Het instru m ent ge s l epen
Voorstellen voor een herziene WRO en voor een betere kostenverdeling bij grondexploitatie
Advies 020 23 maart 2000
5
In h o u d s opgave
S a m e n v atti n g 9 A a n b e v eli n g e n 1 7
Inleiding - onderwerp van het advies 1 9 Aa nl eiding voor het advi e s 1 9 Af b a kening van het advi e s on derwerp 2 1
Deel I - Fundamentele herziening van de 2 3 Wet op de Ruimtelijke Ordening
1 Schets van context en veranderingen 2 5 1. 1 S p a n ni n gs veldtu s s en vormwil en accom m od ati e 2 5 1. 2 Mee koppel en de bel a n gen 2 5 1. 3 S ch a alver groti n g 2 6 1. 4 Vera n derde po sitie van de overh ei d 2 6 1. 5 Ju ri di s eri n g 2 7
1. 6 Con clu si e 2 7
2 Sturing in de ruimtelijke ordening 2 8 2. 1 Eerder advies van de Ra ad over stu ri n g 2 8 2. 2 Ta ken en vera nt woordelij k h eden overh eid en andere partij en 2 9 2. 3 Overh eid en private partn ers (PPS) 3 0
3 Efficiënte en effectieve doorwerking van ruimtelijk beleid 3 4 3. 1 Begrip doorwerki n g 3 4 3. 2 Verbetering van de doorwerki n g 3 4 3. 3 Strategi s che versusju r dii s ch bi n den de plannen 3 8 3. 4 Con clu si e s 3 8
4 B e st e m mi n g s pl a n n e n 3 9 4. 1 Pra ktijk rond arti kel 19 3 9 4. 2 Het afwegi n gs k ader:stru ctu u rplan ofbe stem mi n gs pl a n ? 4 0 4. 3 De beh eers verordeni n g 4 1 4. 4 Plan en proj ect 4 4
4. 5 Integrati e 4 5
4. 6 Con clu si e 4 5
6
5 Handhaving van ruimtelijke regelgeving 4 6 5. 1 Plaats handhaving bi n n en de rui mtelij ke ordeni n g 4 6 5. 2 Voorw a a rden voor handhavi n g 4 6 5. 3 Actu ele ont wi k keli n gen handhaving rui mtelij ke ordeni n g 4 8 5. 4 Naar een verbeterde handhavi n g 4 8
5. 5 Con clu si e 5 1
6 Besluitvormingsprocedures en rechtsbescherming 5 2 6. 1 Ju ri di s ering en stroomlijning van procedu re s 5 2 6. 2 Af wij ki n gen van Al gem ene wet be stu u rs recht 5 4
E pil o o g 5 6
Stu ren de werking van (wij zi ging van) de wet 5 6
Deel II - Grondbeleid 5 9
1 Grondbeleid en ruimtelijke doelen 6 1 1. 1 Aa nl ei di n g 6 1 1. 2 Opbo uw van dit deel 6 2 1. 3 Sa m enhang voorstell en 6 2 1. 4 Acti ever gron d bel eid van de rij k s overh ei d 6 3
2 Wet voorkeursrecht gemeenten 6 4
2. 1 Procedu re 6 4
2. 2 Werki n gs sfeer 6 4
2. 3 Opti e s 6 5
2. 4 Vereenvo u di ging van procedu re s 6 6
3 Kostenverdeling bij bouwprojecten 6 7 3. 1 Probl em en met de hui di ge ko stenverdeli n g 6 7 3. 2 Betere ko stenverdeli n g 6 9 3. 3 Groenefuncti e s 7 4
4 Juridische vorm kostenverevening 7 6 4. 1 Eerdere voorstell en 7 6 4. 2 Ex pl oit ati ever g u n ni n g 7 6 4. 3 Betere procedu re 7 8
7
5 Pl a n b a at v e r g o e di n g 7 9 5. 1 O n gelij ke verdelinglu sten enlasten 7 9 5. 2 S pi egel beel d bepaling arti kel 49 W RO 7 9 5. 3 G een‘du bbel pakken’ 7 9 5. 4 G eï ntegreerde planont wi k keling en ben adering 8 0
bed rij ven en bu r gers
5. 5 Werki n gs sfeer 8 0
6 O nt ei g e ni n g s w et 8 2 6. 1 Al geh ele procedu rele her zi eni n g 8 2 6. 2 Uitbreiding ontei geni n gsgron den 8 2 6. 3 Afs chaffing Kroon beroep 8 2 6. 4 O ntei gening op basis van gl obale ei n d pl a n n en 8 3 6. 5 Be s poedi ging planuit voeri n g 8 3
Bijl a g e n:
1 De advi e s a a nvra a g 8 4 2 Ra pport a ge on der zoek Universiteit Am sterd a m 8 6 3 Lijst deel n em ers ron det afel ge s pre k 1 0 2 4 Sa m en stelling V RO M - ra ad 1 0 3
8
9
S
a m enva t t i n g
Aanleiding voor het advies
De aanleiding voor dit adviesis tweel edi g.In de eerste plaats wil de Ra ad,m ede in re actie op het vers chij n en van de Di s c u s si enota‘Op weg naar een nieuwe Wet op de Rui mtelij ke Ordeni n g’zijn visie geven op de voor gen om en fundamentele her zi ening va n de ze wet.In detweede plaats acht de Ra ad het wen s elijk eni ge voorstell ente doen over gron d bel ei d,ge zi en de actu aliteit van dit on derwerp en de samenhang met het (wette- lijk)instru m ent a rium voor het rui mtelijk bel ei d.In dit kader zijn rel evant hetlopen de Interdep a rtem entaal Bel ei d s on der zoek (IBO) en het naar aanleiding daarvan te verw ach- ten kabi n etsstandpunt over gron d bel ei d.
Instrumentarium ruimtelijke ordening
Pr o bl e e m st elli n g
Sinds deinwerki n gtreding van de Wet op de Rui mtelij ke Ordening (W RO)is er veel vera n derd.D a a rdooris de wet,ondanks hetfeit dat al veelvuldig wij zi gi n gen zij n door gevoerd,ni et meer toege s n eden op de ei s en van de tij d.In de pra ktijk blijkt beh oefte te bestaan aan een slagva a rdi ger stel s el.Procedu res worden als teingewi k keld erva ren en worden daarom ont we ken,zoals het veelvuldig gebruik van de arti kel 19-procedu relaat zi en.Ook sch a alver grotingis een bel a n grij ke ont wi k keli n g.De decentrale op zet van de W
ROleidt tot probl em en bij rui mtelij ke ont wi k keli n gen van boven-lokaal bel a n g:de vera nt woordelij k h edenliggen niet altijd op het niveau waar zij,ge zi en de aard van de te n
em en be sluiten,t hui s h oren.D a a rnaastis het toegen om en belang van marktp a rtij en een ont wi k keling waarm eein het hui di ge wettelijk stel s el geen re keningis geh o u den.
Contouren van een nieuw ruimtelijk stelsel
De contouren van een wettelijk stelsel van ruimtelijke ordening datin de praktijk tegemoet zal komen aan de eisen van detijdlaten zich volgens de Raad als volgt schetsen:
¬ Indicatieve planvorming op alle bestuursniveaus
Van groot belangis dat i n di c ati eve pl a nvo rmi n gin ere wordt herstel d.De Ra ad h echt grote waarde aan vi si evorming over de gewen ste rui mtelij ke ont wi k keli n g op elk be stu u rs nive a u.Hij wijstin dit verband op de grote rol die ge z a m enlij ke bezinning op de gewen ste rui mtelij ke ont w ki keli n g,i nterbe stu u rlijk overl eg en h
et streven naar con s en sus overinri chti n gs con cepten van oudsher hebben ge s peeldin de ru mitelij ke ordeni n g.Die vi si evormingis,zo verw acht de Ra ad, gedi end bij een sch eiding tu s s en strategi s ch enju ri di s ch bi n dend bel ei d. Voorstell enin die ri chting uit de D si c u s si enota hebben daarom deinstem mi n g
10
van de Ra ad,maar hij wil nog een stap verder ga a n.Op elk be stu u rs niveau dient naar zijn oordeel on ders ch eid gemaaktte worden tu s s eninstru m enten voorindi- c
ati eve planvorming en er zijds en plannen met recht sgevol gen ander zij d s.
¬ D o o r w e r ki n g
Een vernieuwde WRO moet een efficiëntere en effectievere doorwerking van ruimtelijk beleid mogelijk maken. Met doorwerking wordt hier bedoeld een snel- lere en meer volledigeimplementatie van beleid van hogere overhedenin dat van lagere overheden.Op zichzelfgeeft het huidige systeem van de WRO naar het oor- deel van de Raad een goed raamwerk voor de realisering van doorwerking.Echter, voorzieningen zijn noodzakelijk om de verantwoordelijkheidinclusiefbevoegdhe- den zo nodigte verleggen naar een hoger schaalniveau als de aard van het besluit daartoe aanleiding geeft (bijvoorbeeld projecten van nationaal belang zoals de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) ofaanleginfrastructuur).Daartoe dienen Rijk en provinciein die gevallen de bevoegdheidte krijgenrechtstreeks bindende bestemmingente bepalen.Het gaat daarbijin de ogen van de Raad om een aanvul- lende bevoegdheid die slechts gebruikt mag worden als voor de realisering van de onderhavige activiteit voldoende budget beschikbaaris.Een ruimtelijke reserve- ring dient dus,voorzover het om concrete projecten gaat,de hogere overheidte verplichtentot boter bij de vis.Uitgangspunt daarbij dientte zijn,zoals ook alin de Discussienotais verwoord,dat verantwoordelijkhedeninclusiefinstrumenten toegekend moeten worden aan de bestuursniveaus waarop ze naar hun aardthuis- horen.In de Discussienota wordtin dit verband aangesloten bij de WRR-indeling in basisgebieden,ontwikkelingsgebieden en nationale projecten.De Raad neemt hiervan echter afstand.Een eenduidige afbakening van de door de WRR onder- scheiden gebieden ontbreekt en het onderscheid gaat voorbij aan de bestaande, door de Raad ook wenselijk geachte praktijk vaninterbestuurlijke samenwerking.
¬ Plannen op gemeentelijk niveau: structuurplan als afwegingskader
In de visie van de Ra ad dient het stru ctu u rplan het afwegi n gs k ader te zijn voor rui mtelijk re elva nte be sluiten.De recente wij zi ging van deW RO betreffen de de zelfst a n di ge proj ectprocedu re op gem eentelijk niveau (de‘a rti kel 19-procedu re’ ), s
chi et voor wat betreft hetloslaten van de verbinding tu s s en plan en proj ect vol- gens de Ra adte ver door.Hetis naar zijn oordeel wen s elijk voor te sch rij ven dat proj ectpl a n n en passen bi n n en een ru mitelijk plan voor het geh ele gebi ed.D at plan dient echter het stru ctu u rplan te zijn en niet,zoalsin de on al n gs gewij zi gde regeling het geval was,h et be stem mi n gs pl a n.De eis moet worden ge steld dat bij h
et op stell en van proj ectpl a n n en re kening wo rdt geh ou d en meth et stru ctu u rpl a n, dat wil zeggen dat er all een gem otiveerd van afgewe ken kan worden.Op die m
a ni er wordt de bandtu s s en plan en proj ect herstel d,maar tegelij kertijd wordt
11
tegem oet ge kom en aan de ei s en van de pra ktijk door toetsing van proj ectpl a n n en te doen plaatsvi n den aan een gl ob al er,fl exi bel er plan dat met eenlichtere proce- du re tot stand komt.
In een nieuwe W RO zou daarom de gem eente verpli chtm oeten worden tot het op stell en van een stru ctu u rpl a nm et een gl ob al e,i n di c at eive visie op de gewen ste rui mtelij ke ont wi k keli n g.De procedu re voor de tot st a n d koming daarvan moet echter wel minder zwaar zijn dan thans wettelijkis geregel d.Naast het verpli chte stru ctu u rplan dient de gem eente per (deel ) gebi ed te kunnen kiezen tu s s en of wel een be stem mi n gsplan of wel een beh e ers vero rd eni n gom te voor zi enin de con s er- veren de,recht s w a a rbor gen defunctie die het be stem mi n gsplanthans heeft.De beh eers verordening die de Ra ad voor ogen staat,is een verbreding van het reed s be st a a n deinstru m ent Leef mili euverordeni n g.D a a rm ee kan naar het oordeel va n de Ra ad vol doen de planologi s che be s ch erming worden gebodenin gevall en w
a a rin een be stem mi n gsplan een te zwaar middelis,bij voorbeeld voor gebi eden waar geen groot s ch ali ge nieuwe ont wi k keli n gen worden voor zi en.In het geval dat ge kozen wordt voor een verordeni n g,d enti met het oog op de recht s ze ker- h eid een bij beh oren delijst van aanwe zi ge toegestane be stem mi n gen (inclu si ef gebruik) opge steld te worden.Een verpli cht be stem mi n gsplan voor het geh el e gron d gebi ed van de gem eente,zoalsin de Di s c u s si enota wordt voor ge st a a n,wij st de Ra ad af.Met het voorstel van de Ra ad,dat voor zi etin‘i n stru m ent a rium op m
a at’kan een grotereflexi biliteitin de rui mtelij ke planvorming oplokaal nive a u worden berei kt.Ditis des te meer van belang omdat al vele pogi n gen zijn ged a a n om het be stem mi n gsplan tot eenflex beli erinstru m ent te maken zon der dat dit tot het gewen ste re sultaat heeft gel ei d.
Ook voor het buitengebied dient de gemeente de vrijheidte hebbente kiezen voor ofwel een beheersverordening ofwel een bestemmingsplan,met dien verstande dat voorlandschappelijk,cultuurhistorisch en/ofnatuurhistorisch waardevolle gebie- den (naar analogie van de regeling voor beschermde stadsgezichten binnen de bebouwde kom) een bestemmingsplanverplichting dientte gelden.Deze kan wor- den gekoppeld aan detoekenning van een wettelijk beschermde status.
¬ Harmonisatie en coördinatie
In aanvulling daarop bestaatin de visie van de Ra ad op elk niveau beh oefte aan de mogelij k h eid om de sgewenst een proje ctpro cedu rete kunnen vol gen,d. w z..een op het de s betreffen de proj ect toege s n eden procedu re waarin alle voor het proj ect ben odi gde be sluiten worden gecon centreerd.De Ra ad bepl eit verdere afstem- ming en co ö rdi n atie van rui mtelijk rel eva nte be sluiten.Proj ectprocedu res geri cht op synch roni s atie en harm oni s atie van de vers chill en de voor een proj ect ben o-
12
di gde overh ei d s be sluiten,k u n n en daarbij een bel a n grij ke rol vervull en.In de pra ktijk verw acht de Ra ad dat proj ectprocedu res op rijks- en provinciaal nive a u veelal ge koppeld zull en zijn aan het recht streeks opl eggen van een bi n den de be stemming (zie hiervoor on der doorwerki n g ).
Een wettelijk stel s el datlangs de zelij n en wordt opgebo uwd,wijkt met name op t
wee punten afvan de voorstell enin de Di s c u s si en ot a.Ten eerste staat de Ra ad een z
w a a rdere rol voorindicati eve plannen voor.Tentweede neemt hij afstand van het voor- n
em en een be stem mi n gsplan verpli cht te stell en voor het geh ele ge eenm telij ke gron d ge- bied.Hij bepleit een grotereflexibilisering oplokaal niveau door het gemeentebestuur per (deel-)gebied de keustelatentussen een bestemmingsplan ofeen beheersverordening.
Rol van burgers en bedrijven
Ookin een stel s el datis vorm gegeven op basis van de door de Ra ad ge s ch et ste conto u ren zull en de maatsch a ppelij ke controvers en die vaak de achterli ggen de oor z a a k zijn voorlangdu ri ge be sluit vormi n gs procedu re s,ni et va n zelfworden opgel o st.Voor een s
n ell er verl oop van procedu resis meer nodig dan een slagva a rdi gerju ri di s ch stel s el. D
a a rom vraagt de Ra ad opni euw aandacht voor de rol die een‘Groen Pol derm odel’,zoal s be s ch revenin het advies Stu ri n g,hi erin kan vervull en.
Deinvl oed van private partij en op de rui mtelij ke ordeningis toegen om en.O o k hi erdoor vera n dert de rol van overh ei d s stu ri n g.Het rui mtelijk stel s elis daarop onvol- doen de toege s n eden.De Ra ad vindt hetin dit verband wen s elijk dat wettelij ke bel em m e- ri n gen voor Pu bli e k - Private Sa m enwerking (PPS) worden weggen om en en dat een ade- qu ate wettelij ke regeling voor PPS-pro ctentotej stand komt.Doel daarbij moet zijn datin een vroegtijdig stadiuminspraak over PPS-proj ecten mogelijkis.D a a rm ee wordt voor- kom en dat het publi e k rechtelijk be sluit vormi n gstraj ect nog moet begi n n en nadat over- h
eid en marktp a rtij en voll edig tot overeen stemming zijn ge kom en.Ditis zowel uit een oogpunt van effi ci ency als uit een oogpunt van dem oc rati s chelegiti m atie van de be slui- ten van bel a n g.Tevens wordt daarm ee de kans vermi n derd dat de uitvoeringin eenlater st adium ern stig wordt vertra a gd door rechterlij ke uitspra kenin het kader van het p
u bli e ke be sluit vormi n gstraj ect. H
a n d h a vi n g
De Ra ad staatin begi n s el po siti eftegen overinten sivering van de (doorwerki n g en) handhaving van het rui mtelijk bel ei d.Wel meent hij dat het goedis daarbij pri oritei- ten te stell en om de be s chi k b a re capaciteit optimaal te kunnen benutten.Ook verbete- ring van de kwaliteit van de regel gevingis on ontbeerlijk ominten sivering van de hand- h
aving mogelijkte maken:h el dere kaders zijn nood z a kelij k.D a a rbij moet echterin het oog worden geh o u den dat norm en voor rui mteli kje kwaliteit zich uit de aard der zaak maar ten delelaten va stl eggenin eenvo u di ge,k w a ntifi ceerb a re kaders.
13
Aanpassing aan de Algemene wet bestuursrecht G
edet aill eerde advi s ering over aanpassing van de W RO aan de Al gem ene wet be stu u rs recht acht de Ra ad niet op zijn wegliggen.Hij kan erm eeinstem m en dat,zoal s in de Di s c u s si enotais aangegeven,a a n sluiting bij het systeem van de Al gem ene wet be stu u rs recht het uitga n gspuntis.E chter,als daarvoor gegron de reden en zij n,m oet va n dit uitga n gspunt afgewe ken kunnen worden.Die reden en acht de Ra adin elk geval aan- wezig ten aanzien van het beroep s recht voor e enied er,dat naar het oordeel van de Ra ad geh a n d h a afd dient te blij ven.Zulksin afwijking van de Al gem ene wet be stu u rs recht,di e een beroep s recht voor all een bel a n gh ebben den kent.Het pra kti s che belang van de ze k
we stieis overi gens geri n g. G r o n d b el ei d
Grondbeleid cruciaal voor uitvoering ruimtelijk beleid
Het on derwerp gron d bel eid staat sinds eni ge tijd bij zon derin de bel a n gstelli n g, omdat door de over gang van een acti efnaar een passiefgron d bel eid en door de sterke gron d prij s stij gi n gen het gron d bel eid cruciaal blijkt te zijn geworden voor de uitvoeri n g van het rui mtelijk bel ei d.De Ra ad heeft op dit mom ent niet de ambitie het geh ele maat- s
ch a ppelijk debat over het gron d bel eidin b se ch o uwingte nem en.In dit geval geeft de Ra ad er de voorkeur aan het verdere verl oop van het maatsch a ppelijk debat en ook het I
BO over het gron d bel eid afte wachten.In afwachting van het re sultaat van de ze brede en ver stre k ken de maatsch a ppelij ke discussie acht de Ra ad het va nuit de actu aliteit en u
r gentie van bel eid gereden eerd op dit mom ent het meest ra adzaam vooral op een rede- lij ke ko stenverdeling bij bo uwproj ectenin de kom en de tijd veel be stu u rlij ke aandacht te ri chten,om op de ze wij ze druk van de ketel te halen.D a a rtoe doet de Ra ad eni ge voor- stell en ter verbetering van hetinstru m ent a rium op het vlak van ko stenverdeling en pro- cedu re s.Hij acht zijn voorstell en rel evant voor hetlopen de Interdep a rtem ent a al Bel ei d s on der zoek (IBO) en het naar aanleiding daarvante verw achten kabi n et s st a n d- punt over gron d bel ei d.De voorstell en van de Ra adinzake het gron d bel eid moetenin s
a m enhang worden be zi en.De Ra ad verw acht dat overname van het geh eel aan voorstel- l
en een miti geren de werking kan hebben op de prij s ont wi k keling van agra ri s che gron d.
Betere kostenverdeling nodig bij bouwprojecten
De vraag hoe een redelij ke ko stenverdeling bij bo uwproj ecten eruit zou moeten zi en,is een van de bel a n grij k ste bij de gron dex pl oit ati e.Met het hui di geinstru m ent a- riumis het steeds minder mogelijk om tot voll edig verhaal van aan het bo uwproj ect gerel ateerde publi e ke voor zi eni n gen te kom en.Definancieel - econ omi s che uitvoerb a a r- h
eid en de rui mtelij ke kwaliteit van bo uwl oc aties kom enin het ged ra n g.Verder hebben de onvol doen de verh a a sl m ogelij k h eden een prij s op d rij vend effect,vooral voor gron den in agra ri s ch gebru ki.De Ra ad vindt daarom dat voll edig verhaal van ko sten welju ri di s ch
14
m
ogelijk moet zij n,al te kent hij daarbij aan datin de pra ktij k,af h a n kelijk van on der m
eer de marktom st a n di gh eden,voll edig verhaal niet altijd aan de orde kan zij n.
Voor wat betreft de met h oden van ko stenverhaal bepl eit de Ra ad de hui di ge va ri atiete beh o u den en de keu zevrij h eid voor gem eenten te ver groten.De Ra ad meent dat het meer dan nu mogelijk moet zijnin een ex pl oit ati eovereen komst tot een ko sten- verhaal te kom en het geen dat van een acti eve gron d politiek ben adert,echter wel met een redelij ke en obj ecti eve begren zi n g.Voor ko stenverhaal moet het gaan om voor zi eni n gen in en buiten het plangebi ed,die redelij kerwijs en aantoonbaar direct van belang zijn te achten voor ex pl oit a nten,toe kom sti ge ei gen a ren van woni n gen en andere gebo uwen en van bewon ers en werkersin het plangebi ed.
Opnemingin WRO,limitatieve opsomming kostenposten
De Ra ad beveelt aanin arti kel 42 van de Wet op de Rui mtelij ke Ordening een der gelijk redelij k h ei d s c riterium op te nem en alsmede eenlimitati eve op s omming va n alle ko sten po sten waaroverin het kader van de gron dex pl oit atietevoren toet s b a re afs pra- ken dien en te worden gem a a kt.Buitentwijfel dient te worden ge steld dat de gem eente gerechti gdis de ko sten gen oemdin de zelimitati evelijstte verh al en,h et geen echter niet bij voorbaat bete kent dat voll edig ko stenverhaal moet plaatsvi n den.In z a ke ko sten over- s
ch rij di n gen wordt een ri si coverdeling overeen ge kom en.
De Ra ad geeft voor de zelijst de vol gen de ko sten po sten aan: 1 bo uwrijp maken van gron den;
2 pl a n ont wi k keling en plansch adever goedi n gen voor zover redelij kerwijs toe te re ken en;
3 mili eutech ni s che maatregel en,voor zover de ze voor re kening van de gem eente- lij ke overh eid worden getroffen en redelij kerwijs zijn toe te re ken en;
4 voor zi eni n gen,i n raf stru ctu rele werken,p a rken,l a n d s ch a ppelij ke en rec re ati eve voor zi eni n gen,voor zover de ze met het plangebi ed samen h a n gen en redelij kerwij s zijntoe te re ken en.
Naast verhaal van boven gen oem de ko sten po sten moetin een aangepast arti kel 42 W
RO verevening mogelijk worden gemaakt van vers chill enin verwervi n gs ko sten va n gron den,voor zover redelij kerwijsin re keningte bren gen,al s m ede van vers chill enin m
a rkt w a a rde van te ex pl oiteren gron den.Verder dient de verwerving door de gem eente van de grond voor voor zi eni n gen van openbaar nut ze ker te worden ge stel d.
Oplossing‘free-ridersprobleem’in WRO
Om het‘f ree - ri ders probl eem’( h et prob elem dat gron dei gen a ren die wel profite- ren van de aanleg van publ ei ke voor zi eni n gen niet daaraan will en meebet al en) op telos-
15
s
en beveelt de Ra ad aanin een aangepast arti kel 42 van de Wet op de Rui mtelij ke O
rdening opte nem en:
¬ een ver g u n ni n gstel s el voor gron dex pl oit ati e.Gron d afstand voor open b a re doel- ei n den (straten en z. ),de betaling van de voll ed gei ex pl oit ati ebij d ra ge,zelf re ali s a- tie passendin de uitvoeri n gs pl a n n en van de gem eente en kaveli n ri chti n gs ei s en zijn voorw a a rden voor het verk ri gjen van zo’n ver g u n ni n g.
¬ een zor g vul di ge procedu re ten aanzien van de tot st a n d koming van de gron d- ex pl oit ati eovereen kom st.De ze procedu re moet ertoelei den dat alle mogelij ke bel a n gh ebben de gron dei gen a ren en private partij enin een vroeg stadium bij de pl a n ont wi k keling worden betro k ken.
Groenefuncties
De ze aanbeveli n gen die vooral zijn toege s n eden op de re ali s ering van (grote ) bo uwl oc ati e s,k u n n en ook van bete kenis zijn voor de re al si ering van groenefuncti e s, voor zover een rel atie gel egd kan worden tu s s en groenvoor zi ening en bo uwproj ecten.In h
et advies‘Sterk en mooi plattel a n d’is de Ra ad reedsingegaan op de nood z a kelij ke re ali- s
ering van groenefuncti e s.Voor wat betreft re ali s ering van de EHSis ook hetfiscale i
n stru m ent a rium van groot bel a n g.De Ra ad sluit zich op het punt van defiscaliteit ga a rne aan bij het advies‘Gron d bel eid voor groene functi e s’van de Ra ad voor het L
a n delijk Gebi ed,h et ra pport‘Grond voor de natu u r’en de aanbeveli n genin‘Van con- f
ront atie naar sym bi o s e’.
Planbaatvergoedingin WRO
Het gepre s enteerde geh eel aan voorstell en maakt gebi ed sgeri cht een redelij ker verdeling van ko stentu s s en de l ok al eoverh eid en marktp a rtij en mogelij k.D a a rnaast ver- di ent het aanbevelingin de W RO een spiegel beel d bepaling van arti kel 49 (ver goedi n g van plansch ade) op te nem en.D a a rm ee kunnen ko sten van een door een overh eid gere- ali s eerde publi e ke voor zi ening waarvan gron dei gen a ren on even redig profiteren,worden verh a al d.D a a rvan kan spra ke zijn bij een tot functi evera n dering of-i nten sivering stre k- kend rui mtelijk plan.Uit sluitend een be stem mi n gs wij zi gingis hiervoor niet vol doen de: h
et moet gaan om sit auties waarin de overh eid (dit zal vaak de ri kj s overh eid zijn) een i
nve stering ofa n derefinanciëleinspanningen heeft gepl eegd.Voorw a a rdeis,zoals dat ook bij arti kel 49 gel dt,dat uitsluitend ko sten die niet op andere wij ze zijn ofk u n n en worden verh a al d,in re kening kunnen worden gebracht.In di en een boven m ati ge plan- baat ont st a at,di ent een gedeeltelij ke ver goeding betaald te worden door degene die de baat geni et.De ze ver goeding dient dan ten goede te kom en van deinstantie die de ko sten d
raagt van aanleg van de de s betreffen de voor zi ening ofvan de uitvoering van het de s be- treffen de bel e di.Bij de voor ge stel de ver goeding mag geen spra ke zijn van‘du bbel pak- ken’:h et gaat om planbaatver goeding voor zover niet anders ver ze kerd.Hetis van groot belang dat de gem eente en de overh eid die vera nt woordelijkis voor de aanleg van de
16
voor zi eni n g,tot een geï ntegreerde planont wi k keling en ben adering van bu r gers en bed rij ven kom en.
Aanpassing Wet voorkeursrecht gemeenten en Onteigeningswet
Afge zi en van de reedsin voorbereiding zij n de rep a ratie van de Wet voorkeu rs- recht gem eenten,beh oeft de ze wet op meer punten aanvulli n g.De Ra ad bepl eit uitbrei- ding van de werki n gs sfeer voor rijks- en provinciale proj ecten.Ook op andere be stu u rs- niveaus dan gem eenten dient derh alve het voorkeu rs recht gebruikt te kunnen worden, mits do u blu res worden voorkom en.D a a rnaastis aandacht voor de probl em atiek van de opties en een verdere vers oepeling van procedu resin de ze wet gewen st.In de Ontei geni n gs- wet moeten on der andere procedu res worden vereenvo u di gd.
17
Aa n bevel i n g en
1 In di c ati eve plannen spel en een bel a n grij ke rolin het rui mtelijk bel ei d,on der m eerininterbe stu u rlijk overl eg.Om de ze rol beter te kunnen vervull en,m oeten de ze plannen worden gedeju ri difi ceerd.Op elk be stu u rs niveau dientindicati eve pl a nvorming ge s ch ei dente worden van plannen met recht sgevol gen.
2 Er moet een mogelij k h eid kom en voor Rijk en provincie bij proj ecten va n boven gem eentelijk belang om zelfrecht streeks be stem mi n gente bep al en zon der af h a n kelijk te zijn van de planologi s che medewerking van gem eenten.Van de ze bevoegd h eid mag echter all een gebruik gemaakt worden als het om con c rete pro- j ecten gaat waarvoor vol doen de bu d get be s chikbaaris.De proj ectbe sluit vormi n g di entingebed te zijninindicati eve plannen.
3 Voor het gem eentelijk niveauis een stel s el van een verpli cht stru ctu u rplan en f ac ult ati efeen be stem mi n gsplan ofeen beh eers verordening te verki e zen boven een verpli cht be stem mi n gsplan voor het geh ele gem eentelij ke gron d gebi ed.Voor l
a n d s ch a ppeli kj,c ultu u rhi stori s ch en/ ofn atu u rh sitori s ch waardevolle gebi eden di ent (naar analogie van de regeling voor be s ch erm de stad sge zi chten bi n n en de bebo uwde kom) wel een be stem mi n gs pl a nverpli chting te gel den.
4 Rui mtelij ke wet geving moet voor z eniin een regeling om priva atrechtelij ke recht s vorm en zoals PPS-overeen kom stenin te bed denin publi e k rechtelij ke be sluit vormi n g.D a a rtoe dien en een con cept -i ntenti eovereen komst en een con- cept - uit voeri n gsplanterinzage te worden gel egd.
5 Grotere aandacht voor handhaving van het ru mitelijk bel eid (zowel voor wat betreft de doorwerking van rij k s bel eidin plannen vanlagere overh eden als voor wat betreft de handhaving van be stem mi n gs pl a n n en door gem eenten ),zoal s wordt voor gestaanin de Di s c u s si en ot a,is wen s elij k.Hetis echter wel nood z a ke- lijk daarbij pri oriteiten aan te geven.
6 Verbetering van de kwaliteit van wet geving en het verder stroomlij n en van proce- du resis wen s eli kj.Terecht heeft dit punt de aandacht van het Ka bi n et.De Ra ad h
erhaalt echter dat dit niet ten ko ste mag gaan van de recht s be s ch ermi n g.
7 Afs ch affen van de zogen oem de actio pop ul a ri s,h et recht vane enied erom bezwaar te maken enin beroep te ga a n,in deW RO (en overi gens ook andere wetten betreffen de de kwaliteit van deleefom geving)is niet wen s elijk enlei dt
18
d
a a rnaast niettot de gewen ste verm ni dering van procedu re s.Verdere discussie hi eroveris daarom nuttel oo s.
8 Er dient een meer voll edig verhaal van ko sten van publi e ke voor zi eni n gen bij gron dex pl oit atie mogelijk gemaakt te worden.D a a rm eeis overi gens niet ge zegd datin alle gevall en ook voll edig verhaal zou moeten plaatsvi n den.Dit geldt voor zowel voor zi eni n genin als buiten het plangebi ed,voor zover de ze redelij kerwij s en aantoonbaar van direct belang zijn te achten voor het plangebi ed.Hi erover di en enin het kader van de gron dex pl oi attie van tevoren toet s b a re afs pra ken te worden gem a a kt,geb a s eerd op eenlimitati eve op s omming van ko sten po sten en een ri si coverdeling bij ko sten overs ch rij di n gen.
9 Het‘f ree - ri ders probl eem’di ent opgelostte worden door:
¬ in de W RO een ver g u n ni n gstel s el voor gron dex pl oit atie op te nem en;
¬ een regeling tetreffen voor een zor g vul di ge procedu re ten aanzien van de tot st a n d koming van de gron dex pl oit ati eovereen kom st. 1
0 In een her zi ene W RO dient een spiegel beel d bepaling van arti kel 49 (plansch ade ), een regeling voor een‘pl a n b a at ver goedi n g’,opgen om en te worden.D a a rm ee kun- n
en ko sten van een door een overh eid gere ali s eerde publi e ke voor zi ening waar- van gron dei gen a ren on even redig profiteren,worden verh a al d.D a a rvan kan s
pra ke zijn bij eentot functi evera n dering of-i nten sivering stre k kend rui mtelij k pl a n.Het gaat hierbij (uitsluitend) om ko sten die niet op andere wij ze zijn of k
u n n en worden verh a al d.
19
In l eid ing - o n derwerp van het advi e s
Aanleiding voor het advies
Bij briefvan 2 december 1999 heeft de Minister van VROM de Raad gevraagd advies uitte brengen over“de noodzakelijke wijzigingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordeningin hetlicht van de gewenste beïnvloeding van ruimtelijke ontwikkelingen”.In de briefgeeft de Minister aan dat de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening op verschil- lende punten niet meer voldoet en dat hij daaromtot eenfundamentele herziening ervan heeft besloten.Daarnaast vraagt de Minister,onder verwijzing naar de discussie daarover in het kader van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO),de Raad om aandacht te besteden aan het onderwerp grondbeleid.De adviesaanvraagis als bijlage 1 bijgevoegd.
Met het nu voorli ggen de advies vol doet de Ra ad aan dit ver zoe k.Het adviesis als vol gt opgebo uwd.
Deel I:
Dit deel bevat de op vatti n gen van de Ra ad over een nieuw wettelijk stel s el va n rui mtelij ke ordeni n g,dat ge st alte kan krij genin een nieuwe,f u n d a m enteel her zi ene Wet op de Rui mtelij ke Ordening (W RO ). Het bevat hoofd stu k ken over de vol gen de on der- werpen1:
1 Veranderde maatschappelijke context
In dit hoofdstuk bespreekt de Raad de belangrijkste ontwikkelingenin de maatschappelijke context die naar zijn oordeel wetswijziging noodzakelijk maken.
2 Sturing
Vervol gens plaatst de Ra ad dit adviesin een breder kader doorin te gaan op de a
a n sluiting met zijn eerdere advies D‘e stu ring van een duurzame samenl evi n g’. D
a a rnaast be s preekt hijin dit hoofd stuk en kele them a’s die verband houden met de roll en van vers chill en de actoren (overh ei d,m a at s ch a ppelijk middenvel d, m
a rktp a rtij en)in de rui mtelij ke ordening en de con s equ enties die dit moet heb- ben voor een nieuwe W RO.
1D a a rbij wordt on der meer gebruik gemaakt van twee pre advi e zen die op 25 novem ber 1999 zij n be s pro kenin deja a rver gadering van de Vereni ging voor Bo uwrecht,te weten‘ De W ROin de wol ken’ van dr.J.de Ri d der en ‘ Naar een fundamentele her zi ening van de Wet op de Rui mtelij ke Ordeni n g’va n prof.m r.N. S. J.Koem a n.
20
3 D o o r w e r ki n g
In dit hoofd stuk sch etst de Ra ad de conto u ren van een planstel s el dat naar zij n verw achting een betere doorwerking van centraal geformul eerd rui mtelijk bel ei d kan bewerk stelli gen.
4 B e st e m mi n g s pl a n n e n
De Ra ad ziet voor het gem eentelijk niveau meer heilin een stel s el van een ver- pli cht stru ctu u rplan en daarn a a st,naar keu ze van de gem eente,of wel een be stem mi n gsplan of wel een beh eers verordeni n g.Dit voorstel wordtin hoofd stu k 4 nader uitgewerkt.
5 H a n d h a vi n g
In dit hoofd stuk komt de wen s eli kj h eid vaninten sivering van de handhaving va n rui mtelijk bel eid aan de orde.
6 Besluitvormingsprocedures en rechtsbescherming
Dit hoofd stuk bevat eni ge opm erki n gen over vers n elling van procedu res en over a
a n sluiting van deW RO op de Al gem ene wet be stu u rs recht.
Ten slotte gaat de Ra adin een Epil oogin op de bete kenis van wet s wij zi ging voor deimplem ent atie van bel ei d.Aanpassing van de wet gevingis vol gens de Ra ad weli s w a a r wen s elijk en nood z a kelij k,maar niet vol doen de om geformul eerde doel en van rui mtelij k bel eid te verwe zenlij ken.
Deel II:
In dit deel doet de Ra ad een aantal pra ktij k geri chte voorstell en voor het gron d- bel ei d.Het bevat de vol gen de hoofd stu k ken:
1 Grondbeleid en ruimtelijke doelen
Eeninleiding op het on derwerp van dit deel van het advi e s.
2 Wet voorkeursrecht gemeenten
De Ra ad geeft eni ge aandacht s p u ntenin verband met de kom en de evalu atie va n de wet.
3 Kostenverdeling bij bouwprojecten
In dit hoofd stuk doet de Ra ad eni ge voorstell en voor eenin zijn ogen redelij ke verdeling van ko sten tu s s en overh eid en private partij en bij de gron dex pl oit ati e.
21
4 Juridische vorm kostenverevening
De ko stenverdeling uit hoofd stuk 3 vraagt om een passen deju ri di s che regeli n g. D
a a rvoor doet de Ra ad voorstell enin hoofd stuk 4.
5 Pl a n b a at v e r g o e di n g
In aanvulling op de voorstell en voor een redelij ke ko stenverdeling acht de Ra ad h
et wen s elijk datin deW RO een regeling voor planbaatver goeding wordt opge- n om en.Dit wordt uitgewerktin hoofd stuk 5.
6 O nt ei g e ni n g s w et
Ten slotte doet de Ra adin hoofd stuk 6 nog eni ge aanbeveli n gen voor met name procedu rele aanpassingen van de Ontei geni n gs wet.
Afbakening van het adviesonderwerp
Conform de advi e s a a nvraag beh a n delt de Ra adin dit adviesin hoofdzaak het j
u ri di sch i n stru m ent a rium voor het rui mtelijk bel ei d,m eerin het bij zon der de Wet op de Rui mtelij ke Ordeni n g.DeW ROis sinds deinwerki n gtreding ervan al diverse malen gewij zi gd.Nu echteris het de bedoeling tot een geh eel nieuwe W RO te kom en,w a a rbij de hoofd doel en van de Mi ni ster zij n:betere doorwerki n g,eenvo u di ger procedu res en betere afstemming op andere wet gevi n g.Ter voorbereiding daarvanis onl a n gs de Di s c u s si enota‘Op weg naar een nieuwe Wet op de Rui mtelij ke Ordeni n g’vers ch en en. Hi erin zet de Mi ni ster uiteen voor wel ke knel p u nten een oplossing moet worden gevon- den.E s s entiële uitga n gs p u nten van ons rui mtelij ke stel s el (decentral si ati e,recht s be s ch er- mi n g,ju ri d si ch bi n dend kara kter van plannen) kom en daarbij aan de orde.De Ra ad sluit in het eerste deel van dit advies aan op de them a keu zein de nota,zoals ook blijkt uit de hi ervoor weer gegeven opbo uw van deel I van het advi e s.
In de Di s c u s si enota komt het on derwerp gron d bel eid niet aan de orde. Begrij pelij kerwijs wordt ervan afge z eni om vooruit telopen op de ra pport a ge van het I
BO over gron d bel ei d,dat medio mei zal vers chij n en en op het naar aanleiding daarva n opte stell en kabi n et s st a n d p u nt.De Ra ad acht het echter gel et op de actu aliteit van het on derwerp en de samenhang ervan met het on derwerp ‘i n stru m ent a rium rui mtelij ke ordeni n g’zi nvol om,conform het ver zoek van de Mi ni ster,hi eraanin dit advies aan- d
acht te be steden.Hij wil hierm ee een bij d ra geleveren aan de discussie over het IBO en h
et kabi n et s st a n d p u nt.
Buiten be s ch o uwing blijftin dit advies het thema van deinvl oed van het Eu ropese recht op hetinstru m ent a rium van de ru mitelij ke ordeni n g.D a a ruit mag niet worden afgel eid dat de Ra ad het belang van dit thema on ders ch at.Kort h ei d s h alve vol-
22
staat hij echter met een verwijzing naar zijn advies over het con cept Eu ropees Rui mtelij k O
nt wi k keli n gs pers pecti ef.2Even eens buiten be s ch o uwing blijft de probl em atiek va n be stuur op boven gem eentelijk (regi onaal) nive a u.Dit bete kent on der meer dat geen aan- d
acht wordt be steed aan het bel a n grij keinstru m ent ‘i nter gem eentelijk stru ctu u rpl a n’. Ook dit themais voor de rui mtelij ke ordening zeer bel a n grij k.Hetis echter te veel om- vattend omin het kader van dit advies afdoen de te kunnen worden be s pro ken.Overi gen s worden bei de on derwerpen ookin de Di s c u s si enota niet uitgewerkt.
2V RO M - ra ad,Advies over het con cept Eu ropees Rui mtelijk Ontwi k keli n gs pers pecti ef,advies 003, Den Ha a g,1 9 9 8.
23
D
ee l I - Fu n d a m en te le her z i en ing van de Wet op de
Ru i m tel i j k e Orden i n g
24
Ondergronds Bouwen
Een belangrijke ontwikkeling sinds dein werkingtreding van de WROis de almaartoenemende druk op de (open) ruimte.Door deze ontwikkeling neemt deinteresse voor ondergronds bouwen toe.Dit betekent onder meer dat creatiefgebruik gemaakt moet worden van het bestaandeinstru- mentarium.Zo zal op plankaarten een extra dimensie (namelijk de ondergrond)in beeld moeten worden gebracht.
Maximale benutting van de beschikbare ruimte
Hier afgebeeld: Souterrain, Den Haag Architect R. Koolhaas
Bron: Centrum Ondergronds Bouwen, Gouda
25
1 S ch ets van co n text en vera n deri n g en
1. 1 Spanningsveld tussen vormwil en accommodatie
Sinds deinwerkingtreding van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO)is er veel veranderd.Daardooris de wet,ondanks hetfeit dat al veelvuldig wijzigingen zijn doorgevoerd,niet meertoegesneden op de eisen van detijd.In dit hoofdstuk schetst de Raadin vogelvlucht de naar zijn oordeel belangrijkste maatschappelijke ontwikkelingen die nopentot aanpassing van het wettelijkinstrumentarium voor de ruimtelijke ordening.
Dat betreftin de eerste plaats de toegen om en druk op de (open) rui mte.De ze ont wi k keling noopt tot het zoe ken naar cre ati eve opl o s si n gen en maximale benutti n g van de be s chi k b a re rui mte,zoals on der gronds bo uwen3.D a a rm ee kan echter de span- ningin de rui mtelij ke ordening tu s s en de vormwil van de overh ei d4en de all ed a a gs e pra ktij k5,die zel den sterker werd erva ren dan vandaag de dag,sl echts beperkt worden weggen om en.Somsleidt dat ertoe dat dri n gen de wen s en van actorenin de samenl evi n g worden ge accom m odeerd oploc aties die daarvoor niet bedoeld waren.
1. 2 Meekoppelende belangen
Met het spannings veld tu s s en vormwil en accom m od atie hangt samen de probl e- m
atiek van watin het ra pport ‘ Rui mtelij ke Ontwi k keli n gs polit ei k’van de Weten s ch a ppe- lijke raad voor het regeringsbeleid (WRR) wordt aangeduid als het wegvallen van‘mee- koppelende belangen’;eentweede relevante ontwikkeling die de Raad hier wil aanstippen. Van mee koppel en de bel a n gen wordt ge s pro ken,i n di en maatsch a ppelij ke bel a n gen en d
a a raan verbon den sectorbel eid van de overh eidlei den totinve steri n genin,c. q.tot vor- m
en van gebruik van de bebo uwde ofon bebo uwde om gevi n g,die ookin het kader va n h
et rui mtelijk bel eid als gewenst zijn aan te merken.Als voorbeel den worden gen oem d:
¬ de vol k s hui s ve sti n g,die doorforseinv seteri n gen meehi elp woni n g bo uwte re ali- s
eren op plaatsen waar de zein het vi geren de ru mitelij ke bel eid was voor zi en;
¬ delandbo uw,die zo veel mogelijkland voor agra ri s ch gebruik wil de beh o u den en daarm ee tegen d ruk bood aan ookin het ru mitelijk bel eid on gewenst ge achte verstedelij ki n g.
Tot du s ver kunnen,zo stelt ook de W R R, geen nieuwe mee koppel en de bel a n gen worden geï dentifi ceerd.Veel eer bestaat deindruk dat over de geh elelinie het sectorbel ei d
3De Ra ad verw acht overi gens dat on der gronds bo uwenin begi n s el geeningrij pen de wij zi ging van regel- geving ver gt.Zie ook mr.D.Sa m k al den - Pu bl ei k rechtelij ke aspecten van on der gronds bo uwen;i n:m r.
D.Sa m k al den en mr.B.van den Berg - Ju ri d si che aspecten van on der gronds bo uwen,Pu bli k atie van de Vereni ging voor Bo uwrecht nr.2 5,Deventer 1997.
4Bij voorbeeld‘de com p acte stad’.
5Bij voorbeeld‘corri dorvormi n g’.
26
m
eer en meer dominant wordt over het facet ru mitelij ke ordening en dat de sectorenin toen em en de mate ei gen rui mtelijk bel eid zijn gaanformul eren6.Datis een voor de rui mtelij ke ordening uiterst rel eva nte ont wi k keli n g,ge zi en de grote rui mtelij ke werki n g die van som mi ge sectorale ont wi k keli n gen uitga at.Dit geldt bij voorbeeld voor deinri ch- ting van het verkeers- en vervoers s ysteem,zoals de Ra adin zijn advies ‘ Mobiliteit met bel ei d’7a a n geeft.De ze con st ateringleidtin de eerste plaats tot een oproep om sectorbe- l
eid en rui mtelijk bel eidintegraal te ben aderen.Tevensleidt het tot een con ceptu el e, maar ook eeninstru m entele opgave voor het rui mtelijk bel ei d:h oe kan zowel de bel ei d s- inhoud als hetin te zetteninstru m en at rium het be ste worden vorm gegeven om de rui m- telijk stru ctu reren de werking van sectorbe sluiten zo veel mogelijk telaten sporen met de doel en van rui mtelijk bel eid?
1. 3 S c h a al v e r g r oti n g
Een derde bel a n grij ke ont wi k kelingis de sch a alver groti n g:veel rui mtelij ke ont- wi k keli n gen zijn van boven-lokaal bel a n g.De decentrale op zet van de W ROleidt daarbij tot probl em en.De hui di ge W ROlegt het zwaartepunt bij het be stem m ni gs pl a n,dat als eni ge bep ali n gen met recht streeks bi n den de werking voor de bu r gers bevat.D a a rm eelig- gen de vera nt woordelij k h eden niet altijd op het niveau waar zij,ge zi en de aard van dete n
em en be sluiten,t hui s h oren.Een kantte kening hierbijis overi gens wel dat door on der m
eer deinvoering van procedu res geri cht op het zo nodig afdwi n gen van planologi s ch e m
edewerking ter uitvoering van boven gem eenteli kje proj ecten8h et decentrale kara kter van het stel s el afneemt.
1. 4 Veranderde positie van de overheid
Ten vi erde moet hier de vera n derde po sitie van de overh eid gen oemd worden. Dit betreft zowel de verhouding tu s s en de overh eid en andere actoren als die tu s s en de rij k s overh eid e ern zijds en decentrale overh eden ander zij d s.Nat onai le bl a uwd ru k ken worden niet meer zo va n zelfs pre kend aanva a rd als voorh een.D a a rdoor ontstaat de beh oefte,zoalsin de advi e s a a nvraag wordt ge stel d,aan “i n stru m enten voor een effi ci ë nte en effecti eve doorwerking van rui mtelijk bel eidin gevall en waarin dat wen s elijkis”.O o k vra gen de ze ont wi k keli n genin de samenl eving om zod a ni ge aanpassingen van hetin- stru m ent a riu m,dat meer parti ci p atie van bu r gers en parti c uli ere or ga ni s atiesin de plan- vorming kan ont st a a n.D a a rnaastis het toegen om en belang van marktp a rtij en een ont- wi k keling waarm eein het hui di ge wettelijk stel s el geen re keningis geh o u den.
6Zoals blijkt uit hetfeit dat vers chill en de dep a rtem enten ei gen rui mtelij ke nota’s hebben uitgebracht, bij voorbeeld ‘ Rui mte voor econ omi s che dy n a mi e k’van het Mi ni sterie van Econ omi s che zaken. 7V RO M - ra ad,Mobiliteit met bel ei d,advies 017,Den Ha a g,1 9 9 9.
8Bij voorbeeld de zogen oem de‘NIMBY (Not In My Back Ya rd) regeli n g’.
27
De planvorming moet echter ook aan slagva a rdi gh eid wi n n en,en de een m a al gem a a kte afs pra ken dien en met kracht geh a n d h a afdte worden.Deform ele kadersin de hui di ge W RO zijn hiervoor onvol doen de adequ a at.Procedu res worden alsteingewi k kel d erva ren en worden daarom ont we ken,zoals het veelvuldig gebruik van de arti kel 19-pro- cedu relaat zien.De planmati ge bel ei d s voeri n g,zoals voor gestaan door de wet gever,werd van meet afaan om zeild door toepassing van arti kel 19 W RO.Dit draagt eraan bij dat, zoals de advi e s a a nvraag stelt,“de rui mtelij ke samenhang eni gszinsin het ged rang komt”.
Van deform ele mogelij k h eden om doorwerking van plannen van hogere overh e- denin de plannen vanlagere overh eden re s pecti evelijk de handhaving van be stem mi n gs- pl a nvoors ch riften afte dwi n gen,wordt nauwelijks gebruik gem a a kt.Nu de sch a a rste aan grond meer dan ooit gevoeld wordt,en grote proj ecten worden geï niti eerd om bel a n g- rij ke maatsch a ppelij ke probl em en op telossen,n eemt de druk op de overh eid echter toe om te zor gen dat afs pra ken worden nage kom en en voors ch riften worden geh a n d h a afd.
1. 5 J u ri di s e ri n g
Een vijfde rel eva nte ont wi k keling betreft het vers chij n s elju ri di s eri n g:h et proce s w
a a rin het maatsc ah ppelijk verkeer tu s s en men s en (waaron der het be stu ren en be stu u rd worden)intoen em en de mate door wettelij ke kaders,ju ri di s che regels en rechterlij ke uit- s
pra ken wordt beh eerst9.Een extra com pli ceren defactor als het gaat om de W ROis d
a a rbij dat de ze wetin deloop derja ren steeds ontoega n kelij keris geworden en door opeenvol gen de wij zi gi n gen steeds meer het kara kter van eenlappen de ken heeft ge k regen, zoals de advi e s a a nvraag con st ateert.
In dit verband zijn de ont wi k keli n gen rond de oors pron kelijk alsindicati ef bedoel de rui mtelij ke plannen zor gelij k.Het wettelijk stel s el voorzagin een aantal gl ob al e pl a n n en met eenflexi bel kara kter op vers chill en de overh ei d s nive a u s,w a a rin conto u ren van de gewen ste rui mtelij ke ont wi k keling werden ge s ch et st.De procedu rele verei sten voor de va st stelling van de ze plannen zijn echter ver z w a a rd en ze hebben een groterju ri- di s ch gewi cht ge k regen dan oors pron kelijk was bedoel d.De vraagis ofer mogelij k h eden zijn omterug te keren tot de oors pron kelijk beoogde gl ob al e,fl exi bele planning waar ni et on mi d dellijk recht sgevol gen aan verbon den worden.
1. 6 Co n cl u si e
De samenl evingis sinds deja ren ze sti g,toen de Wet op de Rui mtelij ke Ordeni n g werd ont worpen,i n grij pend vera n derd.Die vera n deri n gen vra gen om nieuwinstru m en- t
a riu m,zodat maatsch a ppelij ke beh oeften snel maar zor g vuldig kunnen worden afgewo- gen en op effi c ëi nte en doel m ati ge wij ze kunnen worden om ge zetin aanpassingen va n be stem mi n g,i n ri chting ofbeh eer van on zeleefom gevi n g.
9Defi nitie van prof.d r.A. C.Zij derveld - Rechtin zicht;i n:Ars Aequi 1999,n r.9.
28
2 St u ring in de r u i m tel i j k e orden i n g
2. 1 Eerder advies van de Raad over sturing
Dit advies ri cht zich,zoalsin hoofd stuk 1 aangegeven,vooral op de verbetering va n h
et j u ri di schi n stru m ent a rium voor het ru mitelijk bel ei d,m eerin het bij zon der de Wet op de Rui mteli kje Ordening (W RO ). Dit advi e s on derwerp moet en kanin breder verb a n d be zi en worden.Dat verband heeft de Ra ad ge s ch etstin zijn advies‘ De stu ring van een duurzame samen evil n g’.Het nu voorli ggen de advies kan be s ch o uwd worden als een nadere uit werking op een deel a s pect van de op vatti n gen die de Ra ad heeft geformul eerdin gen oemd advi e s1 0.DeRa ad be s ch reefd a a rin stu ring als een proces van zoe ken naar het jui ste evenwi cht tu s s en stu ri n gs a m bities en stu ri n gs m ogelij k h edenin een spannings vel d tu s s en en er zijds doel geri cht h eid en doe ml ati gh eid en ander zijds rech st st atelij ke en dem o- c
rati s che begi n s e enl.In aansluiting hierop gaat de Ra adin de epil oog bij dit deel van het advies on der meer naderin op de mogelij k h eden van stu ring door wij zi ging van deW RO.
Van de ei s en vanlegiti miteit,effectiviteit en effi ci ency die de Ra adin het advi e s
‘
De stu ring van een duurzame samenl evi n g’aan overh e di s stu ring stelt,acht hijlegiti mi- teit de zwaarst wegen de:ookin hetleefom gevi n gs bel eid heiligt het doelin begi n s el niet de middel en.Ook formul eerde de Ra adin algem ene zin zijn visie op vers chill en de stu ri n gsfil o s ofieën aan de hand van hetin de be stu u rs k u n de ga n g b a re on ders ch eid tu s- s
en hiëra rchi s che stu ri n g,n et werk stu ring en zelfstu r ni g.Een voorkeur voor één erva n s
prak de Ra ad niet uit:de keu ze van een stu ri n gsfil o s ofiein het con c rete gevalis afhan- kelijk van de specifi e ke ken m erken van het bel ei d s veld (bij voorbeeld de mate van urgen- tie van de probl em en die aan de orde zijn) en van defase van de bel e di s vormi n g.De ze visie als geformul eerdin het advies Stu ringligt,ook als er niet ex pli ci et naar verwe zen wordt,m ede ten grondslag aan het nu voorli ggen de advi e s.
Naast de be s ch reven algem ene uitga n gs p u nten van het advies Stu ring zijn voor h
et on derh avi ge advies on der meer ook van belang opm erki n gen over centrali s atie en decentrali s atie (1),i n stru m ent keu ze (2) enintegratie (3).
Ad 1 (De)centralisatie
In dit verband sprak de Ra ad on der meer uit,op basis van het vol gens hem voor de handliggen de algem ene uitga n gspunt‘decentraal wat decentraal kan,centraal wat centraal moet’,dat erin de rui mtelij ke ordening naar zijn oordeel op on derdel en beh oefte bestaat aan een sterkere centrale stu ri n g.In para gra af2.2 enin hoofd stuk 3 komt de Ra ad daarop teru g.
1
0V RO M - ra ad,De stu ringvan een duurzame samenl evi n g,advies 006,Den Ha a g,1 9 9 8.
29
Ad 2 Instrumentkeuze
Voor wat betreftinstru m ent keu ze dient vol gens de Ra ad ‘ zo min mogelijk dw a n g’
l
ei d ra ad te zij n.Wet geving als stu ri n gsi n stru m ent had daarom niet de eerste voorkeu r van de Ra ad.In aansluiting daarop bevat dit advies (epil oog deel I) een korte be s ch o u- wing over de rol van wet geving bij de stu ringin het rui mtelijk bel ei d.
Ad 3 Integratie
Een betere afstemming op elkaar van de vers chill en de on derdel en van het V
RO M - bel eidju chite de Ra ad toe,maar dat bete kent niet nood z a kelij kerwijs dat oo k stu ri n gs con cepten en -instru m enten (on der meer plannen) voll edigin elkaar ge s ch oven zo u den moeten worden.Het ging de Ra ad daarbij met name omintegratie op centra al nive a u.In dit advies komt nog kort aan de orde deintegratie van rui mtelijk rel eva nt bel eidin plannen vanlagere overh eden.
Ten slotte vorm de een bel a n grijk el em ent van dit advies het plei dooi voor i
n stituti on ali s ering van een Groen Pol derm odel.De Ra ad con st ateert dat be sluit vormi n g op het terrein van deleefom geving meer en meer va stl oopt.De ze patstelling kan naar zijn oordeel worden doorbro ken door “h et cre ë ren van mogelij k h eden tot uitruil op e
s s entiële puntenin het rui mtelijk en het milieu bel eid op nati onaal nive a u”.
Bel a n grij ke stu ri n gs vra gen,die deels ookin de Di s c u s si enota aan de orde kom en, betreffen dus de rol en taak van de overh ei d,zowel tu s s en overh eden on derling als tu s s en overh ei d,m a rktp a rtij en en het maatsch a ppelijk middenvel d.
2. 2 Taken en verantwoordelijkheden overheid en andere partijen De kern van de stu ri n gsfil o s ofie zoals die ge s atlte dientte krij genin de her zi en e W
ROis vol gens de Di s c u s s einota dat de wet dientte voor zi enininstru m enten die passen bij de roll en die Rij k,provincie en gem eentenin de rui mtelij ke be sluit vorming dien ente s
pel en.De Di s c u s s einota gaat uit van de ged achte dat vera nt woordelij k h edeninclu si ef i
n stru m enten toege kend worden aan de be stu u rs niveaus waarop ze naar hun aardthui s h
oren.Het gaat hier om toepassing van het zogen oem de su b s di ai riteit s begi n s el.In algem en e zinis dat een op vatting waarbij de R ada zich kan aansluiten.In eerdere advi e zen heeft de Ra ad al op een der geli kje verdeling vantaken en vera nt woordelij k h eden aanged ron gen.
Voor zover echter beoogd wordt op dit punt het ged achtegoed van de WRR als va st- gel egdin het advies ‘ Ru mitelij ke Ontwi k kel ni gs politi e k’overte nem en - en de stellingin de Di s c u s si enota dat op dit punt wordt aange sl oten bij het W R R- advies wijst daar wel op -, n
eemt de Ra ad daarvan afst a n d.In zijn advies doet de WRR on der meer voorstell en voor een va ri a bele verdeling van planologi s che vera nt woordelij k h eden tu s s en de vers chil enl de overh eden.D a a rtoe worden basisgebi eden,on wti k keli n gsgebi eden en nati onale proj ecten
30
on ders ch ei den.De ze op het eerste ge zi cht aantre k kelij keindeling gaat echter voorbij aan de pl a n o ogil s che pra ktijk waarininte sni eve samenwerking tu s s en de vers chill en de overh e di s- l
a gen altij d,zij hetin vers chil enl de mate,aan de ordeis.Een een dui di ge afbakening van de door de WRR on ders ch ei den soorten gebi eden ontbree kt,w a a rdoor de vraag rijst ofh et on ders ch eidin de pra ktijk wel bruikbaaris.Met name de‘rij k s vrij e’gebi eden die de W R R s
ch et st,zi et de Ra ad niet als een reële opti e.D a a rnaast con s atteert de WRR terecht het weg- vall en van de‘m ee koppel en de bel a n gen’(zie para gra af1. 2 ).De ze ont wi k keling maakt de vraag naar een meer mark gerit chte stu ringin het rui mtelijk bel eid deste urgenter.De W R R geeft daartoe helaas weinig aanzetten.Dit alles geeft de gen oem deindeling uit het W R R- advi e s,maar ook de stu ri n gs visiein de Di s c u s si en o at,een betre k kelijk b setu u rs centri sti s ch k
a ra kter waarbij onvol doen de aandacht wordt be steed aan het toegen om en belang van niet - overh e di s p a rtij enin rui mtelijk rel eva nte ont wi k keli n gen (zie ook para gra af2. 3 ).Ook de rol van bu r gers en maatsch a ppelij ke or ga ni s aties verdi ent daarbij de aandacht.
2. 3 Overheid en private partners (PPS)
Rol PPS1 1
In de veranderde context van het ruimtelijk beleidis de rol van private partijenin de ruimtelijke ordening de afgelopen decennia steeds belangrijker geworden.Ook groot- schalige ruimtelijke ontwikkelingen en projecten,zowel voor wat betreftfinanciering als voor wat betreft exploitatie,komen niet meer uitsluitend opinitiatiefvan de overheidtot stand,maar door samenwerkingsverbandentussen overheden en private partijen ofook door private partijen alleen:verschillende vormen van PPS12worden beproefd.
Inpassingin publiekrechtelijke procedures
Voor het optimaal benutten van de mogelij k h eden van PPS ontbre ken echter on der m
eer nog adequ ate wettelij ke voor zi en ni gen.Omtwee reden enis verdere synch roni s atie va n procedu res nood z a keli kj 31(dit punt komt hierna ook nog aan de ordein para gra af6. 1 ):
1
1Ook in zijn advies‘ Naar een du u r z a m er rui mtelij k - econ omi s che stru ctu u r’( advies 009,4juni 1998, h
oofd stuk 3) beh a n delt de Ra ad reeds het on derwerp PPS.Kort h ei d s h alve verwijst hij daarn a a r.
1
2De Eerste Voort ga n gs ra pport a ge van het Ken n si centrum PPS (een on derdeel van het Mi ni sterie va n Financiën) uit april 1999 (TK 26 800) geeft de vo genl de defi nitie van PPS:“We spre ken van PPS als:
• er spra keis van niet - vrij blij ven deinteractie tu s s en overh eden en bed rijfsl even;
• via all oc atie van zeggen s chap en ko sten/ ri si co’s;
• geri cht op syner gie bij de verdeling van conver gente doel en;
•m et zowel maatsch a ppelij ke als com m erciële ken m erken;
• on der voorw a a rde van het behoud van de re s pecti eveli kjeidentiteit en vera nt woordelij k h eid van de betro k ken partij en”.
Een nood z a kelij ke voorw a a rde voor meerw a a rde door PPSis vol gens de Eerste Voort ga n gs ra pport a ge een zogen oem de outp ut geri chte ben aderi n g:“de overh eid be s ch rijft niet het produ ct en hoe het tot stand komt,maar wat het produ ct moet kunnen;d a a rdoor krijgt het bed rijfsl even de ru mite effi ci ë ntere opl o s si n gen te beden ken”.
13Hi erop heeft de Ra ad reeds gewe zenin het advies ‘ Naar een du u r z a m er rui mtelij k - econ omi s che stru ctu u r’.
