Raad van de Europese Unie
Brussel, 14 februari 2019 (OR. en)
6457/19
LIMITE JUR 93 ENV 150 ENT 43 COMPET 140 IND 49
SAN 85 CONSOM 66 MI 159 CHIMIE 29 CODEC 425 Interinstitutioneel dossier:
2018/0070(COD)
BIJDRAGE VAN DE JURIDISCHE DIENST1
aan: Comité van permanente vertegenwoordigers (1e deel) Groep milieu
Betreft: Persistente organische verontreinigende stoffen (POP's) - keuze tussen uitvoerings- en gedelegeerde handelingen - mogelijkheid om een deel van een bijlage te scheiden van een voorstel
1 Het in dit document vervatte juridisch advies is beschermd krachtens artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. De Raad van de Europese Unie heeft dit advies niet voor het publiek beschikbaar gesteld en behoudt zich voor al zijn rechten te doen gelden in geval van openbaarmaking waarvoor geen toestemming is verleend.
I. INLEIDING
1. In de lopende besprekingen over dit wetgevingsdossier kon tussen de instellingen geen akkoord worden bereikt over een belangrijk knelpunt, te weten de aard van een van de bevoegdheden die aan de Commissie moet worden toegekend. Terwijl de Commissie heeft voorgesteld dat voor deze bevoegdheid gekozen wordt voor een gedelegeerde handeling, heeft de Raad2 gekozen voor een uitvoerende handeling, terwijl hij voor het gros van de overige bevoegdheden in het voorstel akkoord gaat met gedelegeerde handelingen.
2. De diensten van de Commissie hebben onlangs een "non-paper"3 opgesteld dat de positie van de Raad bekritiseert op juridische gronden. Deze bijdrage van de Juridische Dienst weerlegt de kritiek die de diensten van de Commissie in hun non-paper formuleren.
3. Deze bijdrage is echter niet opgesteld om de inhoud van het non-paper - dat niet van de Commissie zelf komt en dus institutioneel niet bestaat - te corrigeren, maar om de delegaties met het oog op de komende besprekingen in het Coreper op 15 februari 2019 bij te staan.
Gezien de zeer korte termijn is deze bijdrage noodgedwongen beknopt en gaat ze slechts in op de belangrijkste punten in verband met het voorstel tot herschikking van Verordening 850/2004 inzake persistente organische verontreinigende stoffen (POP's). Het is daarom mogelijk dat de Juridische Dienst, indien nodig, op deze kwestie terugkomt.
2 Formeel gezien gaat het bij de interinstitutionele onderhandelingen die tot het akkoord in eerste lezing moeten leiden natuurlijk niet om de Raad als zodanig, maar eerder om het Coreper. In deze bijdrage moet "de Raad" in die zin worden opgevat.
3 Doc WK 1821/2019, 7.2.2019.
II. JURIDISCHE ACHTERGROND
4. Verordening 850/2004 is het belangrijkste middel waarmee de Unie kan voldoen aan haar verplichtingen uit hoofde van het Verdrag van Stockholm inzake persistente organische verontreinigende stoffen4. De huidige verordening is zo opgezet dat bepaalde verplichtingen aangaande met name de productie, het gebruik, het in de handel brengen en het afvalbeheer in artikelen staan die op hun beurt verwijzen naar een lijst met stoffen in de bijlagen. Dezelfde structuur wordt in het herschikkingsvoorstel gebruikt. De verplichtingen aangaande de
productie, het gebruik, het in de handel brengen en het afvalbeheer worden vermeld in Bijlagen I en II5, waar de daarmee samenhangende vrijstellingen of andere specificaties in de vierde kolom staan. De Raad heeft aanvaard dat deze via gedelegeerde handelingen worden gewijzigd6. De Raad heeft ook aanvaard dat de lijst van stoffen waarvoor bepalingen inzake beperking van de vrijkoming gelden, als neergelegd in Bijlage III, via gedelegeerde
handelingen kunnen worden gewijzigd.
4 De Unie werd partij bij dit verdrag bij Besluit 2006/507 van de Raad, PB L 209/1 van 31.07.2006. De lidstaten zijn, met uitzondering van Italië, ook partij. De verordening geeft uitvoering aan het Protocol bij het Verdrag betreffende grensoverschrijdende lucht- verontreiniging over lange afstand, wat persistente organische verontreinigende stoffen betreft.
5 Bijlage II is op dit moment leeg.
6 Zie doc. 15627/18, blz. 86-87, onder verwijzing naar artikel 15, ter voorbereiding van de tweede trialoog die op 18.12.2018 plaatsvond.
5. Betreffende Bijlagen IV en V gaf de Raad echter de voorkeur aan een andere benadering.
Overeenkomstig artikel 7 moet afval dat een in bijlage IV vermelde stof bevat of daarmee verontreinigd is, in overeenstemming met deel 1 van bijlage V zodanig worden verwijderd of nuttig toegepast dat ervoor wordt gezorgd dat de POP's daarin worden vernietigd of onomkeerbaar worden omgezet, zodat het resterende afval en de vrijkomende stoffen geen kenmerken van POP's vertonen. Lidstaten kunnen echter beslissen deze verplichting niet toe te passen indien de betrokken stof slechts voorkomt in een concentratie onder een bepaalde grenswaarde. In het voorstel van de Commissie stonden de concentratiegrenswaarden in de vierde kolom van de bijlage en konden zij worden gewijzigd via een gedelegeerde handeling.
De Raad heeft dit onderdeel uit de bijlage gehaald en de Commissie in plaats daarvan de bevoegdheid gelaten om uitvoeringshandelingen vast te stellen ter bepaling van de concentratiegrenswaarden. Bijna hetzelfde doet de Raad in dat artikel met de concentratie- grenswaarden onder welke de lidstaten zelf kunnen beslissen dat met afval genoemd in deel 2 van Bijlage V anders wordt omgegaan dan in deze bijlage bepaald, echter met behoud van de desbetreffende inhoudelijke eisen zoals voorgesteld door de Commissie.
6. Het standpunt is dus dat het gros van de bevoegdheden in de vorm van gedelegeerde
handelingen aan de Commissie7 wordt toegekend, terwijl de Raad de tekst van de twee in de voorafgaande alinea genoemde technische kwesties heeft geherstructureerd en de bevoegd- heden heeft geherformuleerd teneinde uitvoeringshandelingen mogelijk te maken. De Raad heeft dit in de volgende overweging uiteengezet:
7 Er zijn ook andere bepalingen in de tekst geherformuleerd tot uitvoeringshandelingen, maar deze lijken minder omstreden en komen in deze bijdrage daarom niet ter sprake.
“(28a) In accordance with the case law of the Court of Justice, the EU legislature has discretion when it decides to confer a delegated power on the Commission pursuant to Article 290(1) TFEU or an implementing power pursuant to Article 291(2) TFEU. Since elements that are contained in an annex may only be amended by means of a delegated act, even where they do not supplement the basic act, it is appropriate to lay down a mechanism by which certain non-supplementing matters that were previously contained in the annexes to Regulation 850/2004 are dealt with in separate implementing acts, so as to ensure that this Regulation is implemented under uniform conditions. Since the first implementing act regarding those matters will be identical in substance to that which has already been agreed at Union level and in order to ensure legal continuity, it is appropriate to permit the Commission, by way of derogation, to have recourse to the advisory procedure on that occasion, with subsequent amendments being adopted in accordance with the examination procedure.”
7. De Raad is derhalve van mening dat de in artikel 7 genoemde bijzondere bevoegdheden ervoor moeten zorgen dat een - voor de lidstaten onomstreden8 openstaande - mogelijkheid onder gelijke voorwaarden wordt uitgevoerd. Het alternatief zou, bij het ontbreken van regels op Unieniveau, ongetwijfeld een uiteenlopende aanpak van de lidstaten zijn.
III. HET NON-PAPER VAN DE COMMISSIE
8. Zoals aan het begin vermeld, hebben de diensten van de Commissie bezwaar tegen het door de Raad ingenomen standpunt. Zij voeren hiervoor twee redenen aan: 1) er lijkt gesteld te worden dat de Raad heeft gehandeld in strijd met het ontwerp van een interinstitutioneel Akkoord inzake de afbakeningscriteria voor de toepassing van de artikelen 290 en 291 van het VWEU en 2) er wordt gesteld dat de bevoegdheden in kwestie bedoeld zijn om de basishandeling aan te passen. De Juridische Dienst zal deze punten een voor een behandelen.
8 Het wezenlijk meningsverschil tussen de instellingen in deze betreft de procedure waarmee de Commissie haar beslissing zal nemen en niet zozeer het bestaan van de bevoegdheid zelf.
III.1 Het ontwerpakkoord inzake afbakeningscriteria
9. De Juridische Dienst merkt op dat dit akkoord weliswaar formeel nog niet is gesloten, maar dat de ontwerptekst op dit moment door juristen-vertalers wordt bijgewerkt. De Commissie verwijst naar punt 4 van afdeling 1 van het ontwerp, dat als volgt luidt:
Indien de wetgever van mening is dat een bepaling een integrerend deel van de basis- handeling moet uitmaken, kan hij besluiten deze bepaling in een bijlage op te nemen. De wetgever is nooit verplicht bijlagen op te nemen in wetgevingshandelingen en kan in plaats daarvan afzonderlijke handelingen vaststellen. De drie instellingen herinneren er echter aan dat de structuur van een wetgevingshandeling bepaald moet worden door de gemeen- schappelijke verbintenissen en doelstellingen in dit akkoord. Doel is te komen tot eenvoudige, duidelijke en consistente regelgeving die toegankelijk, begrijpelijk voor burgers, overheden en bedrijven, en gemakkelijk uitvoerbaar is, en die wordt opgesteld los van de kwestie van de bevoegdheidsverlening. Dit beperkt op geen enkele wijze de bevoegdheden van de wetgever.
(onderstreping toegevoegd).
10. Op basis van deze alinea komen de diensten van de Commissie enigszins verrassend tot de conclusie9 dat de instellingen zijn overeengekomen dat de wetgevingsstructuur niet vastgesteld of gewijzigd moet worden om de aan de Commissie verleende bevoegdheid te veranderen. Deze interpretatie is echter duidelijk onhoudbaar om de volgende drie redenen:
9 Zie de laatste zin van afdeling 2 van het non-paper.
1) De onderhandelingsgeschiedenis
De Juridische Dienst kent het beleidsstandpunt van de Commissie (die daarin gesteund wordt door het Europees Parlement) inzake doelbewuste structuurveranderingen van een wetgevingsvoorstel, aangezien deze instellingen dat standpunt verdedigden bij de onder- handelingen die tot het ontwerpakkoord hebben geleid. Deze twee instellingen verzochten inderdaad dat de tweede zin (d.w.z. het deel dat hierboven is onderstreept) eindigt met de volgende woorden: ... en die niet slechts wordt gemaakt met het doel de keuze van de bevoegdheidsverlening te beïnvloeden. Het standpunt van de Raad was om de zin al eerder te beëindigen, namelijk na "uitvoering haalbaar is". De diensten van de Commissie
vermelden dit toch beslist belangrijke aspect van de onderhandelingsgeschiedenis niet in hun non-paper. Het is voldoende te zeggen dat het eindresultaat van het ontwerpakkoord niet de woorden bevat waar de Commissie en het Parlement om hadden verzocht. De door de diensten van de Commissie bepleite interpretatie heeft dus duidelijk betrekking op bewoordingen die ten gevolge van een algemeen compromis uiteindelijk niet zijn overgenomen.
2) De bedoeling van de gehele alinea
De tweede zin van de alinea in kwestie luidt: De wetgever is nooit verplicht bijlagen in wetgevingshandelingen op te nemen en kan in plaats daarvan in afzonderlijke handelingen voorzien; terwijl de laatste zin luidt: Dit beperkt op geen enkele wijze de bevoegdheden van de wetgever. Een interpretatie die stelt dat in één alinea tegelijkertijd twee tegen- gestelde dingen worden gezegd, kan niet kloppen. De interpretatie van de Commissie is onverenigbaar met de tweede en met de laatste zin, die aangeven dat het een kwestie van beoordelingsvrijheid is om al dan niet te kiezen voor een bijlage bij de basishandeling. In de eerste zin ligt die beoordelingsvrijheid ook al besloten in het vrijblijvende woordgebruik, met de woorden 'indien' en 'kan'.
3) De gewone betekenis
De gewone betekenis van de onderstreepte woorden aan het eind van de derde zin van de alinea in kwestie is dat, ongeacht of de bevoegdheidsverlening de vorm van een gedelegeerde of een uitvoeringshandeling heeft, de instellingen het eens zijn dat de wetgeving duidelijk moet zijn. Dit strookt - in tegenstelling tot de interpretatie van de Commissie - volledig met hetgeen elders in die alinea wordt gesteld.
11. Hieruit volgt dat de interpretatie van deze alinea door de Commissie neerkomt op een onjuiste opvatting van de gewone betekenis, die tegen de bedoeling van de andere woorden in deze alinea indruist en door de onderhandelingsgeschiedenis wordt tegengesproken.
De interpretatie van de diensten van de Commissie kan om deze drie redenen niet juist zijn.
Hoe dan ook merkt de Juridische Dienst op dat, ook al is de structuur in zeer beperkte mate gewijzigd zoals hierboven uiteengezet, het nog altijd duidelijk is wie de regelgeving in kwestie zal vaststellen en volgens welke procedure. De wetgeving is dus duidelijk.
Aanvaarden dat uitvoeringshandelingen minder duidelijk zijn dan gedelegeerde handelingen zou bovendien neerkomen op volstrekt ongegronde kritiek op een systeem waarmee jaarlijks10 meer dan 160011 uitvoeringshandelingen worden vastgesteld.
10 De Juridische Dienst herinnert ook aan punt 26 van het Interinstitutioneel Akkoord dat in deze terecht uitvoerings- en gedelegeerde handelingen op hetzelfde niveau plaatst.
11 Zie COM(2018)675 final, "Verslag van de Commissie over de werking van de comités in 2017".
III.2 Beoordelingsvrijheid - "aanvullen" versus "uitvoeren"
12. Zoals het Gerecht oordeelde in de zaak Biociden12,
"Opgemerkt zij dat de Uniewetgever over een beoordelingsbevoegdheid beschikt wanneer hij beslist om de Commissie een gedelegeerde bevoegdheid op grond van artikel 290, lid 1, VWEU dan wel een uitvoeringsbevoegdheid op grond van artikel 291, lid 2, VWEU te verlenen. De rechterlijke toetsing is dan ook beperkt tot de vraag of de wetgever zonder kennelijke beoordelingsfouten redelijkerwijze tot de slotsom is kunnen komen dat, enerzijds, de door hem vastgestelde regeling betreffende de in artikel 80, lid 1, van verordening nr. 528/2012 bedoelde vergoedingen voor de uitvoering ervan slechts nader hoeft te worden bepaald zonder dat niet-essentiële onderdelen ervan hoeven te worden gewijzigd of aan- gevuld, en anderzijds, de bepalingen van verordening nr. 528/2012 betreffende deze regeling eenvormige uitvoeringsvoorwaarden eisen."
13. De bevoegdheid waar het in deze zaak om ging had betrekking op de instelling van een regeling inzake aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen verschuldigde vergoedingen, waarbij de Commissie een zekere beoordelingsvrijheid werd gelaten. Ondanks de keuzevrijheid die de Commissie gelaten werd, oordeelde het Hof dat de wetgever van mening mocht zijn dat de basishandeling "een volledige juridische regeling [...] invoert"13 en dat de aldus toegekende bevoegdheid "de inhoud ervan nader [kan] bepalen in de zin van artikel 291, lid 2, VWEU"14.
12 Zaak C-427/12, Commissie/Parlement en Raad, EU:C:2014:170, punt 40.
13 Ibidem, punten 47 en 48.
14 Ibidem, punt 52.
14. Op vergelijkbare wijze oordeelde het Hof in de zaak EURES15 dat de woorden "De Commissie stelt de uitvoeringsmaatregelen vast, nodig voor de toepassing van deze
verordening. [...]" een voldoende rechtsgrond vormden voor een handeling die hoofdzakelijk het hele systeem opzette van het EURES-netwerk van diensten voor de arbeidsvoorziening en werkzoekenden. Dit was duidelijk zeer wezenlijk in verband met de basishandeling, veel wezenlijker dan het bepalen van de concentratiegrenswaarden op Unie-niveau van POP's in afvalstoffen die vooraf door de wetgever worden bepaald. Indien het Hof bereid is te aan- vaarden dat zo'n belangrijke bevoegdheidsverlening als in de zaak EURES aan de orde was, betrekking kan hebben op een uitvoeringshandeling, dan volgt hieruit dat hetzelfde des te meer geldt voor artikel 7 in het huidige voorstel in het standpunt van de Raad. De bepaling is, zoals boven uiteengezet, vrijblijvend en laat het aan de lidstaten te beslissen of ze al dan niet gebruik maken van de door de wetgever geboden mogelijkheid. In deze omstandigheden is er dus geen sprake van een "kennelijke beoordelingsfout" van de wetgever zoals bedoeld in bovengenoemd arrest in de zaak Biociden.
15 Zaak C-65/13, Parlement/Commissie, EU:C:2014:2289.
15. Tot slot is, zoals de diensten van de Commissie hebben opgemerkt, verwezen naar een ander kenmerk van de Biocidenverordening16, die als basis voor het werk binnen de Raad heeft gediend. Het betreft het feit dat die verordening ook tot gevolg had dat belangrijke bepalingen die voorheen in een bijlage stonden zijn losgekoppeld en tot uitvoeringshandelingen zijn geherformuleerd. Hoewel de Commissie in haar standpunt formeel bezwaar heeft gemaakt tegen het standpunt van de Raad in eerste lezing17, bleven de gerechtelijke procedures die hierop volgden beperkt tot de financiële aspecten, dat wil zeggen tot het systeem van vergoedingen. In de Biocidenverordening worden actieve stoffen onder voorwaarden goed- gekeurd via uitvoeringshandelingen, terwijl de Commissie en het Parlement de benadering hadden willen voortzetten waarbij deze stoffen in een bijlage worden genoemd en een wijziging daarvan door de Commissie een gedelegeerde handeling vereist. De gelijkenis tussen de wettelijke voorwaarden komt voort uit het feit dat in beide gevallen een uiteen- lopende aanpak van de lidstaten mogelijk zou zijn geweest, op basis van de algemene bepalingen in de basishandeling, maar dat een uniforme aanpak de voorkeur geniet, juist om ervoor te zorgen dat deze bepalingen onder eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd.
IV. CONCLUSIE
16. Om bovenstaande redenen komt de Juridische Dienst tot de conclusie dat de door het voorzitterschap voorgestelde tekst rechtmatig is.
16 Verordening (EU) nr. 528/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden (PB L 167 van
27.6.2012, blz. 1).
17 COM(2011) 498. De Commissie heeft de volgende verklaring bij haar standpunt gevoegd:
In een geest van compromisbereidheid zal de Commissie zich niet verzetten tegen een gekwalificeerde meerderheid vóór de tekst van de Raad. De Commissie wil evenwel benadrukken dat zij het niet eens is met de Raad dat de maatregelen voor de goedkeuring van werkzame stoffen (artikel 8 bis) en voor de voorschriften inzake aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen verschuldigde vergoedingen (artikel 70, lid 1)
uitvoerend van aard zijn en dus onder artikel 291 VWEU vallen. Volgens de Commissie is artikel 290 de passende procedure voor beide aangelegenheden, aangezien zij maatregelen van algemene strekking inhouden die de niet-essentiële onderdelen van de verordening wijzigen of aanvullen.
