‘Op de grenzen van het beloofde land’
Liberalen, professionals en de lager onderwijswet van 1878
Auteur: R.A. Bouw (s1361635)
Adres: Oppenheimstraat 64a
9714 ES Groningen Telefoon: 06-43188291
E-mail: r.a.bouw@student.rug.nl
Eindversie Masterscriptie
Begeleider: prof. dr. D.J. Wolffram Research Master
Modern History and International Relations
Inleiding...4
Hoofdstuk 1 – De vraag naar de macht: parlement en koning 1840-1880...10
Inleiding...10
§ 1.1 – Politiek van de publieke opinie: ‘meer dan een prijs waard’...10
§ 1.2 – Politieke ontwikkelingen in de periode 1839 tot 1866...17
§ 1.3 – De richting van de politieke rede: De opkomst van Kappeyne 1866-1877...21
Slot...27
Hoofdstuk 2 – Het lager onderwijs: tussen gemeentezorg en rijksdienst...29
Inleiding...29
§ 2.1 – De wet op lager onderwijs uit 1857: de overheid en het lager onderwijs...31
§ 2.2 – De praktijk van de wet van 1857: de Amsterdamse onderwijspolitiek 1857-1878...36
§ 2.3 – ‘Wij weten hoe het gaat’ Publieke financiering door de landelijke overheid...38
§ 2.4 – Het verzuilde conflict: tussen publiek en privaat...43
Slot...45
Hoofdstuk drie – de schoolmeester maakt de school...48
Inleiding...48
§ 3.1 – Het lager onderwijs in de Republiek en de eenheidsstaat...49
§ 3.2 – Van ‘eene burgerlijke kracht’ tot burgerlijk beschavingsoffensief...54
§ 3.3 – Stedelijke onderwijsinstellingen en nationale schaalvergroting in het onderwijsbestel 1860-1880...60
§ 3.4 – De leerlingenschaal en het leerplan...63
§ 3.5 – De sociale quaestie: het sociaalliberalisme, de onderwijsbeweging en de rol van de overheid...68
§ 3.6 – De wet van 1878: de leerlingen, de onderwijzer en het lager onderwijs...73
Hoofdstuk 4 – De staat en het onderwijs: centralisatie en professionalisering...79
Inleiding...79
§ 4.1 – Kappeyne en de rol van de staat in de jaren 1870...80
§ 4.2 – De hervorming van het pedagogische toezicht: van toezicht naar daadkracht...83
§ 4.3 – Het nationale onderwijzersveld en de staat...86
§ 4.4 – Lagere overheden, van politieke buffer naar medebewindvoerder...92
§ 4.5 – Onderwijspolitiek met een sociaal hart: de schoolgebouwen en de professionals...96
Slot...100
Conclusie...102
Inleiding
Het artikel uit De Gids van 1879 ‘Op de grenzen van het beloofde land’ was bedoeld om de toenmalige regeringsleider Johannes Kappeyne van de Coppello (1822-1895) aan te sporen tot meer dadendrang. Hij had in zijn rede van 24 november 1874 immers gezegd dat ‘...terwijl wij
reizen in de woestijn, het Beloofde Land...’ toch in het zicht zou moeten komen.1 Eind jaren 1870
had Kappeyne een ruime meerderheid in de Kamer om nieuw beleid vorm te geven betoogde de gezagsvolle hoogleraar staatsrecht J.T. Buys (1826-1893) die gold als het constitutionele geweten van de liberale partij.2
In het bekende standaardwerk De Lage Landen herhaalde wijlen E.H. Kossmann het standpunt dat het Kappeyne ontbrak aan gebrek aan scheppend vermogen. Het politieke optreden
van Kappeyne had geen eigen waarde en draaide om voorbereiding voor de toekomst.3 De
schoolwet van 1878 was volgens Kossmann een doctrinair liberale poging de democratisering van de maatschappij een krachtig liberale inhoud te geven. Deze ging echter wel samen met de
politieke ondergang van Kappeyne en het doctrinaire liberalisme.4 De Leidse hoogleraar Henk Te
Velde betoogde in 1992 dat de neutrale staatsschool moest de homogene gemeenschap kweken die de liberalen altijd hadden gezocht. De jongliberalen namen in de jaren 1870 afscheid van de
staatsonthouding, de val van het kabinet Kappeyne bezegelde echter het lot van deze politiek.5
De ideologische kant van de wet van 1878 wordt doorgaans in verband gebracht met het conflict met de confessionelen. Kappeyne had in een discussie over de leerplicht in 1874 immers over de confessionele minderheden gezegd: ‘Welnu, dan moet die minderheid maar worden onderdrukt, want dan is zij de vlieg die de gansche zalf bederft, en heeft zij in onze maatschappij
geen regt van bestaan.’6 Pieter de Coninck wijst er in navolging van Jan Romein op dat het met
die onderdrukking wel meeviel. Het citaat werd door zijn confessionele tegenstrevers uit zijn
verband gerukt.7 In navolging van de Rotterdamse historicus Theo Veld betoogt De Coninck dat
de wet van Kappeyne geen principieel nieuwe elementen bevatte en de sinds 1857 bestaande
1 Handelingen van de Tweede Kamer (HTK) 1874-1875, 275.
2 J.T. Buys, ‘Op de grenzen van het beloofde land’ De Gids: nieuwe vaderlandsche letteroefeningen 43 (1879)
153-184 aldaar 182-183..
3 E.H. Kossmann, De lage landen 1870-1980: twee eeuwen Nederland en België (Amsterdam 1976) 247-248. 4
Kossmann, De lage landen, 260-261.
5 H. Te Velde, Gemeenschapszin en plichtsbesef. Liberalisme en nationalisme in Nederland, 1870-1918 (Groningen
1992) 267.
6 HTK 1874-1875, 500.
passieve tolerantie jegens het bijzonder onderwijs voortzette.8 Hiermee delen zij de mening van Buys die in 1879 zei: ‘Het getal van uwe parlementaire triomfen is legio, […] maar de reeks uwer nationale triomfen moet nog geopend worden. De eersten kunnen den redenaar bevredigen, maar
voor den ernstigen staatsman hebben alleen de laatste duurzame zeggingskracht.’9 De inhoud van
de wet van 1878 is door geen van hen echt op zijn samenhang onderzocht. In deze scriptie wil ik laten zien dat de wet van 1878 een vorm van rationeel door de staat gecontroleerd onderwijsbestuur schiep. De kritiek van de confessionelen was terecht, maar zijn er zoals uit dit onderzoek zal blijken nooit in geslaagd fundamentele veranderingen in de wet aan te brengen.
De Leidse historica Maartje Janse bekritiseert in dit kader dat er nauwelijks recente studies zijn naar de schoolstrijd. De oudere verzuilde geschiedschrijving over de schoolstrijd kiest dan wel partij voor de verdedigers van de openbare school, dan wel partij voor de verdedigers van bijzondere school. In haar proefschrift bestudeert ze de schoolstrijd niet
inhoudelijk, maar vanuit het perspectief van het verenigingsleven.10 De wet van 1878 had in de
ogen van Janse de bedoeling gehad de bijzondere scholen te onderdrukken aangezien de eisen waaraan het onderwijs moest voldoen werden verhoogd. Er werden door de ‘kleine luyden’ ongeveer 305.000 handtekeningen verzameld, terwijl de katholieken ook nog eens 164.000 hantekeningen bijdroegen. De bijzondere scholen werden in tegenstelling tot het openbaar onderwijs niet voor de aanscherpingen van het beleid gecompenseerd. Ook de liberale pressiegroepen hadden echter niet in alles hun zin gekregen, de leerplicht was bijvoorbeeld niet gerealiseerd. Toch betoogt Janse dat de wet van 1878 in politieke zin uitdrukking gaf aan een links-liberale beweging die zich in de periode 1866-1878 buiten het parlement had georganiseerd.11
Emeritus hoogleraar Piet de Rooy plaatste het conflict rond de wet van 1878 in de bredere sociaal-politieke context van de negentiende eeuw. In het bezadigde Nederland ontstond vanaf de jaren 1860 weer forse economische groei die leidde tot urbanisatie en industrialisering. De aanleg van spoor-en waterwegen maakte de regionale culturen tot subculturen. In de protestantse kerk, die lange tijd de toon aangaf in het culturele leven, werden predikanten gekozen door de lokale elites. Zij hingen een vorm van algemeen christendom aan, die volgens De Rooy zowel wat
8
T. Veld, Volksonderwijs en leerplicht. Een historisch sociologisch onderzoek naar het ontstaan van de Nederlandse
leerplicht 1860-1900 (Leiden 1987), 125. De Coninck, Een les uit Pruisen, 251.
9 J.T. Buys, ‘Op de grenzen van het beloofde land’, 182-183.
betreft de geestelijke als sociale horizon ver van het gewone volk afstond. Predikanten hadden hun blik op nationaal of zelfs internationaal niveau gevestigd. Het volk wenste een religieuze beleving die in het teken stond van plaatselijke verhoudingen en een plekje in de hemel. In de jaren 1860 werd de hervormde kerk echter gedemocratiseerd. Dit hield in dat het gewone volk zijn eigen predikanten kon gaan kiezen die meer rekening hield met de spirituele wensen van de kleine man. De Rooy interpreteert de betekenis van de wet van 1878 in het licht van deze kloof tussen het gewone volk en de elite en subcultuur versus (inter)nationale cultuur. Kappeyne liep met zijn moderne levensbeschouwing en zijn onderwijswet voor de troepen uit. De wet was te nationaal en te statelijk. Kuyper eiste dat de staat zich zo min mogelijk met het lager onderwijs bemoeide. Het onderwijs zou niet langer mogen opleiden tot christelijke deugden. Dit doel zou moeten worden bereikt door twee belangrijke vernieuwingen op politiek gebied. Dit waren de vorming van een politieke partij met een programma en het scheppen van een gedeelde band
tussen de hogere en lagere standen in de samenleving op politiek en kerkelijk terrein.12
Nadat in de grondwet van 1848 de vrijheid van onderwijs was opgenomen, was het voor ouders mogelijk hun eigen scholen op te richten. Hierna was het aantal kinderen dat het bijzonder onderwijs ontving tot het midden van de jaren 1870 gestegen tot ongeveer 24% van het totaal aantal leerlingen in de leeftijd van zes tot twaalf jaar. In de periode 1875-1880 daalde het percentage naar ongeveer 22%, maar na de wet van 1878 steeg het tot ruim 28% in 1889 toen een nieuwe wet werd aangenomen die gedeeltelijke subsidiëring van de bijzondere scholen mogelijk
maakte.13 Het is volgens de Utrechtse hoogleraar Ido de Haan in dit kader dat de liberalen
inzagen dat het openbare onderwijs niet de voor iedereen geschikte school opleverde. Zij lieten
hun schroom varen en een deel van hen stemde in met de subsidies.14
Het gedeelde kenmerk van al deze studies is dat de sociaal-politieke gevolgen van de wet van 1878 het beeld van de wet zelf overheersen. De interpretatie van de betekenis van deze wet is hiermee teruggebracht tot één aspect ervan, namelijk de politieke tegenstelling tussen liberalen en confessionelen. Dit geschiedbeeld mondt uit in de verzuiling, maar is finalistisch doordat het de betekenis van de wet van 1878 afzwakt ten gunste van die van 1889. Het door Veld en De Coninck gepresenteerde alternatief is echter ook niet aantrekkelijk. Veld verwijt in zijn studie de
12 P. de Rooy, Republiek van rivaliteiten. Nederland sinds 1813 (Amsterdam; tweede herziene druk; 2005) 77-94. 13 R. H. van der Voort, Overheidsbeleid en overheidsfinanciën in Nederland 1850-1913 (Amsterdam 1994) 98-99. 14 I. de Haan, Het beginsel van leven en wasom. De constitutie van de Nederlandse politiek in de negentiende eeuw
confessionelen een gebrek aan visie op het onderwijssysteem, maar vat de hervormingen die in 1878 werden doorgevoerd samen in een proces van verstatelijking dat begon in 1806. De
leerplicht beschouwde Veld in 1987 als bekroning van dit proces.15 Via een beleidsmatige
achterdeur is hier opnieuw een vorm van finalisme uitgenodigd.
In de historiografie is de onderzoeksmatige belangstelling voor de wet van 1878 vooral gericht geweest op de ‘vorm’ van de politiek. Onderzoek naar de vorm van de politiek, waarin de inhoud wordt genegeerd, en de polarisatie tussen Kappeyne en Kuyper, heeft ook een keerzijde. De Groningse hoogleraar Frank Ankersmit betoogt dat vorm en inhoud communicerende vaten
zijn. De ontwikkeling van de vorm stuurt de inhoud aan en omgekeerd.16 Deze aanname, het
verband tussen politieke vorm en inhoud, staat in dit onderzoek centraal. In navolging van de door Dirk Jan Wolffram beproefde methode in Vrij van wat neerdrukt en beklemt volgt dit essay twee sporen. Het eerste pad volgt de geschiedenis van het denken over de inrichting van het onderwijs in Nederland, de theoretische, ideologische en levensbeschouwelijke argumentaties voor of tegen een bepaalde inrichting van het lager onderwijs. Het tweede pad betreft de manier
waarop deze zienswijzen worden omgezet in regelgeving, wetgeving en regeringsbesluiten.17
Politiek wordt begrepen als het vermogen tot ingrijpen in de samenleving in het licht van veranderende omstandigheden. Door de beleidsmatige kant van de wet van 1878 centraal te zetten wordt voorkomen dat in deze scriptie op de negentiende-eeuwse werkelijkheid vooruit wordt gelopen.
Het is in dit kader dat de inhoud van de wet van 1878 centraal staat. In de onderwijsgeschiedenis is er wel aandacht geweest voor de wet. Er is echter nog geen analyse gemaakt naar de samenhang van het door Kappeyne voorgestane onderwijsbeleid. De betekenis van de wet van 1878 zal in dit onderzoek geduid worden in de sociaal-politieke context van de periode 1840-1880. De hoofdvraag die het onderzoek stuurt is: ‘In hoeverre vertegenwoordigde de schoolwet van 1878 een poging van de liberalen rond Kappeyne de (buiten)parlementaire politiek te vernieuwen en in welke zin belichaamde zij een vernieuwing in het denken over de samenhang tussen staat, onderwijs en maatschappij?’ Op basis van intensieve studie van de relevante literatuur, de handelingen van de Tweede Kamer, rapporten, tijdschriftartikelen,
15
Veld, Volksonderwijs en leerplicht, 123-126.
16 F.R. Ankersmit, ‘Politieke stijl: Schumann en Schiller’ in: D. Pels en H. Te Velde red., Politieke stijl. Over
presentatie en optreden in de politiek (Amsterdam 2000) 15-42, aldaar 15-16.
17 D.J. Wolffram, Vrij van wat neerdrukt en beklemt. Staat, gemeenschap, sociale politiek, 1870-1916 (Amsterdam
brochures en gedenkboeken zal de hoofdvraag worden beantwoord. De thematiek die behandeld wordt is welke politieke, bestuurlijke en sociale ontwikkelingen in 1878 werden gemobiliseerd en welke ontwikkeling het onderwijs als gevolg hiervan doormaakte en aanstuurde.
De hoofdvraag zal in vier hoofdstukken van een antwoord worden voorzien. Alle hoofdstukken zijn onderverdeeld in paragrafen en beginnen met een korte introductie van de thematiek en eindigen met een slot die de belangrijkste conclusies bevat. In hoofdstuk één wordt ingegaan op de verhouding tussen politiek en samenleving. In de jaren 1840-1880 veranderde de grondslag van het politieke systeem. Het politieke systeem werd hervormd van een gesloten monarchie tot een rechtstaat met een parlementaire vertegenwoordiging. In dit hoofdstuk staat de burger als kiezer centraal en de invloed die hij kreeg op de sfeer waarin beleid tot stand komt. Beleidsvorming is een proces waarin de agendering van politieke problemen, het beïnvloeden van de publieke opinie, het afwegen van wensen, eisen en verlangens, het formuleren van politieke agendapunten, de besluitvorming tot en met het uitvaardigen van wetten en decreten aan bod komt.18
Hoofdstuk twee staat in het teken van de verhouding tussen de staat en het onderwijs. De rol van de verschillende overheden in de organisatie van het lager onderwijs wordt besproken en bekeken wordt hoe deze zich verhield tot de verhouding ten aanzien van de publieke en private aanbieders van lager onderwijs. Uit deze analyse zal naar voren komen dat het openbaar bestuur en het lager onderwijs gedurende de negentiende eeuw steeds nauwer verweven raakten. Het proces waarin deze verwevenheid tot stand kwam is te verklaren vanuit de hervorming van het politieke systeem zoals die in hoofdstuk één is uitgewerkt. De betekenis van de wet van 1878 was niet gering. In 1857 kreeg de burger op gemeentelijk en provinciaal niveau veel invloed op het lager onderwijs en de vrijheid zelf onderwijs te organiseren, terwijl de wet van 1878 deze invloed inperkte.
In hoofdstuk drie wordt de in hoofdstuk één en twee gemaakte analyse verder uitgewerkt door de verhouding tussen het onderwijs en de maatschappij centraal te zetten. In dit hoofdstuk worden de beleidsinstrumenten die het onderwijs moesten reguleren opgevat als uitkomst van conflicten over de inrichting van de maatschappij die in de politiek zijn beslecht. Deze conflicten ontstonden in het licht van de veranderende omstandigheden. Er wordt nagegaan hoe de
18 J.W. van Deth, en J.C.P.M. Vis, ‘Problemen, politiek en politieke problemen’, in: idem (red.) Politieke problemen.
doelstellingen die maatschappelijke bewegingen met het lager onderwijs voorstonden door middel van de beleidsinstrumenten werkelijkheid moesten worden. Er is aandacht voor sociaal-pedagogische, sociaal-economische en algemene doelstellingen. In dit hoofdstuk zal worden getoond dat het liberalisme de gelijkheid van het staatsburgerschap als uitgangspunt nam voor het beleid.
Hoofdstuk 1 – De vraag naar de macht: parlement en koning 1840-1880
Inleiding
Siep Stuurman beschouwde de Grondwetsherziening van 1848 als laatste akte in een lange serie politieke en institutionele transformaties die in de jaren 1780 begonnen waren. ‘Gedurende deze gehele periode was het tempo en de richting van de Nederlandse politieke ontwikkeling afhankelijk geweest van de Europese cyclus van revolutie en restauratie. Dat was zo in 1787,
1795 en 1798 en opnieuw in 1813, 1830 en 1848.’19 De analyse van Jan Luiten Van Zanden en
Arthur van Riel van het proces van institutionele hervorming dat Nederland doormaakte in de negentiende eeuw sluit aan bij deze periodisering. Zich emanciperende bevolkingsgroepen gebruikten de staat om ‘nieuwe regels en gebruiken, nieuwe wetten en organisatievormen’ in te voeren ten einde ‘vorm te geven aan het economisch- en sociaal-politieke leven van Nederland’. Institutionele hervorming leidde gedurende de Franse Revolutie tot de omvorming van de federale Republiek tot een eenheidsstaat. De eenheidsstaat vormde de basis voor de constitutionele monarchie. De opkomst van de liberalen in de jaren 1840 moet in het licht van zowel interne als internationale omstandigheden bekeken worden. Het politieke optreden van de liberalen bewerkstelligde echter een breuk met het proces van institutionele hervorming dat
plaatsvond voor 1868.20 In de tweede helft van de jaren 1860 werd zichtbaar dat de macht bij de
in het parlement vertegenwoordigde burgerij lag. In deze context betrad Kappeyne het politieke podium in de jaren 1870.
§ 1.1 – Politiek van de publieke opinie: ‘meer dan een prijs waard’
De Franse politiek theoreticus Bernard Manin onderzocht het verband tussen de vestiging van een representatieve democratie en het ontstaan van de vrijheid van de publieke opinie. Die vrijheid heeft twee dimensies. In de eerste plaats moeten burgers de beschikking hebben over politieke informatie, het is daarom noodzakelijk dat over politieke beslissingen publieke verantwoording
19 S. Stuurman, Wacht op onze daden. Het liberalisme en de vernieuwing van de Nederlandse staat (Amsterdam
1992) 169.
wordt afgelegd. Ten tweede moeten burgers in staat zijn hun mening, ook buiten verkiezingen, te
uiten.21 In deze paragraaf zal aan de orde komen hoe binnen de gebrekkig functionerende
publieke opinie de problemen met de staatsschuld in de eerste helft van de negentiende eeuw niet zichtbaar waren. Vanaf de jaren 1840 werd de publieke opinie steeds meer de basis voor het voeren van beleid en het controleren van de politiek.
De basis voor de macht van de oude Republiek lag in haar kapitaalkracht die haar in staat stelde zich te verdedigen tegen andere Europese grootmachten. In de achttiende eeuw zou dit vermogen in haar tegendeel verkeren doordat bestuurders de publieke schuld als een private beleggingsmogelijkheid beschouwden. Het vermogen van de Republiek zich te verweren tegen buitenlandse machten nam daarom gedurende de achttiende eeuw af. Dat gold in dezelfde mate voor de mogelijkheden van de Republiek zichzelf van binnenuit te hervormen. Het gebied stond bekend om zijn bestuurlijke versnippering. De binnentrekkende Franse legers hadden in 1795
geen kind aan het stadhouderlijke verzet.22
In de Franse periode kreeg een groot aantal instituties vorm zoals de eenheidsstaat, de monarchie en het lager onderwijs. Isaac Gogel was de vormgever van het nieuwe belastingstelsel en voerde een centraal stelsel van personele belasting in op luxegoederen. Hij had ook gepleit voor verlichting van de armere volksklassen door afschaffing van accijzen. De constante
kapitaalvraag uit Frankrijk maakte dat echter onmogelijk.23 In 1813 legde de Rotterdamse regent
Gijsbert van Hoogendorp de constitutionele basis voor het koningschap van Willem I. De Restauratiepolitiek van de Europese grootmachten breidde het grondgebied van het nieuwe Verenigde Koninkrijk der Nederlanden uit met België en Luxemburg. De elite werd vertegenwoordigd in de Tweede Kamer. Deze werd gekozen door de Provinciale Staten waar de belangen van de drie standen, de Landen, de Steden, en de Ridderschap werden vertegenwoordigd.
Met de vestiging van de eenheidsstaat was er in Nederland geen goede strategie bedacht om de staatsschuld, de belangrijkste vorm van publiek bezit, te verminderen. Met elke verandering van de staatsvorm kwam er een nieuwe oplossing. De oplossing die Willem I had bedacht pakte ook negatief uit en de financiële problemen achtervolgden hem gedurende zijn hele
21 B. Manin, The principles of representative government (Cambridge 1997) 167-168.
22 J.L. Van Zanden en A. Van Riel, Nederland 1780-1914. Staat, instituties en economische ontwikkeling
(Amsterdam 2000) 48-57.
regeringsperiode.24 De koning legde in twee begrotingen verantwoording af over de financiële staat van het land aan het parlement. Er was jaarlijkse goedkeuring nodig voor incidentele uitgaven en een tienjaarlijkse goedkeuring voor constante uitgaven. Willem I probeerde daarom in 1819 een goed deel van de incidentele uitgaven op de begroting voor constante uitgaven geplaatst te krijgen zodat hij carte blanche zou hebben. De creatie van instellingen als het Amortisatiesynidicaat (1822) en de Nederlandsche Handels-Maatschappij (1824) vergrootten het financieel handelingsvermogen zelfs verder. Er konden geen politieke gevolgen verbonden worden aan de afkeuring van een begroting. Een afgekeurde begroting leidde daarom in de regel
tot ontbinding van de Kamer.25
De politieke kant van deze schuldenproblematiek was dat het zuiden de rente op de staatsschuld die in noordelijke handen was betaalde. Het zuiden had niet de hoge schulden die het noorden had, toen het toetrad tot het koninkrijk van Willem I. Het was door de industralisatie vanaf de tweede helft van de achttiende eeuw wel één van de meest welvarende gebieden van Europa geworden. Er was daardoor sprake van een inkomenstransfer van het zuiden naar het noorden die steeg van 17 miljoen gulden in 1816 tot 31,5 miljoen gulden in 1829.26 De Juli-revolutie in 1830 schiep echter een internationaal precedent waarin de Belgen kans zagen zich af te scheiden van het Noorden. De jaren 1830 werden in politieke zin gedomineerd door volhardingspolitiek en de Afscheiding van België die pas in 1839 afgerond werd, en de schepping van het Cultuurstelsel op Java. De kosten van de hoge staatsschuld werden vanaf de jaren 1830
gefinancierd uit de opbrengsten van het Cultuurstelsel.27 Het gevolg van de volhardingspolitiek
was een verdubbeling van de staatsschuld. Als gevolg hiervan hadden de Amsterdamse
investeerders aan het einde van de jaren 1830 hun vertrouwen in Willem I verloren.28 Het
vermogen van de Nederlandse staat om in te spelen op veranderde omstandigheden was sterk afgenomen.
Het Staatssecretarie van Koning Willem I was het coördinerende element in de het
bestuur van Nederland, maar kende geen constitutionele basis.29 Zonder het staatssecretarie
24 Ibidem, 122-123.
25 Van Zanden en Van Riel, Nederland 1780-1914, 110. 26 Ibidem, 128.
27
Ibidem, 142.
28 C. Smit, Omwille der billijkheid. De strijd over de invoering van de inkomstenbelasting in Nederland (Amsterdam
2002) 23.
29 P.G. van IJsselmuiden, Binnenlandse Zaken en het ontstaan van de moderne bureaucratie in Nederland,
kwamen geen politieke besluiten tot stand. Willem I verbood zijn Ministers een eigen politiek te voeren en gaf op eigenzinnige manier vorm aan politieke wensen van burgers die hem van advies dienden. Het regime van Willem I verstrekte in de praktijk zeer weinig informatie aan de
publieke opinie, ook toen de financiële positie van het Rijk precair werd eind jaren 1830.30
De publieke opinie kreeg van Willem I weinig ruimte. In de oude Republiek was er een vrij grote persvrijheid. De belasting die op nieuwsbladen drukte was in de Franse tijd ingesteld
teneinde de overheidsfinanciën te verlichten en altijd blijven bestaan.31 Kritische beschouwingen
van het regeringsbeleid werden echter niet op prijs gesteld. In zijn proefschrift heeft de Amsterdamse historicus Jeroen Van Zanten er op gewezen dat de politiestaat onder Willem I een tamelijk paradoxaal karakter had. Teneinde de kritische pers in te tomen werden er journalisten gevangen gezet, maar om te voorkomen dat er grootschalige onvrede ontstond mochten ze hun activiteiten voortzetten.32 Hij wijst er verder op dat de politieke taal veranderde als gevolg van het beleid van Willem I. Het politieke vocabulaire dat aanvankelijk gangbaar was onder staatslieden als Van Hoogendorp was moreel getint en historisch georiënteerd. In heel Europa leidden regimes als die van Willem I tot politieke teleurstellingen. Vanaf 1827 was er een generatie jonge politici die het politieke vocabulaire van de Restauratie in juridische zin gingen aanvullen. De verjuridisering van het politieke vocabulaire maakte het mogelijk dat rechten en
plichten beter omschreven werden.33
Doortastend optreden van Minister J.J. Rochussen (1797-1871) bracht in 1840 echter de omvang van de staatsschuld aan het licht. De Grondwetswijziging van 1840 had als aanleiding de Belgische afscheiding, maar was in belangrijke mate verbonden met de staat van de overheidsfinanciën. De belangrijkste gevolgen waren de vervanging van de tienjaarlijkse begrotingscontrole door een tweejaarlijkse en de mogelijkheid gedeelten van de rijksbegroting af te keuren. De beperkte vorm van ministeriële verantwoordelijkheid die in 1840 ontstaan was, werd in 1848 versterkt en bovendien verviel in 1848 het onderscheid tussen constante en incidentele uitgaven op de begroting. Het recht van inititatief en enquête gaven vanaf 1848 beide
30
De Haan, Het beginsel van leven en wasdom, 47-48. Van Zanden en Van Riel, Nederland 1780-1914, 130-131.
31 Janse, De afschaffers, 217.
32 J. Van Zanten, Schielijk, winzucht, zwarhoofd en bedaard. Politieke discussie en oppositievorming 1813-1840
(Amsterdam 2004) 119.
Kamers grotere grip op het regering, het recht van amendement gaf de Tweede Kamer grip op het
wetgevingsproces. 34
Het toenemende belang van het parlement en de publieke opinie gaf ruimte aan nieuwe visies op het algemeen belang. De basis voor een oplossing van de schuldenproblematiek was in gelegd door de Amsterdammer Floris Adriaan van Hall (1791-1866). Hij was samen met Thorbecke de belangrijkste politicus uit deze tijd. Tussen Thorbecke en Van Hall bestond al lange tijd animositeit. Ze hielden er andere opvattingen op na ten aanzien van het algemeen belang en ontleenden hun gezag aan verschillende politieke daden. Van Hall publiceerde regelmatig artikelen in het tijdschrift De Noordstar en maakte vanaf het begin van de jaren 1840 politieke carrière. Het algemeen belang was in zijn visie een optelsom van (lokale) deelbelangen.
Hij verzette zich tegen het centralisme en het bureaucratisme van het regime van Willem I.35
Aanvankelijk werd hij benoemd tot opvolger van de in 1842 vertrokken Minister van Justitie Van Maanen (1769-1846). Door zijn eigen politieke bemoeienis kreeg Van Hall inzicht in de penibele situatie van de overheidsfinanciën die leidden tot zijn benoeming als Minister van Financiën. In 1844 herfinancierde Van Hall de staatsschuld met een gedwongen lening van 127 miljoen gulden, dit was de laatste lening die uitgegeven werd tot 1878. Voor de uitvoering van deze reddingsoperatie maakte Van Hall uitgebreid gebruik van zijn zakelijke contacten in Amsterdam
en zijn familienetwerk.36 De lening betekende dat de Hollandse elites hun renten op de
staatsschuld konden blijven opeisen. De belangen van deze elites schemerden door in zowel de goedkeuring van de wet in de Kamer, als de intekening voor de lening door de Hollandse elites.
De periferie uit het zuiden en oosten had het nakijken.37
Thorbecke vertegenwoordigde aanvankelijk vooral de belangen van de economische en politieke periferie, zowel in ruimtelijke als sociale zin. Hij was voorstander van een ruimhartiger armenbeleid dan de meeste liberalen en meende voorts dat de overheid geen bemoeienis diende te hebben met het kerkelijke leven. Zowel Thorbecke als Dirk Donker Curtius (1792-1864) meenden dat politiek meer moest zijn dan een optelsom van deelbelangen. Goede politiek moest uitgaan van het algemeen belang, en het publieke en het private domein van elkaar scheiden. De betekenis van de nieuwe invulling die gegeven werd aan het algemeen belang is goed uit te
34 Van Zanden en Van Riel, Nederland 1780-1914, 213.
35 Van Zanten, Schielijk, winzucht, zwarhoofd en bedaard, 314-315. 36 Ibidem, 333.
leggen aan de hand van het onteigeningsrecht. Volgens het onteigeningsrecht van 1841 was het algemeen belang een optelsom van particuliere deelbelangen, de koning moest per K.B. besluiten nemen ten aanzien van het algemeen belang. Na 1851 werd het algemeen belang bediscussieerd
in de beide Kamers van de Staten-Generaal en vervolgens vastgelegd in de wet.38 Thorbecke
vereenzelvdigde het algemeen belang sterk met het publieke domein dat om die reden diende te worden afgescheiden van het private domein. Al in 1844 legde hij in zijn betoog over het
staatsburgerschap de nadruk op dit verband.39
Na de politieke omwenteling van 1848 raakte Nederland versneld geïntegreerd, niet alleen intern, maar ook in de wereld van het internationale handelsverkeer. Van Zanden en Van Riel wijzen er op dat de zwakke conditie van de overheidsfinanciën het moderniseringsproces van
Nederland in belangrijke mate bepaalde.40 De afbouw van de staatsschuld verliep redelijk
voorspoedig. De staatssschuld was in 1840 nog 2250 miljoen gulden, maar in 1850 al gedaald tot 1230 miljoen gulden. De rentelasten daalden van 44 miljoen gulden rond 1844, via 36 miljoen
gulden in 1850, naar 29 miljoen gulden in 1860.41 De daling van de rentebetalingen schiep
mogelijkheden indirecte belastingen af te schaffen. De afschaffing paste binnen een programma waarin de verhoudingen tussen Rijk en gemeenten werden hervormd. De afschaffing van de accijnzen beperkte de beleidsvrijheid van gemeenten. In 1865 werd deze stapsgewijze
hervorming door de liberaal G.H. Betz (1816-1868) afgerond.42
De integratie van de Nederlandse economie in de internationale handelsstromen kreeg vorm in publieke werken. De kanalenpolitiek van Willem I werd verlaten, omdat het rendement van deze investeringen te laag lag. Vanaf de jaren 1850 werd mede op aandringen van de Duitse
Zollverein het rivierengebied aangepakt.43 In het verlengde van het verbeterde rivierenbeheer
hield Thorbecke vanaf de tweede helft van de jaren 1850 een politiek pleidooi voor de aanleg van wat later de Nieuwe Waterweg werd. Het doel van deze operatie was zowel de afwatering van de
grote rivieren te verbeteren, als een betere bereikbaarheid van Rotterdam te realiseren.44 Het was
in dit verband dat Thorbecke als minister van binnenlandse zaken in 1863 de districten van de
38 A. Van der Woud, Een nieuwe wereld. Het ontstaan van het moderne Nederland (Amsterdam 2006) 168.
39 E. Poortinga, De scheiding tussen publiek- en privaatrecht bij Johan Rudolph Thorbecke (1798 – 1872) Theorie en
toepassing (Nijmegen 1987) 139-140. Volgens Poortinga was de invoering van direct kiesrecht voor Thorbecke van doorslaggevende betekenis of het alemeen belang kon worden gediend.
40
Van Zanden en Van Riel, Nederland 1780-1914, 237.
41 Smit, Omwille der billijkheid, 90. 42 Ibidem, 146-149.
43Van der Woud, Een nieuwe wereld, 169, 199 en 240.
provinciale waterschappen scheidde van die van het rijk. Volgens Auke van der Woud was dit het begin van de verdere professionalisering en specialisering van de dienst voor rijkswaterstaat. In 1875 werd er een aparte organisatie in het leven geroepen voor de rijkswaterstaat met een eigen
ingenieur aan de top door minister J. Heemskerk Azn (1818-1897).45
De spoorwegpolitiek versnelde de integratie van Nederland. In de jaren 1830 begon de spoorwegaanleg en waren een aantal trajecten in Noord- en Zuid-Holland aangelegd, ook was een
tracé gereed gekomen naar Duitsland.46 In de jaren 1850 sleepte de discussie over de
spoorwegaanleg zich echter voort en vormde de basis voor een conflict tussen Thorbecke en Van Hall in 1860. De inzet van het conflict was of de aanleg van de spoorwegen door de staat of aan particulieren moest worden overgelaten. In 1860 dacht Van Hall de zaak op een bevredigende manier op te lossen door volksvertegenwoordigers te paaien met spoorwegen in hun district. Dit
was strijdig met wat Thorbecke verstond onder goede parlementaire zeden.47 In de praktijk van
het politieke bedrijf was dit denken echter dominant.48 Vertegenwoordigers brachten iets
tastbaars mee voor hun kiezers.
De kiezers waren na 1848 nadrukkelijk in beeld gekomen als deelnemers aan de politieke gemeenschap. Na 1815 was het stemrecht voor het parlement geconcentreerd in handen van Provinciale Staten. Deze getrapte verkiezing fnuikte de oppositie, iets wat de regering actief
nastreefde. De Eerste Kamer werd benoemd door de koning.49 In 1844 publiceerde Thorbecke
zijn bekende opstel ‘Over het hedendaagsche staatsburgerschap’ en in hetzelfde jaar kwam hij
met voorstellen om de grondwet aan te passen. 50 Staatsburgerschap was innig verbonden met
stemrecht, betoogde Thorbecke. Het directe stemrecht gaf de kiezer in tegenstelling tot het bestaande indirecte kiesrecht invloed op de volksvertegenwoordiging. ‘Een kleine minderheid wordt gekozen om het gewigtigste deel van het staatsburgerlijk regeringsregt voor de groote
45 Van der Woud, Een nieuwe wereld, 223. H. Lintsen, Ingenieurs in Nederland in de negentiende eeuw: een streven
naar naar macht (Den Haag 1980) 262 en 269.
46 A. Van der Woud, Het lege land. De ruimtelijke orde van Nederland 1798-1848 (Amsterdam 1987) 194. 47 H. Te Velde, Stijlen van leiderschap. Persoon en politiek van Thorbecke tot Den Uyl (Amsterdam; tweede druk;
2002) 29.
48 H. Te Velde, ‘Van grondwet tot grondwet. Oefenen met parlement, partij en schaalvergroting’, in: R. Aerts e.a.
(red.) Land van kleine gebaren. Een politieke geschiedenis van Nederland 1780-1990 (Nijmegen en Amsterdam 1999) 99-172 aldaar 120-121.
49 Van Zanten, Schielijk, winzucht, zwaarhoofd en bedaard, 184.
50 De negen mannen waren: Dr. Mr. J.R. Thorbecke, Mr. S. Baron Van Heemstra, E.W. Van Dam van Isselt, Mr. J.H.
meerderheid, doch naar eigen individueel inzigt, uit te oefenen.’, aldus Thorbecke.51 Deze minderheid bestond net als voor 1848 uit ongeveer 80.000 personen, maar kreeg wel echte invloed.
Tot de jaren 1860 waren Nederlandse burgers echter weinig betrokken bij de politiek. Dat lag ook aan de politiek zelf, er mochten immers geen banden bestaan tussen kiezers en gekozenen. Er was tot 1859 niet eens een fatsoenlijke perstribune in de Tweede Kamer. De realiteit van de publicatie van de Handelingen van de Staten-Generaal in de jaren 1850 verdroeg zich slecht met het ideaal van de openbaarheid. De Handelingen werden aanvankelijk laat,
onvolledig, en onoverzichtelijk gepubliceerd.52 De nieuwe generatie politici waartoe Samuel Van
Houten (1837-1930) en I.D. Fransen van de Putte (1822-1902) behoorden hadden tot doel de publieke opinie te ontwikkelen. Ook het constitutionele geweten van de liberale partij J.T. Buys
meende dat het eigenlijke zwaartepunt van het politieke systeem lag in de publieke opinie.53
Het middel van de publieke opinie werd een politiek doel in het verzet tegen het dagbladzegel. Het anti-dagbladzegel-verbond, dat de Engelse anti-corn law-league als voorbeeld had, was de belangrijkste vertegenwoordiger van dit liberale politieke verzet. Jonge liberalen ergerden zich aan het voorzichtige schatkistbeheer van de oudere generatie. Daarin werd zij terzijde gestaan door het grootste gedeelte van de nationale pers, en een aantal liberale hoogleraren als Buys en Robert Fruin. Thorbecke die in 1868 het ministerie Van Bosse-Fock formeerde en zich verzekerd wist van de instemming van de publieke opinie drukte de afschaffing erdoor. Hij schreef aan Van Bosse: ‘Wil, zoo ge enigszins kunt, uwe eerste begrooting dadelijk van opheffing van het dagblad- en advertentiezegel vergezeld doen gaan; een
karakteristiek, blijvend monument, waarvan de politieke betekenis meer dan een prijs waard is.’54
§ 1.2 – Politieke ontwikkelingen in de periode 1839 tot 1866
De boedelscheiding tussen België en Nederland in 1839 vormde de opmaat tot de Grondwetsherziening in 1840. De armoede van de overheid kwam aan het licht en het parlement
51 J.R. Thorbecke, ‘Over het hedendaagsche staatsburgerschap’, in: C.H.E. de Wit (red.) Thorbecke en de wording
van de Nederlandse natie (Nijmegen 1980) 266-278 aldaar 273. Het betreffende citaat is: ‘Wij vinden voor het eerst het staatsburgelijk stemregt gedeeld in twee verrigtingen; in die van keuze der lands- of volksvertegenwoordiging, en in die van keuze der, als vertegenwoordigers te roepen, personen.
52 J. Turpijn, Mannen van gezag. De uitvinding van de Tweede Kamer1848-1888 (Amsterdam 2008) 124-125. 53 Stuurman, Wacht op onze daden, 182; Janse, De afschaffers, 212-214.
kreeg grotere zeggenschap over de begroting. Tegelertijd werd Willem I opgevolg door Willem II (1792-1849). In 1848 kraaide de haan van de Revolutie opnieuw. De doctrinaire liberalen in Frankrijk onder leiding van François Guizot (1787-1874) moesten het veld ruimen om plaats te maken voor een meer autocratisch regime onder leiding van Napoleon III ( 1808-1873). In Duitsland weigerde de Pruisische koning ‘de kroon uit de goot’. In Nederland was er een relatief rustige machtsovername. Koning Willem II werd in één nacht van zeer conservatief uiterst liberaal. De verdere vormgeving van de Grondwet kwam tot stand onder leiding van Thorbecke
en Dirk Donker Curtius (1792-1864).55
Een conservatief-liberaal Ministerie onder leiding van Donker Curtius, maar zonder Thorbecke, wist de Grondwetsherziening met hulp van de koning tot een goed einde te brengen. In 1849 stierf Willem II en werd hij opgevolgd door Willem III (1817-1890). In hetzelfde jaar volgde Thorbecke Donker Curtius op als regeringsleider. De relatie tussen Thorbecke en de
nieuwe koning Willem III was echter zeer slecht.56 Deze slechte relatie weerhield Thorbecke en
de zijnen er niet van de Grondwetswijziging verder vorm te geven in een aantal organieke wetten. In 1850 en 1851 loodste hij de kieswet, provinciewet en gemeentewet door de Kamer. In 1853 stuitte Thorbecke echter op het grootschalige protestantse en conservatieve weerstand van de Aprilbeweging. Dit had zowel te maken met de armenwet die Thorbecke indiende als de toestemming die hij gaf aan de paus om de bisschoppelijke hiërarchie in ere te herstellen. Er
werden ruim 200.000 handtekeningen opgehaald.57
De Aprilbeweging keerde zich tegen het ministerie Thorbecke waarop Willem III het ministerie ontbond. In de jaren die hierop volgden werd Thorbecke tot zijn eigen ongenoegen telkens gepasseerd voor de post van minister. Een conservatief-liberaal ministerie onder leiding van Van Hall en Donker Curtius volgde. Het nieuwe kabinet mocht de gekrenkte religieuze gevoels tot bedaren brengen. Minister van Binnenlandse Zaken Gerlach van Reenen (1818-1893) diende succesvol een wet op het armbestuur in. Deze hield in dat de particuliere en kerkelijke instellingen de verantwoordelijkheid hadden voor de bedeelden. Dit paste ook binnen het liberale
wereldbeeld dat in de bedeling een bedreiging zag van de nationale welvaart.58 Het wetsvoorstel
voor de regeling van het lager onderwijs dat Van Reenen hiertoe indiende, leek echter elke band
55
Stuurman, Wacht op onze daden, 155.
56 De Rooy, Republiek van rivaliteiten, 69.
57 De Haan, Het beginsel van leven en wasdom, 64-65.
58 S. Stuurman, ‘Het einde van de produktieve deugd’, Bijdragen en mededelingen betreffende de geschiedenis der
met de christelijke natie echter door te snijden. Willem III torpedeerde daarom deze wet. Op die manier was Willem III verantwoordelijk voor zowel de conservatief-liberale machtsovername als haar ondergang.59
De koning stelde vervolgens zelf een nieuw kabinet samen, het kabinet J.J.L. Van der Brugghen. Dit was een samenwerkingsverband tussen antirevolutionairen en conservatieven. Dit kabinet was verantwoordelijk voor de doorvoering van de wet op het lager onderwijs. De vraag die centraal stond was of het onderwijs algemeen-christelijk diende te zijn, dan wel een meer specifieke religieuze richting diende aan te nemen. Het lager onderwijs was vanaf de achttiende eeuw gezien als een manier om het verval van de Republiek tegen te gaan en burgerschap te bevorderen. De Nederlandse taal en de christelijke moraal vormden de inzet van een
beschavingsoffensief dat vanaf 1806 via het onderwijs werd vormgegeven.60 De wet van 1857
versterkte de positie van de dominante openbare school. Onderwijs moest met ‘eerbiediging van
eenieders godsdienstige begrippen’, opvoeden tot ‘maatschappelijke en christelijke deugden’.61
Liberalen als Thorbecke konden zich vinden in deze wet. Thorbecke kende aan het christendom een algemeen cultureel belang toe, het was zijns inziens een burgerlijke kracht geworden. Hij was
daarom voorstander van het voorstel van Van der Brugghen.62 Guillaume Groen Van Prinsterer
had zich hardgemaakt voor een onderwijsstelsel dat vergelijkbaar was met het Duitse systeem. Hij wenste dat scholen de religieuze kleur van hun omgeving aannamen. Toen dat mislukte trok hij zich teleurgesteld terug uit de politiek. Tijdens zijn politieke ascese liet Groen het idee van de christelijke openbare volksschool los. In 1860 werd de Maatschappij (een later jaar later omgedoopt tot Vereeniging) voor Christelijk-Nationaal Volksonderwijs (VCNS) opgericht.
Lidmaatschap van deze vereniging betekende een politieke stellingname tegen de wet van 1857.63
Thorbecke’s biograaf Jan Drentje heeft er op gewezen dat het tweede ministerie Thorbecke dat aantrad in 1862 niet langer in het teken van de hervorming stond, maar: ‘…de
uitwerking van de idee van de vrijheid in een geregeld liberaal bestuur…’ was.64 De basis voor
het tweede Ministerie Thorbecke werd gelegd in een persoonlijk gesprek tussen de koning en Thorbecke. Oud zeer werd uitgesproken en op voorwaarde dat er geen al te rigoureuze koloniale
59 De Haan, Het beginsel van leven en wasdom, 82-84.
60 Van der Voort, Overheidsbeleid en overheidsfinanciën, 74-75; Van Zanten, Schielijk, winzucht, zwaarhoofd en
bedaard, 53.
61 Ibidem 62.
politiek werd gevoerd, mocht Thorbecke opnieuw een kabinet formeren. Het ministerie ging door met de spoorwegaanleg, het graven van waterwegen en kwam met wetgeving op het gebied van
gezondheidszorg en middelbaar onderwijs.65
Ook in de jaren 1860 werd er een strikte constitutionele politiek bedreven door de liberalen rond Thorbecke. In 1848 had Thorbecke grote kritiek op de compromissen die de koning Willem II en Donker Curtius met de Kamer hadden gesloten. Thorbecke wilde het gehele staatsbestuur in publiekrechtelijke zin opvatten. Dat buitenlandse zaken, defensie en koloniën niet onder volledige parlementaire controle waren gebracht was Thorbecke een doorn in het oog. Thorbecke’s politieke stijl was in belangrijke mate afhankelijk van de goede uitleg van de
Grondwet, hij ontleende er zijn gezag aan en het maakte hem tot ‘constitutioneel geweten’.66 Het
is daarom ook niet verbazingwekkend dat Willem III op dit punt concessies wenste van Thorbecke. Niettemin zou gedurende de jaren 1860 het parlement op de genoemde
beleidsterreinen de macht naar zich toe trekken.67
Een nieuwe generatie betrad vanaf het begin van de jaren 1860 de Kamer die het koloniaal beleid wilde hervormen. Tot deze groep konden oud-Indiëgangers C. Van Heukelom (1822-1880), die ambtenaar en mede-directeur was geweest van Nederlands-Indische Spoorweg Maatschappij, gekozen voor Amsterdam, en selfmade man en I.D. Fransen van de Putte,
afgevaardigde namens Rotterdam, worden gerekend.68 Johannes Kappeyne van de Coppello was
gekozen door zowel liberalen als conservatieven in Den Haag en had de belofte gedaan geen wijzigingen aan te brengen in het koloniaal beleid. In de Kamer sloot hij zich al snel aan bij oud-Indiëgangers.
De koloniale politiek was nauw verweven met de situatie van de Nederlandse schatkist door de miljoenen van het Batig Slot. Het Cultuurstelsel op Java fungeerde als een melkkoe voor de Nederlandse staat. Achtereenvolgende kabinetten gebruikten het Batig Slot om de torenhoge staatsschuld af te lossen. Het Tweede Ministerie Thorbecke gebruikte de miljoenen van het cultuurstelsel voor haar infrastructurele politiek en schafte de slavernij in Suriname af. Het cultuurstelsel functioneerde op basis van samenwerkingsovereenkomsten tussen het gouvernement in Batavia en buitenlandse en Nederlandse ondernemers. Deze ondernemers
65 Drentje, Thorbecke, 440-441. 66 Ibidem, 398-400.
verwierven daardoor specialistische kennis van de gewassenverbouw op Java.69 Gedurende de jaren 1850 zou het cultuurstelsel de Amsterdamse ondernemers door bezuinigingen van de Nederlandse Handels-Maatschappij en de internationale depressie minder gaan opleveren. De
internationale economische omstandigheden speelden op die manier de liberalen in de kaart.70
Vanaf de jaren 1840 was er al kritiek geweest op zowel de slavernij als het cultuurstelsel. De belangrijkste politieke representant van deze beweging was de hervormde predikant en liberaal W.R. baron van Hoëvell (1812-1879). Van Hoëvell wilde net als andere liberalen particuliere exploitatie van de koloniën realiseren op Nederlands Indië. In 1862 werd Van
Hoëvell echter door Thorbecke weggepromoveerd naar de Raad van State.71 De belangrijkste
zaken die het tweede ministerie Thorbecke inzake de koloniale kwestie tot stand bracht waren de afschaffing van de Surinaamse slavernij in 1863 en de Indische Compatibiliteitswet in 1864. Deze laatste wet legde de parlementaire controle op de Indische begroting vast.
De koloniale kwestie werkte als een splijtzwam voor de liberale regering. De lijn van Thorbecke in de koloniale kwestie was verbonden met zijn opvatting van politiek. In de visie van Thorbecke kwam de soevereiniteit tot stand in de interactie van de regering en het parlement. In 1866 wilde Fransen van de Putte een nieuw wetboek voor Nederlands-Indië bij Koninklijk Besluit (K.B.) invoeren. Dit achtte Thorbecke in strijd met de politiek-parlementaire lijn van het doctrinaire liberalisme. Het aannemen van een wet diende in het parlement te worden
bediscussieerd.72 Thorbecke trok zich daarom terug uit het ministerie en bewerkstelligde de
uiteindelijke val van het kabinet Fransen van de Putte. De liberaal K.A. Poortman (1808-1886) diende een amendement in op de door Van de Putte ingediende Cultuurwet in dat aangenomen werd. Turpijn betoogt in zijn proefschrift dat Thorbecke met deze obstructie zondigde tegen zijn
eigen manier van politiek bedrijven, maar wel zijn gezag als leider van de liberalen verdedigde.73
In hoeverre het betoog van Turpijn klopt staat natuurlijk open voor debat. Wel duidelijk is dat het leiderschap van het liberale smaldeel in de Kamer na deze episode weer bij Thorbecke lag.
§ 1.3 – De richting van de politieke rede: De opkomst van Kappeyne 1866-1877
69
Van Zanden en Van Riel, Nederland 1780-1914, 225-227.
70 Ib Van Zanden en Van Riel, Nederland 1780-1914, 228-231. 71 Janse, De afschaffers., 182-183.
72 Drentje, Thorbecke, 462.
De politieke tegenstelling tussen liberalen en conservatieven sloeg in de tweede helft van de jaren 1860 om in polarisatie. Volgens de Amsterdamse historicus Jouke Turpijn vertoonden de jaren
1866-1868 de eerste verkiezingsstrijd.74 De Utrechtse hoogleraar Ido de Haan ziet in de
sociaalliberale verdediging van de openbare school in het conflict met de confessionelen de eerste
aanzet tot de verkiezingsstrijd.75 Beide conflicten kwamen terug in de rede die Kappeyne op 24
november 1874 hield. In 1874 wilde Kappeyne de begrotingsbehandeling gebruiken: ‘...om de verhouding tussen Kamer en Regering en tusschen de verschillende rigtingen in de Kamer onderling, duidelijk in het licht te stellen.’76
Het is nuttig de persoon Kappeyne wat nader te duiden. Kappeyne werd in 1822 geboren als zoon van Johannes van de Coppello en Cornelia Sara Gallé. De naam Kappeyne was afkomstig van zijn peetgrootmoeder en werd in 1811 door zijn vader aan zijn naam toegevoegd. Een oude jeugdvriend van hem, de latere griffier van de Kamer Arnold Ising (1824-1898) omschreef hem als de ‘wildste onder de jongens’ in de tuin, maar ook ‘de geestigste als zij aan
tafel zaten’.77 Hij stond bekend als grappenmaker die samen met zijn vriend R.C. Bakhuizen van
den Brink (1810-1865) amendementen uitdacht met als doel: ‘ pour épater le bourgeois’. Kappeyne hield er een extravagante levensstijl op na. Hij was vrijgezel en werkte bij voorkeur ’s nachts. Henk Te Velde typeerde hem terecht als een in het Haagse politieke leven gesocialiseerde bohemien.78
In Den Haag bezocht de lagere school van de Maatschappij tot Nut van ’t Algemeen. Van zijn vader die ook leraar Grieks en rector was aan de Latijnse school in Den Haag ontving Kappeyne middelbaar onderwijs. Zijn strengcalvinistische moeder liet hem daarentegen veel in de Bijbel lezen. Toen zijn vader overleed was Kappeyne elf jaar en werd Groen van Prinsterer
zijn toeziend voogd. 79 Zijn band met de politiek werd versterkt toen Kappeyne studeerde aan de
74 Turpijn, Mannen van gezag, 127-128.
75 De Haan, Het beginsel van leven en wasdom, 173-180. 76 HTK 1874-1875, 274.
77 Arnold Ising, stenograaf zei over Kappeyne van de Coppello dat ‘Kappeyne altijd vlekken op zijn kiel had, altijd
haren voor zijn ogen, met de boeken onder de arm als in een manege over het plein van de school rondholde en niet alleen de wildste onder de jongens was, als zij in de tuin waren, maar ook de geestigste als zij aan tafel zaten’ Geciteerd uit D.A. van de Riet, ‘J. Kappeyne van de Coppello (1822-1895’, in: G.A. Van der List en P.G.C. Van Schie (red.) Van Thorbecke tot Telders. Hoofdpersonen uit de geschiedenis van het Nederlandse liberalisme voor
1940 (Assen en Maastricht 1993) 39-50 aldaar 40
78 H. Te Velde, ‘Kappeyne tegen Kuyper of de principes van het politieke spel’, in: H. Te Velde en H. Verhage (red.)
De eenheid en de delen.Zuilvorming, onderwijs en natievorming in Nederland 1850-1900 (Amsterdam 1996) 121-133 aldaar 124-128.
universiteit in Leiden. Rechten gold in Nederland als de belangrijkste vooropleiding voor de
politiek.80 Binnen de Nederlandse universitaire tradities stond geleerdheid in een veel groter
aanzien dan de beroepsopleiding. Geheel in deze traditie kende Kappeyne de Romeinse pandecten, een systematische verzameling uittreksels van rechtsgeleerden die deel uitmaakten van het corpus juri civilis dat onder keizer Justinianus tot stand kwam. Op 23-jarige leeftijd promoveerde hij zowel in het Romeinse als het hedendaagse recht met een handtekening van Thorbecke op zijn bul. Na zijn studie vestigde Kappeyne zich als advocaat in Den Haag. In zijn rechtspraktijk hield hij zoveel mogelijk vast aan het primaat van het Romeinse Recht. Hij publiceerde een aantal specialistische studies op dit gebied. Hij was vanaf 1860 bovendien lid van de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen. Aan zijn betrokkenheid bij het onderwijs gaf hij in politieke zin vorm tijdens zijn Kamerlidmaatschap doordat hij er vaak over sprak, in maatschappelijke zin door zijn voorzitterschap van Vereeniging tot Bevordering van Fabriek- en Handwerk-Nijverheid van de afdeling Den Haag en zijn activiteiten in de Commissie van Toezicht voor de Hoogere Burgerschool in Den Haag. Zijn broer was vanaf 1876 bovendien
hoogleraar pedagogiek aan de Gemeentelijke Universiteit in Amsterdam.81
Kappeyne begon zijn betoog in 1874 met de ‘eigenaardige omstandigheden’ waaronder het toen zittende kabinet Heemskerk tot stand was gekomen. Na de val van het Puttiaanse kabinet in 1866 waren al vier kabinetten gesneuveld. Bij de liberale ministeries had gegolden dat die dan wel door eigen fouten waren gevallen, maar niet doordat hun opvattingen niet een weerspiegeling waren geweest van de publieke opinie. Kappeyne deelde een sneer uit richting Heemskerk vanwege zijn lidmaatschap in het kabinet Van Zuylen van Nijevelt. Dit kabinet kwam in de jaren
1866-1868 in conflict met de Kamer. 82
Tijdens het tweede ministerie van Thorbecke werd de macht van de koning verregaand ingeperkt doordat de verschillende beleidsterreinen onder parlementaire controle werden gebracht. Ook was de directeur van het Kabinet des Konings vanaf 1862 niet langer welkom bij
het kabinetsberaad.83 De koning verloor het zicht op de gang van zaken binnen het kabinet. Het
conflict tussen de Kamer en de regering in de jaren 1866-1868 schiep een precedent waarin de
80
T.J. Boschloo, De productiemaatschappij. Liberalisme, economische wetenschap en het vraagstuk der armoede in
Nederland 1800-1875 (Hilversum 1989) 19 en 179.
81 HTK 1874-1875, 274. 82 HTK 1874-1875, 274.
koning de koninklijke prerogatieven poogde te beschermen en verdere afbraak van zijn invloed wenste te voorkomen.
Een nieuwkomer in de Kamer, de antirevolutionair L.W.Ch. Keuchenius (1822-1893), bracht echter de conservatieven in de grote moeilijkheden brengen door zijn motie van afkeuring tegen de benoeming van de Minister P. Meijer (1812-1881) als Gouverneur-generaal in Batavia. Na aanname van dit amendement werd de Kamer ontbonden. In de periode 1866-1868 stond de vraag centraal of de ministeriële verantwoordelijkheid inhield dat ministers niet aangevallen mochten worden, of dat de koning zich niet mocht bemoeien met de politiek. De laatste
interpretatie won grond.84 Door de Kamerontbindingen ontstond er echter een verkiezingsstrijd
waarin ook de koning zich mengde.85 De liberalen werden bijgestaan door een tiental
hoogleraren, waaronder het ‘geweten van de liberale partij’ de Leidse hoogleraar staatsrecht J.T.
Buys. Zij bepleitten in de NRC het gelijk van het parlement.86
Uiteindelijk moest kabinet Van Zuylen van Nijevelt inbinden en nam het in 1868 ontslag. De kiezer liet zich niet aan de kant schuiven, de macht van de koning was ingeperkt. Tijdens de crisis van 1866-1868 bleek dat het zwaartepunt van het politieke systeem van de interactie tussen kroon en regering verschoven was naar de interactie tussen het parlement en de regering. Deze verschuiving werd gedragen door een nieuwe generatie liberalen als Buys en Samuel Van
Houten.87 Turpijn heeft een punt als hij zegt dat er louter verliezers voortkwamen uit de
gebeurtenissen in de jaren 1866-1868.88 Na 1868 waren er niet langer sterke kabinetten als
Thorbecke I en II.
In dit kader is het begrijpelijk dat Kappeyne de formering van een nieuw conservatief ministerie eigenaardig vond. Het ministerie Heemskerk was tot stand gekomen op voorspraak van J.T. Buys. Buys had onder andere Kappeyne verantwoordelijk gehouden voor het mislukken van de belastingwet van Pieter Blussé van Oud-Alblas. Als de liberalen te verdeeld waren om te regeren dan kon Heemskerk zijn kwaliteiten als bestuurder tonen, terwijl de liberalen zich zouden
84 Turpijn, Mannen van gezag, 207.
85 J.J. Huizinga, J. Heemskerk Azn. (1818-1897) Conservatief zonder partij (Harlingen 1973) 77.
86 Te Velde, Gemeenschapszin en plichtsbesef, 49-54. R. Aerts, De letterheren. Liberale cultuur in de negentiende
eeuw: het tijdschrift De Gids (Amsterdam 1997) 319-330.
87 Janse, De afschaffers, 211-215. Zie hierover ook: W. Krul, ‘Multatuli en Busken Huet als critici van de
democratie’, In: D.Pels en H. Te Velde (red.) Politieke stijl. Over presentatie en optreden in de politiek (Amsterdam 2000) 129-150.
concentreren op een politiek programma waarop de partij-organisatie gefundeerd zou worden,
meende Buys.89
Het tweede thema dat Kappeyne aansneed was de positie van het katholieke Kamerdeel. In de periode tot 1868 hadden de katholieken altijd samengewerkt met de liberalen om hun positie te verdedigen. Rond 1870 was het liberalisme van een religieus pluriforme een
voornamelijk protestantse beweging geworden.90 Het vooraanstaande liberale dagblad de
Arnhemsche Courant betoogde rond 1870 dat er nog twee partijen waren, de liberalen en de
katholieken.91 Nu de wegen tussen liberalen en katholieken zich scheidden kon er niet langer
sprake zijn van een parlementair ministerie, dat wil zeggen een ministerie dat steunde op een duidelijke meerderheid in de Kamer. Dit wijtte Kappeyne aan omstandigheden in Duitsland en Italië. In Duitsland waren na de eenwording in 1870 de antikatholieke Meiwetten in 1873 doorgevoerd. Deze hielden in dat het onderwijs geseculariseerd moest worden en de overheid
zich bemoeide met de opleiding van geestelijken.92 De tweede omstandigheid die meespeelde
was de onmanteling van de kerkelijke staat. In Italië streden ruim 3.000 Nederlandse zouaven voor de kerkelijke staat. Kappeyne zag in deze figuren ‘dweepzieke drijvers’. Hij was van mening dat de meer gematigden onder de katholieken hen wel in toom zouden houden indien het leven hen niet te moelijk zou worden gemaakt. Om die reden stond hij de scheiding van kerk en staat voor.93
De breuk tussen katholieken en de liberalen was van ‘bovenaf’ gedecreteerd. In 1864 keerde de paus zich met de encycliek Quanta cura en de lijst van dwalingen Syllabus errorum zich tegen het liberalisme. In 1868 verklaarden bisschoppen zich daarom ook tegen het openbaar onderwijs. Het uitroepen van de onfeilbaarheid van de paus tijdens Tweede Vaticaans Concilie (1869-1870) paste in een proces van centralisatie binnen de katholieke kerk. De katholieke kerk
versterkte zijn greep op de individuele kerklidmaten.94 Het Bisschappelijk Mandement uit 1868
dat uitging van de Nederlandse bisschoppen beoogde de positie van het katholiek onderwijs te verbeteren. Dit optreden motiveerde de Maatschappij tot Nut van ‘t Algemeen openlijk stelling te nemen in de schoolstrijd. Twee maanden na uitvaardiging van het Mandement zou het Nut zich
89 J.T. Buys, ‘Een casus positie’, De Gids: nieuwe vaderlandsche letteroefeningen 38 (1874) 49-84 aldaar 81-82. 90 R. De Jong, Van standspolitiek naar partijloyaliteit. Verkiezingen voor de Tweede Kamer 1848-1887 (Hilversum
1999) 114.
91 I. De Haan, Beginsel van leven en wasdom, 173-174. 92 De Coninck, Een les uit Pruisen, 2.
93 HTK 1874-1875, 274.
opwerpen als verdediger van de openbare school. Het optreden van het Nut bleef aanvankelijk
beperkt tot het verspreiden van een waarschuwende circulaire.95
Kappeyne betoogde dat: ‘...indien wij aan onze voorgangers de eer hebben moeten laten de constitutionele staatsinstellingen te verwerven en aan het geslacht dat ons volgt het werk der inwendige hervorming moeten overlaten, laten wij dan tenminste voor onze beginselen uitkomen, laten wij strijden voor onze denkbeelden, laten wij onverschrokken aan de tegenpartij den handschoen toewerpen en tot haar zeggen: kan er voorshands niets worden gedaan dan door
discussie eene betere toekomst voorbereid, stelt dan weer stelsel tegenover stelsel.’96 De
ministeries Thorbecke I en II waren er in geslaagd het gehele staatsbestuur in publiekrechtelijke zin te hervormen. Het stelsel dat Kappeyne voorstond was de ‘moderne levensbeschouwing’. Deze hield in dat: ‘...die oude opvatting der natuurlijke vrijheid een klank zonder inhoud is en de mensch slechts tot zijn aardsche bestemming kan komen als lid der maatschappij, en die bestemming te beter bereikt wordt, naar mate de beheersching der natuurkrachten, die wij
beschaving heeten en die enkel door de vereeniging verkregen worden kan, volkomen wordt.’97
Dit kon dan ook niet altijd zonder door de staat opgelegde plichten, zoals de vaccinatieplicht, de leerplicht en de dienstplicht.
Dit betoog paste in de context van de jaren 1870. Het geloof in het liberalisme wankelde rond 1870 als gevolg van internationale omstandigheden. De liberalen hadden geen goed antwoord op de Frans-Duitse oorlog van de jaren 1871-1872 en het Pruisische expansionisme
werd gevreesd.98 Het antwoord was tweeledig. In de eerste plaats vonden er discussies plaats over
de invoering van de persoonlijke dienstplicht. Dit zou de afschaffing van het remplaçantenstelsel betekenen. Liberalen als Buys en Balthus Pekelharing waren ervan overtuigd dat dit de nationale eendracht en de opvoeding tot plichtsbesef zou bevorderen. De politiek-maatschappelijke
ontwikkeling vereiste een persoonlijk commitment, ook van de hogere standen, meende Buys.99
Het tweede antwoord was de manier waarop Nederland zich onderscheidde van Duitsland. Er moest geestelijke weerbaarheid worden gecreëerd en deze kon volgens liberalen als Thorbecke en B.H.D. Tellegen in de staatsinstellingen worden gevonden. Er was sprake van een constitutioneel
95
Janse, De afschaffers, 260.
96 HTK 1874-1875, 277. 97 HTK 1874-1875, 275.
meerderwaardigheidscomplex.100 De staatsinstellingen en meer in het bijzonder het parlement kregen vanaf 1866 een meervoudige legitimatie. Dit waren de beperkende regel van de koninklijke onschendbaarheid, het onderscheidende karakter van de parlementaire democratie ten opzichte van Duitsland en de ruimte waarbinnen verschillende politieke richtingen over de toekomst van het land discussieerden waarbij de verhouding tussen het individu en de gemeenschap centraal stond en de rol die de overheid daarin diende te spelen.
Met de rede die Kappeyne in 1874 hield maakte hij een begin met de vestiging van zijn leiderschap. Hij verklaarde het tijdperk van de in 1872 gestorven Thorbecke als gesloten. De sociaalliberale roep om leiderschap werd hiermee effectief beantwoord. Er waren ook belangrijke verschillen in hun manier van opereren. Te Velde wijst er op dat Thorbecke het liberale karakter van Nederland wilde scheppen, terwijl Kappeyne dit liberale karakter wilde verdedigen. De Duitse dreiging en de uitkomst van de conflicten in de periode 1866-1868 waren hiervan de bezegeling. Het liberalisme van Thorbecke hield zich bij voorkeur bezig met de staat en deed vaak alsof politiek staatkunde was. In de ogen van het liberalen als Thorbecke was er vaak maar één politieke mening mogelijk. Liberalen als Kappeyne en Buys waren daarentegen van mening
dat de maatschappij principieel verdeeld was.101 Kappeyne schiep in zijn periodisering van de
liberale verovering van de staatsinstellingen tot de inwendige hervorming van de maatschappij tijd en ruimte om als leider van het debat uit te groeien tot staatsman.
Slot
De periode tot 1868 stond in het teken van de verhouding tussen het parlement en de koning. Dit conflict leidde vanaf de jaren 1840 tot de versterking van de positie van het parlement ten opzichte van de uitvoerende macht. De controle van het parlement op de overheidsfinanciën zorgde ervoor dat het probleem met de sterk opgelopen staatsschuld kon worden opgelost. De organieke wetgeving die in de periode 1849-1853 door het eerste kabinet Thorbecke werd aangenomen regelden de verhoudingen tussen overheden onderling. Het tweede kabinet Thorbecke dat zat in periode 1862-1866 zette de spoorwegaanleg voort, maar nam ook wetgeving aan om de waterwegen te verbeteren en gezondheidswetten en de wet op middelbaar onderwijs.
100 De Coninck, Een les uit Pruisen, 152-153.
Het parlement kreeg na 1848 de controle over het binnenlandse beleid. De armenwet en de regeling van het lager onderwijs leidden in de praktijk tot protesten van de koning of maatschappelijke groeperingen. Verschillende kabinetten stuikelden hierover, maar in 1854 en 1857 werd deze wetgeving toch door de Kamer geloodst. In de jaren 1860 werd vervolgens de zeggenschap van de koning over verschillende beleidsterreinen die nog behoorden tot het koninklijke prerogatief ingeperkt. Het tweede kabinet Thorbecke leidde tot de expansie van het binnenlandse beleid en de verdere versterking van de positie van het parlement op het terrein van buitenlandse zaken en koloniën. Het liet echter ook de eerste scheuren zien in het liberale smaldeel in de Kamer.
De ontwikkeling van de publieke opinie was voor de rol die het parlement innam een voorwaarde. Kappeyne betoogde dat indien de positie van het parlement buiten de discussie was gesteld er ruimte ontstond voor een publiek debat waaraan veel meer maatschappelijke groeperingen konden deelnemen. Deze opvatting paste in het tijdperk na het kabinet Van Zuylen. In de jaren 1866-1868 werd de liberale scheuring gelijmd in oppositie tegen een conservatief ministerie. Het parlement boekte een overwinning op de koning. Het was in dit kader dat de rasparlementariër Kappeyne zijn opwachting als leider van de liberalen maakte.
Hoofdstuk 2 – Het lager onderwijs: tussen gemeentezorg en rijksdienst
Inleiding
In dit hoofdstuk staat de politiek-bestuurlijke inrichting van het onderwijs centraal. Er wordt onderzocht hoe de verhouding tussen de staat en het onderwijs zich ontwikkelde in de negentiende eeuw. De instellingen van de eenheidsstaat bouwden voort op de erfenis van de Republiek. De structuur van de Republiek der zeven Vereenigde Nederlanden was corporatistisch. Elke buurt, stad, regio of gewest regelde alles zoveel mogelijk zelf. De organisatie van het onderwijs volgde dit beginsel. Er was ten tijde van de Synode van Dordrecht in 1618-1619 wel geprobeerd om nationale onderwijswetgeving te realiseren, maar deze pogingen waren stukgelopen op de versnipperde politieke structuur die de Republiek
kenmerkte.102 De eenheidsstaat maakte een einde aan de verdeeldheid van de Republiek en gaf
Nederland nationale wetgeving op het gebied van lager onderwijs. In het Noorden was rond 1814
de wet volledig ingevoerd, in het Zuiden werd een politiek van kleine stapjes gevolgd.103
In het vorige hoofdstuk is aan de orde gekomen dat België zich in 1831 defintief van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden afscheidde en is aandacht besteed aan de politieke en constitutionele consequenties die dat in 1840 had. De eenheid die Willem I had willen scheppen door middel van het onderwijs had de grootst mogelijke verdeeldheid geschapen, waarvan
afscheiding de meest politieke uitdrukking was.104 Het koningschap van Willem II was in
meerdere opzichten onderscheidend. Willem II gaf in tegenstelling tot zijn vader veel meer ruimte aan maatschappelijke zelforganisatie en onderhield warme banden met katholieken. Er werden in de jaren 1840 verschillende vakorganisaties opgericht zoals de Nederlandsche Maatschappij ter bevordering van de Pharmacie (1842), het Nederlandsch Onderwijzers Genootschap (N.O.G.) (1844), het Historisch Genootschap (1845), de Maatschappij ter
102 H. Knippenberg, Deelname aan het lager onderwijs in Nederland gedurende de negentiende eeuw (Amsterdam
1986) 37. Verordenende bevoegdheden lagen voor de Generaliteitslanden bij de Staten-Generaal, terwijl
Gewestelijke Staten verordenende bevoegdheden hadden ten aanzien van het schoolbestuur van het platteland. De steden waren soeverein in eigen kring en konden hun eigen bevoegdheden opstellen. H. Knippenberg, Deelname aan
het lager onderwijs, 40.
