In plaats van een grote overheid die zich opdrong aan haar burgers, pleitte Reagan voor de zelfstandigheid van burgers en de deregulering van de economie, wat uiteindelijk zou moeten leiden tot een grotere welvaart waarin iedereen kon delen. En passant gaf Reagan de Republikeinse Partij een nieuw elan. Hij zou de Republikeinse Partij van nieuwe ideeën hebben voorzien, waarbij de Republikeinen zichzelf heruitvonden door een visie voor een betere samenleving te presenteren. Zij ontnamen de Democraten daarmee het politiek-ideologische primaat. De heersende opvattingen in het politieke landschap, welke vooral door de Democraten waren uitgedragen, werden op de helling gezet ten gunste van Reagans mix van economisch liberalisme en cultureel conservatisme.45
De belangrijkste vernieuwing die Reagan bracht om de V.S. uit de economische malaise te trekken, was de idee van ‘supply-side-economics’. Dit idee was afkomstig van de Franse klassieke econoom Jean-Baptiste Say (1767-1832). Say was naamgever van een (vermeende) economische wetmatigheid, namelijk dat aanbod vraag creëerde. Aangezien de behoeften van mensen schier oneindig leken, zou ieder goed altijd een afnemer vinden. De kosten die gemaakt werden voor de productie van een goed, was het inkomen van iemand anders in de ketting van schakels die liep tussen het ontginnen van grondstoffen en de consument. Er was dus altijd voldoende geld en vraag voorhanden om
43
Bijvoorbeeld door David A. Stockman in zijn The triumph of politics. How the Reagan Revolution failed (New York 1986). Stockman bekleedde de positie directeur van het Office of Budget Management tijdens Reagans eerste termijn. Hierop zal nog nader ingegaan worden in dit hoofdstuk.
44
Gil Troy, Morning in America. How Ronald Reagan invented the 1980’s (Princeton 2005) 51.
45
alle geproduceerde goederen van een afnemer te voorzien mits er sprake was van voldoende aanbod. Hieruit volgde dat er nooit een tekort aan vraag kon zijn, met bijgevolg economische stagnatie, omdat ieder aanbod dat geschapen werd automatisch afnemers zou vinden.46 Het was deze wetmatigheid die Keynes ter discussie had gesteld en getracht had te ontkrachten; zijn ideeën belichaamden tot aan de economische problemen van de jaren ’70 de beleidsconsensus van westerse politici en ambtenaren.
Reagans variatie op deze wetmatigheid bestond uit belastingverlagingen, met name voor bedrijven en de hogere inkomensklassen, welke zouden doorwerken (‘trickle-down’) naar lagere inkomensklassen. De begunstigden van deze belastingverlagingen zouden als gevolg meer geld investeren en daarmee economische groei aanjagen. Verondersteld werd dat dit zou leiden tot meer banen, meer vraag naar arbeid en meer consumptie. ‘Supply-side economics’ was overigens niet de enige remedie die voorgesteld werd voor de malaise. Zowel monetaire als ‘public-choice’ theorieën werden aangedragen als oplossing voor de problemen die de Westerse verzorgingsstaten plaagden.47 Het monetarisme werd door Reagan ook ondersteund, getuige de herbenoeming door Reagan van de monetarist Paul Volcker in 1983 als voorzitter van de Fed.48 Volcker was echter een tegenstander van deregulering van de financiële markten en de bankensector, waardoor hij in 1987 vervangen werd door Alan Greenspan, die als volgeling van Ayn Rand de vrije markt een warmer hart toedroeg.49
In de historische literatuur wordt de uitvoering van Reagans beleid grotendeels toegeschreven aan de reeds genoemde directeur van Reagans OMB, David Stockman, die deze functie van 1981 tot 1985 bekleedde. Het OMB was belast met het adviseren van de president over het federale budget en de samenstelling ervan. Stockman was een jonge academicus die aan Harvard gestudeerd had en een aanhanger van de economische en politieke ideeën van Ludwig von Mises en Milton Friedman. De federale overheid vormde volgens hem een last die de Amerikaanse bevolking van zich af moest werpen.
46
Robert L. Heilbroner, The worldly philosophers (5e herziene editie, New York 1980) 77.
47
David G. Green, The new right. The counter revolution in political, economic and social thought (Brighton 1987) 1-3.
48
David Hoffman en Juan Williams, ‘President retains Volcker at helm of Federal Reserve’ The Washington post (19 juni 1983).
49
Stockman was, samen met de econoom Arthur Laffer, binnen het Witte Huis van Reagan een van de drijvende krachten achter zijn economische programma. Laffer was gedurende Reagans twee termijnen van 1981 tot en met 1989 lid van de presidentiële ‘Economic policy advisory board’. Stockman en Laffer werkten samen met het Republikeinse lid van het Huis van Afgevaardigden Jack Kemp en de Republikeinse senator William V. Roth Jr. Kemp en Roth waren beiden in de jaren ’60 en ‘70 zogenaamde ‘fiscal conservatives’, en stonden afwijzend tegenover veel programma’s die in het kader van Lyndon B. Johnsons ‘Great Society’ gestart waren.50
De idee van ‘supply-side-economics’, ook wel ‘trickle-down-economics’ genoemd, was zoals reeds aangestipt niet nieuw. ‘Trickle-down-economics’ had echter een nare bijsmaak gekregen in het politieke discours, doordat het verantwoordelijk gehouden werd voor de economische instabiliteit in de V.S. in de decennia na de Amerikaanse Burgeroorlog tijdens de zogenaamde ‘Gilded age’. De Canadees-Amerikaanse econoom John Kenneth Galbraith wees er in een artikel in de New York review of books op dat ‘trickle-down’ tijdens de zware depressie van 1893-1897 ook wel de ‘horse-and-sparrow’ theorie werd genoemd. Zolang het paard maar genoeg haverkorrels zou eten, zou het er vanzelf een paar onverteerd uitscheiden waaraan de spreeuwen zich tegoed zouden kunnen doen.51 Het idee was volgens Galbraith onzinnig: belastingverlagingen voor de hogere inkomensklassen zouden slechts zeer beperkt doorwerken naar de veel omvangrijkere lagere inkomensklassen. Het heette niet voor niets ‘trickle-down’ in plaats van ‘flood-down’, zoals de econoom Simon Johnson opmerkte in een documentairefilm over Reagan uit 2011.52
De notie van ‘trickle-down-economics’ stond in de klassieke traditie van economisch denken zoals deze sinds de achttiende en negentiende eeuw geformuleerd was. Say wordt met denkers als John Stuart Mill en Claude Frédéric Bastiat beschouwd als een van de voorlopers van de Oostenrijkse School waaraan onder andere Friedrich Hayek en Milton Friedman gelieerd waren. Het belangrijkste geloofsartikel binnen deze school was dat de overheid een beperkte rol zou moeten spelen in het economisch
50
David A. Stockman, The triumph of politics. How the Reagan revolution failed (New York 1986) 30-31.
51
John Kenneth Galbraith, ‘Recession economics’, The New York review of books (4 februari 1982).
52
verkeer.53 De reden waarom mensen zich volgens hen aan deelname in het economisch verkeer waagden, was rationeel eigenbelang. De behoeften van de mensheid werden door hen als oneindig beschouwd. De totale productie van goederen zou daarom altijd een evenredige vraag tegemoet kunnen zien.54
Stockman en consorten onderschreven deze visie. Sinds de New Deal (en later de Fair Deal van president Harry S. Truman) was de overheid gegroeid omdat deze de vraag stimuleerde doormiddel van allerlei met belastinggeld gefinancierde programma’s, van investeringen in infrastructuur tot het omvangrijke sociale vangnet dat bij een moderne verzorgingsstaat hoorde. Daarnaast werd, zoals Galbraith elders opmerkt, vanaf de Tweede Wereldoorlog door de federale overheid fors geïnvesteerd in het militaire apparaat of het militair-industriële complex.55 Dit laatste werd echter niet als een probleem ervaren door de voorstanders van supply-side economics – zeker niet in de context van de Koude Oorlog –, omdat de overheid geacht werd in de verdediging van de landsgrenzen te voorzien.
Volgens de voorstanders van deze nieuwe economische aanpak zou de overheid zich moeten terugtrekken uit de samenleving en het economisch verkeer. Door middel van belastingverlagingen en het stimuleren van individueel initiatief moest zij de aanbodzijde van de economie stimuleren. De lagere belastingen zouden ertoe leiden dat meer mensen belasting betalen, omdat zij minder moeite zouden doen om belastingen te ontduiken. Dit zou ertoe leiden dat de belastinginkomsten gelijk bleven of zelfs stegen, terwijl de economie kon groeien omdat consumenten en investeerders meer financiële middelen beschikbaar hadden om te consumeren en investeren.56
Tegelijkertijd diende de macht van de vakbonden ingeperkt te worden om verliesgevende sectoren, zoals de luchtvaart, weer winstgevend te maken. Dit leidde in Reagans eerste jaar als president tot een stevige confrontatie tussen de Professional Air Traffic Controllers Organisation (PATCO) en Reagan. De luchtverkeersleiders die aangesloten waren bij PATCO gingen in augustus 1981 in staking om een beter salaris en een kortere werkweek af te dwingen. De luchtverkeersleiders waren in dienst van de
53
In het volgende hoofdstuk wordt uitvoerig in gegaan op de denkbeelden van deze en andere denkers.
54
Bruce Bartlett, ‘Reaganomics’. Supply side economics in action (Westport, 1981) 1-3.
55
John Kenneth Galbraith, The affluent society (2e herziene editie, Boston 1969) xx-xxi.
56
federale overheid en mochten formeel niet staken. Reagan stelde hen daarom een ultimatum, waarin hij hen gebood om binnen 48 uur weer aan het werk te gaan. Van de 13.000 leden die staakten weigerden ruim 11.000 om hun werkzaamheden weer voort te zetten, waarna Reagan hen allemaal ontsloeg. Dit was een ongekend harde maatregel en werd opgevat als een signaal dat de verhoudingen tussen de federale overheid en de vakbonden veranderd waren. De vakbonden werden door Reagan en zijn medewerkers eerder als een last dan als een serieuze onderhandelingspartner beschouwd.57
Een ander speerpunt van Reagans aanpak was de deregulering van alle economische sectoren. De regulering van het economisch verkeer was een van de taken die de federale overheid op zich had genomen aan het begin van de twintigste eeuw. Het voornaamste doel hiervan was om burgers en consumenten te beschermen tegen oneerlijke en schadelijke economische praktijken zoals prijsafspraken, kartels of onveilige producten. In de financiële sector werden maatregelen getroffen ter bescherming tegen financiële producten en praktijken waarvan de risico’s onduidelijk waren. Deze regulering werd vanaf de jaren ‘30 geïntensiveerd en ook na de Tweede Wereldoorlog werd er veel nieuwe regelgeving opgesteld, bijvoorbeeld op het gebied van het milieu.58
Door de medewerkers van Reagan werd verondersteld dat deze regulering een remmend effect had op de economie. Het zou de ondernemerszin smoren en ondernemers en overheid onnodig veel geld kosten om deze regels te controleren en na te leven. Onder Carter was reeds een begin gemaakt met deregulering, bijvoorbeeld van de ‘Savings & loans’ (S&L) instellingen, die mensen in de gelegenheid stelden tegen redelijke voorwaarden hypotheken af te sluiten tegen een vast rentepercentage. De deregulering van deze en andere financiële instellingen werd voortgezet onder Reagan en had rampzalige gevolgen. Tussen 1986 en 1996 leidde dit tot een golf aan faillissementen onder de S&L instellingen.59 Hoewel deregulering in sommige sectoren inderdaad tot verbeteringen leidde, vormde het S&L debacle de grootste door de federale overheid
57
Lou Cannon, President Reagan. The role of a lifetime (2e editie, New York 2000) 437-438.
58
Joseph E. Stiglitz, The roaring nineties. A new history of the world’s most prosperous decade. (New York 2003) 89-90, 101.
59
bekostigde reddingsactie (meer dan 100 miljard dollar) van financiële instellingen tot aan de crisis van 2008.60
Naast deregulering was het belangrijkste wapenfeit van Reagans sociaaleconomische beleid een forse verlaging van de inkomstenbelasting. Deze zogenaamde ‘Economic Recovery Tax Act’(ERTA) of ‘Kemp-Roth tax cut’ (vernoemd naar de Congresleden waaraan David Stockman gelieerd was), reduceerde de inkomstenbelasting met 27 procent in drie stappen en werd door het Congres aangenomen in 1981. Reagan profiteerde hierbij van een bijna fatale aanslag op zijn leven door John Hinkcley Jr, die aan een psychiatrische stoornis leed (erotomanie) waardoor hij een ziekelijke obsessie had ontwikkeld voor de destijds jonge actrice Jodie Foster, die een rol vertolkte in de film Taxidriver. Reagan werd zwaargewond opgenomen in een ziekenhuis in Washington maar herstelde tot ieders opluchting en bewondering voorspoedig. Zijn populariteit als leider van de natie groeide flink na dit incident, mede doordat hij zich met ogenschijnlijke nonchalance door deze donkere periode heen sloeg.61
De ERTA voorzag ook in een plan om de belastingen te indexeren voor inflatie, wat betekende dat de hoge inflatie die de Amerikaanse economie plaagde er niet langer voor zorgde dat huishoudens in hogere belastingboxen terecht kwamen (de zogenaamde ‘bracket-creep’). Omdat door inflatie de lonen wel nominaal, maar niet reëel stegen (zij daalden zelfs, terwijl spaartegoeden verdampten), was ‘bracket-creep’ een belangrijke reden voor de afname van koopkracht van veel Amerikanen.62
Het probleem van de hoge inflatie werd ondertussen aangepakt door de Federal Reserve (Fed) welke de rentes verhoogde. De Fed opereerde hierbij vrijwel autonoom: haar voorzitter Paul Volcker wilde zich niet door politieke motieven laten leiden. Formeel was en is de Fed onafhankelijk van de federale overheid, maar in de praktijk vindt beleidsplanning vaak plaats in overleg met bijvoorbeeld de president en de U.S. Department of Treasury. Reagan was het grotendeels eens met het beleid dat Volcker uitzette, wat voornamelijk bestond uit een beperking van de geldhoeveelheid om de
60
Stiglitz, The roaring nineties, 37-38.
61
Richard Reeves, President Reagan. The triumph of imagination (New York 2005) 34, 50-51.
62
inflatie te beteugelen. Deze beperking van liquide middelen zorgde ervoor dat de rentetarieven stegen. Dit was uitermate pijnlijk gezien de broze staat van de Amerikaanse economie. De V.S. kregen te maken met een scherpe recessie die officieel van juli 1981 tot november 1982 duurde. Dit kwam voor Reagan hoogst ongelegen, aangezien hij het Amerikaanse publiek had beloofd de economische problemen op te lossen. Hij uitte daarom forse kritiek op de Fed in een poging zijn economische hervormingen uit de wind te houden.63 De Fed was echter succesvol in haar aanpak en met het einde van de recessie brak een zevenjarige periode van economische groei aan. Deze werd ontsierd door het ineenstorten van het S&L systeem en een beurscrash op 19 oktober 1987.
Het historische debat
Een rode draad in het werk van de bewonderaars van Reagan is zijn symbolische betekenis, hoewel zij dit vaak zelf vaak niet expliciet bevestigen. Reagan was de eerste Republikein die zijn partij weer als een partij van ideeën op de kaart had gezet. De dominantie van de Democratische Partij was voorbij en de ideeën die Reagan uitte spraken tot de verbeelding. Vanuit de linkerzijde van het politieke spectrum is deze symbolische functie van Reagan vaak gebruikt als wapen om kritiek te uiten op Reagans sociaaleconomische programma. Een van de eerste historici die deze kritiek uitte was de Amerikaan Robert Dallek. In zijn Ronald Reagan. The politics of symbolism uit 1984 beschrijft Dallek hoe Reagans beleid werd gedreven door de ideologische principes die Reagan en veel conservatieven koesterden. Er was volgens Dallek geen gedegen theoretische basis voor Reagans beleid, wat onder andere bleek uit de kritiek van vooraanstaande economen.
Reagans beleid was vooral gebaseerd op een politiek-ideologisch ideaal, namelijk een kleine overheid die zich niet of nauwelijks inmengde in het leven van haar burgers. Begrippen als individuele vrijheid, eigen verantwoordelijkheid en vrijhandel stonden hierbij centraal. De aanhoudende economische malaise gedurende de jaren ’70 maakten het nieuwe beleid aantrekkelijk, ongeacht de geloofwaardigheid van de theoretische basis
63
ervan.64 Volgens Dallek was Reagans nieuwe belastingwet een ‘overladen christmas tree’ voor grote ondernemingen, de olie-industrie, de financiële wereld en renteniers en aandeelhouders. Opmerkelijk genoeg is Dallek van mening dat Reagan wel een politieke revolutie had bewerkstelligd: sinds FDR had geen enkele president het voor elkaar gekregen om in slechts een half jaar tijd de economische en politieke koers van het land te veranderen.65
Dallek stipt een belangrijk probleem aan, namelijk het beperkte vermogen van de economische wetenschap om betrouwbare toekomstvoorspellingen te doen. Waar exacte wetenschappen zoals de natuurkunde met grote betrouwbaarheid de gedragingen van materialen of objecten in een gegeven situatie kunnen voorspellen, kan de economische wetenschap dit niet omdat het in essentie een menswetenschap is. Menselijke gedragingen, met name als zij in een context van complexe intermenselijke relaties plaatsvinden, laten zich uitermate moeilijk voorspellen. In feite kan beweerd worden dat economen alleen aan de hand van historische gegevens uitspraken kunnen doen over de toekomst. Daarbij zullen zij altijd het voorbehoud moeten maken dat van een werkelijk voorspellende waarde geen sprake kan zijn. Het is om deze reden dat Reagans nieuwe beleid met zo veel scepsis tegemoet getreden werd: de ervaringen met een economisch laissez-faire beleid of ‘trickle-down-economics’ hadden uitgewezen dat beide benaderingen een uitnodiging waren aan economische onzekerheid. Wat Reagan bewerkstelligde, was een relatie tussen een politieke ideologie en een taak van de economische wetenschap, waarbij de laatste fungeerde als legitimatie voor de hervormingen die deze politieke ideologie voorschreef. In het volgende hoofdstuk zal op deze kwesties nog uitgebreid ingegaan worden.
Reagans strikte overtuigingen verblindden hem voor de consequenties van zijn acties, aldus Dallek. Het terugdringen van overheidsinmenging in de levens van mensen was een doel op zichzelf geworden, waardoor Reagan niet in staat was zijn sociaal-economische beleid op enigszins objectieve wijze te evalueren. Zijn rotsvaste overtuiging dat de meeste overheidsprogramma’s mensen onnodig afhankelijk maakten, zorgde ervoor dat bezuinigingen op deze programma’s voor Reagan altijd de voorkeur genoten.
64
Robert Dallek, Ronald Reagan. The politics of symbolism (Cambridge MA en Londen, 1984) 67-68.
65
Dat ondertussen de armste bevolkingsgroepen er flink op achteruit gingen, werd door Reagan gerationaliseerd door te stellen dat hij deze mensen wilde emanciperen door ze minder afhankelijk te maken van de verzorgingsstaat.66
Dalleks betoog lijkt uit onvermoede hoek bevestigd te worden. Zoals reeds aangegeven, was een van de belangrijkste dissidente stemmen in het kamp van Reagan die van OMB directeur David Stockman. Stockman was de meest radicale vrijemarktdenker onder Reagans naaste medewerkers. Hij wilde de verzorgingsstaat zoals opgetuigd vanaf de New Deal afbreken omdat hij ervan overtuigd was dat het een oneerlijk systeem was. Stockman bevestigt daarmee Dalleks hypothese dat Reagans ‘revolutie’ vooral symbolisch was: het ging om een mentaliteitsverandering. Stockman vond dat het onverantwoord was geweest om de nieuwe belastingwet aan te nemen zonder dat er fors bezuinigd werd, of zoals hij schreef in The triumph of politics:
“The Reagan Revolution, as I had defined it, required a frontal assault on the American welfare state. That was the only way to pay for the Kemp-Roth tax cut. […] The true Reagan Revolution never had a chance.[…] Our Madisonian government of checks and balances, three branches, two legislative houses, and infinitely splintered power is conservative, not radical. It hugs powerfully to the history behind it. It shuffles into the future one step at a time. It cannot leap into revolutions without falling flat on its face.”67
Het was, kortom, de schuld van het ingewikkelde politieke systeem van de V.S., waarbij met name het Congres de mogelijkheid had om voorgestelde wetgeving drastisch te veranderen en daarmee te ontdoen van haar slagkracht. In die zin was de revolutie die Reagan teweeg had gebracht inderdaad alleen symbolisch: de idee van een kleinere overheid kreeg voet aan de grond, maar de effecten van het beleid waren in meerdere opzichten niet wat Reagan en vooral Stockman voor ogen hadden gehad.
Stockman speelde een curieuze rol in Reagans kamp. Niet alleen waren de cijfers die hij gebruikte in de eerste begroting van Reagan deels nergens op gebaseerd68, hij klapte ook uit de school over de werkelijke beweegredenen van Reagan en consorten (Stockman inbegrepen). Hij had in 1981 meerdere gesprekken met William Greider, een links georiënteerde journalist die uiteindelijk een artikel publiceerde naar aanleiding van
66
Dallek, Ronald Reagan, 71-72.
67
Stockman, The triumph of politics, 8-9.
68
