•
•
•
•
5.2 Uitwerking redeneerlijn
5.2.1 Verschillende groepen belanghebbenden Het is voor de duurzaamheid van de relatie tussen instelling en omgeving van groot belang dat de instel-ling de inbreng van de belanghebbenden verwerkt in het eigen handelen of aantoonbaar meeneemt in haar
overwegingen. De instelling zou moeten streven naar een situatie waarbij zowel de omgeving als de instel-ling voordeel ondervinden van het onderhouden van de relatie. Dit verhoogt het rendement van de relatie.
Van instellingen in het publieke domein mag worden verwacht dat zij zich responsief opstellen. Dat bete-kent in de eerste plaats dat zij geacht worden goed te luisteren naar signalen die zij vanuit hun omgeving krijgen. Die signalen kunnen de vorm aannemen van klachten, maar ook van wensen en ideeën. Die omgeving kan uit alleen direct belanghebbenden bestaan, maar ook uit veel bredere groepen. Vanuit de eigen taken, missie en strategie vertaalt de respon-sieve organisatie vervolgens deze signalen naar het eigen beleid. Als sluitstuk legt de instelling verant-woording af over de wijze waarop zij deze signalen heeft verwerkt.
Zowel voor het opvangen van signalen uit de omge-ving als voor het afleggen van verantwoording is dialoog belangrijk. Van een dialoog is sprake als er zowel informatie vanuit de betreffende organi-satie naar de belanghebbenden gaat, als informatie vanuit de belanghebbenden naar de organisaties.
Instellingen in het publieke domein organiseren steeds vaker een dialoog met hun belanghebbenden om zo duidelijk te krijgen wat de omgeving van hen verwacht of om hun verantwoording en de daaruit voorvloeiende (goede) voornemens te bespreken met relevante groepen belanghebbenden.
Een groot aantal organisaties in de publieke sector is op grond van wet- en regelgeving zelfs verplicht om op de een of andere manier belanghebbenden te betrekken bij het beleid, bijvoorbeeld via gebrui-kersraden, leerlingenraden, klantenraden of
patiëntenraden. Dat zijn bijvoorbeeld de energiedistri-butiebedrijven, de universiteiten, de zorginstellingen en het Kadaster. Een ander voorbeeld zijn de woning-corporaties die op grond van het Besluit beheer sociale huursector verplicht zijn om bewoners bestuurlijk te betrekken bij de ontwikkeling van het beleid en bij het beheer door de corporatie.
Ook in de meeste governancecodes zijn bepalingen opgenomen die het belang van een goede interactie tussen organisatie en belanghebbenden benadrukken.
5 Meervoudige publieke
verantwoording
Kaders voor toezicht en verantwoording
0
Meervoudige verantwoording bij bve-instellingen
De bve-instellingen hebben als maatschap-pelijke ondernemingen de taak om een zeer actieve en dynamische relatie met hun omge-ving te onderhouden, gericht op:
a) het betrekken van de omgeving bij missie, visie, strategie, beleid, aanbod en kwaliteits-zorg van de instelling;
b) het informeren van de omgeving over wat de instelling doet ten behoeve van de omgeving;
c) het afleggen van verantwoording aan de omgeving over de geleverde prestaties.
Wanneer een instelling een (informatie)relatie wil aangaan met groepen van belanghebbenden moet de instelling rekening houden met de positie van de verschillende groepen ten opzichte van de instelling.
Als ze niet voor een andere instelling of dienstverlener kunnen kiezen voor een bepaalde dienst, dan moet de mogelijkheid van breed toegankelijke inspraak geboden worden en de resultaten ervan moeten door de instelling serieus genomen worden.
Het is lang niet altijd vanzelfsprekend dat belangheb-benden zelf de dialoog opzoeken of spontaan iets met verantwoordingsinformatie zullen doen. De inspan-ning zal ook van de instelling zelf moeten komen. Dat kunnen inspraakavonden zijn, of andere bijeenkom-sten waarop belanghebbenden kunnen reageren op het beleid van de organisatie en hun wensen voor de toekomst kenbaar kunnen maken.
5.2.2 Verantwoording over verschillende onderwerpen
Meervoudige publieke verantwoording bedient niet alleen een breed scala aan belanghebbenden, maar bevat – daardoor – ook een breed scala aan onder-werpen. In deze paragraaf passeert een aantal van deze onderwerpen de revue: algemene informatie, informatie over financiën, prestaties, bedrijfvoering en maatschappelijke verantwoordingsinformatie.
Algemene informatie over de organisatie
Meervoudige publieke verantwoording bevat infor-matie over de aard, werkwijze en strategie van de organisatie. In een goede beschrijving van een strategie worden keuzes in de koers van het beleid onderbouwd en worden toekomstverwachtingen,
kansen en bedreigingen, te treffen maatregelen, en het voorziene tijdpad gepresenteerd.
Deze informatie is nodig om andere verantwoordings-informatie in het juiste licht te kunnen plaatsen en om prestaties of maatregelen over de bedrijfsvoering op waarde te kunnen schatten.
Financiële verantwoording
In eerste instantie vindt de financiële verantwoording plaats in de jaarrekening, maar het is mogelijk dat de instelling ook in andere documenten verslag doet over financiën. Het financiële verslag bestaat in ieder geval uit een balans (financiële positie) en een resultatenre-kening (financieel resultaat) plus een toelichting op beide onderdelen.
De toelichtingen bij de financiën verdienen in een meervoudige publieke verantwoording extra aandacht, omdat de doelgroep, de brede groep belanghebbenden, niet altijd over voldoende finan-ciële kennis beschikt om de cijfers goed te kunnen begrijpen. Afhankelijk van de groep die de instelling van informatie wil voorzien kan de toelichting bij de financiële verantwoording worden aangepast.
Verantwoording over de prestaties
Het is wenselijk om waar mogelijk kengetallen te gebruiken om de prestaties van de instelling in beeld te brengen. Bij het gebruik van kengetallen is het van belang dat ze de juiste informatie overbrengen, dat het aantal kengetallen beperkt is, en dat ze worden toegelicht.
De informatie over de prestaties moet zo concreet mogelijk zijn, dus afhankelijk van het soort pres-tatie, en moet inzicht geven in aantallen, omvang of bedragen. De waarde van deze informatie voor de gebruiker wordt groter als ze vergeleken kan worden met de prestaties en kosten in voorgaande jaren of met de prestaties van vergelijkbare instellingen. Het is ook wenselijk dat een koppeling met de strategische doelstellingen wordt gelegd.
Kaders voor toezicht en verantwoording 1
Verantwoording over de bedrijfsvoering De Algemene Rekenkamer is van mening dat elementen van publiek belang, zoals leveringszeker-heid, continuïteit, integriteit, toegankelijkheid en kostenbeheersing, gegarandeerd dienen te worden in de bedrijfsvoering van de instellingen én dat de instel-lingen in hun verantwoording aan belanghebbenden laten zien of en hoe ze die garantie geleverd hebben.
Dat kan betekenen dat een instelling – afhankelijk van de specifieke taken en van de aard van de gesigna-leerde risico’s – in de verantwoording ingaat op:
de wijze waarop de organisatie ervoor zorgt dat publieke en private geldstromen van elkaar gescheiden blijven;
de wijze waarop de kwaliteit van werkprocessen en prestaties wordt bewaakt en zo nodig wordt verbeterd;
de hoogte van de bestuurskosten.
Verantwoording over maatschappelijk verantwoord handelen
Instellingen kunnen in hun verantwoording ook laten zien in hoeverre zij in hun bedrijfsvoering rekening houden met economische en sociale aspecten en met milieuaspecten; zij leggen dan maatschappelijke verantwoording af. Omdat de rijksoverheid en de instellingen in het publieke domein een voorbeeld-functie vervullen, vinden wij het van belang dat zij zich hierover verantwoorden.
In Nederland bestaat geen verplichting voor maat-schappelijke verantwoording. Evenmin bestaan er voor maatschappelijke verantwoording algemeen aanvaarde (controle)standaarden. Wel heeft de Raad voor de Jaarverslaggeving, in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, de Richtlijn 400 Jaarverslag aangevuld met aanbevelingen over maat-schappelijke verslaglegging door ondernemingen.
Ook heeft dezelfde Raad in 2003 een Handreiking voor maatschappelijke verslaggeving opgesteld.10
Betrouwbaarheid van de informatie in het maatschap-pelijk verslag is overigens essentieel. Betrouwbare informatie is immers een belangrijke voorwaarde voor de geloofwaardigheid van de instelling. Externe validatie van de verstrekte informatie verdient daarom extra aandacht.
•
•
•
Voorbeeld Jaardocument Maatschappelijke Verantwoording Zorg
Zorginstellingen zijn sinds 1 januari 2006 verplicht zich te verantwoorden middels het ‘Jaardocument Maatschappelijke Verantwoording Zorg’, dat jaarlijkse verplich-tingen op grond van wet- en regelgeving bundelt. Hierin moeten zorginstellingen een beschrijving geven van het gevoerde beleid op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen, met als prestatievelden ‘mensen’,
‘meerwaarde maatschappij’ en ‘milieu’.
Bron: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Jaardocument Maatschappelijke verantwoording Zorg, Den Haag, 2005.
5.2.3 Eisen aan meervoudige publieke verantwoording
Voor meervoudige publieke verantwoording kunnen de organisaties gebruik maken van op de doelgroep afgestemde informatiekanalen zoals jaarverslag, nieuwsbrieven en internet. Binnen deze informatieka- nalen kan onderscheid gemaakt worden naar speci-fieke groepen stakeholders. Een voorbeeld hiervan is een website met voor elke specifieke groep stake-holders een aparte pagina met daarop informatie die alleen voor hen van belang is. Via de startpagina van de website kan de gebruiker kiezen voor informatie voor bijvoorbeeld bedrijven, overheidsorganisaties of burgers.
Voor ons blijft het jaarverslag een cruciaal instru-ment voor verantwoording door organisaties in het publieke domein. In dit document wordt minimaal algemene informatie gegeven over de instelling: over financiën, prestaties en over de bedrijfsvoering. De kern van een goede verslaggeving ligt niet alleen in het verstrekken van informatie over de verschillende onderwerpen. Het is ook van belang dat verant-woordingsinformatie wordt voorzien van context en toelichting, en dat de samenhang tussen de onder-delen duidelijk wordt gemaakt.
10 Voor een groot aantal multinationals zijn de Sustainability Reporting Guidelines van het Global Reporting Initiative (GRI, 00) leidend.
Kaders voor toezicht en verantwoording
Belangrijke punten waaraan een goede verslag-geving moet voldoen, zijn:
Relevantie
De in de verslaggeving behandelde onderwerpen, de gedetailleerdheid van de informatie en de verschijningsdatum van de verslaggeving sluiten aan bij het gebruik dat de ontvanger van de infor-matie ervan moet maken.
Samenhang
Verslaggeving over prestaties, bedrijfsvoe-ring en financiën wordt met elkaar in verband gebracht. De realisatiecijfers worden afgezet tegen de begroting en de beleidsvoornemens.
De samenhang van informatie is zowel binnen een document als tussen verschillende verslag-gevingsstukken duidelijk.
Evenwichtigheid
De onderwerpen in de verslaggevingsstukken zijn niet onder- of overbelicht, tenzij op verzoek van de ontvanger van de stukken.
Tijdigheid
De verslaggevingsstukken worden tijdig verstrekt met het oog op het gebruik door de belangheb-benden. Om de tijdigheid vast te kunnen stellen, worden verslaggevingsstukken gedateerd.
Deugdelijkheid
De verslaggeving is deugdelijk. Dat wil zeggen dat zij juist en volledig, inzichtelijk en begrij-pelijk is. De informatie wordt goed toegelicht en is gebaseerd op aanvaardbare vooronderstel-lingen en grondslagen. Deze grondslagen zijn door de jaren heen consistent of in ieder geval herleidbaar.
•
•
•
•
•
De grootste valkuil bij de meervoudige publieke verantwoording is het leveren van teveel informatie, waardoor de bruikbaarheid van het verslag vermin-dert. Het is van cruciaal belang dat het bestuur van de instelling van te voren nadenkt wie hij wil bereiken en wat hij verwacht van het overdragen van de verantwoordingsinformatie. Of andersom: welke belanghebbenden om welke informatie vragen. Het verstrekken van verantwoordingsinformatie aan groepen van belanghebbenden is immers alleen zinvol als deze is afgestemd op de informatiebehoefte van deze groepen. De instelling moet dus weten over welke onderwerpen de verschillende groepen infor- matie willen ontvangen. Daarnaast moet de instel-ling de informatie zo presenteren, dat zij daarmee de belanghebbenden bedient.
5.2.4 Beperken van verantwoordingslast Als de interne informatievoorziening zoveel moge-lijk aansluit bij de informatiebehoefte van de externe belanghebbenden hoeft meervoudige publieke verantwoording niet te leiden tot een toename van de administratieve lasten van de organisatie. Daarom is het ook van belang na te gaan wie van verantwoor-dingsdocumenten gebruik maakt en met welk doel.
Door zoveel mogelijk (veelal reeds bestaande) informatie te hergebruiken en optimaal gebruik te maken van bestaande verantwoordingskanalen kan de verantwoordingslast worden beperkt: informatie aan stakeholders kan bijvoorbeeld ook interessant zijn voor de minister en andersom.
Kaders voor toezicht en verantwoording
6.1 Redeneerlijn
Steeds meer publieke organisaties werken met instru-menten van integrale kwaliteitszorg, zoals visitaties, benchmarking of kwaliteitshandvesten. De Algemene Rekenkamer hanteert de volgende redeneerlijn ten aanzien van kwaliteitsinstrumenten:
Kwaliteitsinstrumenten:
zijn geen toezicht of verantwoording;
kunnen onderdeel uitmaken van het geheel van checks-and-balances;
kunnen een rol spelen in het verticale toezicht;
zouden vooral het leereffect voorop moeten stellen.
•
•
•
•
6.2 Uitwerking redeneerlijn
Kwaliteitsinstrumenten zijn geen vorm van toezicht of verantwoording.
Zij kunnen wel – mits de betrouwbaarheid voldoende is gewaarborgd – een belangrijk onderdeel zijn van het geheel van checks-and-balances rond een instel-ling. Zij kunnen immers voor de instelling een prikkel tot beter presteren zijn en een bron van informatie vormen voor kritische klanten. In een aantal gevallen kan het verticale toezicht gebruik maken van de uitkomsten van deze kwaliteitsinstrumenten. In andere gevallen hebben deze instrumenten juist alleen effect als ze kunnen worden toegepast zonder dat de uitkomsten meteen leiden tot oordelen en tot inter-ventie door een toezichthouder.
Het is bij de inzet van deze instrumenten – al dan niet in het bredere verband van het externe toezicht – van belang het leereffect voorop te stellen: zij moeten ten dienste staan van het beter functioneren en presteren van de instelling.
6.3 Drie kwaliteitsinstrumenten belicht
Hierna belichten we de drie belangrijkste en in de publieke sector meest gebruikte kwaliteitsinstru-menten. We gaan kort in op de eigenschappen van deze instrumenten.
6.3.1 Visitaties
Bij visitaties beoordeelt een derde partij hoe een organisatie presteert op specifieke, vooraf bepaalde, aspecten. Dit instrument kan – verplicht – in het kader van het externe toezicht worden ingezet, maar kan ook vrijwillig door instellingen worden gebruikt
om er achter te komen op welke punten men beter zou kunnen presteren.
Het lerend vermogen van de instelling wordt versterkt als de visitatie periodiek wordt herhaald en als zelf-evaluaties (de basis voor iedere visitatie) onderdeel uitmaken van de reguliere cyclus van sturing, beheer-sing en verantwoording van de instelling.
6.3.2 Benchmark
Benchmarking is primair een instrument om de kwaliteit van de processen en de prestaties binnen een organisatie te verbeteren. Bij een benchmark wordt op dezelfde aspecten een systematische vergelij-king gemaakt tussen (vergelijkbare) organisaties of organisatie-onderdelen. De uitkomsten van bench-marking kunnen voor interne doeleinden gebruikt worden. Door de uitkomsten ook openbaar te maken wordt duidelijk welke goede voorbeelden er zijn, waar anderen zich aan kunnen spiegelen en wellicht leren. Een bijkomend effect van openbaarmaking is naming-and-shaming.
Voor een optimaal effect van het instrument is het van belang dat de volgende punten goed zijn uitgewerkt:
Er moet instemming zijn over het beoordelings-kader. De beoordeling moet plaatsvinden op basis van eenduidige, zoveel mogelijk gevalideerde defi-nities en begrippenkaders.
Cijfers alleen zeggen niet zoveel, het gaat ook om het verhaal achter de cijfers. Daarom is altijd een combinatie van kwantitatief en kwalitatief onder-zoek noodzakelijk.
Voorzichtigheid is geboden bij het trekken van conclusies over normen voor wat goed of slecht is.
In benchmarks is het maar tot op zekere hoogte mogelijk rekening te houden met de specifieke context en ontwikkelingsfase van de organisatie.
6.3.3 Kwaliteitshandvesten
Een manier om een impuls te geven aan de verbetering van de publieke dienstverlening door organisaties is het instellen van kwaliteitshandvesten. In een kwali-teitshandvest doet een overheidsinstantie een aantal concrete beloften aan haar cliënten (bijvoorbeeld burgers en bedrijven) over de dienstverlening die ze aanbiedt. Deze normen worden toegankelijk gemaakt voor alle (potentiële) cliënten en zijn altijd duidelijk zichtbaar op de plaats van handeling (bijvoorbeeld bij een balie of op de website). In Engeland heeft het communiceren van cliëntgerichte servicenormen tot betere dienstverlening en hogere werknemerstevre-denheid geleid. Een voorwaarde voor een optimaal
•
•
•
6 Kwaliteitsinstrumenten
Kaders voor toezicht en verantwoording
effect van dit systeem is dat de cliënt wordt gecom-penseerd als de instantie een belofte niet waarmaakt.
Het streven van het kabinet was dat overheidsorga-nisaties met burgercontacten in 2007 zouden zijn begonnen met de invoering van een kwaliteitshand- vest. Eind 2008 dienen al deze organisaties een kwali-teitshandvest te gebruiken. Via de internetpagina www.kwaliteitshandvesten.nl kunnen de organisaties ondersteuning bij de invoering van de handvesten krijgen.
Het kabinet ziet de volgende voordelen aan de invoe-ring van kwaliteitshandvesten:
Iedere organisatie, ongeacht de sector, kan op eigen wijze invulling aan een handvest geven.
Een handvest kan kort, krachtig en duidelijk zijn.
In een kwaliteitshandvest is geconcretiseerd wat cliënten van de organisatie mogen verwachten.
Cliënten zullen geen overspannen, maar juist reële verwachtingen hebben door de informatie in het handvest.
•
•
•
•
Kaders voor toezicht en verantwoording
Algemene Rekenkamer (1995). Zelfstandige bestuurs-organen en ministeriële verantwoordelijkheid. Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24 130, nr. 3.
Den Haag: SDU.
Algemene Rekenkamer (1998). Toezicht op uitvoering publieke taken. Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 956, nrs 1-2. Den Haag: SDU.
Algemene Rekenkamer (2000 a). Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 982, nrs. 1-2. Den Haag: SDU.
Algemene Rekenkamer (2000 b). Handreiking voor verslaggeving van rechtspersonen met een wettelijke taak.
Den Haag: SDU.
Algemene Rekenkamer (2001 a). Handreiking toezicht op rechtspersonen met een wettelijke taak. Den Haag:
SDU.
Algemene Rekenkamer (2001 b). Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 2.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 656, nrs. 1-2. Den Haag: SDU.
Algemene Rekenkamer (2002 a). Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 3.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 655, nrs. 1-2. Den Haag: SDU.
Algemene Rekenkamer (2002 b). Systemen van checks and balances bij rechtspersonen met een wettelijke taak.
Den Haag.
Algemene Rekenkamer (2004 a). Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 4.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 450, nrs. 1-2. Den Haag: SDU.
Algemene Rekenkamer (2004 b). Verbreding van de publieke verantwoording. Ontwikkelingen in maatschap-pelijke verslaglegging, kwaliteitszorg en governance.
Den Haag: SDU.
Algemene Rekenkamer (2005). Toezicht op markten.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 960, nrs. 1-2. Den Haag: SDU.
Algemene Rekenkamer (2006 a). Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 850, nrs. 1-14. Den Haag: SDU.
Algemene Rekenkamer (2006 b). Goed bestuur tussen publiek en privaat. Ontwikkelingen in bestuur, beleid en regelgeving. Den Haag.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•