Inleiding
In de overgang van een lokaal verankerd onderwijs naar een nationaal onderwijsstelsel voltrekt zich volgens Theo Veld de modernisering van het onderwijs. De modernisering van het onderwijs uit zich in de kwantitatieve toename van de onderwijsdeelname, de professionalisering van de onderwijzers, het ontstaan van groep beroepsbestuurders en centralisatie. De analyses van dit proces worden doorgaans afgesloten met het invoeren van de leerplicht. Veld wijst er op dat de
samenhang tussen deze zaken nog weinig begrepen is.335 In de analyse van Veld is terecht veel
aandacht uitgegaan naar maatschappelijke en politieke factoren. De ontwikkeling van de politiek-bestuurlijke instituties is in zijn analyse echter minder aan bod gekomen.
In dit laatste hoofdstuk komt aan de orde hoe de ontwikkeling van het politiek-bestuurlijke systeem in het derde kwart van de negentiende eeuw het tempo van de onderwijshervormingen bepaalde. In hoofdstuk één is aan de orde gekomen hoe de overwinning van het parlement op de monarchie tot stand kwam. De openbaarheid van het parlement die verantwoording aflegde aan de publieke opinie maakte het parlement tot basis van het wettig gezag. In hoofdstuk twee kwam aan de orde hoe nadat de publieke zeggenschap over het politieke systeem verzekerd was, de staat zijn invloed kon gaan uitbreiden over de rest van het bestuurlijke systeem. Deze periode volgde op een tijd waarin de nauwe banden tussen de kerk, de monarchie en het lager onderwijs moesten worden doorgesneden zoals geschiedde met de wet van 1857. In de politiek ontstond na de overwinning van het parlement op de monarchie de ruimte om de belangen van de staatsburgers te gaan vertegenwoordigen, zoals betoogd is in hoofdstuk drie.
In zijn onderzoek naar de sociale politiek heeft de Groningse historicus Dirk Jan Wolffram de aard van de sociale politiek getypeerd als incrementeel. De essentie van het incrementele model is dat de politicus of de bestuurder weinig kennis heeft van het beleidsterrein. Er worden daarom kleine stapjes genomen, die dichtbij het bestaande beleid liggen. Het incrementele model moet op die manier de onveranderlijkheid van beleid verklaren. De basis voor de sociale politiek was dat de staat richtinggevend en normerend optrad, maar dat het
individu en de gemeenschap verantwoordelijk waren voor de inhoud ervan. Wolffram betoogde dat het lager onderwijs telkens een groot deel van de financiële middelen opslokte en een
ruimhartiger sociale politiek onmogelijk maakte.336 In dit hoofdstuk zal verder worden
aangetoond dat onderwijsbeleid in een aantal opzichten ook sociaal beleid was.
Kappeyne verklaarde in 1878 dat het lager onderwijs zich in een overgang bevond van gemeentelijke zorg naar een rijksdienst. Dit hield in dat de staat niet langer alleen richtinggevend en normerend optrad, maar ook verantwoordelijk werd voor de inhoud en organisatie van lager onderwijs. Het hield in dat er een strategie achter zijn wet zat om deze stappen richting te geven. In dit hoofdstuk zal worden aangetoond dat er verschillende controlemechanismen waren waarmee de staat de inhoud en de kwaliteit van het lager onderwijs kon gaan bewaken. In §1 wordt de visie die Kappeyne had op de rol van de staat bij de organisatie van het onderwijs nader uiteengezet. Deze wordt in de context van de jaren 1870 geplaatst. In §2 en §3 komt aan de orde hoe de centralisatie van het pedagogische gezag, de professionalisering van de onderwijzers en de bestuurders hand in hand gingen. Dit zorgde ervoor dat de inhoud van het onderwijs de verantwoordelijkheid van de staat werd. In §4 wordt ingegaan op de rol van lagere overheden. Deze kregen het karakter van medebewindvoerder. In §5 wordt de visie op de schoolgebouwen die de commissie van deskundigen ontwikkelde uiteengezet.
§ 4.1 – Kappeyne en de rol van de staat in de jaren 1870
De wet van 1806 gaf vanaf 1815 uitdrukking aan de ambitie het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden als grootmacht te positioneren. De wet van 1857 gaf daarentegen aan geen enkele internationale ambitie of ideologie nog uitdrukking. Dit paste bij de periode 1848-1880. Er bestond een gemengde politieke orde die zijn uitdrukking vond in de ideologische tegenstelling tussen liberalen en conservatieven. Hoe onduidelijk deze ideologieën ook omschreven waren, een conservatief ministerie leidde doorgaans tot het aanhalen van de banden met de kerk en het koningshuis, terwijl liberalen deze op afstand plaatsten. In de jaren 1860 wisten de liberalen de invloed van de koning op verschillende beleidsterreinen sterk terug te dringen. Thorbecke die de oppositie tegen de monarchie leidde, wilde de verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor het beleid op gemeentelijk niveau neerleggen. Als politicus gaf hij dit beleid vorm. Thorbecke
beschouwde de kunsten337, de geneeskunde338, de wetenschap en het lager onderwijs niet als een zaak van de staat.
In het vorige hoofdstuk is aan de orde gekomen welke maatschappelijke uitdagingen het liberalisme in 1878 aanging. De wet kwam tot stand in het gepolariseerde klimaat van een verkiezingsstrijd. Het conflict van 1866-1868 sloot een periode af, terwijl het conflict over de onderwijskwestie een nieuw politiek tijdperk inluidde. De rol van het parlement veranderde om die reden na 1868. Het gehele staatsbestuur werd vanaf de jaren 1860 in publiekrechtelijke zin opgevat. De rol van de koning in de politiek nam daardoor sterk af. Bij de oprichting van het nieuwe ministerie van Waterstaat, Handel en Nijverheid in 1877 was de koning gepasseerd,
waardoor men voorbijging aan het koninklijke prerogatief.339
Het kabinet Kappeyne dat in 1877 aantrad moest uitdrukking geven aan de verwezenlijking van de moderne levensbeschouwing zoals Kappeyne die in zijn rede op 24 november 1874 had uitgedragen. De moderne levensbeschouwing kon werkelijkheid worden door de consequente toepassing van het publiekrechtelijk beginsel en was een correctie op het oude vrijheidsbegrip. De absolute uitleg van de gemeentelijke autonomie kon bij Kappeyne om die reden geen genade vinden. De hervorming van het beambtenwezen diende volgens Kappeyne de uitwassen van de bureaucratie te bestrijden. Kappeyne zei: ‘Eene behoorlijke regeling van het beambtewezen, van de verschillende tractementen en eene goede inrigting van de hierarchie, is eene allernoodzakelijkste verbetering die in ons Staatswezen moet worden ingevoerd, want ieder die met de werking van onze Staatsmachine bekend is, zal erkennen dat zij schier gelijkt op eene omnibus, door vele paarden getrokken, waarvan de meeste van tijd tot tijd struikelen.’340 In de volgende paragraaf zal worden laten zien hoe deze omnibus met zijn struikelende paarden werd vlotgetrokken.
De verbetering van het beambtenwezen paste binnen zijn visie op de rol van de staat. Deze diende zich bezig te houden met het plannen van publieke werken zoals kanalen en spoorwegen om de welvaart te bevorderen. Het is in dit kader dat Kappeyne zei: ‘Daarom kan de Staat niet overlaten aan het toeval, aan de willekeur, aan de zorg van welke vereniging dan ook,
337 R. Pots, Cultuur, koningen en democraten: overheid en cultuur in Nederland (Nijmegen 2000) 89. Thorbecke vond overigens tijdens zijn tweede kabinet dat er wel degelijk manieren waren om de kunsten positief te bevorderen. Dit bijvoorbeeld door de bevordering van kunstonderwijs en musea.
338 Houwaart, De hygiënisten, 91.
339 Van IJsselmuiden, Binnenlandse zaken, 150-151
wat zij in de eerste plaats aan hem behoort: het onderwijs: hetzij het onderwijs, dat de kundigheden verschaft voor iedereen verkrijgbaar en voor niemand ontbeerlijk, hetzij het onderwijs, dat in staat stelt in de maatschappij een arbeid te verrigten, die hoogere beschaving vordert, hetzij het onderwijs hetwelk het denken ontwikkelt en het vermogen tot wijsgerige
bespiegeling opwekt...’341 Het pedagogisch gezag voor het hele onderwijsbestel diende bij de
overheid te liggen.
De wet van 1878 deed echter meer. In 1863 was de doelstelling van het middelbaar
onderwijs ook de ‘bestemming’ van de burger in de maatschappij.342 De wet van 1878 beoogde
het middelbaar onderwijs voor iedere burger bereikbaar te maken. Hiermee ging Kappeyne veel verder dan Thorbecke die deze doelstelling pertinent afwees. Het paste binnen het streven de kloof tussen het lager en vervolgonderwijs minder groot te maken. De staat had dus zowel het gezag over de verschillende takken van onderwijs als de wijze waarop deze op elkaar werden afgestemd. Kappeyne stemde ook de toegankelijkheid van de armenzorg af op het lager onderwijs. Dit afstemmende vermogen betekende dat de staat zijn grip op de publieke instituties die op gemeentelijk niveau werden aangeboden kon versterken en ingrijpen in de lokale zelforganisatie.
In de politiek-maatschappelijke context van de jaren 1870 waren de meeste publieke taken gedelegeerd aan de gemeenten en particulieren. Deze delegatie vond plaats in een tijd met een gebrekkig fungerende publieke opinie. In de jaren 1870 was er echter een levendig publiek debat ontstaan, dat van de staat de ruimte kreeg. Het tweede probleem waar men voor stond waren de monarchale invloeden in het parlementaire systeem. Hieraan werd een einde gemaakt door alle beleidsterreinen onder ministeriële verantwoordelijkheid te brengen. Het was in deze context dat verschillende liberalen de discussie over het inzetten van de staat om publieke doelen te bereiken. De wet van 1878 plaatste deze doelen in een nationaal kader waarop het gemeentelijke beleid werd afgestemd.
De positie van het openbaar onderwijs veranderde gedurende de jaren 1870. Het onderwijs was niet alleen een institutie, maar ook een middel geworden voor de overheid om in te grijpen in de economie. Velen zagen in dat zonder leerplicht het verbod op kinderarbeid een lege huls zou worden. Het was in dit kader dat Kappeyne nut zag voor het gebruik van statistieken. De
341 HTK 1874-1875, 276.
wet van 1878 nam de systematiek van de verzuimregistratie van het Schoolverbond over.343 In de visie van Kappeyne konden statistieken een belangrijke rol spelen voor professionals. Het verzamelen van statistieken diende echter wel binnen de grenzen van de bestaande
beleidsterreinen plaats te vinden.344 Kappeyne wees het gebruik van statistiek dus niet pertinent
af. Te Velde en De Haan wijzen er op dat in de jaren 1870 door Kappeyne een nationaal bureau voor de statistiek werd opgeheven, terwijl een dergelijk bureau mogelijke terreinen voor toekomstig overheidsoptreden in kaart zou kunnen brengen. Dit wees hij af als staatsdespotisme.345 De rol die de statistiek speelde geeft dieper zicht op zijn visie van de politiek. Niet een bureau bepaalde de mogelijke taken van de overheid, maar de politiek zelf.
§ 4.2 – De hervorming van het pedagogische toezicht: van toezicht naar daadkracht
De wet van 1857 beoogde het verband tussen de protestantse kerk, de staat en het lager onderwijs op nationaal niveau te doorbreken. Hiertoe werd de grip van de overheid op het onderwijstoezicht versterkt. In de jaren 1870 gaf Kappeyne ditzelfde offensief opnieuw vorm op lokaal niveau vanuit de staat. Waar in 1857 de rol van het toezicht beperkt werd, werd in 1878 het onderwijstoezicht omgevormd tot een sterke hervormingsorganisatie met veel invloed op de organisatie van het lager onderwijs. De wet van 1878 bouwde voort op de paden die in 1857 waren uitgezet. De wet van 1878 had echter ook overeenkomsten met de wet van 1806.
Het onderwijssysteem werd in 1806 en 1878 opgevat als een nationale organisatie. Dit nationale kader hield in dat er ruimte werd geschapen voor vormen van centralisatie en in de nationale onderwijsdoelstellingen die ze belichaamden. De tweede overeenkomst vormde de maatschappelijke groeperingen die deze droegen. Rond 1806 was dit het Nut, rond 1878 het Nut, Volksonderwijs en het N.O.G.. De wet van 1857 plaatste de landelijke overheid op afstand van het lager onderwijs. Het toezicht verloor zijn uitvoerende taken en richtte zich vooral op het in kaart brengen van de toestand van het lager onderwijs. In de tussentijd werd het door predikanten
gedomineerde schoolopzienerscorps vervangen door liberale schoolopzieners.346
343
Veld, Volksonderwijs en leerplicht, 125.
344 Van IJsselmuiden, Binnenlandse Zaken, 134.
345 I. de Haan en H. te Velde, ‘Vormen van Politiek. Veranderingen in de openbaarheid in Nederland 1848-1900’
Bijdragen en mededelingen betreffende de geschiedenis der Nederlanden 111 (1996) 167-200 aldaar 191-193.
Tijdens het regime van de wet van 1806 dienden schoolopzieners zich te verzoenen met de pedagogische doelstellingen van de wet die uiteengezet zijn in §3.1. In de praktijk bleken de doelen van schoolopzieners en het ministerie lang niet altijd overeen te komen. Deze schoolopzieners die vaak ook predikanten waren, hadden vaak hun eigen belangen. Het beleid ten aanzien van het toezicht richtte zich daarom op twee zaken, namelijk de grip van de overheid op het toezicht en de invulling van de taak van het onderwijstoezicht. De hoofdtaak van het onderwijstoezicht na 1857 was het onderzoek naar de staat van het lager onderwijs. Dit hield in dat de uitvoering van de wet in kaart werd gebracht. Het zwaarste middel dat de inspectie had
was het opmaken van een proces-verbaal.347 De toezichthouder hield zich vooral bezig met het
schrijven van rapporten over de stand van zaken binnen het lager onderwijs. Het betrof hier het aantal leerlingen, de kwaliteit van de onderwijzers, de schoolgebouwen en het gebruikte lesmateriaal. De lokale schoolcommissies en de districts-schoolopzieners moesten hiertoe tweemaal per jaar alle scholen binnen hun district bezoeken. Hierover schreven zij dan een beredeneerd rapport. De schoolcommissie stuurde dit naar B&W en de districts-schoolopziener. e laatste stuurde het naar de provinciale inspecteur die dit als inbreng leverde voor de vergadering
van provinciale inspecteurs.348
De vereniging Volksonderwijs, wiens vertegenwoordigers de inperking van de gemeentelijke autonomie voorstonden, was een pressiegroep die zijn eigen professionele invloed wenste uit te breiden en de politiek in belangrijke mate vernieuwde. De wet van 1878 concentreerde door de invloed van personen als Moens meer bevoegdheden in handen van het toezicht, maar veranderde ook de structuur van het toezicht zodat het zich kon ontwikkelen tot een echte hervormingsorganisatie. In de wet van 1878 kwam dit tot uitdrukking in de bepalingen ten aanzien van het leerplan en de benoemingsprocedure van het hoofd van de school. De voordracht kwam volledig in handen van de schoolopzieners, waardoor B&W geen eigen
kandidaten meer konden voordragen die de raad dan kon benoemen.349 De wet van 1878 sloot de
periode af die eind jaren 1830 was ontstaan met de onvrede over de predikant-schoolopzieners. De wet van 1878 gaf uitdrukking aan het professionele en bezoldigde schoolopzienerschap zoals dat door mensen als Moens werd voorgestaan. De meer uitvoerende taakstelling van het toezicht leidde tot een herindeling van de districten waarin toezicht werd gehouden. Het toezicht van 1857
347 Van Hoorn, De Nederlandsche schoolwetgeving, 349.
348 Ibidem, 350-351.
was gericht op het in kaart brengen van de uitvoering van de wet. Het toezicht legde na de wet van 1878 in zijn verslaglegging verantwoording af van de nieuwe verhoudingen.
Om de zelfstandigheid van het onderwijs te vergroten werd de invloed van de bestuurlijke eenheden, zoals gemeenten en provincies, afgezwakt en de districten van de toezichthouders binnen het onderwijs opnieuw ingedeeld. Hierbij werd rekening gehouden met de problemen die de bestaande structuur met zich meebracht. Zo was er onvrede over de rol van de
schoolcommissies en over de grootte van de districten van de schoolopzieners350 en de
provinciale inspecteurs. Er bestonden bezwaren ten aanzien van de de bezoldiging van alle
schoolopzieners.351 Kappeyne koos daarom een middenweg en schiep een nieuwe laag van
bezoldigd personeel. Hiermee gaf hij concreet invulling aan de invloed die de landelijke overheid
op het toezicht van het lager onderwijs na 1857 had.352
De klacht over de schoolcommissies was dat zij of veel te losjes omgingen met hun taak
of veel te streng.353 In hoofdstuk twee is aan de orde geweest dat de wet van 1857 een
minimumstelsel schiep waaraan het lager onderwijs moest voldoen. Een te losse of te strenge controle kon er toe leiden dat de wet niet werd uitgevoerd, of dat de minima als grens werden gezien. Hierdoor werd de ontwikkeling van het lager onderwijs belemmerd. De schoolcommissies verdwenen niet uit de wet van 1878. Wel verdween de schoolcommissie als professionele toezichthouder. Het burgerlijke toezicht kwam in eerste instantie in handen van B&W. Het was nog steeds mogelijk een schoolcommissie op gemeentelijk niveau op te richten. Deze moest dan echter wel een serieuze bijdrage leveren aan de ontwikkeling van het
onderwijs.354
Het probleem met de grootte van de districten werd opgelost door een nieuwe laag van bezoldigde toezichthouders te creëren. De drie inspecteurs kregen een zuiver administratieve taak, niet langer op provinciaal niveau, maar met het doel de belangen van het lager onderwijs op nationaal niveau te behartigen. Er kwamen 25 districts-schoolopzieners die in grote lijnen de taken overnamen van de provinciale inspecteurs, maar dan in evenwichtiger verdeelde
350 Bijlagen tot de Handelingen 1876-1877/2 No. 120. 28.
351 In de commissie van inspecteurs werd er over de schoolopzieners gezegd: ‘ De oorzaak ligt, naar het oordeel der meeste leden, die zich daarover uitlieten, in het groote getal schoolopzieners en in den aard der betrekking, die een eerepost is, en wanner men dikwijls dingt, minder uit ijver voor de zaak dan om zekere onderscheiding te
verwerven.’ Bijlagen tot de Handelingen 1876-1877/2 No. 120. 76.
352 Van Hoorn, De Nederlandsche schoolwetgeving, 396.
353 Maatschappij, Onderzoek naar de werking der wetten op lager- en middelbaar onderwijs, 9-10.
districten.355 Deze groep werd door de staat betaald. De sociaal-economische onafhankelijkheid van de districts-schoolopziener die tot uitdrukking kwam in de bezoldiging maakte het mogelijk dat deze een breder perspectief kon ontwikkelen op het lager onderwijs in zijn district. De tweejaarlijkse inspectie van het lager onderwijs werd overgedragen aan de onbezoldigde arrondissements-schoolopziener die ook invloed kon uitoefenen op de benoeming van het overige
onderwijzend personeel.356
De bescheiden doelstellingen van het toezicht in 1857 paste bij de manier waarop er invulling werd gegeven aan het onbezoldigde schoolopzienerschap en het onbreken van nationale doelstellingen. De verdere professionalisering na 1878 vroeg een vorm van toezicht die kon ingrijpen in het publieke domein. Dit hield vooral in dat de problemen van het toezicht zelf werden aangepakt en bevoegdheden werden uitgebreid. Het terugdringen van de invloed van de lagere overheden was in dit opzicht geslaagd. Het onderwijsbestuur werd gecentraliseerd, het toezicht geprofessionaliseerd en de inhoud van het lager onderwijs werd onder statelijke controle gebracht. Tot de inspecteurs die de invoering van de wet moesten controleren, behoorde als bijna
vanzelfsprekend Anthony Moens.357
§ 4.3 – Het nationale onderwijzersveld en de staat
In het beschermen van zijn autonomie werd het onderwijstoezicht de natuurlijke bondgenoot van de onderwijzers. De interne hervorming van het lager onderwijs kreeg gestalte in de relatie tussen hoofdonderwijzers en districts-schoolopzieners. Er werd hiertoe een aantal wettelijke waarborgen opgenomen in de wet van 1878. Ten tweede werd het onderwijzersveld verder op nationaal niveau georganiseerd en gereguleerd. In de vorige paragraaf is aan de orde gekomen hoe de benoemingsprocedure van de onderwijzers na 1878 in het teken stond van de organisatorische versterking van het onderwijs. De benoemingen vertegenwoordigden de schakel tussen de directe werkomgeving van de onderwijzers en de markt waarop arbeid werd gevraagd en aangeboden.
355 Veld, Volksonderwijs en leerplicht, 125.
356 Zijn taakomschrijving door Kappeyne was: ‘ De districts-schoolopziener zal eene gewigtige plaats bekleeden. Hijmoet de ziel van het geheele toezigt worden, tal van administratieve taken met ijver vervullen en door gedurige