Kaders voor toezicht en verantwoording

(1)

Kaders voor toezicht en verantwoording

Uitgangspunten, redeneerlijnen en handreikingen van de Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer Lange Voorhout 8 Postbus 20015 2500 ea Den Haag telefoon (070) 342 43 44 fax (070) 342 41 30

voorlichting@rekenkamer.nl www.rekenkamer.nl

Ontwerp: 2D3D

Fotografie/illustraties: 2D3D Drukwerk: ando bv, Den Haag Den Haag, februari 2008

Projectteam

Dhr. prof. dr. C.J. van Montfort (projectleider) Mevr. drs. J. van ’t Hoff

Mevr. drs. C.P. Kreft Dhr. drs. J. Wieles

Kaders voor toezicht en verantwoording algemene Rekenkamer

(2)

Kaders voor toezicht en verantwoording

Uitgangspunten, redeneerlijnen en handreikingen van de Algemene Rekenkamer

(3)

Kaders voor toezicht en verantwoording

(4)

Inhoud

Samenvatting 5

1 Over deze uitgave 7

1.1 De onderzoeken naar rwt’s 7

1.2 Leeswijzer 8

2 De mix van checks-and-balances 13

2.1 Een publiek-privaat profiel 13

2.2 Gemengd publiek-privaat profiel: aandachtspunten 14

3 Verticaal toezicht en verticale verantwoording 15

3.1 Algemene uitgangspunten 15

3.2 Redeneerlijn toezicht 15

3.2.1 Onafhankelijk en deskundig 16

3.2.2 Toezichtsvisie en toezichtsbeleid 16

3.2.3 Op elkaar afgestemde toezichtselementen 17

3.3 Redeneerlijn verantwoording 19

3.3.1 Informatie ten behoeve van ministeriële verantwoordelijkheid 19

3.3.2 Nadere regels van de minister 19

3.3.3 Betrouwbare, valide en relevante informatie 20

3.4 Aandachtspunten bij invulling van toezicht en verantwoording 20 3.4.1 Toezicht op en verantwoording over rechtmatigheid 20

3.4.2 Toezicht op en verantwoording over prestaties 21

3.4.3 Toezicht op en verantwoording over bedrijfsvoering 21

4 Intern toezicht 23

4.1 Redeneerlijn 23

4.2 Uitwerking redeneerlijn 23

4.2.1 Onafhankelijk en deskundig 23

4.2.2 Integraal toezicht 24

4.2.3 Goede informatie 25

4.2.4 Verantwoording over werkzaamheden 26

4.2.5 De relatie tussen intern toezicht en verticaal toezicht 27

5 Meervoudige publieke verantwoording 29

5.1 Redeneerlijn 29

5.2.1 Verschillende groepen belanghebbenden 29

5.2.2 Verantwoording over verschillende onderwerpen 30

5.2.3 Eisen aan meervoudige publieke verantwoording 31

5.2.4 Beperken van verantwoordingslast 32

6 Kwaliteitsinstrumenten 33

6.1 Redeneerlijn 33

6.3 Drie kwaliteitsinstrumenten belicht 33

6.3.1 Visitaties 33

6.3.2 Benchmark 33

6.3.3 Kwaliteitshandvesten 33

Bijlage 1 Rwt-rapporten Algemene Rekenkamer 35

Literatuur 37

(5)

(6)

Samenvatting

Verantwoording en toezicht zijn twee belangrijke elementen in een breder systeem van checks-and- balances. Onder checks-and-balances verstaan we het geheel aan instrumenten dat het bestuur van een instelling ‘bij de les houdt’. Naast verantwoording en toezicht kunnen dat bijvoorbeeld ook visitaties, benchmarks of andere kwaliteitssystemen zijn, maar ook kritische consumenten of krachtige concurrenten.

Voor een goed presteren van de organisaties op afstand van het Rijk die (mede) een publieke taak uitvoeren is het belangrijk dat de verschillende checks-and-balances goed tegen elkaar worden afgewogen en dat tot een goede mix daarvan wordt gekomen. Elke organisatie op afstand van het Rijk die een publieke taak uitvoert kan op een aantal dimensies (bijvoorbeeld de mate van concurrentie, mate van vrijheid bij taakuitvoering of bedrijfsvoering) worden getypeerd: elke organisatie heeft zo een eigen publiek- privaat profiel. Elk van de dimensies publiek-privaat brengt zijn eigen kansen en risico’s voor een goede uitvoering van de publieke taak met zich mee. Hoewel het verband niet één op één is en er altijd een zekere politiek-beleidsmatige afweging moet plaatsvinden, kan het concept van het ‘publiek-privaat profiel’ van een organisatie aanknopingspunten geven voor het bepalen van een goede mix van checks-and-balances en voor een goede inrichting van elk daarvan.

Verticaal toezicht

Wij hanteren het uitgangspunt dat de minister altijd aan de Tweede Kamer verantwoording moet kunnen afleggen over de uitvoering van publieke taken en de besteding van publieke middelen, ook wanneer die uitvoering en/of besteding plaatsvindt door organisaties buiten het Rijk. Het verticale toezicht door of namens de minister dient het doel van het waarmaken van de ministeriële verantwoordelijkheid. Het kan daarom niet worden vervangen door intern toezicht of systemen van kwaliteitszorg, omdat deze doelen dienen die niet met de ministeriële verantwoordelijkheid hoeven samen te vallen.

Goed extern toezicht bij instellingen op afstand van het Rijk is onafhankelijk en deskundig, is gebaseerd op een toezichtsvisie en vastgelegd in een toezichtsbeleid. Het bevat de drie elementen informatieverzameling, oordeelsvorming en interventies, die goed op elkaar zijn afgestemd.

Verantwoording aan de minister

Een goede verantwoording aan de minister (of namens hem de toezichthouder) geeft informatie op die punten waarvoor de minister verantwoordelijk is, is opgesteld volgens de nadere regels van de minister of toezichthouder en bevat informatie die betrouwbaar, valide en relevant is. De minister geeft duidelijk aan aan welke verantwoordingsinformatie hij behoefte heeft op grond van zijn ministeriële verantwoordelijkheid.

Intern toezicht

De belangrijkste uitgangspunten bij het interne toezicht door een raad van toezicht zijn: bestuurs- en toezichtsfuncties zijn duidelijk gescheiden en het interne toezicht moet onafhankelijk uitgevoerd worden. De raad van toezicht dient integraal toezicht te houden op basis van goede informatie. Het is daarnaast van belang dat de raad aan de buitenwereld laat zien hoe hij zijn toezichtstaak heeft vervuld en tot welke oordelen hij is gekomen over het bestuur.

Meervoudige publieke verantwoording

Meervoudige publieke verantwoording – verantwoording aan een brede groep belanghebbenden over een breed scala aan onderwerpen – is een van de instrumenten in het grotere geheel van de checks-and-balances die kunnen bijdragen aan meer doelmatigheid, kwaliteit en vertrouwen in het functioneren van organisaties in de publieke sector.

Maar die bijdrage aan kwaliteit, doelmatigheid en vertrouwen kan alleen worden geleverd als de verantwoordingsinformatie is toegesneden op de behoeften van de ontvangers én als de verantwoordingsinformatie betrouwbaar is.

Het verstrekken van informatie aan verschillende belanghebbenden is verder alleen zinvol als de geadresseerden iets met de informatie kunnen en willen doen.

Kwaliteitssystemen

Steeds meer publieke organisaties werken met instrumenten van integrale kwaliteitszorg, zoals visitaties, benchmarks of kwaliteitshandvesten.

Kwaliteitsinstrumenten zijn geen vorm van toezicht of verantwoording. Zij kunnen wel – mits de betrouwbaarheid voldoende is gewaarborgd – een belangrijk onderdeel zijn van het geheel van checks-and- balances rond een instelling. Zij kunnen immers voor de instelling een prikkel tot beter presteren vormen.

Ze kunnen ook een bron van informatie zijn voor kritische klanten. Het verticale toezicht kan in een

(7)

aantal gevallen gebruik maken van de uitkomsten van deze kwaliteitsinstrumenten. In andere gevallen hebben deze instrumenten juist alleen effect als ze kunnen worden toegepast zonder dat de uitkomsten meteen leiden tot oordelen en interventie door een toezichthouder.

Het is bij de inzet van deze instrumenten van belang – al dan niet in het bredere verband van het externe toezicht – het leereffect voorop te stellen: zij moeten ten dienste staan van het beter functioneren en presteren van de instelling.

(8)

De afgelopen tien jaar zijn er veel ontwikkelingen geweest op het terrein van verantwoording en toezicht bij instellingen op afstand van het Rijk. Zo werd bijvoorbeeld op grote schaal het raad van toezicht- model ingevoerd en kreeg de dialoog met belanghebbenden een prominente plaats in het denken over goed bestuur. De ministeries ontwikkelden toezichtsvisies en het kabinet publiceerde de eerste en tweede kaderstellende visie op toezicht waarin de uitgangspunten en principes van goed toezicht werden vastgelegd.

De achtergrond van deze ontwikkelingen is heel divers:

de wens van de politiek om via toezicht en verantwoording meer greep te krijgen op uitvoeringsinstellingen;

het streven naar meer stroomlijning, minder last en meer effect van toezicht;

de roep vanuit de samenleving om meer transparantie;

de behoefte van de instellingen zelf om beter aan hun belanghebbenden duidelijk te maken wat ze doen en waarom.

1.1 De onderzoeken naar rwt’s

De Algemene Rekenkamer heeft de ontwikkelingen rond publieke verantwoording en toezicht op de voet gevolgd en becommentarieerd in de reeks onderzoeken over Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak deel 1 t/m 5 (2000-2006) en in een aantal bijbehorende achtergrondstudies¹. Ook publiceerden wij handreikingen over verantwoording (2000) en toezicht (2001). In bijlage 1 staan ze allemaal in een overzicht. In al deze publicaties hebben we de normen, uitgangspunten en redeneringen verwoord die bepalend zijn voor onze waardering van ontwikkelingen in de praktijk van toezicht en verantwoording. In deze uitgave presenteren wij bij wijze van afsluiting van de reeks

•

de belangrijkste uitgangspunten en redeneerlijnen van de Algemene Rekenkamer over verantwoording en toezicht bij instellingen op afstand van het Rijk nog eens in hun onderlinge samenhang. Zo willen we instellingen (die een publieke taak uitvoeren, al dan niet gefinancierd uit publieke middelen), ministeries en toezichthouders enkele handreikingen bieden voor de inrichting van hun publieke verantwoording, hun interne toezicht en de kwaliteitsborging van de instelling.

We benaderen toezicht en verantwoording in deze uitgave vanuit een breder perspectief dan we in eerdere handreikingen en in de onderzoeksreeks deden. In die documenten redeneerden wij namelijk alleen vanuit de rwt’s: rechtspersonen die een bij of krachtens wet geregelde taak uitoefenen en daartoe geheel of gedeeltelijk worden gefinancierd uit de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen (art. 91 Comptabiliteitswet 2001, eerste lid onder d). De kaders voor toezicht en verantwoording die wij hier presenteren zijn volgens ons grotendeels bruikbaar voor alle instellingen op afstand van het Rijk.

Grote variatie instellingen op afstand van het Rijk

Er zijn veel verschillende instellingen die buiten de rijksoverheid opereren en rijksbeleid uitvoeren. Bijvoorbeeld rwt’s, zbo’s, woningcorporaties en zorginstellingen. Deze instellingen hebben met elkaar gemeen dat ze een publieke taak² uitvoeren al dan niet (gedeeltelijk) gefinancierd uit publieke middelen³. De omvang van een publieke taak en de mate van financiering van (die taken van) een organisatie met publiek geld kan verschillen. Zo zijn er organisaties die alleen publieke taken uitvoeren (zoals politiekorpsen), maar er zijn ook

1 Over deze uitgave

1 Het gaat om de volgende achtergrondstudies: Systemen van checks and balances bij rechtspersonen met een wettelijk taak (00), Verbreding van de publieke verantwoording (00) en Goed bestuur tussen publiek en privaat (00). Deze documenten zijn te downloaden via www.rekenkamer.nl.

Onder publieke taken verstaan we hier de taken die bij of krachtens de wet zijn geregeld dan wel waaraan bij of krachtens de wet voor die taken specifieke voorwaarden zijn gesteld (Goed bestuur tussen publiek en privaat).

Bij publiek geld gaat het om inkomsten van Rijk of derden waarvan de heffing een publiekrechtelijke grondslag heeft en die uit dien hoofde eenzijdig door de overheid wordt opgelegd en geïnd, eventueel door tussenkomst van een derde.

De verplichting tot betaling is neergelegd in een wettelijke regeling en vloeit niet voort uit een privaatrechtelijke overeen- komst. De betaling heeft dus niet het karakter van een prijs voor een goed of dienst. (Goed bestuur tussen publiek en privaat).

Publiek geld kan bestaan uit rijksbijdragen of de opbrengsten van premies of tarieven.

(9)

organisaties die voor het grootste deel private activiteiten hebben en daarnaast publieke taken uitvoeren (zoals veel keuringsinstel- lingen). Ditzelfde geldt voor de financiering uit publieke middelen. Er zijn organisaties die grotendeels gefinancierd worden uit publieke middelen (zoals universiteiten), maar er zijn ook organisaties die vooral uit privaat geld en maar deels uit publiek geld worden gefinancierd (zoals woningcorporaties).

Deze publicatie hebben we grotendeels gebaseerd op de normen en uitgangspunten in eerdere

rapporten. Voor sommige onderwerpen (zoals intern toezicht) hebben we ook de laatste ontwikkelingen meegenomen. Om die reden vervangt deze uitgave onze eerdere handreikingen over verantwoording en toezicht.

1.2 Leeswijzer

Verantwoording en toezicht zijn twee belangrijke elementen in een breder systeem van checks-and- balances. Onder checks-and-balances verstaan we het geheel aan instrumenten dat het bestuur van een instelling ‘bij de les houdt’. Naast verantwoording en toezicht kunnen dat bijvoorbeeld ook visitaties, benchmarks of andere kwaliteitsinstrumenten zijn, maar ook kritische consumenten of krachtige concurrenten.

In iedere sector ligt de verhouding tussen checks-and- balances anders. De ene sector leunt zwaar op inhoudelijk verticaal toezicht, terwijl andere sectoren vooral steunen op visitaties of zelfcorrigerende marktmecha- nismen, waarbij het verticale toezicht beperkt blijft tot systeemtoezicht. Die verhouding tussen checks-and- balances verandert voortdurend onder invloed van veranderende verantwoordelijkheden, veranderende politieke verhoudingen, internationale ontwikkelingen, of vragen vanuit de samenleving. Het samen- stellen van een goede mix van vormen van toezicht en verantwoording, om een goed functionerend systeem van checks-and-balances te maken, is van belang voor een goede uitvoering van de publieke taak. Hierop gaan we in hoofdstuk 2 in.

In hoofdstuk 3 staat de relatie tussen de centrale overheid en instelling centraal en gaan we in op de verantwoordings- en toezichtsrelatie tussen instellingen en de minister of de toezichthouder namens de minister.

Hoofdstuk 4 gaat over het interne toezicht. Daarbij beperken we ons tot de taak en positie van de raad van toezicht.

In hoofdstuk 5 geven we enkele handreikingen voor het vormgeven van een ‘meervoudige publieke verantwoording’, dat wil zeggen een verantwoording die betrekking heeft op een breed scala aan onderwerpen en die zich richt op een brede groep zoals de directe belanghebbenden van een organisatie of op een breder publiek van geïnteresseerden.

In hoofdstuk 6 ten slotte staan we kort stil bij een aantal mogelijkheden van en haken en ogen aan het gebruik van kwaliteitsinstrumenten zoals visitaties en benchmarks. Deze instrumenten horen strikt genomen niet bij toezicht of verantwoording, maar zijn wel onderdeel van het bredere systeem van checks-and-balances.

(10)

(11)

Kaders voor toezicht en verantwoording 10

H4 H6

DIR ECT BEL ANG HEB BEN DEN

H2

PUBLIE K-PRIV ATE IN

STELLIN GEN

SAM H5

ENLEV ING

MIN ISTE R O F TO EZIC HTH OUD ER

H3

RAAD VAN T OEZIC HT

KWAL H5

ITEITS INSTR

UMEN TEN

Figuur 1: Schematische weergave van de opbouw van de handreiking

(12)

H4 H6

DIR ECT BEL ANG HEB BEN DEN

H2

PUBLIE K-PRIV ATE IN

STELLIN GEN

SAM H5

ENLEV ING

MIN ISTE R O F TO EZIC HTH OUD ER

H3

RAAD VAN T OEZIC HT

KWAL H5

ITEITS INSTR

UMEN TEN

(13)

(14)

Elke organisatie wordt op verschillende manieren ‘bij de les gehouden’ en tot betere prestaties aangezet, bijvoorbeeld door intern of extern toezicht, door prikkels van concurrenten en kiezende klanten, of door instrumenten van kwaliteitszorg (waaronder benchmarks en visitaties). Informatie over het functioneren en presteren van de organisatie is een eerste vereiste voor interne en externe toezichthouders en belanghebbenden om respectievelijk toezicht te kunnen houden en te kunnen kiezen.

We beschrijven uitgangspunten en redeneerlijnen voor de drie instrumenten toezicht, verantwoording en kwaliteitszorg. De precieze verhouding tussen deze instrumenten kan per organisatie of per beleids- sector verschillen. In de ene sector of organisatie zal de nadruk meer liggen op extern toezicht, terwijl elders meer wordt verwacht van kwaliteitszorg. De keuze in de verhouding hangt mede af van de risico’s die worden gezien voor het publieke belang en van de verantwoordelijkheid van de minister. Een ander element dat de mix van checks-and-balances beïn- vloedt, is de aard van de organisatie. Het maakt voor de mix namelijk uit of sprake is van een taak- of marktorganisatie.

2.1 Een publiek-privaat profiel

Voorafgaand aan het bepalen van de juiste balans tussen de verschillende checks-and-balances is het goed om stil te staan bij vijf vragen. De antwoorden op die vragen leveren samen een zogeheten publiek- privaat profiel op (zie ook Algemene Rekenkamer, 2006b, p. 45-58). In het concept van het publiek- private profiel van een organisatie zitten aanknopingspunten voor het bepalen van een goede mix van checks-and-balances en voor een goede inrichting van elk daarvan.

1 Marktwerking: In hoeverre is sprake van concurrentie of van marktwerking (op de markt of om de markt)?

Bij marktwerking houden klanten of concurrenten de organisatie scherp, waardoor het externe toezicht op de taakuitvoering wellicht wat minder kan.

Wanneer maar één organisatie een bepaalde wettelijke taak uitoefent is het van belang dat deze zelf een goed systeem heeft om de efficiency van de bedrijfsvoering te bewaken. Die bewaking kan bij een interne of een externe toezichthouder worden neergelegd. Als meer- dere organisaties eenzelfde wettelijke taak uitoefenen, is bijvoorbeeld benchmarking een optie.

2 Autonomie: Welke mate van autonomie heeft de organi- satie bij taakuitvoering en bedrijfsvoering?

Naarmate de eigen ruimte voor organisaties bij taakuitvoering en bedrijfsvoering groter is, zijn bijvoorbeeld brede maatschappelijke verantwoording, stakeholderdialoog, raden van toezicht, klanten- panels, intercollegiale toetsing, of peer reviews van groter belang. In dat geval kan het toezicht door de overheid zich meer richten op bestaan en werking van dergelijke instrumenten en het proces, en minder op de inhoud van het beleid.

3 Cultuur: In hoeverre is sprake van een ‘ondernemers- cultuur’ met een bedrijfsmatige manier van werken of van een ‘publieke cultuur’ met een meer op zekerheden gerichte werkwijze?

Het borgen van (publieke) waarden (zoals integriteit) in een organisatie kan wellicht beter gebeuren door bepalingen in governancecodes op te nemen over integriteit en cultuur dan door een externe toezichthouder.

4 Private activiteiten: Voert de organisatie naast wette- lijke taken ook private activiteiten uit?

Als een organisatie naast de wettelijke taken ook commerciële activiteiten uitvoert, moeten ook het toezicht en de publieke verantwoording daarop worden aangepast. In het rapport Publiek onder- nemerschap uit 2005 heeft de Algemene Rekenkamer een redeneerlijn voor verantwoording en toezicht bij publieke ondernemingen uitgewerkt.

5 Financiering: Wordt de organisatie uit publieke middelen of uit private middelen gefinancierd?

Als een organisatie uit publieke middelen wordt gefinancierd, ligt extern toezicht op de besteding van die middelen door of namens de minister meer voor de hand dan als een organisatie bijvoorbeeld uit eigen bijdragen wordt gefinancierd. In het laatste geval zou bijvoorbeeld een zwaardere rol bij de interne toezichthouder gelegd kunnen worden.

Het antwoord op deze vijf vragen levert per organisatie een specifiek publiek-privaat profiel op. Het is van belang dat de checks-and-balances en het specifiek profiel van de organisatie op elkaar zijn afgestemd. Dat geldt voor elk van de checks-and-balances afzonderlijk en voor de verschillende checks-and- balances onderling.

2 De mix van checks-and-balances

(15)

2.2 Gemengd publiek-privaat profiel:

aandachtspunten

Wanneer een organisatie publieke en private kenmerken combineert, zijn hoge toezichtlasten en tegenstrijdige eisen van toezichthouders risico’s.

Een ander aandachtspunt is dat een gemengd publiek- privaat profiel kan leiden tot tegengestelde prikkels voor organisaties, bijvoorbeeld omdat publieke taakuitvoering en marktlogica op gespannen voet met elkaar staan, of omdat een publieke organisatie- cultuur botst met gewenste ondernemingszin.

Het specifieke profiel van een organisatie stelt ook grenzen aan de mogelijke mixen van checks-and- balances. Zo heeft het bijvoorbeeld weinig zin de cliëntenraden of de raad van toezicht mee te laten beslissen over de (beleids)doelstellingen van de organisatie wanneer die organisatie weinig of geen beleidsvrijheid heeft in de taakuitvoering.

Daarnaast wordt de keuze in checks-and-balances beperkt doordat er – in ons democratische staatsbestel – over publieke taken en publiek geld uiteindelijk altijd door een publiek persoon publieke verantwoording dient te (kunnen) worden afgelegd tegenover een publiek gekozen forum. In dat verband hanteren we als – algemeen geaccepteerd – principe dat als er publiek geld of een publieke taak op rijks- niveau in het geding is, er in ons staatsbestel altijd ten minste een algemene ministeriële verantwoordelijkheid (lees: systeemverantwoordelijkheid) geldt.

Wij vinden dat de minister er vanuit deze systeemverantwoordelijkheid op moet toezien dat de checks- and-balances bij organisaties die een publieke taak uitvoeren ook daadwerkelijk functioneren. Bovendien zou de minister zich periodiek op hoofdlijnen aan de Staten-Generaal moeten verantwoorden over de werking van het systeem van checks-and-balances van

‘zijn’⁴ organisaties.

Overal waar ‘hij’ staat als verwijzing naar de minister, kan ook ‘zij’ worden gelezen.

(16)

3.1 Algemene uitgangspunten

In dit hoofdstuk staat de relatie tussen minister en instellingen op afstand van het Rijk centraal.

De Algemene Rekenkamer hanteert voor de relatie minister-instelling de volgende algemene uitgangspunten:

De minister moet altijd aan de Tweede Kamer verantwoording kunnen afleggen over de uitvoering van publieke taken en de besteding van publieke middelen.

Verticaal toezicht dient de ministeriële verantwoordelijkheid en kan daarom niet worden vervangen door intern toezicht of instrumenten van kwaliteitszorg.

•

Verantwoording aan de Tweede Kamer

In ons staatsbestel zal – afgezien van de andere over- heden – uiteindelijk altijd een minister verantwoording af moeten kunnen leggen aan de Staten-Generaal over de uitvoering van een publieke taak en over de recht- en doelmatigheid van de daarmee gemoeide publieke middelen. Ook wanneer de uitvoering in handen is van een organisatie buiten de rijksoverheid.

Uiteraard wil dit niet zeggen dat de minister deze organisaties zelf moet besturen, maar organisaties dienen zich naar de minister wel te verantwoorden over de uitvoering van publieke taken en de wijze waarop ze garanderen dat publieke gelden recht- en doelmatig worden geïnd, beheerd en besteed. De minister moet zich over al deze zaken een oordeel vormen en dat doet hij door het houden van toezicht.

Indien nodig zal de minister corrigerend moeten optreden.

Verticaal toezicht dient ministeriële verantwoordelijkheid

Toezicht door of namens de minister (zogeheten

‘verticaal’ toezicht) op de uitvoering van publieke taken en op het beheer van publieke middelen dient een uniek doel, namelijk het waar (kunnen) maken van de ministeriële verantwoordelijkheid, terwijl

‘andere’ vormen van verantwoording en toezicht andere doelen dienen, die daar niet mee samen hoeven te vallen. Daarom kunnen bijvoorbeeld intern toezicht door raden van toezicht, visitaties of benchmarks niet in de plaats komen van het verticale toezicht. Uiteraard kunnen de minister of toezichthouder wel gebruik maken van de resultaten van het

‘horizontale’ toezicht. Het gebruik door de minister van de informatie van bijvoorbeeld een raad van

toezicht dient aan strikte voorwaarden te voldoen (zie

§ 4.2.5).

In figuur 2 staat verantwoording en toezicht bij instellingen op afstand van het Rijk schematisch weergegeven. In § 3.2 bespreken we de linkerkant van de figuur (over toezicht) en in § 3.3 de rechterkant (over verantwoording).

Figuur 2: Schematische weergave van verantwoording en toezicht bij instellingen op afstand van het Rijk.

STATEN-GENERAAL MINISTERS

INSTELLINGEN

Parlementaire controle

Toezicht

Verantwoording

Rechtmatigheid publiek geld

Bedrijfsvoering

op orde Prestaties conform

afspraken

3.2 Redeneerlijn toezicht

De – algemeen geaccepteerde – definitie van toezicht die de Algemene Rekenkamer gebruikt, luidt:

Toezicht is:

Het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of een zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich vervolgens vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.

3 Verticaal toezicht en verticale

verantwoording

(17)

De Algemene Rekenkamer hanteert voor het toezicht door of namens de minister op hoofdlijnen de volgende redeneerlijn:

Goed extern toezicht bij instellingen op afstand van het Rijk:

is onafhankelijk en deskundig;

is gebaseerd op een toezichtsvisie en is vastgelegd in een toezichtsbeleid;

bevat de drie elementen informatieverzameling, oordeelsvorming en interventies, die goed op elkaar zijn afgestemd.

•

3.2.1 Onafhankelijk en deskundig

Onafhankelijk

Om risico’s van bijvoorbeeld onjuiste verantwoordingsinformatie, niet adequate interventies, misbruik en oneigenlijk gebruik, fraude en belangenverstrengeling en bevooroordeeldheid van toezichthouders te voorkomen, dient het toezicht duidelijk als een afzonderlijke, onafhankelijke functie onderscheiden te kunnen worden. Dat houdt in dat de toezichtfunctie gescheiden moet blijven van andere functies zoals beleid, regelgeving, uitvoering en advies. Dit betekent niet dat de toezichtfunctie altijd organisatorisch moet zijn afgezonderd. Indien van voldoende waarborgen voorzien, kan het ook een onafhankelijke functie binnen één organisatorisch geheel zijn.

Het is wel van belang dat er ondanks de functieschei- ding een duidelijke samenhang blijft tussen beleid, uitvoering en toezicht. Aparte toezichtorganen binnen of buiten het departement moeten daarom hun werkzaamheden voldoende terugkoppelen naar de afde- lingen en instanties voor beleid en beleidsuitvoering.

Deskundig

Om het toezicht op instellingen op afstand van het Rijk goed uit te kunnen voeren, is het van belang dat een toezichthouder beschikt over voldoende deskundigheid. Het gaat dan vooral om (vak)technische, juridische en financiële deskundigheid. Vaktechnische deskundigheid zal er moeten zijn in twee opzichten:

allereerst dient een toezichthouder zijn vak te verstaan en ten tweede moet hij inhoudelijk op de hoogte zijn van het terrein waarop hij toezicht houdt.

Een zekere juridische deskundigheid is nodig omdat toezicht altijd gebaseerd is op weten regelgeving. Bij instellingen die publiek geld besteden, is financiële deskundigheid nodig om de recht- en doelmatige besteding te kunnen beoordelen. Vaak zal de beoordeling daarvan overigens apart gebeuren door (departementale) accountants.

Kaderstellende visie op toezicht

In de kaderstellende visie op toezicht 2005 zijn onafhankelijkheid en professionaliteit ook als principes van goed toezicht opgenomen.

Onafhankelijkheid

‘Het realiseren van beleidsdoelen is een geza- menlijke opgave van beleidsmakers, uitvoer- ders en toezichthouders. Het principe van onafhankelijk toezicht houdt in dat de toezichthouders de drie kernactiviteiten van toezicht, te weten informatie verzamelen, oordelen en interveniëren, zonder ongeoorloofde beïn- vloeding van de onder toezicht staande partij, de beleidsmakers of andere belanghebbenden kunnen verrichten. De toezichthouder dient daarbij afstand te houden tot de situatie en belangen van de onder toezicht staande of andere belanghebbenden.’

Professionaliteit

‘Professionalisering van uitvoeringstoezicht vereist eigen vakdisciplines. Vooral het toezicht op het financieel beheer kent vele leerscholen, die zich richten op de governance van ministeries, zelfstandige organisaties en hun relaties.’

3.2.2 Toezichtsvisie en toezichtsbeleid

Het is van belang dat de minister in een toezichtsvisie formuleert welke (beleidsmatige) uitgangspunten hij heeft voor het toezicht op het departementale beleidsterrein. Uitgaande van die toezichtsvisie moet de toezichthouder voorafgaand aan het daadwerke- lijke toezicht een toezichtsbeleid hebben geformuleerd, dat voldoende duidelijk en richtinggevend is voor de feitelijke uitvoering van het toezicht op de punten informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie.

(18)

Toezichtsvisie

Een toezichtsvisie is een visie waarin de minister aangeeft welke keuzes hij maakt en op welke over- wegingen die keuzes zijn gebaseerd bij de vormgeving van toezicht op zijn beleidsterrein. Een toezichtsvisie hoeft niet altijd een departementsbrede visie te zijn.

Het kan zijn dat een toezichtsvisie wordt geformuleerd per cluster van instellingen of voor afzonderlijke instellingen.

In de toezichtsvisie komen de volgende punten aan de orde:

de interpretatie van de wettelijke toezichtstaken;

een analyse van de toezichtobjecten en hun omgeving, met aandacht voor specifieke risico’s met het oog op de taakuitvoering en op de inning en besteding van publieke middelen (risicoinschatting);

het karakter van het toezicht:

- direct (de minister is de toezichthouder) of indirect (aparte toezichthouder die tussen de instelling en de minister staat, de minister houdt toezicht op de toezichthouder);

- preventief (voorkomen van ongewenst geachte situaties) of repressief (corrigeren van ongewenst geachte situaties);

- werend/negatief (bepaald handelen beletten of teniet doen) of sturend/positief (bevor- deren van gewenste ontwikkelingen, aanwijzingen geven of bepaald handelen opleggen);

het toezichtproduct (wat moet het toezicht opleveren).

•

Toezichtsbeleid

Toezichtsbeleid kan gezien worden als een jaarlijkse planning van de uitvoering van het toezicht. Het kan voor clusters van instellingen of voor afzonderlijke instellingen worden geformuleerd. Om tot een toezichtsbeleid te komen stelt de toezichthouder zijn doel vast en bepaalt hij hoe hij zijn toezicht daadwerkelijk gaat uitvoeren. Een risicoanalyse is daarbij een noodzakelijk instrument. Het toezichtsbeleid moet zich richten op concrete en toetsbare doelstellingen.

In het toezichtsbeleid komen de volgende punten aan de orde:

de prioriteiten in het toezicht;

de hoofdlijnen van de wijze van informatieverzameling, de wijze van oordeelsvorming en het interventiebeleid;

de in te zetten middelen;

de regelmatige evaluatie van het toezichtsbeleid;

de kosten-batenanalyse van de activiteiten.

•

Door het vooraf vaststellen van een toezichtsvisie en een toezichtsbeleid, wordt een duidelijke richting gegeven aan het toezicht. Daarnaast verschaffen ze handvatten bij de evaluatie van de effectiviteit van het toezicht en het zonodig bijstellen daarvan. Ten slotte geeft het de instellingen zekerheid over wat hen te wachten staat.

3.2.3 Op elkaar afgestemde toezichtselementen

In het externe toezicht moeten de elementen informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie een plaats hebben en ze moeten goed op elkaar zijn afgestemd.

Toezicht is een cyclisch proces. Die cyclus begint bij een instelling die transparant is over zijn functioneren en hierover informatie levert aan de diverse belanghebbenden, waaronder de minister en/of de toezichthouder. Vervolgens vormt de toezichthouder zich, aan de hand van vooraf vastgestelde normen, op basis van deze informatie een oordeel. Dit oordeel leidt al dan niet tot interventies van de toezichthouder. Om de cirkel weer rond te krijgen, is het van belang dat zowel het oordeel als de interventies input vormen voor het bepalen van aandachtsgebieden in de informatieverzameling.

Om de toezichtketen goed te laten functioneren, moeten de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van instelling, minister en/of toezichthouder duidelijk geregeld zijn. Als de drie toezichtselementen niet goed op elkaar zijn afgestemd, ontstaat het risico dat de toezichthouder zijn oordeel op de verkeerde informatie baseert. Effectief interveniëren in de organisatie is dan ook moeilijker.

(19)

We werken de drie elementen hieronder verder uit.

Informatieverzameling

Het moet voor de instelling duidelijk zijn welke informatie de toezichthouder verlangt.

Bijvoorbeeld door de informatieverzameling vast te leggen in wettelijke voorschriften en/of in protocollen. Hierin is dan vastgelegd: de verantwoordingsplicht van de instellingen en de bevoegdheid van de toezichthouder tot het opvragen van aanvullende informatie.

Bij de informatieverzameling kunnen we onderscheid maken tussen ‘gebrachte’ informatie (rapportages e.d.) en ‘gehaalde’ informatie (bijvoorbeeld onderzoek ter plaatse). Als de toezichthouder informatie gebruikt die de onderzochte organisatie levert, moet deze worden gevalideerd: is de informatie relevant, deugdelijk (dat wil zeggen: juist, volledig en betrouwbaar), conform voorschriften, tijdig, samenhangend en evenwichtig? Als de toezichthouder zelf informatie haalt, moet hij over voldoende bevoegdheden beschikken om de informatie te krijgen die nodig is voor de uitvoering van het toezicht.

Ten slotte moet de informatieverzameling gericht zijn op het doel van toezicht. Het is van belang dat de toezichthouder zo goed mogelijk duidelijk maakt waarom hij bepaalde informatie wil hebben. Een veel gehoorde klacht van instellingen is dat zij veel informatie moeten aanleveren waarvan niet duidelijk is welk doel dat dient en waar het voor gebruikt wordt.

Maar ook voor het functioneren van de toezichthouder zelf – vooral voor zijn oordeelsvorming – is een gerichte informatievraag belangrijk. Als je weet waar- over je je een oordeel wilt vormen, weet je immers ook welke informatie je nodig hebt.

Oordeelsvorming

Het uiteindelijke oordeel wordt gezien als het toezichtproduct. Toezicht op instellingen op afstand van het Rijk dient als product op te leveren: de redelijke zekerheid dat de instelling de publieke taak naar behoren uitvoert, recht- en doelmatig met de daarmee gemoeide publieke middelen omgaat, en dit ook ordelijk en contro- leerbaar doet.

Hoewel toezicht een continue activiteit is, moet de toezichthouder zich minimaal één keer per jaar, op basis van de opgeleverde informatie, een oordeel vormen of de instelling voldoet aan de gestelde eisen.

Daarvoor dient hij te beschikken over een duidelijk normenkader met duidelijke criteria. Dit normenkader is vooraf afgestemd met de instellingen en wordt periodiek geactualiseerd.

Goede concrete beoordelingscriteria vooraf voorkomen dat situaties willekeurig worden beoordeeld en geven de instellingen zekerheid. Als dit element niet goed is uitgewerkt, ontstaat bovendien het risico dat de toezichthouder teveel en niet doelgericht informatie verzamelt. Goede beoordelingscriteria zijn afgestemd op het doel van de instellingen en op eventuele aanvullende wettelijke voorwaarden en eisen.

Wij zijn van mening dat ministers en toezichthouders jaarlijks aan het parlement verslag zouden moeten doen van hun bevindingen en oordelen over de instellingen waarop toezicht wordt gehouden. In dat verslag aan het parlement zouden de ministers hun oordelen over de besteding van de publieke middelen en over de taakuitvoering moeten integreren, ook als deze oordelen afzonderlijk door verschillende instanties (toezichthouders) worden gegeven. Als de afzonderlijke oordelen van verschillende toezichthouders niet worden samengevoegd tot één totaalpro- duct ontstaat immers het risico van overlap, blinde vlekken en een verlies van samenhang tussen prijs en kwaliteit.

Ten slotte vinden wij het belangrijk dat de oordelen en de onderbouwing van de oordelen door de toezichthouder worden vastgelegd en gearchiveerd.

Interventie

Naar aanleiding van de informatieverzameling en het daaruit voortkomende oordeel moet eventueel kunnen worden bijgestuurd. Dit bijsturen hoeft niet in dezelfde handen te liggen als de informatieverzameling en oordeelsvorming.

De informatieverzameling en oordeelsvorming kan bijvoorbeeld door een inspectie worden uitgevoerd en de interventie uiteindelijk door de minister. Het is zelfs mogelijk dat de straf- rechter intervenieert. Het blijft echter wel van belang dat de interventie afgestemd is op de oordeelsvorming.

(20)

Het moet zowel voor de instelling als voor de toezichthouder duidelijk zijn tot welke interventies (waaronder sancties) een actor bevoegd is. Ook moet duidelijk zijn welke interventies waar worden ingezet en of ze preventief of repressief zijn. Bovendien moeten de interventies effectief en proportioneel zijn. Het is ten slotte belangrijk dat de verschillende toezichthouders op één gebied hun interventies goed op elkaar afstemmen.

Alle betrokken partijen mogen verwachten dat de effectiviteit en doelmatigheid van de interventies en/of sancties periodiek worden geëvalueerd door degenen die de interventies plegen.

3.3 Redeneerlijn verantwoording

Voor verantwoording hanteert de Algemene Rekenkamer de volgende redeneerlijn:

Een goede verantwoording aan de minister:

geeft informatie op die punten waar de minister verantwoordelijk voor is;

is opgesteld volgens de nadere regels van de minister of toezichthouder;

bevat informatie die betrouwbaar, valide en relevant is.

•

Door de verscheidenheid aan instellingen zullen overigens niet altijd alle uitgangspunten van toepas- sing zijn: zo gelden bijvoorbeeld de rechtmatigheids- eisen niet wanneer er geen sprake is van het innen, beheren en besteden van publiek geld.

3.3.1 Informatie ten behoeve van ministeriële verantwoordelijkheid

De minister vormt zich mede op basis van de publieke verantwoording door de instelling en het toezicht, een oordeel over het functioneren en presteren van de instellingen op afstand van het Rijk die publieke taken uitvoeren en/of publiek geld innen, beheren of besteden. Met deze informatie kan hij vervolgens verantwoording afleggen aan de Staten-Generaal.

Het is voor de minister uiteraard van belang dat de verantwoordingsinformatie van deze instellingen in ieder geval die informatie bevat die de minister nodig heeft om zijn ministeriële verantwoordelijkheid waar te kunnen maken. Wanneer instellingen op deze informatiebehoefte inspelen, blijft de verticale verantwoordingslast tot het strikt noodzakelijke beperkt.

3.3.2 Nadere regels van de minister

Het is van belang dat de minister de benodigde informatie krijgt om een geïntegreerd totaalbeeld van ‘zijn’

instellingen op afstand te kunnen opstellen. Hij of de toezichthouder moet daarom de bevoegdheid hebben om nadere regels te stellen aan de verantwoordingsinformatie van de instellingen. Het kan hierbij gaan om inhoudelijke en om procedurele regels. Inhoudelijk moeten de regels aansluiten op de onderwerpen waar de minister verantwoordelijkheid voor draagt en op het toezicht daarop. Procedurele regels kunnen betrekking hebben op de verschijningsdatum, frequentie en vorm van verantwoording. Ook deze regels moeten aansluiten op de ministeriële verantwoordelijkheid. De minister dient bijvoorbeeld op een vastgestelde datum zijn departementale verantwoording in te dienen.

Voorbeeld: planning- en controlcyclus SUWI-organisaties

In de planning- en controlcyclus van het Ministerie van SZW voor de aansturing van de SUWI-organisaties (CWI, BKWI, UWV, SVB en IB) is het hele scala aan afspraken met de SUWI-organisaties, de monitoring van deze afspraken en de verantwoording over deze afspraken opgenomen. Deze cyclus levert de volgende producten op:

Meibrief. Elk jaar stuurt de minister vóór 1 mei de zogeheten meibrief naar de SUWI- organisaties. Hierin worden de kaders voor de afzonderlijke organisaties (indien mogelijk in de vorm van prestatie-indicatoren) weergegeven. Het gaat dan niet alleen om beleidsmatige en financiële kaders, maar ook om kaders voor de informatieverstrekking en de (verantwoordings)rapportage.

(Concept)jaarplan. De organisaties dienen vóór 1 juli hun conceptjaarplan in bij de minister. De minister toetst het conceptjaarplan aan de meibrief. Vóór 1 oktober leggen de organisaties een definitief jaarplan ter goedkeuring voor aan de minister. De minister stelt vóór 1 december het budget van de organisaties vast.

•

(21)

0

Kwartaalverslagen. Uiterlijk zes weken na het verstrijken van een kwartaal leveren de organisaties een kwartaalverslag aan. In de kwartaalverslagen worden de tot dan behaalde resultaten gerelateerd aan de in

het jaarplan gemaakte afspraken. De minister stuurt de kwartaalverslagen inclusief zijn oordeel daarover naar de Eerste en Tweede Kamer.

Jaarverslag en jaarverantwoording. De organisaties sturen vóór 15 maart van het volgende jaar het jaarverslag en de jaarverantwoording naar de minister. De ministers sturen deze inclusief zijn oordeel door naar de Eerste en Tweede Kamer.

(Bron: draaiboek planning- en controlcyclus SUWI-organisaties)

•

3.3.3 Betrouwbare, valide en relevante informatie Alle verantwoordingsinformatie van de instellingen aan de toezichthouder dient betrouwbaar, valide en relevant te zijn. De instellingen zijn zelf verantwoordelijk voor de betrouwbaarheid van de informatie.

In de verantwoording kan de instelling expliciet aangeven hoe zij deze aspecten van de verantwoordingsinformatie waarborgt. De minister moet na kunnen gaan hoe de informatie tot stand is gekomen.

Het is dus van belang dat de minister goede afspraken maakt met de instellingen over de betrouwbaarheid en validiteit van de informatie.

De accountant kan de betrouwbaarheid en validiteit van de verantwoordingsinformatie waarborgen door te oordelen over de totstandkoming van de informatie in het jaarverslag. De betrouwbaarheid van de finan- ciële informatie wordt meegenomen in een rechtmatigheidsverklaring (zie § 3.4.1 over rechtmatigheid).

De accountant zou ook een apart oordeel kunnen geven over de betrouwbaarheid van de niet-financiële informatie, zoals over kengetallen.

Het is ook van belang dat de informatie relevant is.

Dit is informatie die de toezichthouder nodig heeft om zich een oordeel te kunnen vormen en voor de minister om zich te kunnen verantwoorden aan de Staten-Generaal. De informatie kan op relevantie beoordeeld worden aan de hand van de criteria volle- digheid, diepgang, actualiteit en tijdigheid.

3.4 Aandachtspunten bij invulling van toezicht en verantwoording

De Algemene Rekenkamer heeft in onderzoeken en achtergrondstudies specifieke aandachtspunten genoemd waarop toezicht en verantwoording bij rechtmatigheid, bedrijfsvoering en prestaties moeten zijn gericht, wil het zinvolle en noodzakelijke informatie opleveren voor de minister en vervolgens ook voor de Staten-Generaal. We bespreken ze hieronder.

3.4.1 Toezicht op en verantwoording over rechtmatigheid

Rechtmatigheidsverklaring of -mededeling

Instellingen op afstand van het Rijk die omgaan met publiek geld, moeten over al hun publieke gelden – dus zowel rijksbijdragen als premies en tarieven – verantwoorden of deze rechtmatig geïnd en besteed zijn, dat wil zeggen: in overeenstemming met de betreffende wettelijke voorschriften. Wij zijn van mening dat de verantwoording over de rechtmatigheid in het jaarverslag dient te geschieden.

Daarvoor zijn twee manieren mogelijk:

een accountantsverklaring van de instellingsaccountant, waarin ook een rechtmatigheidsoordeel zit;

een rechtmatigheidsmededeling van het bestuur van de instelling, die afgedekt wordt door een getrouw- heidsverklaring van de instellingsaccountant.

In beide gevallen moet de instelling beschikken over een door de toezichthouder of minister (veelal in overleg met de accountant) opgesteld controleprotocol. Uit het controleprotocol moet blijken op welke wijze, met welke diepgang en met welke reikwijdte (betrouwbaarheid en toleranties) de rechtmatigheid van de publieke uitgaven en ontvangsten moet worden getoetst.

Een instelling moet een rechtmatigheidsverklaring of -mededeling overleggen, tenzij dit aantoonbaar ondoelmatig⁵ is.

•

Dit is vooral het geval bij rwt’s met een klein financieel of maatschappelijk belang.

(22)

Rechtmatigheidsverklaring

De minister van Financiën heeft in een algemeen overleg op 14 juni 2007 met de Tweede Kamer gezegd er naar te streven dat in 2007 alle rwt’s (tenzij aantoonbaar ondoelmatig) een rechtmatigheidsverklaring hebben.

De minister dient de informatie uit de rechtmatigheidsverklaring of –mededeling te gebruiken voor het departementale jaarverslag. Daarvoor moet hij de kwaliteit van en de informatie in de verklaring of mededeling beoordelen en actie ondernemen wanneer deze onvoldoende is.

Reviewbeleid

Het uitvoeren van reviews is een belangrijk instrument van de minister om zekerheid te krijgen over de vraag of hij zich terecht kan baseren op de ontvangen rechtmatigheidsverklaringen of -mededelingen.

Wij zijn dan ook van mening dat de minister dient te beschikken over een reviewbeleid. In de handreiking Reviewbeleid als sluitstuk van goed toezicht van het Ministerie van Financiën wordt ons standpunt onderschreven. De vaststelling van de uit te voeren reviews is primair de verantwoordelijkheid van het management (de beleidsdirecties) van het betreffende departement. Zij zijn ook verantwoordelijk voor de garantie dat door de instellingsaccountant aan de weten regelgeving is getoetst.

3.4.2 Toezicht op en verantwoording over prestaties

Wij vinden het belangrijk dat instellingen die een publieke taak uitvoeren, jaarlijks verantwoording afleggen en verslag doen van hun activiteiten en de prestaties. Daarbij dienen de beleidsdoelstellingen zodanig te zijn geformuleerd dat de beoogde prestaties kunnen worden gemeten en afgezet tegen wat werd beoogd.

Ook in de Kaderwet zbo’s is bepaald dat een zbo in het jaarverslag de geleverde prestaties beschrijft (artikel 35). In het jaarverslag moet ook het gevoerde beleid over kwaliteitszorg beschreven zijn (artikel 18).

De minister of toezichthouder zou, vanuit de ministe- riële verantwoordelijkheid, een visie moeten hebben over welke prestaties hij in het kader van zijn toezicht geïnformeerd wenst te worden. De minister en/of toezichthouder moet met de instellingen afspraken maken over de te leveren prestaties en de daarmee te bereiken effecten. Daarbij dient de minister of

toezichthouder aan te geven welke informatie hij van de instelling wenst te ontvangen. Afspraken over de informatieverstrekking dienen te zijn vastgelegd, bijvoorbeeld in een informatieprotocol.

De toezichthouder dient inzicht te hebben in de mate waarin de geplande prestaties en effecten al dan niet bereikt zijn en wat de oorzaken zijn van achterblij- vende resultaten. De informatie van de instelling over de prestaties dient door de toezichthouder te worden beoordeeld. Op basis van de beoordeling kunnen interventies plaatsvinden.

In artikel 44a van de Comptabiliteitswet 2001 is voor rwt’s en zbo’s een actieve informatieplicht tot de minister geregeld: “Zelfstandige bestuursorganen […]

en rechtspersonen […] verschaffen aan Onze Minister periodiek informatie over de door hen te leveren en geleverde prestaties”. Volgens de toelichting dienen de ministers deze informatie te gebruiken voor het toezicht op de uitvoering van wettelijke taken en voor hun eigen begroting en jaarverslag.

3.4.3 Toezicht op en verantwoording over bedrijfsvoering

De bedrijfsvoering is allereerst een interne aange- legenheid van de instellingen. De ministers moeten echter wel in staat zijn aan de Staten-Generaal inzicht te verschaffen in de mate waarin de bedrijfsvoering van de instelling op relevante onderdelen op orde is.

Dan gaat het om onderdelen die van belang zijn voor:

de rechtmatigheid en doelmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van het publieke geld;

de continuïteit van de te leveren prestaties;

de kwaliteitsbewaking en de toegankelijkheid van de publieke dienstverlening;

de borging van het publiek belang (zoals toegankelijkheid, leveringszekerheid, kwaliteitsbeheersing, betaalbaarheid en kostenbeheersing van publieke dienstverlening, het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik, en de garantie van de integriteit van bestuurders en medewerkers).

•

(23)

Bedrijfsvoering en het borgen van publiek belang In lijn met de visies van de SER en de WRR is de Algemene Rekenkamer van mening dat goed openbaar bestuur gediend wordt als de ministers benoemen welke aspecten van bedrijfsvoering van publiek belang zijn en daar expliciet toezicht op houden. Het verdient aanbeveling dat ministers per instelling of clusters van instellingen bepalen welke risico’s er bestaan voor de borging van het publiek belang, in hoeverre bestaande checks-and-balances die risico’s al afdekken en welke resterende risico’s door het verticale toezicht gedekt moeten worden.

Voor verdieping en goede afstemming verdient het aanbeveling de instellingen expliciet te betrekken bij het benoemen van elementen van publiek belang en bij de risico-analyse.⁶

Over deze keuzes (relevantie, risico’s en checks- and-balances) is de minister verantwoording verschuldigd aan de Staten-Generaal.

Uit een risicoanalyse moet blijken welke onderdelen van de bedrijfsvoering relevant zijn voor de minister of toezichthouder. De instelling is in beginsel zelf verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en voor een goede verantwoording hierover. Het afgeven van een mededeling over de bedrijfsvoering, zoals beschreven in het Referentiekader Mededeling over de Bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën, is een goede manier. De – zeer globale – uitgangspunten van het Referentiekader Mededeling over de Bedrijfsvoering zijn:

de mededeling moet aansluiten op de ministeriële verantwoordelijkheid;

de ministeriële verantwoordelijkheid omvat mede de toezichtsrelatie met de instelling.

•

Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel , Tweede Kamer, vergaderjaar 00-00, 0

0, nr., p. en

(24)

4.1 Redeneerlijn

‘Intern toezicht’ is het toezicht op het bestuur door een orgaan binnen dezelfde organisatie. Intern toezicht bestaat, net als extern toezicht, uit de drie elementen: informatieverzameling, oordeelsvorming en eventueel interveniëren (zie ook hoofdstuk 3).

Samen met extern toezicht, publieke verantwoording, kwaliteitszorgsystemen en andere prikkels tot presteren vormt het intern toezicht onderdeel van een samenhangend geheel van checks-and-balances dat de organisatie bij de les moet houden en het vertrouwen van de omgeving in het bestuur en de organisatie kan versterken.

Intern toezicht kan op verschillende manieren worden ingevuld, bijvoorbeeld door een raad van toezicht, een raad van commissarissen of een raad van advies. Dit hoofdstuk is in principe beperkt tot het interne toezicht dat door een raad van toezicht wordt uitgeoefend, hoewel de in dit hoofdstuk beschreven uitgangspunten ook relevant zijn voor raden van commissarissen of raden van advies die qua taken en rolinvulling dicht tegen een raad van toezicht aanzitten.⁷

Met betrekking tot intern toezicht door een raad van toezicht hanteert de Algemene Rekenkamer de volgende redeneerlijn.

Een raad van toezicht:

is onafhankelijk en deskundig;

houdt integraal toezicht op grond van goede informatie;

legt aan relevante betrokkenen op een betrouwbare wijze verantwoording af over zijn werkzaamheden;

kan van belang zijn voor het verticale toezicht door de minister.

•

In de volgende paragraaf worden deze algemene principes uitgewerkt in een aantal uitgangspunten voor het vormgeven van een raad van toezicht.

4.2 Uitwerking redeneerlijn

4.2.1 Onafhankelijk en deskundig

Onafhankelijk

Wij vinden het belangrijk dat bestuur en toezicht zijn gescheiden. Een raad van toezicht moet zich daarom onafhankelijk kunnen opstellen ten aanzien van het bestuur (Algemene Rekenkamer, 2004a, p. 39).

Voorbeeld van onafhankelijkheid

“Een raad van toezicht moet op onafhankelijke basis toezicht uitoefenen op het college van bestuur en voor dit college een goede gespreks- partner op het terrein van het strategische beleid zijn. Onafhankelijkheid is een absolute voorwaarde voor de raad van toezicht, omdat anders belangenverstrengeling kan optreden.

Leden van raden van toezicht nemen zonder last en ruggespraak deel aan de raad en verte- genwoordigen geen achterbannen.”

Uit: Governance code BVE, januari 2006, p. 8.

De onafhankelijkheid van de raad van toezicht kan op een aantal manieren worden gewaarborgd, namelijk door:

een onafhankelijke positie. Dat kan door een duidelijke scheiding in taken en bevoegdheden tussen bestuur en toezicht aan te brengen. Het is van belang dat leden van de raad van toezicht geen ongewenste nevenfuncties, belangen of voorkennis hebben die hun onafhankelijkheid in gevaar zou kunnen brengen.⁸

een onafhankelijke attitude. Onafhankelijkheid kan niet volledig in regels gevangen worden, het is ook een kwestie van houding: leden van een raad van toezicht moeten kritische vragen durven stellen en consequenties durven trekken als dat nodig is.

een onafhankelijke oordeelsvorming. De raad van toezicht moet zich een onafhankelijk oordeel kunnen vormen over het functioneren van het bestuur. Een goede informatievoorziening is daarbij van cruciaal belang. In § 4.2.3 werken we dit punt verder uit.

•

4 Intern toezicht

Deze handreiking sluit hiermee aan bij het two tier model uit het bedrijfsleven waarbij bestuur en toezicht zijn gescheiden.

Dit model is momenteel in het denken over governance in de publieke sector het meest gangbaar. Een andere – in het internationale bedrijfsleven veel gangbaarder – variant is het one tier model waarbij bestuur (‘executives’) en toezicht (‘non-executives’) in één orgaan zijn verenigd.

Dat kan bijvoorbeeld betekenen dat wordt geëist dat een toezichthouder in de vijf jaar voorafgaande aan zijn benoeming geen lid of bestuurder is geweest bij de instelling waar hij toezichthouder is.

(25)

Deskundigheid

Het is belangrijk dat de raad van toezicht alle benodigde deskundigheid in huis heeft om zijn taak goed uit te kunnen voeren. Dat betekent dat een zekere spreiding van kennis en kunde gewenst is. In vrijwel alle raden van toezicht is het belangrijk dat bijvoorbeeld financiële deskundigheid, kennis van de branche, kennis van de regionale problematiek en strategische deskundigheid vertegenwoordigd zijn.

Als de instelling zich op nieuwe terreinen wil begeven (bijvoorbeeld een woningcorporatie die verbindingen met zorginstellingen wil aangaan), is het belangrijk dat kennis van deze nieuwe terreinen aanwezig is in de raad van toezicht. Het gewenste profiel kan worden aangepast aan de ontwikkelingsfase en de toekomst- plannen van de instelling op een bepaald moment.

4.2.2 Integraal toezicht

De taak van een raad van toezicht is: integraal toezicht houden op het bestuur van de instelling en op de algemene gang van zaken in de organisatie.

Integraal toezicht wil zeggen: toezicht “op alle aspecten van de instelling en alle relevante belangen in overweging nemend. De raad richt zich naar de maatschappelijke doelstellingen van de instelling en behartigt op deze wijze het belang van de instelling en de relevante belanghebbenden […] de raad toetst de afwegingen die het college van bestuur heeft gemaakt, waarbij hij al deze belangen meeneemt.” (Governance code BVE).

Bij de uitoefening van het interne toezicht worden alle voor de organisatie relevante belangen meegenomen in de afwegingen. De raad van toezicht geeft vervolgens een oordeel over de wijze waarop het bestuur deze belangen (zie kader hierboven) heeft afgewogen.

Om integraal toezicht te kunnen houden is overigens goede informatie nodig uit verschillende bronnen (dus niet alleen van het bestuur).

Taken van een raad van toezicht die veel genoemd worden, zijn het toezicht houden op:

de realisatie van de doelstellingen van de organisatie;

de strategie en de risico’s verbonden aan de activiteiten van de organisatie;

de opzet en de werking van de interne risico- beheersing- en controlesystemen;

het kwaliteitsbeleid;

de kwaliteit van de maatschappelijke verantwoording;

het financiële verslaggevingproces;

de naleving van toepasselijke weten regelgeving.

Daarnaast behoren ook de volgende activiteiten meestal tot de taken van een raad van toezicht:

evaluatie van het bestuur en van zichzelf;

benoemen van en opdracht geven aan de accountant;

adviesfunctie richting raad van bestuur;

opstellen van een klokkenluidersregeling;

voorkómen van belangenverstrengeling bij bestuur en goedkeuren van nevenfuncties van bestuursleden.

In veel gevallen beslist de raad van toezicht verder over benoeming, beoordeling, beloning, schorsing en ontslag van bestuurders.

•

(26)

Commissies van de raad van toezicht De raad van toezicht kan uit haar midden verschillende commissies instellen. Deze helpen de raad van toezicht bij de voorbereiding van besluitvorming. Veel voorkomende commissies zijn de auditcommissie en de renumeratiecommissie. De raad van toezicht stelt het reglement voor deze commissies vast.

De auditcommissie is het eerste aanspreekpunt van de externe accountant wanneer deze onregel- matigheden constateert. Gebruikelijk is dat de auditcommissie zich onder andere richt op:

de werking van de interne risicobeheersings- en controlesystemen;

de financiële informatievoorziening;

het toezicht op de werking van de integriteitscode;

de naleving van aanbevelingen en opvol- ging van opmerkingen van in- en externe accountants.

De renumeratiecommissie doet onder andere voorstellen voor een bezoldigingsbeleid en voor de bezoldiging van het bestuur.

•

Naast de toezichtrol en de werkgeversrol (die laatste rol blijkt uit de evaluatie van de bestuurder en de activiteiten van de renumeratiecommissie) heeft de raad van toezicht ook een adviesrol richting bestuur.

Deze adviesrol kan op gespannen voet komen te staan met de controlerende rol van de raad. Daarom moeten bestuur en toezichthouder goede afspraken maken over de manier waarop met adviezen van de toezichthouder wordt omgegaan. Het is belangrijk om in het oog te blijven houden dat het bestuur vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid zijn eigen afwegingen maakt.

Dat kan dus ook betekenen dat adviezen van de raad van toezicht worden genegeerd.

Toezichtskader

De raad van toezicht spreekt een oordeel uit over het bestuur. Het moet duidelijk zijn waarop het bestuur wordt beoordeeld en wat de beoordelingscriteria zijn. Daarom is het belangrijk dat een raad van toezicht vooraf duidelijk maakt waarop hij toezicht houdt en welke informatie hij nodig heeft van het bestuur en van andere belanghebbenden om die taak goed uit te kunnen voeren. Bij het vaststellen van dit toezichtskader spelen ook eventuele criteria van externe toezichthouders (waaronder bijvoor-

beeld een ministerie of een inspectie) mee, net als de eventuele wensen van en afspraken met externe belanghebbenden.

Onderwerpen van toezicht

Het houden van integraal toezicht betekent overigens niet dat de raad van toezicht zich met alle details bemoeit. Naast formele en periodieke onderwerpen zoals begroting, kwartaalrapportages en verantwoording bepaalt de raad van toezicht op grond van zijn toezichtsvisie en een risicoanalyse op welke onderwerpen hij zijn toezicht wil verdiepen en over welke onderdelen hij vooraf of achteraf geïnformeerd wil worden.

Onderwerpen waarvoor vooraf goedkeuring moet worden verleend

Het bestuur en de raad van toezicht moeten goede afspraken maken over de besluiten waarvoor de raad van toezicht vooraf goedkeuring moet verlenen. In het algemeen zal het bestuur uitgangspunten die te maken hebben met begroting, jaarverantwoording, maatschappelijke doelstellingen, meerjarenplan, missie en strategie vooraf ter goedkeuring moeten voorleggen. Hetzelfde geldt voor besluiten die te maken hebben met het wijzigen van statuten, het uitvoeren van visitaties of het aangaan of verbreken van duurzame verbindingen. Ook als bestuurders nevenfuncties willen aanvaarden en daarmee mogelijk in een belangenconflict terecht kunnen komen, zullen deze in het algemeen vooraf gemeld moeten worden.

Per sector en zelfs per organisatie kunnen specifieke afspraken worden gemaakt. In de governancecodes die in 2007 per sector worden gehanteerd zijn deze verschillen zichtbaar.

4.2.3 Goede informatie

Een raad van toezicht is voor zijn functioneren afhan- kelijk van een goede informatievoorziening.

Informatie door het bestuur

Het bestuur is de primaire bron van informatie voor de raad. Het bestuur verantwoordt zich tegenover de raad van toezicht immers over de strategie, de financiering en het beleid, over de realisatie van de doelstellingen, de resultaten en over het beleid ten aanzien van deelnemingen van de instelling. Het bestuur rapporteert verder over de naleving van alle relevante weten regelgeving, over het beheersen van de risico’s verbonden aan de activiteiten van de organisatie en bespreekt de interne risicobeheersings-

(27)

en controlesystemen met de raad van toezicht en de eventuele auditcommissie.

Informatie door derden

Om te voorkomen dat de raad van toezicht eenzijdig of beperkt wordt geïnformeerd, is het van belang dat de raad van toezicht naast het bestuur ook andere informatiebronnen hanteert.

Bij het consulteren van anderen dan het bestuur is het belangrijk dat dit in goed onderling vertrouwen gebeurt en niet als teken van wantrouwen jegens het bestuur. De rollen moeten ook duidelijk gescheiden blijven: de raad van toezicht controleert het bestuur en kan aanwijzingen of adviezen geven. De raad moet er wel voor waken door directe interventies of contacten met belanghebbenden op de stoel van het bestuur te gaan zitten.

Voorbeelden van andere informatiebronnen zijn:

accountant: voor de controle op de jaarrekening en eventueel aanvullend onderzoek;

controller: voor de kwartaalrapportages en voor de informatievoorziening over de financiële situatie.

In het kader van een sluitend systeem van checks- and-balances is het van belang dat de controller de bevoegdheid – en in sommige gevallen de plicht – heeft de raad van toezicht van informatie te voorzien zonder tussenkomst van het bestuur;

ondernemingsraad: voor de informatie over zaken die het personeel aangaan;

managementteam: voor de informatie over de stand van zaken, de risico’s en de te maken keuzen op deelterreinen. Het is niet ongebruikelijk dat tijdens een vergadering van de raad van toezicht in aanwezigheid van het bestuur een presentatie door iemand uit het managementteam wordt gehouden.

Tijdens een dergelijke bijeenkomst laat de raad van toezicht zich bijpraten en geeft eventueel advies, zonder op de stoel van de bestuurder te gaan zitten;

belanghebbenden: om te peilen hoe direct belanghebbenden, bijvoorbeeld huurders, verzekerden of ouders denken over de dienstverlening. Het instellen van een belanghebbendenraad waarmee een of twee keer per jaar wordt overlegd kan hierbij zinvol zijn;

omgeving: signalen uit de omgeving van de organisatie kunnen een beeld geven van het imago van de organisatie bij de buitenwereld. Het kan bijvoor-

•

beeld zinvol zijn een periodiek imago-onderzoek te laten uitvoeren. De raad van toezicht zou in ieder geval kennis moeten nemen van de berichtgeving in de media over ‘hun’ organisatie.

Objectieve en onafhankelijke informatie via extern onderzoek

Naast deze informatievoorziening door derden is het van belang dat de raad van toezicht van tijd tot tijd gevoed wordt door objectieve en onafhankelijke informatiebronnen. Voorbeelden daarvan zijn: evaluaties, benchmarks of klanten medewerkerstevredenheids- onderzoeken. De raad van bestuur kan samen met de raad van toezicht opdracht geven voor een dergelijk onderzoek.

Informatievoorziening door andere toezichthouders Tot slot kunnen ook externe toezichthouders of ministeries interessante (benchmark)informatie bieden voor een raad van toezicht. Ook kan de raad van toezicht het oordeel van een minister of toezichthouder over de organisatie laten meewegen in de beoordeling van de bestuurder.

4.2.4 Verantwoording over werkzaamheden Als sluitstuk in het functioneren van een raad van toezicht is de wijze waarop de raad van toezicht zich verantwoordt over (de resultaten van) zijn toezicht cruciaal. Het is belangrijk dat een raad van toezicht aan de buitenwereld laat zien hoe hij zijn toezichtstaak heeft vervuld en tot welke oordelen over het bestuur hij is gekomen.

De verantwoording van de raad van toezicht zou inzicht moeten bieden in:

welke toezichtsvisie de raad hanteert;

welk toetsingskader de raad heeft gebruikt;

welke werkzaamheden de raad in dit kader heeft verricht;

vergoedingen die de leden van de raad ontvangen voor hun werkzaamheden en welke (neven)functies⁹ zij bekleden;

of het bestuur de afgesproken resultaten heeft gehaald dan wel doelstellingen heeft gereali- seerd (inclusief doelstellingen voor de continuïteit van de organisatie);

•

Vaak is het lidmaatschap van de raad van toezicht zelf een nevenfunctie en gaat het dus om het opgeven van de hoofd- functie en andere nevenfuncties.