drs. J.L. Bout prof. dr. R.L. ter Hoeven O.R.B.M. Kruger Juni 2012 Rijksuniversiteit Groningen: WINSTSTURING BIJ BANKEN AAN HET STAATSINFUUS

WINSTSTURING BIJ BAN KEN AAN HET

STAATSIN FUUS

EEN VERG ELIJ KING VAN HET G EBRUIK VA N LO AN LOSS PRO VISION S BIJ EU ROPESE BAN KEN

O.R.B.M. Kruger Juni 2012

Rijksuniversiteit Groningen: drs. J.L. Bout

2

INHOUDSOPGAVE

INLEIDING

4

1

WINSTSTURING

7

1.1.1 Motieven voor winststuring 8

1.1.2 Winststuring bij banken 9

1.2 Methodes tot winststuring 11

1.2.1 Winststuring door middel van ‘loan loss provisions’ 11

1.2.2 Tussen conclusie 14

2

WET EN REGELGEVING

15

2.1 Basel Committee on Banking Supervision 15

2.1.1 Hoe relateert Basel aan winststuring? 18

2.2 International Financial Reporting Standards 19

2.2.1 IAS 39 Financiële instrumenten: Opname en waardering 19

2.2.2 Waardering van financiële activa 20

2.2.3 ‘Loan provisioning’ model onder toekomstige regelgeving 21

2.2.4 Alternatief ‘loan provisioning’ model 22

2.2.5 Tussen conclusie 24

3

STAATSSTEUN

25

3.1 Inleiding 25

3.2 Definitie van staatssteun 26

3.3 Vormen van steun 27

4

METHODOLOGIE

29

4.1 Hypotheses 29

4.2 Dataverzameling 31

4.3 Empirisch model 32

3 5.1 Beschrijvende statistiek 34 5.1.1 Correlatiematrix 37 5.2 Toetsen 37 5.2.1 Regressie analyses 37 5.2.2 F-toetsen 39

5.3 Analyse van de resulaten 39

6

CONCLUSIE

42

6.1 Onderzoeksbeperkingen en suggesties voor verder onderzoek 42

7

REFERENTIES

44

8

APPENDIX

50

8.1 Lijst van veel gebruikte termen en afkortingen 50

8.2 Kapitaalvormen Basel II (BIS, 1998) 51

8.3 Eisen kapitaalsbasis Basel II 52

8.4 Artikel 107 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) 52

8.5 Specialisaties banken (Bureau van Dijk, 2011) 53

4

INLEIDING

In 2008 kregen banken en andere financiële instituten te maken met een extreme combinatie van opgedroogde liquiditeit, afboekingen op hun activa en verlies van het consumentenvertrouwen. De omstandigheden waren onverwacht moeilijk voor de Europese Commissie met betrekking tot haar beleid rondom staatssteun.

Nationale overheden reageerden met verschillende maatregelen om de bancaire sector te ondersteunen, waaronder het verlenen van directe staatssteun aan banken. Neem bijvoorbeeld the Royal Bank of Scotland (RBS), die staatssteun nodig had om te kunnen overleven. Uit het onderzoek over het falen van RBS van de Financial Services Authority (FSA), de Engelse toezichthouder op de financiële markten, blijkt dat grote verliezen op kredieten (hierna ‘loan losses’) tot gevolg hadden dat het vertrouwen in de bank wegviel en daarmee de oorzaak van het falen was.

Het doel van staatssteun is het herstellen van vertrouwen tussen banken onderling en het vermijden van een aanzienlijk domino-effect voor de rest van de economie, in het geval dat één of meerdere systeembanken falen (De Nederlandsche Bank, 2010). Overheden spelen door middel van staatssteun een belangrijke rol bij zowel het voorkomen van een rampscenario voor de financiële markten, als het herstellen van vertrouwen in financiële markten en de economie in ruime zin en het ondersteunen van de kredietstroom naar de reële economie.

In een verklaring aan het Amerikaanse Congres zei Emory W. Rushton over het beleid rondom toezicht op banken: “Loan losses zijn de hoofdoorzaak van bijna alle bankfaillissementen geweest. Gebrekkige voorzieningen zetten een onverantwoorde druk op het kapitaal van de banken en verhogen daarmee het risico voor het depositogarantiestelsel en uiteindelijk de belastingbetaler. Om die reden is het essentieel dat we iedere beweging die er tot leidt dat banken hun voorzieningen verlagen bekijken. […] Simpel gezegd dient de voorziening van de bank de beste schatting van het management te zijn hoeveel geld de bank zal verliezen op de uitstaande kredieten.”

Om bankfaillissementen te voorkomen treffen banken voorzieningen voor de zogeheten ‘loan losses’ (hierna ‘loan loss provisions’). De huidige boekhoudregels, de International Financial Reporting Standards (IFRS) die in 2005 verplicht zijn gesteld, staan banken echter niet toe om ‘provisions’ te treffen voor ‘loan losses’ die louter gebaseerd zijn op verwachtingen van het management. In plaats daarvan dienen ‘loan loss provisions’ bepaald te worden met behulp van objectief bewijs van geleden verliezen.

Veel onderzoeken wijzen uit dat ondanks deze regels nog steeds een beoordelingsmarge blijft voor het management, om meer of juist minder ‘loan loss provisions’ te treffen (Adzis et al., 2010; Beccalli et al., 2011; Gebhardt & Novotny-Farkas, 2010; Bushman & Williams, 2011; O’Hanlon, 2011; Packer & Zhu, 2012). Deze spreiding van verwachte verliezen in goede jaren naar de toekomst is niets anders dan winststuring.

5

Winststuring is de keuze van een manager voor een bepaald verslaggevingsbeleid of winst gerelateerd handelen, om een specifieke winstrapportagedoelstelling te bereiken (Scott, 2009). Mijn onderzoek richt zich daarmee op de volgende vraag:

Zijn er verschillen in de mate van winststuring door middel van ‘loan loss provisions’ tussen Europese banken die wel staatssteun hebben ontvangen en die geen staatssteun ontvangen hebben?

De hoofdvraag zal ondersteund worden door de volgende deelvragen: – Wat is winststuring bij banken?

– Wat is er in de literatuur bekend over winststuring bij banken?

– Hoe worden ‘loan loss provisions’ bepaald en welke partijen hebben hierop invloed?

– In hoeverre hebben bestuurders beoordelingsruimte bij het treffen van ‘loan loss provisions’? – Zijn er indicaties dat ‘loan loss provisions’ een procyclisch effect hebben?

– Wat is staatssteun en hoe is dit middel ingezet gedurende de kredietcrisis?

In hoofdstuk 1 zal ik het begrip winststuring bij banken beschrijven en de relevante literatuur uiteenzetten. Tevens behandel ik de motivatie voor winststuring en de relatie met de ‘loan loss provisions’. In hoofdstuk 2 schets ik het kader waarbinnen dit onderzoek wordt uitgevoerd. Ik vergelijk de belangen van de toezichthouders en wet- en regelgever en de invloed van de regelgeving op ‘loan loss provisions’. Relevante vragen hierbij zijn: Welke regels zijn van toepassing? In hoeverre hebben bestuurders nog beoordelingsruimte binnen deze regels voor ‘loan loss provisions’? Daarbij behandel ik de verschillende methodes waarop ‘loan loss provisions’ kunnen worden gevormd. In hoofdstuk 3 zal ik staatssteun definiëren en de relevante regelgeving en verschijningsvormen uiteenzetten. In hoofdstuk 4 volgt de gehanteerde methodologie en toets ik vervolgens de op literatuur gebaseerde hypotheses met behulp van regressieanalyses. Hoofdstuk 5 bevat de resultaten waaruit ik in hoofdstuk 6 de conclusie van het onderzoek zal trekken.

Dit onderzoek draagt op een aantal manieren bij aan de thans aanwezige literatuur over dit onderwerp. In de eerste plaats is dit de eerste studie die winststuring onderzoekt in relatie tot staatssteun bij banken. Ten tweede is niet eerder onderzoek verricht naar de boekhoudkundige effecten van het verlenen van grootschalige staatssteun aan banken in moeilijkheden, zoals tijdens de kredietcrisis. Alleen door Chia et al. (2007) is er over winststuring tijdens een financiële crisis geschreven. Onderzoek hiernaar is interessant omdat dit onze kennis vergroot over financiële crises in het algemeen en in het bijzonder over de oorzaken die mogelijk leiden tot de noodzaak van staatssteun, wat zeer waardevol is voor toezichthouders en wet- en regelgevers. Ten slotte draagt mijn onderzoek in algemene zin bij aan de vakliteratuur over winststuring door banken.

6

CONCEPTUEEL MODEL

Determinanten van discreet gedeelte

Determinanten van niet discreet gedeelte Loan provisioning

model

Loan loss provisions

Loan loss allowance + Financiële structuur Openbaarmaking Financiële ontwikkeling -/-Investeerders bescherming

-/-Loan loss allowance

Non-performing loans Loan charge-offs + +

-/-Discreet gedeelte / nondiscreet gedeelte

Figuur 1: Conceptueel model onderzoek

Loan provisioning model: De hoogte van de gerapporteerde ‘loan loss provisions’ in de jaarrekening wordt bepaald door het ‘loan provisioning’ model. Dit model is in de regelgeving bepaald. De ‘loan loss provisions’ zijn onder te verdelen in een discreet en niet discreet gedeelte. Deze twee gedeelten bepalen samen de mutatie in de ‘loan loss allowance’.

Niet discrete gedeelte: De hoogte van het niet discreet gedeelte wordt bepaald door de mate van ‘loan charge-offs’, ‘loan loss allowance’ en de ‘non-performing loans’ (Kanagaretnam, 2005).

Discrete gedeelte: De hoogte van het discrete gedeelte wordt beïnvloed door de mate van bescherming van investeerders, openbaarmaking, financiële ontwikkeling en de financiële structuur van een bank (Fonseca et al., 2008).

7

1 WINSTSTURING

1.1 BESCHRIJVING WINSTSTURING

Drie veel gehanteerde definities in de literatuur voor winsturing zijn die van Scott (2009), Healy & Wahlen (1999) en Stolowy & Breton (2004). Scott (2009) definieert winststuring als volgt: “Winststuring is de keuze van een manager voor een verslaggevingsbeleid, of winst gerelateerd handelen, om een specifieke winstrapportagedoelstelling te bereiken.”

Healy & Wahlen (1999) geven de volgende beschrijving: “Er is sprake van winststuring wanneer het bestuur haar beoordelingsruimte in financiële verslaggeving en in het structureren van boekingen gebruikt om financiële verslagen aan te passen, met als doel om ofwel sommige stakeholders te misleiden over onderliggende economische prestaties van de onderneming, dan wel contractuele resultaten die afhankelijk zijn van gerapporteerde boekhoudkundige cijfers te beïnvloeden.” Uit deze definitie komen twee elementen naar voren. Allereerst dat het bestuur haar beoordelingsruimte kan gebruiken in het selecteren van een bepaald boekhoudstelsel voor de financiële rapportage. De keuze voor een bepaald boekhoudstelsel beïnvloedt de financiële rapportage van een onderneming. Ten tweede is het doel van winststuring het misleiden van stakeholders (zoals aandeelhouders of toezichthouders). Om dit mogelijk te maken moet er sprake zijn van een niet volledig efficiënte markt. In een efficiënte markt zou de onderneming transparant zijn waarbij alle bekende informatie is verwerkt in de beurskoers. Keuzes met betrekking tot boekhoudstelsels zijn dan niet relevant. Wanneer de financiële markt geheel efficiënt is - in de zin dat marktprijzen alle informatie volledig weerspiegelen - en toezichthouders vertrouwen op informatie uit die markt, zouden banken geen stimulans meer hebben tot het sturen van de winst in de jaarrekening (Wall & Koch, 2000). Echter wanneer de markt niet volledig efficiënt is, wat algemeen aanvaard wordt, zullen stakeholders boekhoudkundige keuzes van het management negeren of mis interpreteren en de cijfers meenemen in hun beslissingsproces (Stolowy & Breton, 2004). De informatieasymmetrie, die optreedt wegens onbalans in de informatie waar partijen beschikking toe hebben, leidt ertoe dat het management stakeholders kan misleiden door winst te sturen.

Winststuring kan ook gezien worden als een vorm van boekhoudmanipulatie. Stolowy & Breton (2004) definiëren boekhoudmanipulatie als volgt: “Het gebruiken van de vrijheid in het beoordelings- en besluitvormingsproces om boekhoudkundige keuzes te maken en te verrichten om invloed te hebben op waarde overdracht tussen het bedrijf en de maatschappij (politieke kosten), kapitaalmarkt (kapitaalkosten) of managers (bonusplannen).“

Er is geen eenduidige wijze waarop de winst gestuurd wordt in de jaarrapportage. Verslaggevingsregels bieden een bepaalde beoordelingsruimte voor bestuurders, waardoor er in meer of mindere mate ruimte blijft voor subjectiviteit. Daardoor kan er geschoven worden met de winsten over verschillende jaren. De beoordelingsruimte van het bestuur wordt verder besproken in hoofdstuk 2.

Voor dit onderzoek hanteer ik de definitie van Scott (2009), omdat zijn stelling neutraal is in tegenstelling tot de referentie naar misleiding en manipulatie in respectievelijk de definitie van

8

Healy & Wahlen (1999) en Stolowy & Breton (2004). Winststuring kan immers ook dienen om informatie over te brengen.

1.1.1 MOTIEVEN VOOR WINSTSTURING

In deze paragraaf geef ik een overzicht uit de literatuur van generieke motieven om de winst te sturen. De specifieke motieven voor banken bespreek ik in de volgende paragraaf.

De Positieve Accounting Theorie (Demski, 1988; Watts & Zimmerman, 1990; Whitley, 1988) biedt houvast bij de uiteenzetting van de motieven voor winststuring door een organisatie of manager. Deze theorie doet dit op basis van een drietal hypotheses: de bonusplan-, de schuld- en de politieke kosten hypothese.

De bonusplanhypothese stelt dat wanneer het management van een bedrijf een bonusplan heeft, zij eerder geneigd zal zijn over te gaan tot winststuring. Het bonusplan is het variabele gedeelte van de vergoeding van het management. Deze veelal van de winst afhankelijke beloning heeft als doel om de belangen van de aandeelhouders en het bestuur op één lijn te krijgen. Er wordt vanuit gegaan dat het management een zo hoog mogelijke vergoeding nastreeft. Aangezien de vergoeding aan de winst gerelateerd is, zijn er prikkels bij het management om de winst zo hoog mogelijk te verantwoorden. Echter kan een bestuurder risico-avers zijn. In dat geval zal hij geneigd zijn om de winsten juist over de jaren te egaliseren, omdat een risico-averse bestuurder een minder fluctuerende beloning over de jaren aantrekkelijker vindt.

De schuldhypothese stelt dat het bestuur zal proberen de kosten van kapitaal te minimaliseren. Dit kan gedaan worden door hogere winsten te rapporteren (Deegan & Unerman, 2005). Hoe hoger de verhouding vreemd tot eigen vermogen, hoe groter de neiging van het management zal zijn om boekhoudmethodes en procedures te gebruiken ten gunste van de gerapporteerde winst.

De politieke kostenhypothese veronderstelt dat ondernemingen de neiging hebben hun winsten lager te willen verantwoorden om aandacht te vermijden van politici, welke bedacht zijn op sectoren met abnormaal hoge winsten. Zij zijn geneigd meer en striktere regulering op te leggen bij ondernemingen met hoge winsten. Het verantwoorden van lagere winsten zorgt voor het ontwijken van de aandacht van de maatschappij en de overheid.

Kritiek op de Positieve Accounting Theorie is dat ze geen concreet voorschrift biedt met betrekking tot de verslaggeving. Het verklaart en voorspelt slechts wat er mogelijk kan gebeuren. Ten tweede stelt Degan (2009) dat de theorie niet objectief is omdat het alleen verklaart en voorspelt wat mensen zouden moeten doen, en daarmee negeert wat mensen doen. Als derde veronderstelt deze theorie dat elke manager (agent) en eigenaar (principaal) handelt in eigen belang, met als hoofddoel het maximaliseren van hun eigen rijkdom zonder te letten op de belangen van de andere partij of de maatschappelijke gevolgen.

9

1.1.2 WINSTSTURING BIJ BANKEN

De motieven van de Positieve Accounting Theorie impliceren dat het management winst stuurt vanwege subjectieve doelen waarmee een voordeel ontstaat voor ingewijden, wat uiteindelijk de aandeelhouderswaarde vermindert (Goel & Thakor, 2003). Fonseca et al. (2008) stelt dat er bij banken ook rekening moet worden gehouden met twee alternatieven: de risicomanagementhypothese en de kapitaalmanagementhypothese. Daarnaast speelt vertrouwen en activa substitutie een rol bij banken.

De risicomanagementhypothese benadrukt het belang van toezicht op het reduceren van het procyclische effect van de ‘loan loss provisions’ en op het kapitaal. Bank for International Settlements (BIS) (2008) geeft de volgende definitie van procycliciteit: “De term procycliciteit wordt over het algemeen gebruikt om te verwijzen naar de onderling versterkende (positieve feedback) mechanismes waarmee in het financiële systeem conjunctuurschommelingen worden versterkt, wat mogelijk financiële instabiliteit kan veroorzaken of verergeren. Deze feedback mechanismes zijn bijzonder verstorend en aanwezig gedurende economische neergang of wanneer het financiële systeem onder druk staat." Indien een bank minder ‘provisions’ treft, zijn er minder lasten op de resultaten en vallen winsten hoger uit. Wanneer er dan sprake is van opgaande conjunctuur worden de toch al hogere winsten verder verhoogd. Daarentegen, in economisch mindere tijden, wanneer de winsten lager zullen zijn, zullen er meer ‘provisions’ worden genomen zodat resultaten nog lager zullen uitvallen. De hypothese neemt aan dat banken en toezichthouders een bepaalde mate van bescherming vereisen tegen ‘loan losses’. Banken creëren daarmee vervolgens ‘loan loss provisions’ overeenkomstig de verwachte verliezen. Kapitaal fungeert hierbij als buffer voor onverwachte verliezen. Met andere woorden: reserves worden opgebouwd ten tijde van voorspoed om vervolgens gebruikt te worden in economisch minder tijden. Banken moeten de onderliggende risico’s erkennen en ‘loan loss provisions’ creëren om deze in slechte tijden aan te kunnen spreken (Fonseca et al., 2008).

De kapitaalmanagementhypothese stelt dat het management ‘loan loss provisions’ gebruikt om verwachte regelgevende kosten samenhangend met het schenden van kapitaalseisen op te vangen (Moyer, 1990; Beatty et al., 1995; Ahmed et al., 1999). De ‘loan loss allowance’ is gedeeltelijk onderdeel van het reglementair kapitaal (zie paragraaf 2.1), waardoor banken een prikkel hebben om de ‘loan loss provisions’ te verhogen als deze onvoldoende zijn of dreigen te worden. Een negatieve relatie tussen kapitaalratio’s en ‘loan loss provisions’ wordt daarmee verondersteld (Ahmed et al. 1999). Sinds de invoering van Basel II, telt de ‘loan loss allowance’ echter voor slechts 1,25% mee als reglementair kapitaal bij de ‘standardized approach’ en helemaal niet bij banken die gebruik maken van de ‘internal approach’ (zie paragraaf 2.1). Het effect van kapitaalmanagement door ‘loan loss provisions’ is hierdoor zeer gereduceerd. Recent onderzoek heeft bij banken geen significante bewijzen gevonden voor het managen van kapitaal aan de hand van ‘loan loss provisions’ (Adzis et al., 2010; Beccalli et al., 2011; Gebhardt & Novotny-Farkas, 2010; Bushman & Williams, 2011; O’Hanlon, 2011; Packer & Zhu, 2012).

Naast risicomanagement en kapitaalmanagement speelt er tevens een vertrouwenskwestie. Banken hebben vergrote liquiditeitsproblemen door blootstelling aan het risico van een zogenaamde ‘bank run’. Een bank run betekent dat de bank niet aan al haar verplichtingen kan voldoen indien

10

rekeninghouders gelijktijdig hun tegoeden komen opeisen (Diamond & Dybvig, 1983). Morgan (2002) stelt dat: “…banken zijn blackboxen en risico’s die genomen zijn in het besluitvormingsproces zijn moeilijk te observeren buiten de bank. Daarom leidt de ondoorzichtigheid van banken tot de blootstelling van het gehele financiële systeem aan bank runs, besmetting van andere partijen en andere spanningen voor het systeem.” Met andere woorden, om het vertrouwen van de rekeninghouders in de bank te behouden zijn er sterke prikkels tot het behalen van positieve resultaten om het vermogen op een hoog niveau te houden.

Daarnaast stelt Morgan (2002) ook dat: “…onzekerheid bij banken is gerelateerd aan activa, kredieten en in het bijzonder activa aangehouden voor handelsdoeleinden, waarvan de risico’s moeilijk zijn te observeren of gemakkelijk veranderen. Een hoge ‘leverage’ levert onzekerheid over de activa van de bank. Extra activa geven bankiers de mogelijkheid om meer risico te nemen. De hoge ‘leverage’ moedigt ook aan om dit te doen.” Activa substitutie is het vervangen van activa met een laag risico voor activa met een verhoogd risico, waardoor er een waarde verplaatsing plaatsvindt van de verschaffers van vreemd vermogen naar de aandeelhouders. Dit gaat ten koste van de zekerheden bedongen door de verschaffers van vreemd vermogen. Dit leidt ertoe dat het bestuur van de bank een grote prikkel heeft tot het verbergen van activa substitutie met behulp van winststuring.

1.1.2.1 INDICATOREN VOOR WINSTSTURING BIJ BANKEN

Indicatoren voor winststuring bij banken zijn de economische- en nationale omstandigheden. Slechte economische omstandigheden leiden bij banken tot een lage operationele winst. Lin et al. (2002) verbinden winststuring met economische omstandigheden en vinden bewijs dat winsten naar beneden worden aangepast in tijden van zwakke economische groei of juist zeer sterke groei, terwijl winsten naar boven worden gestuurd tijdens gematigde groei. Banken zijn namelijk geneigd de winstverwachtingen van stakeholders te willen vervullen. Winstverwachtingen zijn in tijden van gematigde groei vaak hoger dan de daadwerkelijke winst, waardoor een motief ontstaat om winsten omhoog te sturen. Daarentegen zijn winstverwachtingen ten tijden van zwakke of juist zeer sterke groei vaak lager dan de winst, waardoor er motieven zijn om winsten omlaag te sturen. Fonseca et al. (2008) schrijven over nationale omstandigheden bij winststuring. Zij concluderen dat winststuring bij banken door middel van de ‘loan loss provisions’ verschilt per land, afhankelijk van de instellingen, wet- en regelgeving, toezicht, financiële structuur van de bank en financiële ontwikkeling. Waarbij de resultaten minder winststuring suggereren bij sterke investeerders protectie, hoge mate van accounting openbaarmaking, beperkingen in bankactiviteiten en beter toezicht, terwijl de resultaten meer winststuring suggereren bij sterke marktgerichtheid en landen waarbij het financieel stelsel in ontwikkeling is.

Banken zijn zwaar gereguleerde ondernemingen, die in een uitgebreider speelveld van wet- en regelgeving opereren dan andere ondernemingen. Dit speelveld zal besproken worden in hoofdstuk 2.

11

1.2 METHODES TOT WINSTSTURING

Er zijn diverse methodes van winststuring. Ronen & Taari (2008) hebben de methodes als volgt onderverdeeld. Het bestuur kan:

 een keuze maken voor een bepaalde boekhoudkundige norm

 de timing van implementatie van nieuwe normen bepalen (is er vaak de mogelijkheid een nieuwe norm vervroegd te implementeren)

 eigen inzicht gebruiken in operationele opbrengsten en uitgaven (het management kan bepaalde items al dan niet classificeren als operationele opbrengsten/kosten en zo voortschrijdende opbrengsten/kosten van de tijdelijke opbrengsten/kosten scheiden)  transacties structureren zodat het een gewenste boekhoudkundig resultaat oplevert  timen van opbrengsten en uitgaven (het management kan beïnvloeden wanneer

opbrengsten en uitgaven worden erkend)

 naar eigen inzicht handelen ten opzichte van echte productie- en investeringsbeslissingen om een gewenste boekhoudkundige uitkomst op te leveren  kiezen voor een bepaalde transparantie in de verslaglegging (het bestuur kan kiezen om

bijvoorbeeld speciale items te presenteren in een aparte regel in de resultatenrekening of in een voetnoot, om de transparantie van de cijfers te beïnvloeden)

 gebruik maken van de schattingssubjectiviteit (het management kan hun beoordelingsruimte gebruiken bij de vereiste schattingen)

1.2.1 WINSTSTURING DOOR MIDDEL VAN ‘LOAN LOSS PROVISIONS’

Banken en financiële instellingen worden vaak uitgesloten bij onderzoeken naar winststuring, omdat hun financiële rapportage sterk verschilt van industriële ondernemingen. Dit komt doordat zij een heel andere ‘accrual proces’ hebben en daarmee niet passen in de ‘total accrual models’, dat vaak gebruikt wordt om winststuring te onderzoeken (Peasnell et al., 2000). Het in de winststuringsliteratuur veel gebruikte ‘model van Jones’, is dan ook niet geschikt voor banken (McNichols, 2000). Bij het ‘total accrual model’ worden verwachte ‘accruals’ gemodelleerd en vervolgens vergeleken met daadwerkelijke ‘accruals’ om een indicatie van winststuring te krijgen. In de winststuringsliteratuur ligt de focus van de empirische studies bij banken op de ‘loan loss provisions’ (Wahlen, 1994; Collins et al., 1995; Beaver & Engel, 1996; Ahmed et al., 1999). Dit zijn belangrijke accruals voor banken en hebben daardoor een significante impact op de winst en balans.

In dit onderzoek zal ik kijken naar de beoordelingsruimte van het management met betrekking tot de ‘accrual’ ‘loan loss provisions’. Een ‘accrual’ is een boeking die getroffen wordt voor een ontvangen opbrengst of ontstane verplichting in een bepaalde periode, waarbij de inkomsten pas zullen worden ontvangen of dat de schuld pas zal worden betaald in een latere verslaggevingsperiode. Het algemene idee is dat de economische gebeurtenissen worden erkend door het afstemmen van de opbrengsten en de kosten (het matchingprincipe) in de tijdsperiode waarin de transactie plaatsvindt in plaats van in de periode waarin de betaling is verricht of ontvangen. Deze methode maakt het mogelijk de huidige contante instroom/uitstroom te

12

combineren met de verwachte toekomstige kasstromen om een nauwkeuriger beeld van de huidige financiële toestand van het bedrijf te geven.

Bij het uitgeven van kredieten lopen banken het risico dat leners in gebreke blijven waardoor niet het volledige bedrag van het krediet kan worden geïnd. Dit zogenaamde kredietrisico wordt in IFRS gedefinieerd als: “Het risico dat een financieel instrument van een partij een financieel verlies veroorzaakt voor de andere partij door niet aan de verplichtingen te kunnen voldoen.” Wanneer een kredietverlies aannemelijk is heeft een bank de keuze om het krediet volledig af te schrijven óf een boeking te doen naar de ‘loan loss allowance’ op de balans (IFRS 7.16). Bij beide boekingen ontstaat er een verlies op de winst- en verliesrekening ter hoogte van de zogenaamde bijzondere waardevermindering (hierna ‘impairment’). In de praktijk gebruiken alle banken de tweede methode. De boeking naar de ‘loan loss allowance’ wordt op de winst- en verliesrekening een ‘loan loss provisions’ genoemd (weergegeven in tabel 1). Wanneer het krediet juridisch niet meer inbaar is wordt deze afgeschreven (‘loan charge-off’) en toegevoegd aan de ‘loan loss allowance’. Bij deze boeking ontstaat er alleen een verlies wanneer de verliezen op het krediet de getroffen provisie voor het krediet overtreffen. Daarentegen, als het krediet toch inbaar blijkt vindt er een ‘loan recovery’ plaats. IFRS beschrijft de wet- en regelgeving over dit proces, welke in hoofdstuk 0 wordt toegelicht.

Item Plaats

Balanswaarde begin van het jaar balanspost

-/- Afboekingen op kredieten (‘loan charge-offs’) balansmutatie Ontvangen op reeds afgeboekte kredieten (‘loan recoveries’) balansmutatie Netto afboekingen op kredieten (‘net loan charge-offs’) balansmutatie Dotatie in de voorziening voor kredietverliezen (‘loan loss

provisions’)

winst-en-verliespost

Balanswaarde eind van het jaar balanspost

TABEL 1: VERLOOP VAN DE ‘LOAN LOSS ALLOWANCE’ (AFGELEID UIT ING GROEP JAARVERSLAG 2011)

‘Loan loss provisions’ spelen een belangrijke rol in de transparantie en getrouwheid van de financiële rapportage van een bank. Beslissingen met betrekking tot de ‘loan loss provisions’ hebben de eigenschap om aanzienlijke invloed uit te kunnen oefenen op de volatiliteit en cycliciteit in de gerapporteerde winst van banken. Omdat de beslissingen omtrent de ‘loan loss provisions’ potentieel een hoge betekenis hebben, zijn deze geassocieerd met aanzienlijke controversie (Ahmed et al., 1999; Laeven & Majnoni, 2003; Fonseca & González, 2008). Zo zijn er in rechtsgebieden waar regels aanzienlijke discretie toestaan in het treffen van ‘loan loss provisions’, veel goed gedocumenteerde gevallen van het systematisch lager treffen van ‘provisions’ met het oog op financiële omstandigheden, wat resulteerde in substantiële afbraak van de bruikbaarheid van de financiële informatie in de jaarverslagen van die banken (Genay, 1998).

1.2.1.1 EERDERE ONDERZOEKEN

Er is redelijk wat onderzoek gedaan naar de winststuring bij banken, waar ‘loan loss provisions’ zijn gebruikt. In vroege studies door Greenawalt & Sinkey (1988) en Ma (1988) is geconcludeerd dat ‘loan loss provisions’ worden gebruikt door banken om winsten te egaliseren. Greenawalt & Sinkey (1988) richtten zich op het gedrag van ‘loan loss provisions’ als een functie van winst en

13

andere factoren die waarschijnlijk effect hebben op de kwaliteit van kredietportefeuille. Ma (1988) geeft aan dat ‘loan loss provisions’ niet sterk gecorreleerd zijn aan de kwaliteit van kredietportefeuilles, maar dat het management de neiging heeft om ‘loan loss provisions’ te verhogen in periodes van hoge operationele winsten en te verlagen in periodes van lage operationele winsten. De literatuur toont tevens aan hoe deze beoordelingsruimte is gebruikt om kapitaalratio’s en winsten te egaliseren (Beattie et al., 1995). Dit is aangetoond in een breed scala van rechtsgebieden en over uitgebreide tijdsbestekken (Wahlen, 1994; Kim & Kross, 1998; Ahmed et al., 1999). Verder is er bewijs dat banken in veel gevallen niet in staat zijn geweest de ‘loan loss provisions’ aan te passen in hetzelfde tempo of gelijktijdig met de groei van de kredietportefeuille (Jimenez & Saurina, 2005).

In 2005 is het voor alle beursgenoteerde bedrijven in de Europese Unie (EU) verplicht geworden om te voldoen aan IFRS (zie paragraaf 2.2). IAS 39, een onderdeel hiervan, heeft een historisch georiënteerd ‘loan provisioning’ model opgelegd (Finch, 2010). De impact en gevolgen van dit model is in diverse onderzoeken onderzocht:

Curcio & Hassan (2008) onderzochten de relatie tussen ‘loan loss provisions’ én winststuring en kapitaalmanagement bij Europese banken in de periode 1996 – 2006. Met gebruik van een regressiemodel vonden zij in hun steekproef bij 907 banken het bewijs dat zowel EU als wel niet EU banken winststuring toepassen. Bewijs voor kapitaalmanagement wordt daarentegen alleen gevonden bij EU banken.

Gebhardt (2008) vergelijkt de Duitse boekhoudregels met de IFRS standards omtrent ‘loan loss provisions’. Hij concludeert dat, in het bijzonder, de IFRS boekhoudregels moeten worden veranderd tot een meer omvattende standaard voor verwachte ‘loan losses’, die betrouwbaar gemeten kan worden met behulp van informatie uit de markt.

Finch (2010) onderzoekt de effectiviteit van ‘loan loss provisions’ onder IAS 39 bij Aziatische banken in de financiële crisis periode 2006 – 2009. Hij stelt dat doordat IAS 39 historisch georiënteerd is, deze kan resulteren in een verminderde bruikbaarheid van de jaarrekening in het zicht van op handen zijnde, maar nog niet gemanifesteerde economische problemen. Zijn analyse van de financiële informatie toont een beeld dat op gespannen voet staat met de ophopende aanwijzingen van een wereld in financiële crisis. Hij stelt dat dit te verklaren is door de eisen van de onlangs ingevoerde IAS 39 standaarden, waarbij meer legitieme bronnen van bewijs noodzakelijk zijn om ‘impairments’ te erkennen.

Gebhardt & Novotny-Farkas (2010) vinden dat minder winststuring en/of conditioneel conservatisme in de bancaire sector mogelijk wenselijk is vanuit het perspectief van de standaard setting. Echter, het resultaat is niet efficiënt vanuit het oogpunt van financiële stabiliteit omdat het verminderen van beoordelingsruimte in de ‘loan loss provisions’ banken beperkt in het opbouwen van reserves in goede tijden voor verwachte ‘loan losses’.

Leventis et al. (2011) hebben onderzocht of de invoering van IFRS door EU banken het gebruik van ‘loan loss provisions’ voor winststuring en kapitaalmanagement heeft beïnvloed. Zij bestudeerden een steekproef van 91 beursgenoteerde banken in de periode 1999 – 2008 (voor en na de implementatie van IFRS). Hun conclusie luidt dat de implementatie van IFRS in de EU de neiging

14

van het management tot winststuring door middel van ‘loan loss provisions’ verminderd lijkt te hebben. Ze vonden geen bewijs van kapitaalmanagement door ‘loan loss provisions’ en vonden dat banken met een hoog risico, hogere ‘loan loss allowance’ aanhouden.

Gebhardt & Novotny-Farkas (2011) onderzochten de gevolgen van de invoering van IFRS op de accounting kwaliteit van banken in twaalf EU landen. Specifiek bekeken zij hoe de verandering van de erkenning en waardering van ‘loan loss provisions’ winststuring en tijdige verlieserkenning beïnvloedt. Zij concluderen dat de beperking van enkel het erkennen van ‘incurred losses’ onder IAS 39, significant de winststuring vermindert. Verder leidt de invoering van de ‘incurred losses’ methode tot minder tijdige erkenning, dit impliceert uitgestelde erkenning van verwachte verliezen in de toekomst. Zij vragen zich ten slotte af of, in het licht van de huidige financiële crisis, dit resultaat van de invoering van IFRS wel gewenst is.

1.2.2 TUSSEN CONCLUSIE

“Winststuring is de keuze van een manager voor een verslaggevingsbeleid, of winst gerelateerd handelen, om een specifieke winstrapportagedoelstelling te bereiken” (Scott, 2009). Bij banken vindt dit veelal plaatst door middel van de ‘loan loss provisions’. De motieven om winst te sturen bij banken (risicomanagement, kapitaalmanagement, vertrouwenskwesties en activasubstitutie) hebben allen winstegalisatie tot gevolg. Hierbij is sprake van een positieve relatie tussen ‘loan loss provisions’ en winst. Vanaf 2005 dienen banken hun ‘loan loss provisions’ met behulp van het ‘incurred loss’ model te bepalen (zie paragraaf 2.2). Diverse onderzoeken hebben vastgesteld dat hierdoor winststuring is verminderd, maar dit wordt niet uitgesloten (Curcio & Hassan, 2008; Gebhardt, 2008; Finch, 2010; Gebhardt & Novotny-Farkas, 2010; Leventis et al., 2011; Gebhardt & Novotny-Farkas, 2011).

15

2 WET EN REGELGEVING

De instelling die de boekhoudregels bepaalt en daarmee ‘loan loss provisions’ is de International Accounting Standards Board (IASB). Omdat voorzieningen direct het kapitaal van de banken raken is ook de prudente regelgeving (Basel) van belang.

In dit hoofdstuk beschouw ik de zienswijze van toezichthouders en de wet- en regelgever, beschrijf ik de regelgeving rondom ‘loan loss provisions’, alsook het alternatieve ‘loan provisioning’ model zoals geldt voor Spaanse en Portugese banken. Hierbij probeer ik antwoord te geven op de vraag: In hoeverre hebben bestuurders beoordelingsruimte bij het treffen van ‘loan loss provisions’? Wall & Koch (2000) identificeren in hun analyse drie verschillende filosofieën op ‘loan loss provisions’. (1) De opvatting van economen: zij stellen dat de voorziening is bedoeld om verwachte toekomstige verliezen op te vangen, die ontstaan wanneer de andere partij zijn betalingsafspraken niet kan nakomen. (2) Tegengesteld hieraan is de opvatting van de regelgever (IASB). Haar voornaamste zorg is de juistheid en volledigheid van de winst over een gegeven rapportageperiode van een onderneming. De IASB richt zich op ‘loan losses’ die verwacht worden als gevolg van gebeurtenissen in de gegeven rapportageperiode en sluit expliciet het verwachte effect van toekomstige gebeurtenissen uit. Economen daarentegen houden zich bezig met de te verwachten toekomstige gebeurtenissen. (3) De laatste filosofie, die van de prudentiële toezichthouder, vat ‘loan loss provisions’ op als kapitaal dat opgebouwd dient te worden in tijden van economische voorspoed om verliezen op kredieten op te vangen in tijden van economische tegenspoed. Deze opvatting verschilt met die van de IASB en die van de economen, omdat het pleit voor een ‘loan loss allowance’ die groter is dan de verwachte verliezen in tijden van economische voorspoed. Dit kan gezien worden als winststuring aangezien de winst in goede tijden omlaag wordt aangepast door het nemen van ‘provisions’. In economisch moeilijkere tijden wordt deze voorziening aangesproken wat tot gevolg heeft dat de winst in deze periode omhoog wordt gebracht. Dit leidt ertoe dat de winst over de gehele periode (goede en slechte jaren gezamenlijk) wordt geëgaliseerd. Winstegalisatie is zoals eerder besproken één van de motieven tot winststuring. Wall & Koch (2000) stellen dat deze filosofie over ‘loan loss provisioning’ is impliciet aanwezig in de huidige kapitaal regelgeving, waar de ‘loan loss allowance’ in sommige gevallen deel uitmaakt van het kapitaal. Wanneer ‘loan loss provisions’ slechts worden bepaald in relatie tot verwachte toekomstige verliezen, hebben banken met hoge ‘loan losses’ geen buffer om onverwachte verliezen op te vangen. Deze banken hebben hogere verwachte verliezen.

2.1 BASEL COMMITTEE ON BANKING SUPERVISION

De prudentiële rapportage van banken in Europa varieerde oorspronkelijk sterk per land (World Bank, 2003). De bepaling van reglementair kapitaal varieerde ook per land, met ieder land een eigen toezichthouder met eigen niveaus en normen op de bancaire sector (Busch, 2009). Om deze concurrentieverschillen te overwinnen en na ernstige verstoringen van wereldwijde financiële markten is door de centrale banken van de G10 eind 1974 het Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) opgericht. In het Comité zijn de centrale banken en/of toezichthouders van een

16

13-tal landen1 _{verenigd. De doelstelling van het Comité is om de samenwerking tussen} toezichthouders te vergroten en de kwaliteit van het bancaire toezicht te versterken. Dit wordt bereikt door informatie uit te wisselen, toezichtpraktijken te verbeteren en minimumstandaarden te ontwikkelen voor wereldwijd toezicht op banken. Momenteel ondersteunen 27 landen de ontwikkelde initiatieven van de BCBS.

Het Basel I akkoord is de eerste kapitaal standaard en wordt getekend in 1988. Basel I heeft als voornaamste doel het opstellen van een raamwerk voor kredietrisico. Activa worden verdeeld in vijf categorieën met verschillende risicowegingen. Bij internationale banken diende deze voor minstens 8% gedekt te worden door aangehouden kapitaal. Dit betekent dat een bank ten minste 8% van zijn activa kan verliezen zonder insolvent (het onvermogen om geldelijke verplichtingen na te komen) te raken.

Eind jaren negentig is er gewerkt aan een herziening, genaamd Basel II. De adviserende documenten zijn uitgegeven in 1999. Uiteindelijk leidt dit tot een nieuw raamwerk dat in juni 2004 wordt gepubliceerd. De EU goedkeuring kwam in 2005 en de implementatie bij banken geschiedde in januari 2008 (Tarullo, 2008). Het doel van Basel II is om een internationale standaard te creëren om te waken tegen de operationele en financiële risico’s van het financiële stelsel (BCBS, 2005a; 2005b; 2005c). BCBS stelt dat Basel II een meer risicogevoelige benadering kent. Dit raamwerk is geïmplementeerd bij banken die internationaal actief zijn op een geconsolideerde basis. Dit behoudt de integriteit van het bankkapitaal en voorkomt dubbel gebruik binnen hetzelfde bankconcern. In tegenstelling tot Basel I is dit raamwerk gebaseerd op drie pijlers; minimale kapitaalvereisten, toezicht van de toezichthouder en marktwerking (BCBS, 2005a; 2005b; 2005c). (1) De minimale kapitaalvereisten zijn ook in Basel II 8% maar wordt thans genomen van het risico gewogen activa (RWA). Deze eisen hebben als doel het krediet-, markt- en operationele risico’s op te vangen. Andere risico’s worden als niet volledig meetbaar beschouwd in dit stadium. De vereisten bestaan uit een tweetal componenten; het berekenen van de RWA en de samenstelling van kapitaal. (2) Het toezicht door de toezichthouder gaat over de regelgeving naar aanleiding van de eerste pijler waardoor toezichthouders sterk verbeterde mogelijkheden hebben gekregen in vergelijking met Basel I. (3) Marktwerking heeft tot doel de ontwikkeling van een reeks informatieverplichtingen waardoor aandeelhouders en andere gebruikers van het jaarverslag de kapitaaleisen van een bank kunnen meten.

De kapitaalratio wordt bepaald door een berekening, waarbij de kapitaalsratio minimaal de eerder genoemde 8% dient te zijn:

De RWA is de activa van een financiële instelling vermenigvuldigd met een weging, vastgesteld door de regelgevende instanties, waarmee het relatieve risico van deze activa wordt weergegeven. Op basis van de hoogte van de RWA wordt het vermogen berekend dat minimaal moet worden

1 _{België, Canada, Frankrijk, Duitsland, Italië, Japan, Luxemburg, Nederland, Spanje, het Verenigd Koninkrijk,} de Verenigde Staten, Zweden, en Zwitserland.

17

aangehouden door de bank. Bij het indelingsproces staat de BCBS een drietal methodes toe; de gestandaardiseerde aanpak, de gefundeerde interne rating benadering en de geavanceerde interne rating benadering. Bij de gestandaardiseerde methode wordt het kredietrisico bepaald door middel van een externe beoordeling (zoals door kredietbeoordelaars S&P, Moody’s en Fitch). De alternatieve methodes maken gebruik van interne modellen van de bank. Binnen dit model dienen banken berekeningen te overleggen ten aanzien van projectering van wanbetalingen en correlaties tussen bezittingen. Deze berekeningen dienen goedgekeurd te worden door de toezichthouder. De RWA worden bij beide methodes berekend als de som van alle activa gecorrigeerd met behulp van de bijbehorende risicoweging.

Bij het gestandaardiseerde model is de risicoweging gebaseerd op de risicobeoordeling van de betreffende activa (zie tabel 2). Zo wordt bijvoorbeeld bedrijfsinvestering van uitzonderlijke kwaliteit (een AAA beoordeling) met een weging van 20% gewaardeerd. Een staatsobligatie met diezelfde beoordeling wordt gewaardeerd op 0%, wat betekent dat er geen kapitaal tegenover aangehouden hoeft te worden. Binnen Basel II zijn de minimale kredietvereisten vastgesteld op 8% van de RWA. Dit betekent dat er tegenover € 1.000 aan activa met een risicoweging van 20% minimaal € 16 kapitaal aangehouden dient te worden.

S&P kredietrating Overheden Banken Ondernemingen

AAA tot AA- 0% 25% 20%

A+ tot A- 20% 62,5% 50% BBB+ tot BBB- 50% 62,5% 100% BB+ tot BB- 100% 125% 100% B+ tot B- 100% 125% 150% Onder B- 150% 125% 150% Niet geclassificeerd 100% 62,5% 100%

TABEL 2: RISICOWEGING EN PER CATEGORIE EN KREDIETRATING BIJ DE GESTANDAARDISEERDE BENADERING (BASEL II)

Het kapitaal is samengesteld uit Tier 1, Tier 2 en Tier 3-kapitaal. Tier 1-kapitaal vormt de kernmaatstaf en is samengesteld uit kernkapitaal, dat voornamelijk bestaat uit gewone aandelen en gerapporteerde reserves (of ingehouden winsten), maar ook niet-aflosbare niet-cumulatieve preferente aandelen (BIS, 1998). De totale kapitaalsbasis dient te voldoen aan de eisen genoemd in appendix 3 van hoofdstuk 8: diverse instrumenten vallen onder de kapitaalvereiste van Basel II. De volledige lijst van instrumenten is te vinden in appendix 2 van hoofdstuk 8.2.

De toevoeging van RWA in Basel II heeft gezorgd voor een meer risico gevoeligere benadering van de kapitaalvereisten (BCBS). Banken met een hogere RWA dienen zodoende meer kapitaal aan te houden. Gezien de opbouw van de RWA is deze een indicatie voor het kredietrisico in de kredietportefeuille. Bij een gemiddeld hoge RWA wordt een relatief hoge ‘loan loss allowance’ verwacht, en vice versa. Daarom is het jaarlijkse verloop van de RWA bij banken relevant voor dit onderzoek. Uit figuur 2 blijkt dat banken hun RWA/totale activa van 45% in 2002 tot 35% in 2010 verminderd hebben. Dat wil zeggen dat banken activa met hoge risicoweging zijn gaan vervangen voor lagere risicoweging. Banken hoeven hierdoor minder kapitaal aan te houden. Uit figuur 2 blijkt ook dat de verschillen in RWA/totale activa tussen banken in 2010 onderling ook aanzienlijk zijn.

18

FIGUUR 2: RWA/TOTALE ACTIVA VOOR DIVERSE BANKEN IN 2010 (LINKS) EN VOOR DE BANCAIRE SECTOR IN DE EU TUSSEN 2002 EN 2010 (BNP PARIBAS, 2011)

2.1.1 HOE RELATEERT BASEL AAN WINSTSTURING?

Basel II creëerde volgens Anandarajan et al. (2003, 2007) en Pérez et al. (2008) onbedoeld als bijwerking de mogelijkheid tot agressieve winststuring. Onder de voorganger Basel I was het namelijk zo dat wanneer banken probeerden om ‘loan loss provisions’ te verlagen om winsten te verhogen dit onmiddellijk effect had voor de vereiste kapitaalratio, omdat ‘loan loss provisions’ deel uitmaakten van de vereiste kapitaalratio (Busch, 2009). Echter Basel II beperkt ‘loan loss allowances’ in de teller van de vereiste kapitaalratio tot 1,25% van het RWA (Leventis et al., 2011). Door deze beperking is de ’loan loss allowance’ geen significante component meer van het reglementair kapitaal waardoor banken de ‘loan loss allowance’ konden verminderen zonder dat de kapitaalsvereisten in het gevaar zouden komen (Leventis et al., 2011). Onderzoekers concluderen dat dit banken een motief gaf om kapitaal minder te sturen (Leventis et al., 2011; Tarullo, 2008). In tegenstelling tot IFRS worden de ‘loan loss provisions’ in Basel gemeten met het ‘expected loss’ model. Deze methode van ‘provisioning’ erkent verliezen eerder dan het binnen IFRS gebruikte ‘incurred loss’ model (omschreven in paragraaf 0). Dit zorgt er in de praktijk voor dat de ‘loan loss provisions’ ten behoeve van de kapitaalseisen van Basel hoger zijn dan die in gerapporteerde winst in de jaarrekening onder IFRS. De ‘loan loss provisions’ in het ‘expected loss’ model worden bepaald met behulp van de volgende formule:

Waarbij EL staat voor ‘expected losses’ (verwachte kredietverliezen), PD ‘probability of default’ (kans op wanbetaling), EAD ‘exposure at default’ (blootstelling op wanbetaling) en LGD voor ‘loss given default’ (verlies bij wanbetaling).

19

2.2 INTERNATIONAL FINANCIAL REPORTING STANDARDS

De introductie en toepassing van de International Financial Reporting Standards (IFRS) is een van de belangwekkendste onderwerpen geweest binnen de accountancy de afgelopen jaren. IFRS is ontwikkeld door de International Accounting Standards Board (IASB), een onafhankelijke regelgever die boekhoudregels bepaalt. Het doel van de IASB is om de wereldwijde markten te voorzien in een gemeenschappelijke standaarden voor financiële rapportage. IFRS wordt verondersteld de transparantie en internationale vergelijkbaarheid van jaarrekeningen te verbeteren (Leventis et al., 2011). Een onderdeel hiervan is de zogeheten reële waarde waardering, die tracht een meer ‘principle-based’ benadering in de financiële rapportage te bewerkstelligen. Bij de ‘principle-based’ benadering beschrijft de wet het doel en is het aan de instelling om te bepalen hoe te handelen in overeenstemming met dit doel. Dit in tegenstelling tot de ‘rule-based’ benadering, waar op gedetailleerd niveau beschreven wordt welke werkzaamheden moeten worden uitgevoerd om aan de wet te voldoen. Sinds 2005 zijn, in overeenstemming met de Resolutie van het Europese Parlement en Raad van 19 juli 2002 (Resolutie nr. 1606/2002), alle beursgenoteerde ondernemingen in de Europese Unie verplicht hun geconsolideerde jaarrekening volgens IFRS op te stellen. Daarnaast zijn veel niet beursgenoteerde ondernemingen vrijwillig overgestapt op IFRS.

Het hoofddoel van IFRS, de verbetering van transparantie en vergelijkbaarheid van jaarrekeningen, wordt verondersteld een negatieve invloed te hebben op winststuring (Heemskerk et al., 2006). Deze afname is in veel onderzoeken bewezen, maar toch blijft er bewijs dat er nog steeds een beoordelingsmarge resteert voor het management, waardoor er ruimte is om meer of juist minder ‘provisions’ te treffen (Adzis et al., 2010; Beccalli et al., 2011; Gebhardt & Novotny-Farkas, 2010; Bushman & Williams, 2011; O’Hanlon, 2011; Packer & Zhu, 2012). Zo stellen Heemskerk et al. (2006) vast dat door het grote aantal situaties waarin subjectieve schattingen gemaakt moeten worden (waaronder de bepaling van reële waarde en bij de bepaling van ‘provisions’) de mogelijkheden voor winststuring aanwezig zijn. Om te analyseren of IFRS inderdaad een dergelijke discretie binnen de bepaling van ‘loan loss provisions’ toelaat, zal ik in volgende paragraaf de relevante regelgeving voor ‘loan loss provisions’ bespreken.

2.2.1 IAS 39 FINANCIËLE INSTRUMENTEN: OPNAME EN WAARDERING

De ‘loan loss provisions’ worden gereguleerd in de IFRS, deze is uitgegeven in 1998 en sindsdien meerdere malen herzien. Met de invoering van IFRS in 2005 hebben deze regels een aantal veranderingen gekend met betrekking tot ‘loan loss provisions’ (IASC, 2003; Grier, 2005; PwC, 2009).

In IAS 39.58-70 wordt geïntroduceerd dat banken alleen ‘provisions’ kunnen treffen voor kredietrisico’s wanneer er een objectief bewijs is voor ‘impairment’ op de balansdatum, het zogenaamde ‘incurred loss’ model. Generieke ‘loan loss provisions’ zijn niet meer toegestaan. Verwachte verliezen als gevolg van gebeurtenissen welke eventueel zullen plaatsvinden na de balansdatum kunnen niet worden erkend. IAS 39.59 geeft een lijst met voorbeelden van dergelijke gebeurtenissen die een aanwijzing zijn voor ‘impairment’. Voorbeelden van dit objectieve bewijs zijn: significante financiële moeilijkheden (hoge kans op faillissement), in gebreke blijven of

20

contractbreuk, indicatie uit het historisch patroon van inningen dat het nominale bedrag van de portefeuille niet invorderbaar is, het verdwijnen van een actieve markt voor de betrokken activa, meetbare afname van geschatte toekomstige kasstromen. Een algemene ‘loan loss provision’ voor ongespecificeerde kredietrisico’s is niet toegestaan onder de IAS 39 regels. De Implementation Guideline bij IAS 39 verduidelijkt dat: “…bedragen die een entiteit opzij willen zetten voor additionele ‘impairments’ in financiële activa, zoals reserves die niet ondersteund worden door objectief bewijs over waardeverminderingen, kunnen niet worden erkend als ‘impairment’ of oninbaar krediet onder IAS 39…” (IAS 39.IG.E.4.6).

Deze veranderingen zijn door de IASB toegepast om subjectieve elementen in het bepalen van de ‘loan loss provisions’ te wijzigen naar objectieve gebeurtenissen. Hiermee is getracht de beoordelingsruimte van het management bij de bepaling van de ‘loan loss provisions’ uit te sluiten, waardoor winststuring beperkt mogelijk is. De IASB is zo strikt om te voorkomen dat ‘provisions’ worden gebruikt om op te potten, zodat er later ruimte is om de winst te egaliseren of te sturen in tijden van crisis (De Nederlandsche Bank, 2010).

2.2.2 WAARDERING VAN FINANCIËLE ACTIVA

Financiële activa worden volgens IAS 39 onderverdeeld in een van de categorieën uit figuur 3, gebaseerd op reden van aanhouden. In beginsel wordt de activa initieel gewaardeerd op de reële waarde inclusief transactiekosten (IAS 39.14). Dit is een logische werkwijze, aangezien voor alle instrumenten de transactiewaarde de reële waarde is op de datum van erkenning (IAS 39). Echter volgens IAS 39.14 worden transactiekosten uitgesloten indien het instrument is geclassificeerd met behulp van zijn reële waarde via de resultatenrekeningen (categorie A.ii.). IAS 39.9 kent vier verschillende categorieën financiële activa:

# Categorie Waardering Boeking van wijzigingen

A Financiële activa of verplichtingen op reële waarde via de resultatenrekening: (i) aangehouden voor handelsdoeleinden (HFT) en (ii) bepaalde aangewezen activa

reële waarde resultaten rekening

B Beschikbaar voor verkoop (AFS) reële waarde eigen vermogen C Aangehouden tot einde looptijd (HTM) geamortiseerde

kostprijs

niet van toepassing

D Kredieten en vorderingen geamortiseerde

kostprijs

niet van toepassing

TABEL 3: FINANCIËLE INSTRUMENTEN, WAARDERING EN BOEKING VAN WIJZIGINGEN (BCBS, 2004)2

Activa in de categorieën C en D worden gewaardeerd tegen geamortiseerde kostprijs (IAS 39.46, 39.47). Volgens IAS 39.9 kunnen syndicaten niet worden geclassificeerd als kredieten en vorderingen. Met als resultaat dat beursgenoteerde financiële activa alleen kunnen worden geclassificeerd als HTM (aangehouden tot einde looptijd) indien deze zijn gewaardeerd tegen kostprijs. Waardering van instrumenten in categorieën A en B zijn gebaseerd op reële waarde (IAS

21

39.9, IAS 39.55). De reële waarde wordt bepaald met behulp van de zogenaamde reële waarde hiërarchie (IAS 39)3_.

Bij het bepalen van de jaarcijfers dient volgens IAS 39 de bank financiële activa te toetsen op ‘impairment’ (bijzondere waardevermindering), dus ook de activa waarvoor geen indicatoren van waardevermindering zijn. Het krediet op de balans dient te worden gereduceerd met het bedrag aan ‘impairment’ door het boeken van een ‘loan loss provisions’. Specifieke reserves worden gemaakt voor afboekingen van individuele geëvalueerde kredieten. Een collectieve evaluatie reserve daarentegen kan worden geboekt voor individuele significante kredieten waarbij ‘impairment’ niet is geïdentificeerd en die vanwege hun kleine omvang onpraktisch zijn om individueel te beoordelen.

IAS 39.59 geeft een uitputtende lijst van gebeurtenissen die een indicator zijn van ‘impairment’. Wanneer er bewijs is van een ‘impairment’ vereist IAS 39.63 voor categorie C en D dat: “Het bedrag van het verlies gemeten wordt als het verschil tussen de geboekte waarde van het activa en de huidige waarde van de verwachte toekomstige kasstromen (uitgezonderd toekomstige kredietverliezen die nog niet plaats hebben gevonden) verdisconteerd met de oorspronkelijke effectieve rente van het activa (dit is de rente berekend op de initiële erkenning).” Een bank moet beoordelen of ‘impairments’ plaats dienen te vinden voor kredieten die individueel significant zijn. Kredieten die niet individueel worden ‘impaired’ dienen verzameld te worden in een groep met soortgelijk kredietrisico kenmerken en worden gezamenlijk ‘impaired’ (IAS 39.64). De ‘impairment’ van zulke kredietgroepen is geschat op basis van verlies ervaringen, die aangepast zijn aan de huidige omstandigheden (IAS 39.AG89). Echter een bank mag geen ‘impairment’ treffen voor toekomstige periodes (IAS 39.AG90).

Handelsverliezen worden direct erkend onder reële waarde, met als resultaat dat verliezen op financiële activa genomen worden, ook al zijn dit nog geen wanbetalingen (Gebhardt, 2010). ‘Loan loss impairments’ daarentegen, worden pas toegepast wanneer er objectief bewijs is van wanbetaling; ‘incurred losses’.

2.2.3 ‘LOAN PROVISIONING’ MODEL ONDER TOEKOMSTIGE REGELGEVING

Op basis van de kritiek die de ‘loan loss provisions’ tijdens de huidige crisis hebben gekregen, is de IASB sinds 2009 bezig IAS 39 en diens ‘incurred loss’ model te herzien (De Nederlandsche Bank, 2010). Deze herziening genaamd IFRS 9 zal naar verwachting vanaf januari 2015 verplicht worden in Europa, maar kan voor die tijd al vrijwillig worden toegepast in sommige landen. Aangezien de consequenties van financiële rapportering groot zijn, willen banken en andere ondernemingen eerst de effecten op hun balans en resultatenrekening onderzoeken. Slecht een kleine groep

3 _{Dit kader maakt gebruik van drie niveaus van subjectiviteit bij het bepalen van de waardering. De hiërarchie} wordt onderverdeeld in drie niveaus: (1) Indien er een marktprijs voor het instrument beschikbaar is wordt deze gebruikt als reële waarde prijs. (2) Niveau twee wordt gebruikt indien er geen observeerbare marktprijs is. Reële waarde bepaling vindt plaats door andere relevante marktdata van bijvoorbeeld soortgelijke instrumenten. (3) Als ook deze gegevens niet toegankelijk zijn, de markt voor het product is illiquide, valt deze in niveau drie, waarin de waardering geschat wordt op basis van een intern model.

22

ondernemingen, beperkt tot Australië en Nieuw Zeeland, heeft momenteel dan ook deze herziende IAS 39 boekhoudregels geïmplementeerd (AASB 9, NZ IFRS 9). Hierbij zal het huidige ‘incurred loss’ model door een meer vooruitkijkend ‘loan provisioning’ model worden vervangen, waardoor ‘loan loss provisions’ op basis van verwachte verliezen worden geboekt. Er wordt verwacht dat deze herziening het procyclische effect van de ‘loan loss provisions’ zal verminderen (Bushman & Williams, 2011). Echter wijzen Buschman & Williams (2012) er ook op dat voorstellen om het ‘loan provisioning’ model te wijzigen kunnen leiden tot onbedoelde nevenconsequenties. Zij stellen namelijk dat deze resulteert in een vermindering van transparantie in de jaarrekening en een minder prudente risicohouding bij banken.

2.2.4 ALTERNATIEF ‘LOAN PROVISIONING’ MODEL

In tegenstelling tot de andere landen in de Europese Unie kennen Spanje en Portugal het ‘dynamic provisioning’ model. Dit verschilt van het ‘incurred loss’ model (IAS 39). Opzet van dit model is om op basis van historische data het verwachte kredietverlies over de volledige looptijd te bepalen en bij de verstrekking van krediet een voorziening te treffen, die wordt toegevoegd aan een fonds. Geleden kredietverliezen worden vervolgens op dat fonds afgeschreven. Hierdoor wordt het kredietrisico als het ware over een langere periode gespreid en drukt de last van ‘loan losses’ niet in de meest ongunstige jaren op de winst- en verliesrekening. Aldus gaat de winst minder met de conjunctuur mee: in goede tijden wordt de winst getemperd door de opbouw van ‘loan loss allowance’ en in slechte tijden worden verliezen afgeboekt op de ‘loan loss allowance’ in plaats van op de winst. Iets dat als verkapte winststuring wordt omschreven.

De Spaanse centrale bank en toezichthouder kent de bevoegdheid om boekhoudregels aan banken op te leggen. Hierdoor kan de Spaanse toezichthouder het ‘dynamic provisioning’ model opleggen, in tegenstelling tot veel andere Europese toezichthouders (De Nederlandsche Bank, 2011). Dit Spaanse model is opgelegd sinds juli 2000, na een periode van een sterk competitieve markt waardoor kredieten ontoereikend geprijsd waren en morele druk ongeschikt bleek om banken tot conservatiever handelen te dwingen (Saurina, 2009). Spanje had daarnaast in 1999 de laagste ratio van ‘loan loss allowance’ tegenover totale kredieten onder de OESO-landen (Saurina, 2009). ‘Loan loss provisions’ waren sterk procyclisch in Spanje, dat wil zeggen dat ze erg laag waren ten tijde van expansie en erg hoog tijdens recessie.

Het Spaanse ‘dynamic provisioning’ model verwijst naar de collectieve toepassing voor bijzondere waardevermindering. De term dynamisch wordt vaak gebruikt, maar het moet niet beschouwd worden als een aanwijzing voor een uitgebreid systeem dat winststuring voor banken faciliteert (Pérez et al., 2008; IASB, 2009).

De totale provisies in het ‘dynamic provisioning’ model zijn het cumulatief van de specifieke (dot.esp) en de algemene (dot.gen) provisies. De algemene provisie wordt bepaald aan de hand van de specifieke provisies in een zestal categorieën. Saurina (2009) geeft hiervoor de versimpelde formule (zonder categorieën):

23

waarbij, Ct = de kredietportefeuille, ∆Ct = de variatie van Ct (positief in kredietexpansie, negatief in

kredietcrisis), α = de latente verliezen, β = gemiddelde specifieke provisie voor idealiter een volledige conjunctuurcyclus.

Figuur 3 illustreert de verschillen tussen ‘incurred losses’, ‘expected losses’ en benaderingen in de boekhouding van de ‘loan loss provisions’. Van het voorzieningsmodel voor kredietverliezen heeft het ‘incurred loss’ model van de IAS 39 de laagste ondergrens. Dynamische voorzieningsmodellen, zoals geïmplementeerd in Spanje en Portugal, betreffen meer dan alleen de geleden verliezen. Echter, aangezien er historische gegevens zijn gebruikt dekt het ‘dynamic provisioning’ model niet alle verliezen. Het ‘expected losses’ model zoals deze gedefinieerd is in de Exposure Draft Financial Instruments: Amortized Cost and Impairment (Saurina, 2009) vereist geen objectieve gebeurtenissen en gebruikt de effectieve rente die bepaald is op basis van de initiële verwachte kasstroom welke de verwachte kredietverliezen reflecteert. Dat heeft tot gevolg dat alle veranderingen in de verwachte kasstroom direct worden erkend. In Denemarken wordt gebruik gemaakt van de reële waarde (zie paragraaf 2.2.2) als uitgangspunt voor ‘loan loss provisions’. In dit onderzoek wordt hier verder geen aandacht aan besteed.

24

Model Eigenschappen

‘Incurred loss’ model Alleen voorziening treffen wanneer er objectief bewijs is van een ‘impairment’

Geen mogelijkheid tot het vormen van een algemene provisie Individuele en collectieve (portefeuille) ‘impairment’ toets

Geen ‘loan loss provisions’ voor toekomstige verliezen na balansdatum ‘Expected loss’ model Geeft verwachte verliezen op kredieten weer

Meer subjectief van aard dan het ‘incurred losses’ model ‘Dynamic provisioning’ Statistisch gebaseerde provisie

model Tegen cyclische werking

Gebaseerd op historische data

TABEL 4: BEKNOPT DE VERSCHILLEN TUSSEN DE ‘LOAN LOSS PROVISIONS’ MODELS (HLAWATSCH, 2010)

Muñoz et al. (2012) maken gebruik van de implementatie van het ‘dynamic provisioning’ model bij Spaanse banken, om de verandering van risicohouding en invloed van governance bij banken te onderzoeken. Ze hebben gekeken naar het verband tussen de tijdigheid van erkenning van ‘loan losses’ en de risicohouding van de bank. Hun resultaten suggereren dat: (1) de erkenning van ‘loan losses’ tijdiger is geworden na de invoering van het ‘dynamic provisioning’ model, en (2) de bereidheid voor risico nadien afgenomen is. Verdere analyse toont aan dat de effecten van dit model sterker waren voor banken met een zwakke governance, dat wil zeggen de ‘caja’ banken (de Spaanse spaarbanken).

Saurina (2009) geeft aan dat deze anticyclische ‘loan loss provisions’ geen wondermiddel zijn voor het omgaan met de huidige crisis, maar het is een van de mechanismes die gebruikt kunnen worden ten behoeve van de veerkracht en stabiliteit van de bancaire sector.

2.2.5 TUSSEN CONCLUSIE

Ook al hebben de IASB, investeerders en toezichthouders ieder hun eigen voorkeur in de boekhouding van ‘loan loss provisions’, uiteindelijk bepaalt het management van de bank de gerapporteerde voorziening. Deze managers zijn geneigd mogelijke beoordelingsruimte te gebruiken teneinde hun doelen te realiseren (Wall & Koch, 2000). Binnen de regels van IAS 39 is er nog steeds ruimte voor beoordeling, hoewel deze beperkt is. Het is in de praktijk lastig te bepalen wanneer er sprake is van een gebeurtenis die leidt tot ‘impairment’. Er is dus mogelijk ruimte voor winststuring. De lijst van objectieve aanwijzingen voor ‘impairment’ is beperkt. In het bepalen van de grootte van de te treffen ‘loan loss provisions’ zit er voor het management ook een beoordelingsruimte. Vooral voor activa waarvoor minder of geen markt is en daardoor in een lager niveau van de reële waarde vallen, is er meer subjectiviteit in de waardebepaling. De literatuur bewijst dat deze beoordelingsruimte ook daadwerkelijk gebruikt wordt door het management gezien de gevonden winststuring in de periode vanaf IFRS. Wall & Koch (2000) geven ten slotte aan dat de sleutel tot het evalueren van de verschillende boekhoudkundige filosofieën de mate is waarin investeerders en regelgevers gerapporteerde ‘loan-loss’ cijfers en andere informatie kunnen combineren om een redelijke schatting van de ‘loan-loss’ te verkrijgen die het beste aansluit aan hun behoeften.

25

3 STAATSSTEUN

3.1 INLEIDING

Een van de banken die tijdens de financiële crisis staatssteun heeft ontvangen is de Royal Bank of Scotland (RBS). Het onlangs gepubliceerde rapport van de Financial Services Authority (2011) onderzocht de oorzaken van het falen van deze ‘too-big-to-fail’ bank. De term ‘too-big-to-fail’ bank houdt in dat een bank zo groot is dat de overheid niet kan toestaan dat deze omvalt. Het zou te grote consequenties hebben voor het functioneren van en het vertrouwen in het financiële systeem. Uit dit onderzoek blijkt dat de balans en ‘leverage’ van RBS snel toenam in de jaren voorafgaand aan de financiële crisis. ‘Leverage’ is de verhouding van het vreemd vermogen ten opzichte van de totale activa en functioneert als hefboom om winstmogelijkheden te verhogen. Het was een periode van snelle groei in de kredietverlening en ‘leverage’ in het bankwezen. Terwijl de investeringsbankdivisie van RBS, (Global Banking and Markets) als snelste groeide, werd ook de kredietportefeuille in de andere divisies sterk uitgebreid. Significante kredietverliezen werden geleden in meerdere sectoren, waarvan bijzonder veel in het commerciële vastgoed. Er vonden ‘impairments’ plaats op kredieten en voorschotten, uiteindelijk voor een bedrag van 32,5 miljard pond over de periode oktober 2007. Dit is aanzienlijk meer dan het 17,7 miljard pond verlies die zij leden op krediethandel activiteiten. De volledige omvang van deze verliezen zou niet duidelijk zijn voor de markt in augustus 2008. Onzekerheden over de omvang van de toekomstige verliezen en bezorgdheid over de door RBS gehouden activa resulteerden in het verlies van vertrouwen in het bedrijf (Financial Services Authority, 2011).

De RBS was niet de enige bank die steun ontving. In de periode van oktober 2008 tot juli 2009 heeft de Europese Unie een zeer groot aantal garantie en herkapitalisatie plannen als staatssteun goedgekeurd. Het totale volume van deze garantie, om het interbancaire verkeer te stimuleren, bedroeg meer dan 2,9 biljoen euro (€ 2.900.000.000.000,-) en het totaal aan geldmiddelen beschikbaar voor herkapitalisatie 313 miljard euro (€ 313.000.000.000,-) (Europese Commissie, 2009). De schaal van deze bedragen aan staatssteun, per land ten opzichte van het bruto binnenlands product (GDP), is goed te zien in onderstaand figuur 4. Vooral in Ierland, waar de verleende staatssteun twee keer het bruto binnenlands product betrof, is de impact groot.

26

FIGUUR 4: STAATSSTEUN IN DE LIDSTATEN, TOTALE EFFECTIEVE STEUN IN PERCENTAGE VAN HET BBP IN MILJOENEN EURO (EUROPESE COMMISSIE 2009)

Alleen in Europa is in de financiële crisis staatssteun zo veelvuldig gebruikt om de stroom van publieke middelen te controleren naar de bancaire sector (Adler et al., 2010). De hoofdreden voor de verlenende staatssteun aan financiële instellingen in de crisis is het vermijden van het instorten van systeembanken welke tot serieuze problemen voor de reële economie zorgen (De Nederlandsche Bank, 2010). Lidstaten hebben een reeks aan maatregelen geïntroduceerd om hun financiële sector te ondersteunen. Vanuit economisch perspectief, afhankelijk van het type maatregel, is de invloed van staatssteun op de competitie anders.

Tijdens de recente financiële crisis moest er bij beslissingen over staatssteun prioriteit gegeven worden aan het redden van financiële instellingen boven het verstoren van de competitie. Echter het redden van instellingen is niet hetzelfde als het redden van het financiële systeem (Adler et al., 2010).

De commissie heeft geprobeerd een onderscheid te maken tussen kredietcrisis gerelateerde steun en reguliere gevallen met behoefte aan staatssteun. Als steun wordt toegepast dient er een beleidskeuze gemaakt te worden tussen de voorkeur geven aan competitie in een enkele markt (door het coördineren van afnemende steun) of competitie binnen nationale markten (door het stoppen van steun wanneer lokale omstandigheden dat permitteren) (Adler et al., 2010).

3.2 DEFINITIE VAN STAATSSTEUN

Het geven van staatssteun is onder de meeste omstandigheden verboden door de Europese mededingingswet (artikel 107 VWEU). Deze is ontstaan uit de wens om zeker te stellen dat inspanningen van de overheden geen verstoorde werking hebben op concurrentie tussen ondernemingen. De verdragen zijn er om te zorgen dat er vrije competitie heerst. Het mededingingsrecht in de Europese Unie is geïnspireerd op en grotendeels gelijk aan de antitrust wetten in de Verenigde Staten. Een van de vier beleidsgebieden is staatssteun. De controle op