Ups en downs van de grondrechten

r ^{B. de Goede}

I

Ups en downs van de grondrechten

De grondrechten doen tegenwoordig opgeld. De 'proeve' plaartst

2le in een apart hoofdstuk geheel vooraan ten einde er, zo zegt de toelichoog, meer reliëf aan te geven; de regering heeft ze voor de nu toch wel te verwachten herzienrog van de grondwet op haar priorfteitenlijstje geplaatst; de arresten van de Hoge Raad, wruarbij een uitbreidende uirtleggfng van hert grondwets- artikel betreffende de drukpersvrijheid wordt aangehangen, bui- telen als het ware over elkander heen; voor radio en televisie, in krant, week- en maandblad worden soms heel emotionele be- togen geleverd ten gunste van uitbreiding van de grondrechten.

Ook in het buitenland lijkt de belangstelling groeiende. Als het onderwijs voor die belangstelling een tootssteen genoemd mag worden, verdient het feit vermelding dat in Frankrijk de grond- rechten lange tijd ietwat verscholen (dat wil zeggen: in het ge- heel van het juridisch onderwijs ingekapseld) werden gedoceerd, maar sedert 1962 een verplicht en uitdrukkelijk als zodanig u.an- geduid onderdeel vormen van de studie van iedere juridische student.

De bekende Franse hoogleraar Burdeau legt een bootje een domper op de vreugde over deze herleefde belangstelling door (in de inleiding tot zijn Libertés Publiques, 3de dr. 1966) op te merken, dart de universiteit zich eigenlijk pas duidelijk met de grondrechten 'is gaan inlaten, toen hun verval onmiskenbaar was.

Hij doelt daarmee op de omstandigheid, d!lit de gemiddelde bur- ger van de vijMe republiek zich weinig voor theorie en praktijk van de grondredhrten interesseert!: ('l' esprit de libErté n' est plus aussi vif qu'il était naguère').

:Lk: geloof dat dit wel juist is gezien, maar hiermee toch ver- geten wordt, dart gemiddeLde burgers zich, werkelijk drama- tische gebeurteniss'en daargelaten, eilgener beweging voor niets plegen te interesseren dat van spirituele aard is, in Frankrijk zomin als elders. Spreekt men van een herleefde belangstelling, dan gaat het vrijwel steeds om belangstelling bij een relatief kleilne 'groep, die echter door de nadrukkelijkheid van haar

725

uitingen en door haar betrekkelijk hoge intelligentie, qua getals·

stetkte naar bu:iren groter lijkrt dan ze is.

Houdt men ook dit voor juist, dan valt - dacht ik - ruiet te oni'kennen, dat in het Fmnkrijk van de heer de Gaulle de grondrechten bij de beleidvoerende overheid weliswaar niet bij·

zonder in tel zijn (Frankrijk 1heefit het Verdrag van Rome nog altijd met geratificeerd en lhet Fmnse rég:ime van radio en tele·

visie is zodan~g, dat onze Omroepwet daarmee vergeleken een wonder van vrijgevigheid is), maar dat anderzijds juist daar·

door de belangstelling voor de grondrechten bij de oppositionele groeperingen st:ijgende is (men denke aan de zeer kritische dag·

bladpers en men herinnere zich - bij voorbeeld - de figuur van Mendès France).

Van relatief kleine groepen gesproken: als in de aanhef van deze beschouwing werd gesteld, dat de grondrechten tegenwoor·

dig hij ons opgeld doen, dan is dat, cijfermatig bezien, ook maar zo-zo. Risten van Nederlanders weten niet eens wat onder de term grondrechten moet worden verstaan en als men het hun poogt uit te leggen, blijven ze gans onbewogen; nog weer andere risten zijn allerminst voor uitbreiding van de grond·

rechten geporteerd en vinden de huidige situatie al royaal ge·

noeg.

Daarmee is van de kwaliteit van de groeperingen, die zich bij uitbreiding van de grondrechten wel bettrokken voelen, natuurlijk niets kwaads gezegd. Het is hovendien voor onze Nederlandse gezapigheid! al een verblijdend teken dat er (~tooh vele) burgers zijn wie de toestand van betrekkelijke onvrijheid benart en dat - nota bene - de regering niet bij voo11baat tegen<Ner uitbreiding van de grondrechten afwijzend staat. De gesohiedenis van onrz.e grondrechten levert daar maar weinig voorbeelden van op.

Het heeft zin op die geschiederris 'ID het kort in te gaan, ten eerste, omdat daardoor bliJ'kt dat onze roemruchite vrijheidszin aan cautie onderhevig is, ten 1tweede omdat daaruit kan volgen dat de tegenwoordige aandrang grotendeels door eigentijdse fac·

toren wordt bepaald.

Extern-historisch be2lien is 1815 'een zeer belangrijk jaar voor de opneming van de grondrechten in de grondwet. In 1814 is deze materie eigenlijk amper aan de orde geweest. Men volstond met - natuurlijk - de vrijheid van godsdienst en voorts met enkele bepalingen ter bereiking van een reohtvaardige en onafhankelijke rechtspraak

726

Maar 1815! Het recht van petitie; de vrijheid van drukpers;

de onschendbaarheid van de woning en de bescherming van de eigendbm versdhijnen ten tonele.

Staan wij daarmee aan de wieg van een doorbrélren:d bosef, dat ter voorkoming van hun ontkenning vastlegging van de vrij- heidsrechten noodzakelijk is?

Allerminst, want het zijn dt> Belgen geweest die ons die op- nemilllg in welhaast letterlijke zin hebben aangepraat. De Bel- gen, die voor hun samenvoeging met NOOl'l<l-Nederland niets voel- den, zich hun lange voorafgegane periode van nationale onzelf- sl!and!igheid bewust waren en de Noord-Nederlanders als anders- geaard beschouwden. De Belgen, die. men daarom ter apaisering toch wel iets moest toewerpen, al ·ging men niet zover dat men ook aan het Belgisch verlangen om de grondrechten in een apart hoofdstuk te vervatten (preludium op de 'proeve'!) tegemoet kwam.

Ik kan mij in dit stuk niet veel citaten veroorloven, maar om de sfeer waarin de Nederlandse leden van de Grondwets- commissie-1815 leefdien te proeven, zijn de volgende aanhalin- gen uit Colenbrandern Ontstaan van de Grondwet, deel ll, bij- zonder dienstig.

In de vergadering van de commissie d.d. 26 juni 1815 brengt de voorzitter een ontwerp-;hoofdstuk ter sprake, dat hem door LeeZere (Belg) ter hand is gesteld; dit ontwerp is dian het hoofd- stuk van de 'algemene dispositiën' oftewel het afzonderlijk kapittel der grondrechten. De heer Leclerc mag menen, dat in zo'n hoofdstuk 'veel populariteit gelegen zoude zijn, en dat het algeroeenen bijval zoude vinden', de voorzitter ziet er niets in:

'zulk een kapittel zoude zeer lang behooren te zijn, dewijl alles wat er niet ill voorkomt, niet constitutioneel zou zijn'. Dotrcnge (Belg): 'maar als gij de voorgestelde artikelen niet in de l'Onsti- tutie stelt, zullen deze ook niet constitutioneel zijn, en den wet- gev,er niet verhinderen, om die beginselen door wetten h~ ver- nietigen'. Hogendorp: 'alle die beginselen bestaan fadto bij ons', Holvoet (Belg): 'dit zegt niets; - de gouvernementen kunnen verbasteren, men maakt constitutiën om dergelijke verbasterin- gen tegen te gaan; in alle constitutiën vindt men dergelijke waarborgen'.

In de voergaderinlg van 27 juni duren de gedachtenwisselingen over opnerndng of niet-opneming voort: Lynden: 'de insertie van alle drie principes zal geene g{!Tantie geven'. Holvoet: 'dit is mogelijk, maar toch twijfelachtig; - evenwel die beginselen moe-

727

ten daarom in de Grondwet, omdat zij zijn de essentialia van alle mogelijke Grondwetten'. Dotrenge, de Coninck, Aerschot, Gendebien, LeeZere en de Méan (allen Belgen) vallen Holvoet bij, maar de Neder1anders Lynden en Van der Dussen voelen er .met voor; zij haken in bij wat Van Hogendorp dre o/odge dag heeft gezegd: 'men moet dezelve volgen in pi'axi, maar niet theoretisoh te neder stellen'.

Ook tegenwoordig nog zijn de mensen legio, die menen, dat men iets niet op schrift behoeft te stellen en dat een duidelijke contractvastlegging overbodig is, omdat het zonder dat - 'tus·

sen fatsoenlijke partijen' - toch wel goed zal gaan. Die men·

sen kunnen volkomen oprecht zijn, maar in elk geval zijn ze bijzonder onnozel. Niemand zal beweren dat een uitdrukkelijke bepaling een afdoende waarborg schept, maar het 'er staat geschreven' is nog altijd een machtige slagboom tegen willel<'eur en discriminatie.

De ironie wil, dat de waarheid van dit laatste al terstond bij de gedachtenwisseling in de oommissie aan het licht trad.

De Nederlander Elout, die overigens de Belgen nog het meest tegemoet wilde komen, merkte dd. 26 juni op: 'onder de pun·

ten, welke de heer Leclerc in de Grondwet wil hebben vastge·

steld, zijn er onder andere . 1° de vrijheid van de drukpers, zij bestaat facto bij ons .... ; 2 ° het regt van petitie, ooik dit be- staat; - een ieder kan zich aan de Staten-Generaal bij re- queste over zijne eigene belangen adresseeren'. Maar de aarts·

conservatief Van Maanen vat dan direct vuur: 'ik ontken ten sterkste, dat zelfs dit regt van petitie alzoo ·bestaat, gelijk Elout meent, en houde het daarenboven ·daawoor dat niemand het regt heeft om zich aan de Staten-Generaal hij requeste te adresseeren'.

Neen, een glorieuze intocht hebben in 1815 de grondrechten niet gehad; alleen omdat wij door anderen zijn opgejut kwa·

men ze in de grondwet terecht.

Na 1815 raakt het bewind van Willem I, de koopman~koning,

goed op dreef. Hij bestierde zijn volk zoals een ouderwetse vader zijn gezin, dat wil dus zeggen: stilwol goede bedoelingen, maar zonder ooik maar enige neiging om rekenschap af te leggen van zijn daden.

De N ededander vond dat aanVIanikelijk en nog vrij 1ang nà het begin wel ,goed, 'De argeloosheid van een tijd zonder aCit:ieve tegenstellingen, van een geslacht, dat wegdoezelend in de droom

728

Van de onverbraken eenheid der natie, geen kritiek behoefde te vrezen en daarom ook geen zelfkritiek kende', heeft Romein geschreven. Mejuffrouw Kluit, die de geschiedenis van het Ré- veil te boek heeft gesteld, zei het korter en pittiger: 'de Ne- derlander zat in zijn stoel en rookte zijn pijp'.

Maar dan komt het zich voortslepende confliot met België, eerst met holle nationale geestdrift begroet, maar al gauw, in hoofdzaak vanwege de centjes, klimmende tot de strot.

In al de handboeken over staatsrecht en staatkundige geschie- denis kan men de inddenten, waaruit van een toenemende wrevel tegen de eigenmachtige politiek van de koning blijkt, in den brede besehreven vinden. Uitspringend voorbeeld vormde het feit, dat over 1835 en 1836 de Indische baten buiten mach- tiging van de Staten-Generaal waren aangewend voor dekking van de stijgende militaire uitgaven.

De Kamer bromde, beet soms ook wel, maar als bijzonder weerspannig moet men dit alles toch niet aanmerken. Als oxem- pel een citaat uit een rede van het kamerlid Gorver Hooft d.d.

1837: 'België door kracht van wapenen te bedwingen is be- proefd, en zoude zonder tussohenkomst van machtigeren vol- gens alle waarschi.inlijkheid gelukt zijn, doch bij de onverander- de gezindheid van dezen zoude het roekeloos zijn eene tweede poging daartoe aan te wenden. De weg van onderhandeling staat ons dan alleenlijk nog open; doch deze is insgelijks beprodd en heeft tot dusverre geene betere uitkomsten gegeven. Waaraan is dit toe te schrijven? Grootendeels aan de kwaadwilligheid onzer tegenpartij en aan de ondersteuning, die dezelve bij die ei!4enste mogendheden vindt, welke onze wapenen van haar afgowend hebben. Dooh zoude het ook niet eenigszins toe te sdhrijven zijn aan het al te streng vasthouden van eenige punten, die de re- geering of, om meer bepaaldelijk te spreken, de persoou van onzen geëerbiecügden Koning, uit een kiesoh gevoel voor de eer onzer nntie, met achteraanstelling van de bijzondere belu.ngen van zijn huis, eenmaal als grondslag heeft aangenomen?' (De Bosch ~emper, Geschiedenis van Nederland na 1830, IJ, blz.

453).

Tammer kan het wel niet; angstvalliger benadering van een verwerpelijke autocraJtjsche politiek is amper denkbam. Do vrij- heidszin gluurt nog slechts door een kier der pluche gOI'dijnen.

De grondwetsh.erziening van 1840 brengt dan ook niet veel meer dan slechtwerkende zoethoudertjes, met de strafrechtelijke verantwoordelijkheid der ministers als gewichtigste.

729

Ogensdhijnlijk heeft het voorgaande met de grondrechten niets van doen, maar enige relatie, waarover later, lijkt mij toob aantoOIJ!baar, zoals die relatie veel duidelijker in het oog springt bij de herziening van 1848, nog altijd (en waarlijk niet ten on- rechte) 'het sanctuarium van de geschiedenis 0112Jer grondwet.

Maar ook in 1848 zijn het niet de grondrechten, waarop aller- eerst de aandacht valt. Het gaat in dat jaar primair om de doorbreking van de macht van het (nog zeer beperkte) electoraat en om de vergroting van de bevoegdheden van de gekozenen.

Ik som de daarop betrekking hebbende veranderingen alleen op:

politieke ministeriële verantwoordelijkheid; recht van amende- ment voor de Tweede Kamer; recht van interpellaltie voor bei- de Kamers; recht van enquête voor de Tweede Kamer; parle- mentaire onschendbaarheid; openbaarheid van de beraadsLagin- gen ook voor de Eerste Kamer; rechtstreekse verkiezingen voor de Tweede Kamer; een éénjaarlijkse begroting.

De grondrechten hobbelen wat achteraan en trekken zeker niet de meeste belangsltelling: men ziet het briefgeheim geïntro- duceerd, alsmede de vrijheid van onderwijs en van vereniging en vergadel'ing.

Het briefgeheim: het voorstel daartoe werd door de Tweede Kamer met onverschilligheid ontvangen; men achtte het over het algemeen vrij doelloos, omdat de behoefte dam·aan in de prak!tijk allerminst was gebleken. Men verneemt verre nak}an- ken van 1815: het kamerlid De Monchy wees op de vele be- };l)ngriJ1ke rechten, aan het Nederlandse volk toekomende, die toch ook niet door de grondwet waren gewaarborgd .. .' (Buys, De Grondwet II, blz. 412 en 413).

Een dergelijke gezapige redenering ging in elk geval niet op voor de rvrijheid van onderwijs en voor het recht op vereniging en vergadering.

Met betrekking tot het onderwijs leefde men nog steeds on- der de Schoolwet van 1806, die voor de oprichting van eerJ bijzondere school het consent der overheid als eis stelde en een dergelijke toestemming werd, zo heeft Brugmans sr. opgemerkt, zeker aanvankelijk aanmerkelijk minder vlot verleend dan die voor de oprichting van een bordeel.

Over de vrijheid va,n vereniging en vergadering wisten de

zg. Afgescheidenen mee te pr;l)ten, die werden belaagd met de

toepassing van ten onrechte van kracht gelaten artikelen uit

de Code Pénal. Men vergaderde clandestien, in sommige ge-

vallen 'op een teken van de molenwiek' en Groen van Prinsterer

schreef: 'Betaamt het dat in Nederland en onder een vorst uit een bij uitnemendheid godsdienst- en vrijhe~dlievend geslaoht geen 'twintig menschen zonder toestemming van het Gouvet111e- ment een gebed, een lofzang tot God mogen heffen?' (mijn 'Aan de hand van de Grondwet', 2e dr. 1965, blz. 37).

De behandeling van de vrijheid vwn vereniging en Yellgade- ring wordt in het parlement haast een tragedie: V'an een be- trektkelijk ruim gesteld artikel belandt men bij een enger for- mule om dan te besluiten tot een redactie die niets garandeert.

Maar ook dan zijn er nog beduchte kamerleden, die vrezen 'dat de goede burgerij verleid zou worden om gerede oren te verlenen aan de demagogische taal V:an verachtelijke, maar ge- vaarlijke volksmenners, die, door een tom·eloze drukpers onder- steund, de gemoederen zouden verh1tten en tot tegenstand, ook tegen de beste maatregelen van de regering, zouden aanvu- l'en'.

'Het geven van onderwijs is vrij', zo zegt de grondwet se- dl'!J t 1848 en men was er, ook aan de ziide van de voorstanders van het bijzonder onderwijs, nogal gelukkig mee. Maar ook hier :wu de waarheid blijken van Thorbeckes (niet met het oog op de onderwijsvrijheid neergeschreven) stelling: ' .... wat is de wetgeving, die allen staattshurgerschap aanbiedt onder een door weinigen bereikbare voorwaarde, wat is die wetgeving tenzij ironie?' Nog decenniën van jaren zal men over het hoofd zien, dat de onderwijsvrijheid zich in zover van de andere grond- rechten onderscheidt, dat hij die van deze vrijheid gebruik maakt, daarmee in een concurrentiepositie treedt ten aanzien van de overheid, die óók (en maar wat gra:ag) doet onderwijzen etl dat het daarom onlogisch en onbillijk is de voorstanders van het bijzonder onderwijs te laten meebetalen in de kosten Wil het openbare, maar hen wa,t de kosten aangaat van het door hèn begeerde onderwijs in de vrieskou te laten staan. Da,t is uit- buiting van een feitelijke monopoliepositie en laat de beûtter van de onderwijsvrijheid prruktisch even arm als tevoren. Als een kwaadaardig gezwel zal zich die onderwijsvrijheid dan ook tot 1917 in het gemeenschapsleven ten ongunste openbat en.

Bij de voorbereiding en de behandeling van de grondwetSher- ziening van 1848 is, voor zover ik weet, geen uitdrukkelijk verband gelegd tussen de wijzigingen op het ministeriële en het parle- mentaire vlak en€rzijds en de vriJ1heid van veren~ging en ver- gadering en van onderwijs, 'alsmede het briefgeheim anderzijds.

731

Toch acht ik dat verband aanwezig, zoals ook de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers (1840) als een aanloop tot dat verband mag worden gezien.

In 1848 ging het om het bereiken van een waarachtig sta:a,ts- burgerschap. Daarvoor waren rechtstreekse verkdezingen nood·

zakelijk in plaats V3Jn een eindeloos getrapte verkiezing, waar·

door de kiezerswil uitebde lang voordat de golf ervan de Twee- de Kamer had bereikt. Daarvoor kon men een politieke ministe·

riële verantwourdelijkheid niet missen, opdat er voor de kritiek van de gekozene een reëel adres en niet de loze brievenbus des konings zou bestaan. Daarvoor diende de Kamer over allerlei beïnvloedingsmiddelen :te beschikken en moesten de ge·

kozenen een tegenover het bestum- gewaarborgde positie hebben.

Met de openbaarheid der beraadsl3Jgingen zit men al op de overgang althans naar de vrijheid van vereniging en vevgade- ring. Wat men als afgevaardigde in 's lands belang meent te moeten opmerken, behoort gemeen goed van de burger te kunnen zijn, opdat deze het wikken, aanvaarden of verwerpen kan.

Maar wikken, 3Janvaarden en verwerpen moet in vrijheid kun- nen ,gebeuren en in onderlinge samens:prekiing. Zo strekt de vrijheid van vereniging en ve1.1gadering tot corn:trole op zowel als tot informatie van de ,gekozenen. Deze vrijheid vormt va:n alle andere wijzigingen in de grondwet het noodzakelijke com- plement. Men was in de Kamer immers beducht, zo dirt reoht werd ingevoerd, voor tomeloze volksmenners en voor tegenstand ook tegen de beste maatregelen van de regering?

De 'Samenhang tussen de parlementaire hervormingen en het briefgeheim, zowel als de vrijheid van onderwijs is minder dui- delijk aantoonbaar, maar m.i. toch zeker aanwezig. Het ver- trouwelijke schriftelijke verkeer kan dienen voor uitwisseling van staa:tkundige inzidhten en het hemmen van opzetten tot vemndering in het staa~kundig bestel. Geschiedt een en ander met revolutionaire oogmerken, wenst men hierdoor opheffing van de vrijheden te bereiken, dan 'kan ingrijpen van overheids-

IVege op "ZJijn plaats zijn, maar - indien niet - de OlliSChend- baarheid van het briefgeheim kan op geheel geoorloofde wijze diensthaar gemaakt worden Mn de vrije staatkundige menings- vorming, principieel oogmerk V3Jn de herziening van 1848. Niet voor niets erkende de Staatsregeling van 1878 het recht va:n vergadering, maar voegde zij er (in hetzelfde artikel!) bange- lijk aan toe, dat de zg. OOiliStitutionele gezels.cihappen met elkaar over staatszaken geen briefwisseling mochiten houden.

732

Met de vrijheid van onderwijs zit men natuurlijk allereerst op ander dan strik:!: staatkundig terrein. Het eerste doelwit is de Vel'Zekering van de vrijheid der ouders tot op~ooding van hun kinderen naar eigen (religieus) inzicht. Maar niet voor de school, doeh voor het leven leren wij, ook voor het staatkundig leven.

En dan kan de vrijheid van onderwijs uitermate ,dienstig zijn voor het leggen van de kiemen van kritisch inzicht met betrek- king tot heersende staaltkundige opvattingen; dienstig zijn der- halve voor de opvoeding tot een volwaardig staatsburgerschap.

Voor degenen, voor wie dit te vaag en te gemeenplaatseng is, heeft het nut Kappeyne van de Copello, sprekende in de zeven- tiger jaren der vorige eeuw, te citeren, toen hij optornde tegen het verlangen naar subsidie voor de bijzondere school: '. . . . op het oogenblik, dat die zegepraal zou worden gevierd, zouden de mannen, die ons de Grondwetsherziening en het constitutioneele stelsel gebracht hebben, tevergeefs hebben geleefd .... De wor- steling voor de vrijheid zou tevergeefs zijn geweest, want de consciëntievrijheid op den buitenlandsehen vijand veroverd, zou zijn vernietigd door de twisten van binnenlandsche factiën' (P. ].

Oud, Honderd Jaren, 2e dr., blz. 122).

In belangrijke mate rechtstreeks aantoonbaar, voor een deel meer ondergronds valt er samenhang te stellen tussen de op het eerste gezicht ver uit elkander lopende wijzigingen, in 1848 in de grondwet aangebracht. Zij vormen, wanneer men ze van- uit een centraal gezichtspunt in het oog vat, een sluitend ge- heel. Dat geeft blijk van wijsheid en visie bij hen die de her- ziening hebben voorbereid, bij Thorbecke met name.

Een dergelijke wijsheid en visie zal ook de komende grond- wetshe11Ziemng moeten dirigeren; ik kom hierop terug.

En wat de strafrechtelijke verantwoordelijkheid uit 1840 be- treft: zij mag worden gezien als een eerste en aarzelen<le aan- loop tot wat in 1848, breed uitwaaierend, het hele collectieve en individuele staatsburgerschap zal gaan besrtrijken.

In de jaren na 1848 treedit voor de grondrechten een lango perio- de van rust in, met uitzondering van de godsdienstvrijheid en de onderwijsvrijheid.

Met betrekking tot de godsdienstvrijheid heeft de onrust niets opgeleverd. Het daaraan gewijde grondwetshoofdstuk, het hoofd- stuk van de gemiste kansen, poogt men in 1887, 1913, 1922 en 1950 op de helling te krijgen, maar als met name de zware protestanten gaan brommen, trekt men zich ijlings terug. Dat

733

er - ibij voo~beeld - ~ijheid van processie zou komen (o gru- wel!) vormt tot in de jaren na de Tweede Wereldoorlog een met alle kracht te bannen schrikbeeld.

Na 1848 begeeft zich de onderwijsvrijheid op het doornig pad naar de subsidiëring van het bijzonder onderwijs eerst en naar de financiële gelijkstelling van openhaar en bijzOIIllder onderwijs vervolgens. Het jaar 1917 brengt het begeerde eindpunt.

Vanwaar voor het overige die betrekkelijke rust omtrent de grondrechten, van 1848 af tot haast een eeuw daal1Ilia? De ge- schiedenis van de onderwijsvrijheid geeft, meen ik, een vinger- wijzing ter verklaring.

Het is in theorie wel heel aantrekkelijk om vrijheid van onderwijs lbe bezitten, om als ouder dus niet van overheidswege dwars gezeten te kunnen worden in de keuze van de school voor zijn kinderen, maar als men het geld mist om zo'n sdhool te stichten en in stand <te houden, staat men gelijk met de man, die zich theoretisch op de onschendbaarheid van zijn woning mag beroemen, maar in de praktijk gedwongen is om onder de bruggen van de Seine te slapen.

Bij de theorie van de grondrechten behoort de praktijk van het verschaffen der middelen tot hun verwezenlijking.

Met heel zwakke aanzetten aanvanl\ielijk openbaart zich dan ook na 1848 het Streven van de kleine man tot materiële posi- tieverbetering en vooral tot het opleggen aan de overheid van de zorg voor die positieverbefering.

Rechtstreeks daarop gericht kon de actie nog niet zijn; van het uiterst beperkte en zeer gezeten deotoraart, dat na 1848 naar de stembus kwam, viel in dit opzicht weinig te verwach- ten. Ik zie hier niet voorbij aan het feit, dat 11.1a het midden van de vorige eeuw de hogere standen zioh gingen wijden aan ver- betering van hygiëne en huisvesting, aan algemeen vormend en ambachtsonderwijs, aan volksvoorlezingen enrwvoort (I. ].

Brugrnans, De arbeidende klasse in de 19e eeuw, 3e dr., blz.

285), maar wens m[j ook rte herinneren, dat Tollens, de ideale doorsnee van de op zijn bezilt zittende burger, opgelucht heeft verzucht: 'Wat wijfjelief, wat deert het ons, wij hebben warme wijn en pons.' Hulp zeer zeker, maar dan toch eerst om wan- hopige oproeren te voorkomen en de standen bleven geluikkig door God gewild.

Langs indirecte weg dus; langs de weg van de vakbeweging,

van de politieke partijvorming en vooral van de uitbrciding van

het kiesrecht, met algem.een kiesrecht als uiteindlelijk ideaal.

Wanneer in de zeventiger jaren het zgn. coalitieverbod, dat nog uit de Code Pénal stamde, officieel van de baan raakt, lijkt dat een soort bekroning van het recht van vereniging en vergaderung, maar in werkelijkheid betekenii: het een vrijma- king van de weg tot staking van de arbeid ter verkrijging van l0ftsv'el1betering.

Ik laat het outsbaan en de groei van de vakbeweging en de vele •en pijnlijke fasen van de strijd om het algemeen kiesrecht onbesproken; de geïnteresseerde lezer kan daarvoor wederom bij vele handboeken teredht. En, evenals bij de werkelijke onderwijsvrijheid, is 1917 voor het aLgemeen kiesreeht het glorieuze eindpunt: de indirecte weg is tot het einde toe begaan.

Daarom is dat eindpunt tevens een nieuw punt voor vertrek.

In 1917 verdwijnt het 'voLk achter de kiezer' en troo<lt dat volk •zelf ter stembus aan. Wat verlangt het met de uitbrenging van zijn stem en van zijn in aantal steeds toenemende afge- vaardigden?: '. . . bij de achtereenvolgende etappen van de kiesrechtuitbreiding bleek, dat de representanten van de 'nou- velles couches' zich maar matig interessee-den voor het gede- tailleerd mede-wetgeven en het narekenen der begroting en hun 1Jaa:k veel meer zagen in de verzekering, dat allerlei mate- riële voorziening snel en afdoende werd geboden' (A. M. Don- ner, De plaats der Staten-Generaal in het hedendaags srtaats- reoht, 1961, blz. 9).

Zo ·is het heel in het algemeen gesteld. Illustrabiewr is de inhoudsopgave van hoofdstuk IV van Ouds 'Het jongste verle- den', deel I, handelende over de parlementaire geschiedenis van 1919 en onmiddellijk daarna. Dat dit hoofdstuk als titel draagt 'de polsslag van de tijd' is op zich zelf al kenmerkend, ^dt1 pols- slag van een tijd, die- mag ik zeggen- in 1917 en in de daaraan voorafgaande jaren werd voorbere:ld en door de miniatuurre- volutie van Traelstra werd bespoedigd. Ik citeer uit de i11houds- opgave: 'Aalberses ontwerp-achturenwet; moeilijkheden bij de regeling van de kinderarbeid; Dresselhuys' oppositie tegen de 45-urige werkweek; de 'achturenmars' in de Tweede Ka111er ge- zongen; de verzekeringswetgevrng; de geschiedenäs van de in- validiteitswet; het ontwerp op de vrijwillige ouderdomsverze- kering; de volksgezondheid; salarissen, lonen en pensioenen; de socialisatie.'

Inderdaad: de grondrechten zwijgen, maar de collectieve voor-

ziening in materiële behoeften is in opmars. Ik kan daarvoor

ook uit de Troonrede van 1919 putten: 'Ingediend zullen worden

voorstellen tot wijziging van de Woningwet, tot bevorderinJg van de vreedzame bijlegging van arbeidsgeschillen, tot regeling van de arbeidsbemiddeling en tot regeling van de werkloosheidsver- zekering. Een Landbouw-arbeidswet, een Landbouw-ongevallen- wet, alsmede voorstellen betreffende de ziekenverzorging vam on- en minvermogenden zijn in voOl'bereiding.' Maar, welhaast als een vóórwaarschuwingss:ignaal, staat in dezelfde troonrede:

'De uiterst kostbare maatregelen, welke de verzorging van de geestelijke en stoffelijke belangen van Mijn volk vordert ...

stellen eisahen aan 's Lands schatkist, die mij met groo'te zorg vervullen.'

Wat vooral sedert 1919 verkregen was moest behouden blijven en worden uitgebreid. Maar de 'malaise' kwam in zicht en zet- te vervolgens in en door met een kracht, die de materiële ver- worvenheden bedreigde. De laatstgeciteerde zin uit de troon- rede van 1919 noemde ik een vóórwaarsohuwingssignaal. Onmid- dellijk bij het gevaar staat men in 1932; de troonrede uit dat jaar zegt er o.m. dit van: 'nevens voortzetting van de werlc- loozenzorg stelt handhaving van sociale voorziening, in betere tijden bereikt, de uiterste eisahen aan het zoozeer verminderde draagvermogen der Natie.'

Niet de grondrechten zijn dan aan de orde, maar crisismaat- regelen her en der; steunen, stutten, schragen niet van verworven- heden van spirituele aard, maar van praktische resultaten op stoffelijk gebied. Zoals de muzen zwijgen wanneer de wapens spreken, zo treden in een 'krampgevecht om het naakte mate- riële bestaan de verlangens naar vrijheid van overheidsdwang terug.

Althans wanneer die dwang uitgaat van de 'eigen overheid':

kort vóór de Tweede Wereldoorlog komen de grondrechten toch weer aan bod, niet om Zle uit te breiden, maar in hun werkings- sfeer te beperken en dat tegen de dreiging van ennesbee en llitlerdom. Het recht van vereniging en vergadering raakt, door wijziging van de wet van 1855, op de helling. Dit recht mag niet worden misbruikt voor binnenlandse voorbereiding van verraad en buitenlandse infiltratie. Maar als de wetswijziging zou moeten worden toegepast is het bezetting geworden en hangen Duitser 'en ennesbejer als een molensteen om onze nek.

Tijdens de bezetting komt ,een clandestiene gedachtenwisseling

op gang over het na de bevrijding te \OerweZJenlijken Sll:aatkun-

r

l I

dige begtel en werken voorts verscheidene auteuxs in de beslo- tenheid van hun binnenkamer aan geschriften, die na de be- zetting zullen verschijnen. Hogendorp herleeft!

Wie menen mocht, dat de gruwelijke ervaringen, ppgedaan met zioh om geen grondrechten bekommerende bezetter, zou- den leiden tot een beklemtoning van hun gewicht, juist voor de tijd die komen zou, komt pijnlijk bedrogen uit.

D. Simons heeft in zijn in 1965 gehouden Rotterdamse dies- rede 'Twintig jaar later' een compendium gegeven van discus- sie en voorbereide geschriften, zoëven bedoeld. Het is bijzon- der onthullend: 'Doch wat mij bij lezing van die ontwerpen llit de jaren van onderdrukking het meest trof, was hoe weinig 2lij bezield waren door afkeer van welk autoritair regime ook.' Van Romme citeert Simons zijn in 1943 geschreven en in 1945 gepubliceerde 'Nieuwe Gi-ondwetsartikelen,' volgens welke via een beperking van de grondrechten de politieke meningsvorming moet kunnen worden beperkt: 'De vrijhefd van drukpers blijft bestaan, maar de grondwettelijke waarborg geeft geen dekking aan de openbaring van gedachten en gevoelens, die er op uit zijn, het Koninkrijk zelf te doen instorten door de vernieling van zijn geestelijk fundament. Met het recht van peUtie kan men de bevoegde macht blijven benaderen, maar niet om haar te vra- gen, het Rijk, dat zij heeft te dienen., in zijn grondsla,gen te doen wankelen. Het recht van vereniging en vergadering blijft erkend, maar niet om te dwarsdrijven tegen de eenheid van het Koninkrijk, die in zijn geestelijke fundament is verankerd.' Te1wijl men geneigd is het tegendeel te verwachten, ook nu weer geen gunstig tij voor de grondrechten. Waarom?

Het laat zich, op een afstand bezien, wel enigermate verklaren.

Met de neet·gang, eigCIJllijk de verwording van het parlemen- tair systeem in !het buitenland, maar zeker tevens bij ons, nog vla:k voor ogen, geïmponeerd toch ook, zij het misschien onbe- wust, door de 'resultaten' van een stelsel dat de invloed van de publieke opinie aan de kant zette, trad een optisch beUrog in.

Men verwisselde oorzaak en gevolg en overzag het feit, dat misbruik nimmer tegengegaan kan worden door beperking van het gebruik, maar dat de enige weg is: het wegnemen van de oorzaken van het misbruik.

In dat opzicht is de tijd onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog

737

toch vruchtbaarder geweest dan de ontwäeling der gedachten tijdens de bezetrt:!Ïing deed vermoeden.

De preambule van de Franse constitutie van 27 december 1946 is er ten bewijze: 'Na de overwinning, door de vrije volken be- haald op de régimes, die getracht hebben de menselijke ^peTSOOil tot slavernij te brengen en te verlagen, proclameert het Franse volk opnieuw, dat ieder menselijk wezen, zonder onderscheid van ras, geloof of overtuiging, onverarnderlijke en geheiligde rech- ten bezit.' En voorts en vooral: 'Het proclameert, bovendien, als in het bijzonder noodzakelijk in onze tijd, de volgende politieke, economis:dhe en sociale beginselen.' En OO.n volgt een opsomming van veel wat tegenwoordig onder de naam van sociale (grond-) rechten bekend staat: 'La NaJtion garantit à tous, n:otamment à l'enfant, à Ia mère et aux vieux travailleurs, Ia proteetion de la santé, la sécurité matérielle, Ie repos et les loisirs etc. etc.'

In dit samengaan van vrijheidsrechten en sociale rechten ligt, althans wanneer men zich niet in een beoordeling van de neven- effecten hegeefit, een synthese. Een synthese, waartoe men in de jaren vóór de oorlog deels niet wilde en deels niet kon komen en die men tijdens de bezetting, te veel met de neus op de baf11e actualiteit gedrongen, niet ten volle onderkende.

Hitier beloofde de werkloze werk en de brodeloze brood. En waarachtig, hij gàf hun die om hen daarna, welvoldaan en wel- doorvoed, te kunnen offeren op het altaar van zijn neurosen;

gemeste slachitkalveren.

De democraltische staat moet vrijheid, werk ·en brood, als het ware in een triniteit, niet belóven, maar garanderen, simpelweg als de verwezenlijking van zijn meest eigenlijke ideaal: de eer- biediging (vrijheid) en de bevordering (materieel welzijn) van de menselijke waardigheid.

De term 'sociale grondrechten' .treft men in onze huidige constitutie niet aan. In de 'proeve' wordt dienaangaande niet meer voorgeste1d dan: 'De wet stelt regels vas:t: omtrent de maatschappelijke rechten van de inge:z;etenen.' Maar de toelich- ting is over de samenhang van geest en stof duidelijk: 'De ont- wikkeling van de opvattingen over de staat en de staatstaa!k en ook de feitelijke ontwikkeling van het staatsbestel, hebben geleid tJot het inzicht dat de socia1e grondrechten evenals de vrijheids- rechten tot de grondslagen van de samenleving behoren en dat het vrijheidsideaal de aanvulling van het gelijl&eidsideaal no- dig heeft om materiële betekenis te krijgen.'

Aan die aanvulling heeft men na de Tweede Wereldoorlog ge-

738

werkt en werkt men nog, waarbij opmerking verdient dat de vrijheidS!'echten (als naar mensenmogelijkheid bereikt?) tot voor kort in het aandachtsveld waren teruggetreden.

Wij schrijven 1967 en kunnen de resultaten van de 'aanvulling'- ook zonder dat er uitdrukkelijk van 'sociale grondrechten' sprake is - bezien. Hier volgt een bonte opsomming.

De socia1e verzekeringswetten zijn gegroeid in reikwijdte en soort. De Algemene Bijstandswet geeft een recht op veJ-.wrging van overheidswege in de gevallen waarin de mogelijkhdd om daarin zelf :!'e vom,zien komt te ontbreken. Er is (wàs, moeten we helaas al weer zeggen) werk voor nagenoeg iedereen. Daar- voor worden lonen en salarissen toegelegd, die aan althans grote groepen der bevolking een behoorlijke bestaansmogelijkheid bieden; de vakanties van de loon- en salaristrekkenden werden in dagental uitgebreid en het vakantieverblijf in hert buitenland staat op het programma van ongetelden. Het aantal pürsonen- auto's bedraagt één op weinig Nederlanders. Als er in een Nederlands huis geen televisietoestel aanwezig is, valt dit veel- al toe te schrijven aan principieel of praktisch gemoedsbezwaar tegen het gebruik van dit monstermedium. De uitgaven in de consumptieve sfeer zijn tot onvermoede hoogte gestegen, niet al- leen bij hen die in dit opzicht vanouds onbekommerd te werk konden gaan, maar ook bij anderen.

Een doorgebroken socia:al besef, begunstigd door een ht~t voor- stellingsvermogen vrijwel te buiten gaande ontwikkeling van de techniek en een eoonomisohe vlucht, aan welker verklaring ik mij niet wagen zal, hebben voor 'dit alles en nog meer ~orgd.

Wat ontbreekt er dan aan de synthese, wat ontbreekt er dan, behalve dat de welzijnsspreiding bepaald nog n~et eeht alge- meen is, aan de verwezenlijking van het ideaal van de dbmocra- tische staat; gegarandeerde eerbiediging en bevordering van de menselijke waardigheid?

Blij'kibaar heel wat. Simons heeft in zijn genoemde betoog een geuzenlied uit de bezettingstijd aangehaald: 'Gij zult weer vrij zijn, Nederland/ gij zult uw scholen kiezen en uw kerktm.' Dat was, tijdens de bezetting en kot1t daarna, een ontroerende har- tekreet. Maar - om Simons in zijn titulatuur te volgen - 'twin- tig jaar later' is voor velen, voor de jongeren met na:mc, deze hartekreet verworden tot ~een miserabele reminiscentie aan de lamme vrijheidsproclamatie uit 1813: 'de oude tijden komen wederom .. .'

739

Is althans enigermate aan te geven hoe wij in de hu~dige situatie beland zijn geraakt?

Allereerst :mjn er de al terloops ter sprake gelromen neveneffec- ten van de synthese, neveneffecten die het beoogde resultaat soms overvleugelden.

De economische expansie, begunstigd door de technische ont- wikkeling, iheeft welvaa:t1tsspreiding gebrachit, maar ook een zucht naar gewin, bij de managers met name, die doel in zioh zelf lijkt te zijn geworden. De verstikkende walm der industriële centra en in het algemeen de ernstige gevaren voor het voort- bestaan van de gemeenschap, immanent bij de voortgaliJnde ver- technisering van het produktieproces, lijken daarbij in beginsel geaccepteerd. De auto is bezit geworden van hen, die d!aarvan vóór de oorlog alleen konden dromen, maar de Sil:ad is daardoor een woestijn geworden, waarin het voortgaan onmogelijk en de atmosfeer verpest is. Gelukkig is de vrije tijd toegenomen, zo- dat wij de stad zouden kunnen onJtvluchten. Maar men 'kan niet eeuwig naar Spanje gaan en :z;owel in de oude stadskern als in de stadsuitleggingen ontbreken de gelegenheden tot recreatie.

Een desolate jeugd hoopt zich op in het Centraal Station. Als het aantredende geslacht bijbelvast zou zijn (maar het is het niet) zou het mèt Mattheus kunnen verwijten: 'Het hart van dit volk is vet geworden'.

Dat is, met nog veel meer, alleen de situatie op kort zioht.

Maar 'die Teohnik, die uns alle:wit und iiberall umgibt und mit ihren beispiellosen Siegen fortwährend die Welt, das Gesicht der Erdoberfläche umgestaltet' (Huber, Das Recht im tech- nischen Zeita~ter, 1960, blz. 5) heeft ook vernietigingsmiddelen opgeleverd, waarmee wij, zegt de ziUende en heersende gene- ratie, moeten 'leren leven.'

De maa:tregelen tegen dit alles blijven, zo voelt het jonge geslacht het, of achterwege of beperkt tot een incidentele in- greep, die hoogstens effect kan hebben binnen de levenstijd van hen die de maatregelen treffen. Binnenlands bewegen die maat- regelen zich binnen het ontoereikend kader van aa11ipassing aan of afvlal<!king van nog alleen de overheersende euvels. Buiten- lands heef:t men zich hegeven in het aanvaarden v>an een feite- lijke artisjokmethode, die het totale niets angstig naderbij brengt. Daarbij lijkt het waarachtig demooratisoh besef bij de- genen, die het nog voor het zeggen hebben, soms zwak ontwikkeld of principieel afwezig. Als resultaat van een oompromis binnen

740

l

op een wankele basis opererende regeringspartijen duldt men Portugal binnen de westerse defensiekring, gluurt men verliefd naar Spanje, is Zuid-Afrika onderwerp van eindeloos geredeka- vel, moet men tegen Griekenland letterlijk over de streep getrok- ken worden en volgt men de Verenigde Staten stap voor stap in Vietnam en elders. Als resultaat van dit langer zicht leidt het 'leven met de bom' onherroepelijk - de jeugd meent het te we- ten - tot de dood door de bom.

Men mag zeggen, dat het vorenstaande een bijzonder eenzijdi- ge tekening oplevert. De 'redelijke tegenargumentatie' vaLt uit voorraad Jte leveren: men kan er de heer Luns 's nachts voor wakker mruken. Men kan 'voorts, en wellicht op vrij goede grond, volhouden dat de aantredende generatie, eenmaal zelf op het kussen, ook gedwongen zal zijn van compromis tot compromis te gaan. Het compromis is nu eenmaal de vast vemnkerde 'winst' der middelbare en latere jaren.

Het gaat hier echter niet om gelijk of ongelijk, maar om het- geen de jeugd, in het zicht van de platvloersheid van vandaag en de niet te beschrijven verschrikking van morgen, meent te moeten verwijten.

Onlosmakelijk hiermee verbonden is het feit, dat voor de volksvert:egenwoovdiging in aanmerkelijke mate, mrulr voor de kiezende of nog niet kiezende burger vrijwel in absolute zin, de fatale ontwikkelingen plaatsgrijpen in de mist.

Wie niet tot de directe regeringskringen behoort, kan geen in- zicht verkrijgen in die ontwikkeling, laat staan haar beïnvloe- den. De gestes der grote politieke partijen zijn 'onduidelijk';

die van de uit hen voortgekomen regering zo mogelijk uog veel meer, een regering bovendien die tot stand komt, voortbesrtaat en ondergaat buiten enig toedoen van de kiezer, wantteer die eenmaal zijn periodieke plicht heeft volbracht. Daarbij komt, dat 'de maatschappelijke werkelijkheid van tegenwoordig mee- brengt, dat 'de' overheid veelal geen eenheid in organisatische zin vormt' en kan worden aangeduid als 'nog aanzienlijk ge- oompliooe:Pder dan de veelkoppige Hydra, die - :ooar wij mogen aannemen - tenminste nog een biologische eenheid vormde.' En veroer: 'Zeer velen missen nauwere aanraking met de overheid, zodat hun verwachtingen in het geheel niet of slecht zijn aangepast bij datgene, wat zich in werkelijkheid bij con- tacten met die overheid afspeelt. Het resultaat is dan: weder- zijds wanbegrip, teleurstelling, verontwaardiging of zelfs agres- Sie tegen de instelling, die men in gebreke aoht' (S. 0. van

741

Poelje, Verscheidenheid in eenheid, oratie S.U. A'dam 1966, blz.

5 en 14).

En als het dan nog maar zó was dat de gelegenheid bestond om zich deugdelijk te informeren, maar orver het géven van in- formatie beslist het bestuur vrijwel discretionair en op het zich zélf informeren bestaat in het geheel geen l'OOht. Het 'ge- heim van het dossier' wordt oerberiek bewaakt.

Nu zouden dus de grondrechten in het beeld moeten kunnen komen. Tegen een als noodlottig aangevoelde ontwikkeling, te- gen de mis1t waarin zich dit alles buiten toedoen van hen die er de gevolgen van zullen hebben te ondergaan voltrekt, moet tegen- stand kunnen worden geboden. Hoe zwak de stem van het protest ook klinkt, hoe weinig gunstig effect er ook van te verwachten valt, men moet kum1en zeggen 'gedaan te hebben wat men kón.' Maar ook het ongeorganiseerde protest worot onmogelijk gemarukt of bemoeilijkt door effi rechtstreeks ver- bod of door een zijdelingse dwang, want - hoe verontrust ook de oudere mag voorgeven te zijn - het beledigen van vreem,de staatshoofden is erger kwaad dan de onderdrukking van een ver- ontrust gemoed.

En bij dit alles bedenke men, dat degenen die om duidelijkheid en om georganiseerde en ongeorganiseerde invloed vragen, be- paald geen anti-democraten zijn. Veeleer mensen, die tegen de verburgerlijkte verwording ervan wensen op te tornen.

Al hetgeen tot dusver werd opgemerkt of gesteld laat thans enige slotsom toe.

Ten eerste: men late zich bij het streven naar verandering vooral niet wijsmaken, dat in het door God begunstigde Neder- land de vrijheid altijd al met ruime hand werd toegemeten. Die vrij'hcid, indien verkregen, was het resultaat van aanpraten door vreemden of van hevige pressie der eigenen. Een man- darijnenwetgeving van betutteling, waartegenover een beroep op het verleden faalt, kan worden opgeruimd.

Ten tweede: wie de vraag of de grondrechten uitgebreid en

verdiept moeten worden, beziet op zich zelf, doet minder dan

half werk. In 1848 was er, terstond duidelijk of minder direct,

een logische samenhang aanwezig tussen hetgeen op het eerste

oog los van 1elkander lijkit te staan. Als het nu gaat om (bij voor-

beeld) wijziging van het kiesstelsel, het kiez.en 'Van een millister-

president en het VlaStnagelen van de politieke partijen op een

werkelijk program, dan behoort daar onscheidbaar bij (bij voor-

beeld) oon onbekommerd gegeven reoht op demonstratie en het telefoongeheim. Maar ook en vooral een grondwettelijk ge- waal1borgd redht op openbaarheid van regerings- en bestuurs- beleid, hetgeen zeggen wil dat de burger de informatie moet kun- nen mjgen, die hij verlangt óf zich die zelf uit de overheiels- bronnen moet kunnen vergaren. Het gaat om het scheppen van de mogelijkheid, langs allerlei weg, van beïDJVloedling van dat- gene wat het zittende geslacht zo duidelijk lijkt te verbroddelen.

Ten derde: de drang naar grondwetswijziging, tot wijziging

van de grondrechten met name, wordt in hoofdzaak door eigen-

tijdse factoren bepaald, maar die faotoren zijn dan het logisch

resultaat van een lange ontwikkeling. Van die ontwilckeling zijn

wij deels het ongewilde slachtoffer, maar deels hebben wij

haar zelf geschapen. Het boetekleed ontsiert de man niet.

A. Mast

De Belgische grond wet

Door de redactie o/an het maandblad 'Socialisme en Democra- tie' worden mij drie wagen gesteld:

Kan een globaal idee worden gegeo/en van de inhoud van de Belgische Grondwet? Op welke wijze werkt de Grondwet in het Belgisch staatsbestel? Voldoet de Belgische Grondwet?

Ter beantwoording van de eerste waag wordt hierna een summiere uiteenzetting gegeven van de wijze waarop de Bel- gische grondwetgever in 1830-1831 de st:mctuur van de staat en de verhoudingen tussen de staatsmachten heeft opgevat.

Hierop volgt, in zeer algemene trekken, een uiteenzetting van de wijze waarop de uitoefening der machten heeft geëvolueerd.

Ten slotte WOI'Ot onderzodht of het steeds geldend geschreven grondwettelijk woord nog aan de eisen van de tijd beantwoordt.

België leeft sedert 7 februari 1831, de dag waarop de Grond- wet werd afgekondigd, nog steeds onder de gelding van de- zelfde grondwettelijke teksten. De grondwetsherzieningen van 1893 en 1921 beperkten zich in hun essentiële trekken, de ene tot de invoering van het meervoudig algemeen stemrecht en de andere tot de invoering van het algemeen stemrecht. De zeer belangrijke titel 11 die handelt over de Belgen en hun rechten, evenals de teksten die de grondwettelijke structuur en de onderlinge verhoudingen van de machten regelen, zijn on- veranderd gebleven. Zoals in 1831, is België een grondwettelijke en parlementaire monarchie en, zo men zich aan de grond- wetsbepalingen houdt, zijn de machten van de Kaniers, van de Koning, van de hoven en rechtbanken gebleven wa;t zij 136 jaar geleden waren.

Onder de invloed van de staatsredhtelijke theorieën van de

18e eeuw en van de Franse revolutie van 1789, verheft de Bel-

gische Grondwet de abstracte natie, de Belgische natie, tot ti-

tularis van de soevereiniteit. Voor het Nartionaal Congres van

1830-1831 bestaat slechts de burger; met al wat de mensen ken-

merkt, onderscheidt ·en scheidt, houdt het geen rekening. Van

de tweeledigheid van het land, van het bestaan van twee taalgemeensohappen, vindt men in de constitutionele tek,st geen spoor; hij kent immers geen mensen van vlees en bloed maar slechts Belgische burgers die, in een unitair staatsv<.,"l'hand, voor de wet gelijk zijn.

Het theoretisch sc!hema van de wijze van uitoefening van de machten gaat van de volgende beginselen uit:

Het staatshoofd heeft een reële macht en de troon is geen lege zetel. De eerste koning der Belgen verklaart 'quc le roi régne et gouverne à la fois'. De Koning benoemt de ministers die - naar de beginselen van de orleanistisohe monarchie - én voor hem én voor de Kamers. verantwoordelijk zijn. Uit de parlementaire voorbereiding van de Grondwet blijkt duidelijk, dat, naar de opvatting van de grondwetgever, de Vorst ten aanzien van de door de Kamers gestemde wetsontwerpen en -voorstellen, over het vetorecht moest beschikken.

De Grondwet kent geen politieke partijen en verbiedt het im- peratief mandaat: het parlementslid oordeelt zelf en in volle- dige onafhankelijkheid wat het algemeen belang vereist, wn- der door de waobtwoorden van de partijen te zijn gl'bonden.

De cons:titutionele norm is uitsluitend het werk van dt) grond- wetgevende macht. De wetgevende, de uitvoerende en de rech- terlijke macht zijn onderscheiden en onafhankelijk. De wetge- ver maakt de wet die vooral het werk van de Kamers moet zijn.

De wetgev,ende functie mag niet worden gedelegeerd en het parlement moet het grootste deel van de uitoefening van de regelgevende functie op zich nemen. Op dezelfde voet als de regering, hebben de leden van het parlement het recht van ini- tiatief. Iedere Kamer regelt soeverein de wijze van uitoefening van haar bevoegdheden. Het bestaan van de regering is afhan- kelijk van het vertrouwen dat het parlement en de Kamers haar schenken en dat zij haar te allen tijde kunnen onttrek- ken. Ontstaat een breuk tussen de regering en de parlornentaire meerderheid, dan is ontbinding het aangewezen middel om de verbroken samenwerking weer op gang te brengen.

De administratieve macht is een ondergeschikte macht waarvan de werking een gedurig gevaar voor de openbare vrijheden is; zij is onvoorwaardelijk aan de wetgevende macht onderworpen. Zij heeft geen andere bevoegdheid dan die welke de Grondwet en de bijzondere wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, haar uitdrukkelijk toekennen. Het staats- hoofd maakt de vemrdeningen en neemt de besluiten die voor

745

de uitvoering van de wetten nodig zijn, zonder ooit de wetten zelf te mogen schorsen of vrijstellmg van hun uitvoering te rno..

gen verlenen. Ten slotte verzekert de redhterlijke macht alleen, met uitsluiting van elk hoger administmtief roohtscollege, zo.

als de Raad van State, de naleving van de wet. De hoven en

rechtb~en passen de algemene, provinciale en plaatselijke hesluiten en verordenángen alleen toe, in zover zij met de wet- ten overeenstemmen.

Zo de meeste artikelen van de Belgische Grondwet sedert 1831 niet gewijzigd wel'den, dan hebben ze toch ·geleefd'. Om te leven ,hebben zij moeten evolueren en door te evoluel'en hebben zij meer dan ,eens de betekenis verloren die zij eerst hadden.

Hoe hebben de grondwettelijke beginselen geëvolueerd? Ter wille van de :klaarheid van het betoog zal bij de beschrijving van die evolutie ondel'scheid worden gemaakt tussen het aan België specifiek eigen probleem van de verhoudingen tussen de Vlaamse en de Waalse volksgemeenschappen en de andere pro- blemen die gemeen zijn aan alle landen welke zich, zoals België, op de westerse democratie beroepen en die de aard van en de verhoudingen tussen de staatsmachten betreffen.

De Belgische Grondwet, heb ik gezegd, ignoreert het bestaan van Walen en Vlamingen_ A'angezien er in België toch voorname- lijk if:wee talen wel'den gesproloon, rees het vraagstuk van het gebruik van die talen. Het sinds 1831 ongewijzigd artikel 23 va:n de Grondwet bepaalt dat het gebruik van de in België gesproken talen vrij is en dat het niet kan wordien geregeld dan door de wet en alleen voor handelingen van het openbaar gezag en voor gel'echtszaken. Waarom heeft de Belgische grondwetgever het hierbij gelaten en vooral waarom heeft het zolang geduurd eer de wetgever gebruik rnaakte van de hem door evengenoemd artikel verleende bevoegdheid om een ein- de rte rnaken aan schreeuwende wantoestanden? Dit stilzwijgen moet worden verklaard door sociale redenen die de oorzaa,k waren van de Vlaamse beweging en die nog de essentie vor- men van het vraagstuk van de betrekikingen tussen de ge- meenschappen.

Evenals in alle landen der wereld hadden in België, in het begin van de 19e eeuw, brede volkslagen geen medezeggen- schap: alleen de adel en de cijnsburgerij hadden stemrecht.

746

Deze hevoouechte klassen waren Frans sprekend ook in Vlaan- deren. Het ging hier niet om een rassenondersdheid noch om een taa:ldiscriminatie, maar om een feitelijk onderscheid van sociale aard. Politiek gezien bestond de dualiteit van talen en gemeensdhappen niet, omdat de leidende stand dezelfde taal spra:k. Hetgeen verklaart waarom na de onafhankelijkheidsver- klaring de constituante, door minder dan één t.h. van de be- volking gekozen, een eenheidsstaat oprichtte waarvan het Frams, onder de vlag van de vrijheid, in feite de officiële taal :is.

De aanzienlijken die het voor het zeggen hadden, werden er niet door verontrust dat in het Vlaamse land reCillten onder- richt, leerlingen opgevoed (althans vanaf het secundair onder- wijs) en vel'dachten berecht werden in een andere taal dan de hunne. De beweging tot democratische ontvoogding heeft aan de Vlaamse eisen een kracht gegeven die onweerstaanhaar is geweest. Toch wel'd slechts langzaam aan de Vlaamse grieven tegemoetgekomen. Mettertijd kwamen de taalgemeenschappen hoe langer hoe meer tot bewustwording, hetgeen de unitaire staatsstructuur in het gedrang bracht.

Niet alleen de politieke strijd van iedere dag, maar ook - en meer dan op het eersre gezicht blijkt - het essentiële van onze unitaire instelli;ngen worden grondig door de duaHteit der taal- of volksgemeenschappen beïnvloed.

Zó wordt België gestuwd naar een middellijke democratie, waarin de politieke pa1'tijen, van wie al te gemakkelijk en ten onrechte kwaad wordt gedacht, een kapritale rol spelen die zij alleen, naar mijn mening, naar behoren kunnen waat'nemen.

Dit verklaart ook dat ons kiesstelsel niet anders dan op de evenredige vertegenwoordiging kan sterunen. Onze democratie neigt om dezelfde reden op een niet omkeerbare wijze naar decentralisatie die te vaak als een doel op zich zelf wordt be- schouwd; zij verZiet zich tegen procédés van directe democra- tie zoals het referendum; zij voelt weinig voor een gepersona- liseerd gezag, hetgeen de taak van een Eerste Minister bijzon- der bemoeilij'kt; zij is op de constitutionele monarchie aange- we2ien; zij is onderhevig aan gekwalificeerde meerdcTheden, waarbij naar een evenwicht tussen de verzuilingen van de volksgemeenschappen wordt gestreefd.

Zoals uilt de verdel'e uiteenzetting zal blijken, is ,aldus, naast het geschreven grondwettelijk recht, een geheel van conventies, gewoonten en praktijken ontstaan die erop geridht zijn, zo goed en zo kwaad als het gaat, de verhoudingen tussen de volksge-

747

meenschappen te regelen. De hoofdvraag, die het politiek le- ven in België thans beheerst, is te weten of aan illt streven in constitutionele teksten gedaante l:noet wovden gegeven en, in bevestigend geval, dewelke.

Van bepaalde zijde wordt de omvonning van de eenheidsstaat in een federale staat voorgesteld. Van 1930 af tot op heden wer·

den talrijke daartoe strekkende voorstellen tot herziening van de Grondwet bij de Kamers ingediend. De partijen, die deze oplossing openlijk voorstaan, behaalden bij de laatste parlemen·

taire verkiezingen van 23 mei 1965 ongeveer 14 t.h. van de uit·

gebrachte stemmen, wat niet betekent dat al degenen, die hun stemmen uitbrachten op de lijsten van de zgn. nationale par- tijen onvoorwaardelijke voorstanders zijn van de eenheidsstaat.

Ook op hen oefent de federalistische staatsgedachte een ster'ke in·

vloed uit, die bij velen tot uiting komt in een geest van wan·

trouwen tegen de gecentraliseerde eenheidsstaat en in een drang naar ver doorgevoerde decentralisatie.

De preconstituante van 1961-1965 heeft naar de middelen ge- zocht om in het kader van de eenheidsstaat, door invoeging van nieuwe groodwetsbepalingen - de artikelen 3bis en 38bis - zo.

danige constitutionele regelen te stellen dat Vlamingen en Wa·

len zich aan de beslissingen van de organen van de staat kun- nen onderwerpen wnder dat de belangen van de volksgemeen·

schappen hierbij in gevaar worden gebracht.

Het artikel 3bis zou de verschillende taalgebieden opsommen, de officiële ,taal van ieder gebied vaststellen, de oulturele auto- nomie van elk landsgedeelte erkennen, de wetgever bevoegd maken om de grenzen van de taalgebieden te bepalen en om het gebruik van de talen te regelen in bes,tuurs- en gerechts.

zaken, alsmede in verband met de betrekkingen van de private ondernemingen met hun personeel en met de openbare besturen.

De stemming van die wetten die onder artikel 3bis ressorteren, zou niet enkel bij eenvoudige meerderheid, maar bij meerder- heid van de bij elk der beide taalgroepen ingeschreven leden moeten geschieden.

Bij artikel 38bis wordt een speciale procedure in het vooruit·

2licht gesteld van ontwerpen en voorstellen, die de betrekkingen tussen de taalgemeenschappen ernstig in het gedrang kunnen brengen. Drie vierde van de verkozenen van een van beide taal·

gemeenschappen zou de mogelijkheid hebben om een gernoti·

veerde uitwnderingsmotie in te dienen, waarin worot ver-

klaard dat een wetsontwerp of -voorstel die betrelddngen in het gedrang brengt. Het indienen van die uitzonderingsmotie zou een 'tweede lezing van het ontwerp of voorstel met zich brengen, indien bij de stemming is gebleken dat ten minste twee derde van de verkozenen van een van beide taalgemeenschappen ertegen gekant is. Indien eenzelfde verzet bij de tweede lezing blijkt, zou de tekst niet aangenomen zijn.

Beoordeelt men die voorstellen in het kader van de ges~elde

vraag 'hoe de Grondwet in het Belgisch staatsbestel wetkt' dan kan slechts worden geantwoord, enerzijds dat zij er in wmke- lijkheid naar streven de aan de wetgeyer toegekende bevoegdheid (of althans de bevoegdheid, die hij zich te dezen heeft aangema- tigd) te bevestigen en anderzijds dat mochten zij gestemd wor- den, zij slechts de gewoonten en praktijken zouden constitu- tionaliseren, die . gevolgd worden bij de voorbereiding en de stemming van wetsontwerpen en -voorstellen welke de verhou- dingen tussen de taalgemeenschappen in gevaar leunoen bren- gen.

In zover de artikelen 3bis en 38bis een gekwalificeerde meer- derheid opleggen, zouden ZJij de werkelijke gang van zakeu niet veel wijzigen. Geen i'egering heeft het ooit gewaagd (mt•'t uit- zondering misschien van de regering die, met betrekking tot de Koningskwestie, het initia,tief van de volksraadpleging nam) een wetsontwerp neer te leggen of een wetsvoorstel te steunen, zon- der vooraf de zekerheid te hebben dat het niet zal stuit<·n op het verzet van 'de meerderheid, laat staan van de tweederden van bij elk der beiJde taalgroepen ingeschreven leden.'

Zij is daartoe gedreven door haar samenstelling, aan~otezien

Vlamingen, Walen en Brusselaars nagenoeg eV'enreilig in 1le re- gering zijn vertegenwoordigd. Langdurige besprekingen in de regering, in de partijcongressen en -comités en in de parl1•men- taire commissies, waar Nederlands- en Franssprekenden de be- langen van hun taalgemeenschap vûi'dedigen, maken het meest- al mogelijk het gewenste evenwichtspunt te vinden.

Dit blijkt uit de hiernavolgende tabel, waarbij is aangegeven bij welke meerderheid in elk van de taalgroepen de belangrijkste taalwetten in de Kamer van volksvertegenwoordigers werden gestemd.

749

Wet

wet van 5 april 1930 op het gebruik van de talen in de Rijksuniversiteit te Gent wet van 28 juni 1932 op het gebruik van de talen in be- stuurszaken

wet van 15 juni 1935 op het gebruik van de talen in ge- rechtszaken

wet van 30 juli 1938 op het gebruik van de talen in het leger

wet van 2 augustus 1963 op het gebruik van de talen in be- stuurszaken

wet van 9 augustus 1963 op het gebruik van de talen in ge- rechtszaken

85,71%

81,25%

86,58%

95,23%

85,29%

89,53%

74,57% 73,33%

66,66% 68,18%

74,57% 73,33%

32,30% 64 %

82,25% 73,07%

85,45% 75 %

Tenzij men natuurlijk het unitair staatsverband zelf uiteraard verwerpelijk acht (85 % van het kiezerskorps denkt er anders over) kan worden gezegd dat geen grondwettelijke tekst de oplossing V"an het talenvraagstuk in de weg heeft gestaan. Het gegronde verwijt dat zolang met het Vlaams renhtsherstel werd getalmd, treft niet de grondwetgever maar de wetgever die niet op tijd en stond de bevoegdheid heeft gebruikt welke eerder·

vermeld artikel 23 van de Grondwet hem verleent om het ge- bruik rvan de talen te regelen voor de handeHngen van de open·

bare overheid en voor de gerechtszaken. Nooit is ernstig be- weerd dat het territorialiteitsbeginsel waarop sinds 1932 de taal·

wetgeving berust, met een geschreven grondwettelijke regel strii·

750

dig is. 1n zijn essentiële bepalingen is het enig grondwetsa11tikel dat het gebruik der talen regelt, (artikel 23) dus steeds bruik- baar. Het komt de grondwetgever echter toe te beslissen of het beginsel van de ta:alvrijheid in de grondwet niet derwijze moet worden geformuleerd, dat het een wettelijke regeling mogelijk maakt van het gebruik van de '~alen terzake van de betrel<'kingen van de priva.te ondernemingen met hun peTsoneel en me<t de openbare besturen. De wet van 2 augush1s 1963 heeft - niet zonder vermetelheid - artikel 23 aldus geïnterpreteerd.

De opneming van de artikelen 3bis en 38bis in de tekst van de Grondwet zou eigenlijk neerkomen op de co~stirutionalisatie van principes welke in conventies, gewoonte en praktijk zijn neergelegd. Op het vlak van de verhoudingen tussen de volksge- meensdhappen spelen de wettelijke en de ongeschreven normen een veel belangrijkere rol dan de geschreven grondwettelijke teksten. De constituante zal moeten beslissen of het geschrt~ven grondwettelijk woord - met de gevaren van een beginselmatige formulering in een zó emotioneel beladen materie - beter dan wetgevende en gewoonterechtelijke nonnen het gestelde pro- bleem kan oplossen.

Ook de wijze van uitoefening van de grondweUelijke mat"hten en hun onderlinge verhoudingen hebben in rand van de grond- wettelijke teksten grondig geëvolueerd.

De 75.000 burgers die in het België van 1890 het kiezerskorps vertegenwoordigden, verwachtten van het gezag dat het de orde zou handhaven. De miljoenen kiezers van vandaag verwm•hten van de staat dat hij meer welstand brengt, meer redhtvaardig- heid doet heersen en dat hij het economische en sociale leven leidt. De partijen die zich als de woordvoerders van deze dsen voordoen, zijn - al erkent de Grondwet ze niet - de VOO!l'-

naamste sruwkraoht van de parlementaire instellingen gewor- den.

Men kan de strult echter niet verantwom,delijk stellen voor het welzijn van elke burger, wanneer men hem terzelfder tijd niet de middelen geefit om deze verantwoordelijkheid te dragen en een enorm verruimde taak 1Je vervullen. De noodzakelijkheid de actiemiddelen van het staa1Jsgezag te vermeerderen, heeft met- een ook de traditionele methodes en prooedures aangetast. De innerlijke inrichting van het administratieve gezag werd gron- dig gewijzigd. De redhtspersoonlijkheid van de staat werd uit- eengerukt en allerlei parastatale besturen en lichamen W<'rden

751