Versnelde participatie en integratie van vluchtelingen: de Amsterdamse aanpak

(1)

VERSNELDE PARTICIPATIE EN

INTEGRATIE VAN VLUCHTELINGEN:

DE AMSTERDAMSE AANPAK

Overkoepelende eindrapportage

(2)

- EINDRAPPORT -

Auteurs

Adriaan Oostveen MSc, Regioplan Dr. Jeanine Klaver, Regioplan Myrthe Born, MSc, Regioplan

M.m.v. Naomy Gutierrez, MSc., gemeente Amsterdam

Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/

of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

Versnelde participatie en integratie van vluchtelingen:

de Amsterdamse aanpak

Ove rkoepe lende ra pporta ge

Amsterdam, 30 januari 2019 Publicatienr. 16110

(3)

Voorwoord 4

1 Inleiding 1

1.1 Aanleiding 1

1.2 Doel- en vraagstelling 1

1.3 Onderzoeksfases 2

1.4 Methoden 3

1.5 Overkoepelende rapportage 5

2 De Amsterdamse aanpak: werkproces en beleidstheorie 7

2.1 Inleiding 7

2.2 Achtergrond 7

2.3 Het werkproces 8

2.4 Ontwikkelingen in de Amsterdamse aanpak sinds deelrapport 1 9

2.5 Beschrijving hoofdelementen 10

2.6 Beleidstheorie 12

3 Resultaten en effecten 15

3.1 Inleiding 15

3.2 Kenmerken van de vluchtelingen 15

3.3 Inzet van instrumenten 18

3.4 Uitkomst van trajecten 22

3.5 Deelname aan werk 23

3.6 Uitstroom uit de uitkering 28

3.7 Verschillen tussen de cohorten: activering en werk 29

3.8 Impact van conjuncturele ontwikkeling 31

3.9 Samenvattende conclusie 34

4 Ervaringen van vluchtelingen 37

4.1 Inleiding 37

4.2 Hoe vergaat het vluchtelingen in Amsterdam? 37 4.3 Ambities en ervaringen ten aanzien van taal en inburgering 40 4.4 Ambities en ervaringen ten aanzien van werk 42

4.5 Ervaring met de begeleiding 45

4.6 Samenvatting en conclusie 47

5 Reflectie op de opbrengsten en werking van de Amsterdamse aanpak 50

5.1 Inleiding 50

5.2 Opbrengsten van de Amsterdamse aanpak 50

5.3 Reflectie op instrumenten en werkzame elementen 51

5.4 Contextfactoren en randvoorwaarden 54

5.5 Aandachtspunten voor de toekomst 56

Bijlage 1: Literatuur 57

Bijlage 2: Methodologische verantwoording 58

Bijlage 3: Kenmerken van geïnterviewde vluchtelingen 62

Bijlage 4: Tabellen kwantitatieve analyse 63

Inhoudsopgave

(4)

Medio 2016 heeft de gemeente Amsterdam haar beleid omtrent de participatie en arbeidsmarktintegra- tie van vluchtelingen geïntensiveerd. De kern van de Amsterdamse aanpak statushouders is om vluchtelingen in een zo vroeg mogelijk stadium intensief te begeleiden naar werk of opleiding. De begeleiding wordt uitgevoerd door een team van gespecialiseerde klantmanagers. Met behulp van een subsidie van ZonMw in het kader van het programma ‘Vakkundig aan het werk’ is de werking en effectiviteit van de Amsterdamse aanpak statushouders vervolgens gedurende twee jaar intensief onderzocht. De gemeente Amsterdam heeft de onderzoekers daarbij steeds alle ruimte en medewerking gegeven om onderzoek te kunnen doen naar de uitvoeringspraktijk en ons gefaciliteerd bij het verzamelen van de benodigde data. Deze open en lerende houding van de gemeente heeft zeer bijgedragen aan het tot stand komen van het eindresultaat van dit onderzoekstraject. Wij zijn de gemeente daarvoor zeer erkentelijk.

Veel personen hebben een bijdrage geleverd aan dit onderzoek. We willen in de eerste plaats de beleidsmedewerkers en de klantmanagers en jobhunters van team Entree bedanken voor hun bereidheid om hun kennis en ervaringen op verschillende momenten gedurende de afgelopen twee jaar met ons te delen. Ook bedanken we uiteraard de vluchtelingen voor hun bereidwilligheid om onze vragenlijsten in te vullen en met ons te spreken over hun ervaringen met de gemeentelijke begeleiding.

Het onderzoek is begeleid door een projectgroep bestaande uit zowel (beleids-)medewerkers van de gemeente als een tweetal extern deskundigen (Dr. I . de Jong van OIS en prof. Dr. J. Dagevos van de EUR/SCP). Ook hen danken wij voor hun kundige en constructieve inbreng gedurende het hele onderzoekstraject.

Amsterdam, 16 januari 2019 Jeanine Klaver

projectleider

Voorwoord

(5)

Inleiding

(6)

1

1.1 Aanleiding

ZonMw heeft in het kader van het onderzoeksprogramma ‘Vakkundig aan het werk’ subsidie beschik- baar gesteld voor kennisinstellingen en gemeenten om onderzoek uit te voeren en kennis te ontwikkelen over effectieve aanpakken in gemeenten gericht op het bevorderen van de (arbeids)participatie van vluchtelingen. Onderzoeksbureau Regioplan heeft in samenwerking met de gemeente Amsterdam een subsidie gekregen om de Amsterdamse aanpak statushouders, gericht op versnelde participatie en integratie van vluchtelingen¹, te onderzoeken. Dit onderzoek is uitgevoerd tussen december 2016 en december 2018. Voor u ligt de overkoepelende eindrapportage van het onderzoek.

De kern van de Amsterdamse aanpak statushouders is om vluchtelingen in een zo vroeg mogelijk stadium intensief te begeleiden naar werk of opleiding. Hiervoor is een speciaal team van dedicated (gespecialiseerde) klantmanagers samengesteld (team Entree) dat in de eerste fase de begeleiding uitvoert.

Zij kunnen daarbij diverse instrumenten inzetten die speciaal zijn ontwikkeld voor de doelgroep vluchtelingen, waaronder een assessment en diverse cursussen en trainingen gericht op kennismaking met de Nederlandse taal (Taalboost) en maatschappij (Taal en Oriëntatie Vluchtelingen, TOV). Ook hebben de klantmanagers een lage caseload (1 klantmanager op 50 vluchtelingen), waardoor zij veel tijd hebben om de vluchtelingen intensieve individuele begeleiding te bieden. Daarnaast werkt de gemeente vanuit de aanpak nauw samen met werkgevers en heeft men een convenant afgesloten met bedrijven en in- stellingen waarbij afspraken zijn gemaakt om vluchtelingen zo snel mogelijk de taal te laten leren en te helpen aan werk, ondernemerschap of opleiding. Dit onderzoek richt zich primair op de intensieve begeleiding van vluchtelingen vanuit team Entree en een viertal instrumenten die zij inzetten (assessment, Taalboost, TOV en jobhunting). De samenwerking met werkgevers valt buiten de afbakening van dit onderzoek.

De verwachting is dat de Amsterdamse aanpak statushouders, ten opzichte van de ‘oude aanpak’, ertoe leidt dat vluchtelingen sneller en duurzamer aan het werk komen, en beter passend werk vinden. De

‘oude aanpak’ hield in dat vluchtelingen in de eerste periode na vestiging in Amsterdam vooral bezig waren met de inburgering, en vaak pas daarna begeleid werden richting participatie en werk. Ook werden de vluchtelingen begeleid door reguliere klantmanagers van WPI (Werk, Participatie en Inkomen, de sociale dienst van de gemeente Amsterdam), die niet gespecialiseerd waren in deze doelgroep en daarnaast een veel hogere caseload hadden. Tot slot bestonden er destijds, behalve TOV, nog weinig instrumenten die specifiek gericht waren op vluchtelingen.

1.2 Doel- en vraagstelling

Doelstelling

De doelstelling van dit onderzoek is om inzicht te geven in de opzet en uitwerking van de Amsterdamse aanpak, de behaalde resultaten en effectiviteit van de aanpak voor verschillende groepen, en de werkzame bestanddelen en relevante contextfactoren.

Vraagstelling

De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt:

Hoe bevordert de gemeente Amsterdam de versnelde instroom van vluchtelingen naar de arbeids- markt? Wat zijn de behaalde resultaten en effectiviteit van deze aanpak voor verschillende groepen?

Wat zijn de mechanismen en werkzame bestanddelen en relevante contextfactoren voor deze inter- ventie?

1 Wij gebruiken in deze rapportage de term vluchtelingen in plaats van de ook veelgebruikte termen statushouders of vergunning- houders. Deze term verwijst (net als de twee andere termen) naar asielmigranten met een (tijdelijke) verblijfsvergunning.

1 Inleiding

(7)

2 Deze onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelonderzoeksvragen:

1. Hoe ziet de Amsterdamse aanpak statushouders er concreet uit? Uit welke activiteiten bestaat deze?

2. Wat is de beleidstheorie achter de Amsterdamse aanpak statushouders, d.w.z. welke probleemana- lyse ligt eraan ten grondslag en langs welke werkzame mechanismen wordt verondersteld dat de aanpak bijdraagt aan het beleidsdoel?

3. Hoeveel vluchtelingen zijn er met de aanpak bereikt, wat zijn hun kenmerken, welke instrumenten zijn voor hen ingezet en tot welke resultaten en uitkomsten heeft dit geleid?

4. Hoe ervaren de vluchtelingen en professionals de effectiviteit van de Amsterdamse aanpak status- houders?

Voor de gedetailleerde vraagstelling voor de kwantitatieve analyse verwijzen we u naar bijlage 2.

1.3 Onderzoeksfases

Dit onderzoek bestaat uit vier fases, elk met een eigen inhoudelijke focus en een eigen rapportage. Eer- der zijn op basis van dit onderzoek reeds meerdere deelrapporten en kennisproducten gepubliceerd.

Voor u ligt de overkoepelende eindrapportage van het onderzoek. Onderstaand treft u een overzicht van de verschillende onderzoeksfases en rapportages.

Fase 1

Inhoudelijke focus Omschrijving van de werkwijze van de Amsterdamse aanpak en de achterliggende beleidstheorie (veronderstelde werking en mechanismen)

Onderzoeksactiviteiten • Documentstudie

• Interviews met beleidsmedewerkers

• Groepsinterviews uitvoering gemeente Amsterdam en partners

Looptijd Q1/2 2017

Rapportage Deelrapport 1: werkwijze en beleidstheorie (juni 2017)

Fase 2

Inhoudelijke focus Mate waarin de Amsterdamse aanpak en bijbehorende interventies in de praktijk zo worden uitgevoerd als beoogd, en eerste ervaringen van professionals en vluchtelingen met de aanpak

Onderzoeksactiviteiten • Interviews met beleidsmedewerkers

• (Groeps-)interviews met uitvoerders

• Praktijktest middels observaties in de praktijk

• Enquêtes onder vluchtelingen

• Raadpleging van experts ter toetsing van de beleidstheorie

Rapportage Deelrapport 2: praktijktoets en procesevaluatie (januari 2018) Kennisproduct: aangepaste beleidstheorie (januari 2018)

Fase 3

Inhoudelijke focus Kwantitatief inzicht in inzet van instrumenten, resultaten en arbeids-marktuit- komsten van begeleide vluchtelingen

Onderzoeksactiviteiten Analyse gemeentelijke data en CBS-data

Rapportage Factsheet Amsterdamse aanpak statushouders in cijfers (juli 2018) Uitgebreide rapportage onderdeel van overkoepelende eindrapportage

(8)

3 Fase 4

Inhoudelijke focus Inzicht geven in resultaten van Amsterdamse aanpak, ervaringen van de vluchtelingen en eindconclusies trekken ten aanzien van effectiviteit

Onderzoeksactiviteiten • Interviews met vluchtelingen

• Groepsinterviews met beleidsmedewerkers en uitvoerders

Rapportage Overkoepelende eindrapportage (januari 2019)

1.4 Methoden

Deze overkoepelende eindrapportage voegt twee inhoudelijke elementen toe aan de eerdere rapportages, te weten (1) een gedetailleerde beschrijving van de resultaten en effecten van de Amsterdamse aanpak² en (2) de ervaringen van de bij de aanpak betrokken professionals en de vluchtelingen zelf. On- derstaand bieden we een beknopte beschrijving van de hiervoor gehanteerde methoden, een uitgebreide beschrijving treft u in bijlage 2.

Kwantitatieve analyse

Om inzicht te verkrijgen in de output, resultaten en effecten van de Amsterdamse aanpak zijn twee databronnen gebruikt: (1) data uit het klantvolgsysteem van de gemeente Amsterdam (RAAK) en (2) CBS- data over arbeidsparticipatie van de klanten. Door deze twee databronnen aan elkaar te koppelen, ontstaat een totaalbeeld van het begeleidingstraject dat vluchtelingen in de gemeente Amsterdam hebben doorlopen en hun uiteindelijke participatie in de Nederlandse arbeidsmarkt. De geobserveerde periode loopt van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2017. In totaal heeft de analyse betrekking op 3.680 vluchtelingen.

De verwachting is dat de Amsterdamse aanpak statushouders, ten opzichte van de ‘oude aanpak’, ertoe leidt dat vluchtelingen sneller en duurzamer aan het werk komen, en beter passend werk vinden. Om deze verwachting te kunnen toetsen, vergelijken we in de kwantitatieve analyse de arbeidsmarktpartici- patie van vluchtelingen die de ‘oude aanpak’ hebben doorlopen, met vluchtelingen die de Amsterdamse aanpak statushouders hebben doorlopen. Omdat de Amsterdamse aanpak gefaseerd is ingevoerd, maken we onderscheid tussen drie ‘cohorten’ van vluchtelingen aan de hand van de instroomdatum (zoals weergegeven in tabel 1.1). De instroomdatum duidt het moment aan waarop de vluchteling bekend werd bij de gemeente, bijvoorbeeld omdat deze een uitkering aanvraagt of omdat het azc deze persoon aanmeldt bij de gemeente. Doorgaans start binnen korte tijd na de instroomdatum de begeleiding door een klantmanager.

Tabel 1.1 Afbakening van cohorten in kwantitatieve analyse Cohort Instroomdatum Type begeleiding Cohort 1 Tussen 1 januari 2015 en

1 januari 2016³

Begeleid volgens de ‘oude aanpak’, sinds oktober 2017 begeleid volgens de Amsterdamse aanpak statushouders.

Cohort 2 Tussen 1 januari 2016 en 30 juni 2016

Gedurende 2016 begeleid volgens de ‘oude aanpak’, en na 1 januari 2017 begeleid volgens de Amsterdamse aanpak statushouders.

Cohort 3 Op of na 1 juli 2016 Vanaf het moment van instroom begeleid volgens de Amsterdamse aanpak statushouders.

2 Deze beschrijving van resultaten en effecten is gebaseerd op de in fase 3 uitgevoerde kwantitatieve analyse van gemeentelijke data en CBS-data.

3 Cohort 1 is afgebakend op instroom vanaf 1 januari 2015, omdat de asielinstroom in jaren daarvoor een andere samenstelling had qua herkomstland, en daarom in mindere mate vergelijkbaar is met cohort 3 dat de Amsterdamse aanpak doorliep.

(9)

4 Onze concrete hypotheses zijn dat de vluchtelingen in cohort 3 ten opzichte van cohorten 1 en 2:

• sneller gestart zijn met een (activerings)traject;⁴

• sneller actief zijn in werk/opleiding;

• sneller starten met inburgering en dit vaker binnen de inburgeringstermijn afronden;

• sneller uitstromen uit de uitkering;

• duurzamer integreren op de arbeidsmarkt (minder uitval, langere dienstverbanden).

Voor een precieze methodologische beschrijving van de gehanteerde vraagstelling, data en analyseme- thoden verwijzen we u naar bijlage 2.

Interviews met vluchtelingen

Van juli tot en met oktober 2018 zijn 37 diepte-interviews gehouden met vluchtelingen die zijn ingestroomd in de Amsterdamse aanpak. We spraken met 24 vluchtelingen die direct vanaf het moment van vestiging in Amsterdam begeleid zijn door klantmanagers van team Entree. Daarnaast interviewden we 13 vluchtelingen die zich tussen 2013 en begin 2016 in Amsterdam vestigden. Zij zijn pas onlangs in begeleiding genomen bij team Entree. Deze groep heeft zowel ervaring met de begeleiding vanuit de gemeente onder de oude aanpak als met de begeleiding vanuit team Entree, waardoor een vergelijking met de oude situatie mogelijk is.

De werving van de respondenten vond plaats via de klantmanagers van team Entree. Onder de klantmanagers is het verzoek uitgezet om potentiële respondenten aan te leveren die voldeden aan een aantal selectiecriteria (herkomst, geslacht, datum van instroom in Amsterdam, wel/niet werkend). Op basis van de aangeleverde potentiële respondenten hebben de onderzoekers een selectie gemaakt van te inter- viewen kandidaten waarbij tevens rekening werd gehouden met enige spreiding naar leeftijd. Vervol- gens hebben de klantmanagers aan de geselecteerde kandidaten gevraagd of zij bereid waren om deel te nemen aan het onderzoek. De verdeling van de gerealiseerde gesprekken ziet er als volgt uit:

Tabel 1.2 Verdeling kenmerken geïnterviewde vluchtelingen (N=37)

Cohort Instroom tussen

2013 en juni 2016

Instroom na juni 2016

Syrische man 4 8

Syrische vrouw 3 6

Eritrese man 5 6

Eritrese vrouw 1 2

Overige respondenten 2

Totaal 13 24

Totaal aantal respondenten 37

De interviews hadden een semigestructureerd karakter en zijn afgenomen met behulp van een tolk. In de gesprekken is ingegaan op de huidige situatie ten aanzien van werk en participatie, de ervaringen met betrekking tot inburgering en (het zoeken naar) werk en de rol van het klantmanagement hierin.

Ook is in de gesprekken specifiek stilgestaan bij kenmerkende aspecten van de Amsterdamse aanpak, meer in het bijzonder de intensieve begeleiding en de parallelle aanpak.

Focusgroepen met beleid en uitvoering

Ter duiding van de resultaten van de kwantitatieve analyse en de interviews met vluchtelingen zijn twee focusgroepen gehouden: één met acht betrokken beleidsambtenaren en één met uitvoerders (vier klantmanagers en twee jobhunters). De focusgroepen zijn gevoerd aan de hand van een vooraf opge- stelde topiclijst. Deze bevatten enkele vragen ter duiding van specifieke onderzoeksuitkomsten, en een aantal algemene vragen over de opbrengsten van de aanpak en kritische succesfactoren en randvoorwaarden.

4 Onder een traject of activeringstraject verstaan we een traject dat de vluchteling voorbereidt op dan wel plaatst op werk, een studie of ondernemerschap. Dit traject kan ook uit hulpverlening bestaan, gericht op het wegnemen van eventuele belemmeringen voor participatie.

(10)

5

1.5 Overkoepelende rapportage

Deze overkoepelende eindrapportage verbindt de resultaten van bovenstaande onderzoeksactiviteiten en de uitkomsten uit de eerste twee deelrapporten, om te komen tot een beantwoording van de vraagstelling.

• Hoofdstuk 2: Opzet Amsterdamse aanpak en wijzigingen in afgelopen periode (deelvragen 1 en 2)

• Hoofdstuk 3: Opbrengsten van de aanpak (bereik en resultaten) (deelvraag 3)

• Hoofdstuk 4: Ervaringen van vluchtelingen met de aanpak (deelvraag 4)

• Hoofdstuk 5: Werking/werkzaamheid van de Amsterdamse aanpak? (hoofdvraag)

(11)

De Amsterdamse aan- pak statushouders

(12)

7

2.1 Inleiding

In de eerste fase van dit onderzoek is een beschrijving gegeven van het werkproces achter de Amster- damse aanpak en is de achterliggende beleidstheorie opgesteld. Hiervan is verslag gedaan in de eerste deelrapportage (Oostveen & Klaver, 2017). In dit hoofdstuk geven we een beknopt overzicht van de belangrijkste uitkomsten.

Onderstaande beschrijving van de Amsterdamse aanpak is gebaseerd op onderzoek uitgevoerd in Q1/Q2 2017. De Amsterdamse aanpak is echter continu in ontwikkeling, waardoor onze beschrijving op onderdelen inmiddels niet meer actueel is. In paragraaf 2.4 benoemen we een aantal veranderingen die in de aanpak zijn doorgevoerd sinds het verschijnen van onze eerste deelrapportage.

2.2 Achtergrond

De gemeente Amsterdam voert al sinds het midden van de jaren 2000 gericht beleid om de integratie van vluchtelingen in de stad te bevorderen. Het doel van het beleid is om vluchtelingen zo snel mogelijk richting zelfstandigheid te begeleiden op verschillende dimensies, zoals huisvesting, taal en inburgering, maatschappelijke participatie, onderwijs en scholing, werk en inkomen en gezondheid. In 2016 heeft de gemeente haar vluchtelingenbeleid aangescherpt in reactie op de toegenomen aantallen vluchtelingen en de eind 2015 verschenen policy brief ‘Geen tijd verliezen’ van de WRR/SCP/WODC. In deze policy brief werd op basis van ervaringen met eerdere vluchtelingencohorten aangetoond hoe moeizaam de arbeidsintegratie van vluchtelingen verloopt. Met name in de eerste jaren na vestiging komt de arbeidsmarkt maar nauwelijks in beeld. Oorzaken hiervan zijn onder andere de (lange) wachttijd gedurende de asielprocedure, de wachttijd in het azc na statusverlening en de volgtijdelijke inrichting van het gemeentelijke re-integratiebeleid, waarbij het leren van de taal via een inburgeringstraject centraal stond. Ge- combineerd met problemen omtrent de mentale gezondheid, de waardering van buitenlandse di- ploma’s en het leren van de Nederlandse taal lopen vluchtelingen in de eerste jaren een achterstand op die zij in de loop van de tijd niet volledig weten in te halen. De gemeente Amsterdam heeft mede naar aanleiding van deze probleemanalyse besloten om in te zetten op een verdere versnelling en intensive- ring van haar beleid ten aanzien van vluchtelingen.

Om de duurzame integratie van vluchtelingen op de arbeidsmarkt en in de Amsterdamse samenleving te bevorderen, wordt al tijdens de wachttijd in het azc gestart met de begeleiding door de gemeente en worden vluchtelingen in de eerste maanden intensief begeleid naar de arbeidsmarkt, waarbij inburgering en re-integratie parallel worden ingezet. Uit de geraadpleegde beleidsstukken en gesprekken met betrokkenen komen de volgende elementen naar voren die de kern van de nieuwe Amsterdamse aanpak vormen, te weten:

1. Snelle activering vanuit het azc: al in de azc-fase worden competenties, vaardigheden en belemmeringen van een vluchteling in kaart gebracht (o.a. via een assessment) en start de begeleiding naar werk vanuit de gemeente.

2. Intensieve begeleiding: vluchtelingen worden in de eerste maanden na vestiging in Amsterdam begeleid vanuit één team met gespecialiseerde medewerkers (team Entree), met aandacht voor inkomen, wonen en re-integratie/activering. Vluchtelingen worden intensief begeleid door één vaste contactpersoon (dedicated klantmanager) met een lage caseload. Daarnaast is sprake van

afstemming tussen klantmanagers en maatschappelijke begeleiding: de klantmanagers en consulenten van VluchtelingenWerk werken vanuit één locatie nauw met elkaar samen bij de begeleiding van vluchtelingen.

3. Parallelle aanpak: uitvoering van de Participatiewet en de inburgeringsplicht vinden gelijktijdig plaats. Het uitgangspunt daarbij is de kortste weg naar werk of opleiding: iedere vluchteling die kan werken of een opleiding kan volgen, wordt actief begeleid naar betaald werk of een opleiding (naar vermogen).

4. Maatwerk: voor iedere vluchteling wordt een individueel plan van aanpak opgesteld voor een optimale aansluiting tussen participatiedoel en competenties.

2 De Amsterdamse aanpak: werkproces en b eleidstheorie

(13)

8 5. Extra ondersteuning bij taal en bij oriëntatie: vluchtelingen hebben baat bij extra ondersteuning

rondom taal (door middel van een Taalboost en begeleiding bij keuze inburgeringscursus) en bij oriëntatie op de Amsterdamse samenleving (door middel van het TOV-programma) voor een succesvolle (arbeidsmarkt)integratie.

Een belangrijk element uit de Amsterdamse aanpak is daarnaast de nauwe samenwerking met werkgevers. Dit element wordt in het onderhavige onderzoek niet apart op effectiviteit onderzocht, maar wordt als context meegenomen voor het onderzoek naar de resultaten en effectiviteit van de aanpak.

2.3 Het werkproces

Onderstaande omschrijving van het werkproces is een ‘foto’ van de Amsterdamse aanpak, opgesteld in april 2017. Zoals aangegeven is de Amsterdamse aanpak continu in ontwikkeling. De wijzigingen in de aanpak sinds deze foto worden in paragraaf 2.4 behandeld.

Voortraject en fase 1: ontwikkelen klantbeeld

Het werkproces is schematisch weergegeven op de volgende pagina en bestaat uit een gefaseerde aanpak. In de eerste fase wordt het klantbeeld ontwikkeld waarna in fase 2 de daadwerkelijke begeleiding van start gaat. Voor vluchtelingen die in een Amsterdams azc zitten en in afwachting zijn van een woning, vindt het eerste contact met de klantmanager al plaats in de azc-fase. Voor vluchtelingen die gehuisvest worden in Amsterdam vanuit een azc elders in het land start de begeleiding na huisvesting in Amsterdam. Bij start van de begeleiding vormt de klantmanager een klantbeeld van de vluchteling door diens capaciteiten, wensen en belemmeringen in kaart te brengen (o.a. met behulp van een as-

sessment). Het assessment is speciaal ontwikkeld voor vluchtelingen, is beschikbaar in vijf talen en moet inzicht geven in de vaardigheden, competenties en eventuele belemmeringen voor participatie. Met vluchtelingen die niet in staat zijn om het assessment af te leggen (omdat ze niet digitaal vaardig en/of niet geletterd zijn) wordt een doelmatigheidsintake gevoerd.

Fase 2: begeleiding team Entree

Nadat het klantbeeld is gevormd wordt in gesprek tussen de klantmanager en de vluchteling een individueel plan van aanpak opgesteld. Hierin wordt het doel van re-integratie en inburgering vastgelegd, als- mede de acties van de vluchteling en de klantmanager om de gestelde doelen te behalen. Indien nodig worden mensen doorgeleid naar zorg. Hiervoor zijn afspraken gemaakt met de GGD.

Vervolgens wordt de vluchteling actief begeleid vanuit team Entree. Het uitgangspunt tijdens de begeleiding is dat de vluchteling parallel werkt aan inburgering en participatie, zodat men zo snel mogelijk kan participeren in werk of een opleiding. In de eerste weken van de begeleiding ligt de focus op het ondersteunen en ontzorgen van de vluchteling op uiteenlopende gebieden, zoals inburgering, de financiële situatie, vervoer, de inrichting van de woning, een school voor de kinderen, sociale contacten en lid- maatschap van verenigingen. Ook wordt de vluchteling geactiveerd, door deelname aan de verplichte cursus Taal en Oriëntatie Vluchtelingen (TOV) (zie hierover paragraaf 2.5). Later in de begeleiding, als alle praktische zaken geregeld zijn, komt de focus van de begeleiding meer op participatie en werk te liggen. De klantmanager zet zich in om samen met de vluchteling toe te werken naar een uitstroomdoel en meldt de vluchteling aan voor verschillende trajecten. De klantmanager levert maatwerk afgestemd op de motivatie en de mogelijkheden van de vluchteling, maar stuurt gelijktijdig ook op de kortste weg naar betaald werk. Dit ligt in lijn met het beleid voor de ‘reguliere’ klanten met een bijstandsuitkering, gericht op het voorkomen van langdurige uitkeringsafhankelijkheid.

Hoewel inburgering een individuele verantwoordelijkheid is van de vluchteling stuurt de klantmanager actief op inburgering, zodat de vluchteling een inburgeringscursus inkoopt die aansluit bij zijn/haar mogelijkheden en doelperspectief. Daarnaast werken de klantmanagers van team Entree samen met de consulenten van VluchtelingenWerk, die vluchtelingen maximaal tweeëneenhalf jaar lang maatschappelijke begeleiding bieden.

(14)

9 Vervolg

Zodra de vluchteling op koers ligt voor een succesvolle arbeidsintegratie en inburgering wordt men overgedragen naar het jongerenpunt (vluchtelingen tot 32 jaar) of team statushouders (voor

volwassenen) in het stadsdeel waar men woont. Zowel team statushouders als de jongerenpunten zijn gevestigd in de verschillende stadsdelen en bestaan uit gespecialiseerde klantmanagers met eenzelfde lage caseload van 1 op 50.

Figuur 2.1 Schema – Proces Amsterdamse aanpak vluchtelingen

2.4 Ontwikkelingen in de Amsterdamse aanpak sinds deelrapport 1

De omschrijving in de voorgaande paragraaf is een ‘foto’ van de Amsterdamse aanpak in april 2017. Zo- als aangegeven is de Amsterdamse aanpak continu in ontwikkeling. Op het moment van schrijven (december 2018) zijn de volgende wijzigingen in de aanpak ten opzichte van de beschrijving bekend.

-

Juli: Start van de Amsterdamse aanpak

-

Q1: Als maximale begeleidingsduur van team Entree was in eerste instantie zes maanden beoogd.

In deze periode doet de klantmanager van team Entree de intake, stelt men een plan van aanpak op begeleidt men de klant bij de eerste stappen richting participatie en inburgering. Wanneer een stabiele situatie bereikt is en de vluchteling op koers ligt voor een succesvolle arbeidsintegratie en inburgering, wordt men overgedragen naar het team statushouders of het jongerenpunt in het stadsdeel waar men woont. Na verloop van tijd is gebleken dat zes maanden onvoldoende is om de gewenste stabiele situatie te bereiken. Daarom worden klanten vaak langer dan zes maanden begeleid door team Entree. Uit een recent MKBA-onderzoek in opdracht van de gemeente Amsterdam komt naar voren dat vluchtelingen gemiddeld tien maanden in begeleiding zijn bij team Entree (Larsen & Lubbe, verwacht in 2019).

-

Januari: Na de invoering van de Amsterdamse aanpak voor nieuwe instroom vanaf 1 juli 2016 is besloten om ook vluchtelingen die vóór die tijd in de gemeente gevestigd waren (en die nog de

‘oude’ begeleiding kregen) op te nemen in de aanpak. De groep vluchtelingen die in de eerste

P1 Maatschappelijke begeleiding door consulent Vluchtelingenwerk Noordwest Nederland 3. Planvan

aanpak opgesteld door

klantmanager 4. Begeleiding team Entree

Voortraject Fase 1: Ontwikkelen klantbeeld

Fase 2: Begeleiding team Entree

Vervolg

Vluchteling uit AZC buiten Amsterdam wordt gekoppeld aan Amsterdam

A1. Rechtmatig- heidsintake

2b. Doelmatig- heidsintake met klantmanager (indien klant niet digivaardig en/of geletterd)

P2 Inburgering

TOV 5. Begeleiding Opleiding

tea m s ta tushouders of

jongerenpunt Voortraject Werk

Ondernemer- schap

Participatie

Interne en externe werk- en participatietrajecten Jobhunting

Taalboost UAF 2a. Assessment

Vluchteling wordt gehuisvest in Amsterdam

Vluchteling wordt gekoppeld aan Amsterdam komt in AZC in Amsterdam

B1. Kennis- making met klantmanager

Klanten route B:

huisvesting en rechtmatig- heidsintake

Vluchteling rondt voor- inburgering

COA af Zorg

2017 2016

(15)

10 helft van 2016 was ingestroomd, is vanaf januari 2017 opgenomen in de Amsterdamse aanpak. De groep die tussen 2013 en 2016 instroomden, zijn vanaf oktober 2017 opgenomen in de

Amsterdamse aanpak.

-

Juni: De samenwerking tussen team Entree en Vluchtelingenwerk is door de tijd heen geïntensi- veerd. Vanaf juni 2017 werkt er vier dagen per week een consulent van Vluchtelingenwerk op locatie bij team Entree, om de samenwerking te bevorderen.

-

Juli: de gemeente Amsterdam werkt met het COA samen om de aansluiting van de

voorinburgering op de begeleiding vanuit team Entree te verbeteren. De klantmanagers van team Entree zijn zo snel mogelijk na afronding van de voorinburgering betrokken bij de vormgeving van het verdere traject.

-

Q3: Het vorige college van de gemeente Amsterdam besluit om statushouders gedurende hun inburgeringstermijn (van drie jaar) te blijven volgen en begeleiden om hun voortgang richting de inburgering te monitoren, ook als men is uitgestroomd uit de uitkering.

-

September: De Taalboost werd tot en met de zomer van 2017 regelmatig ingezet als algemeen instrument om de presentatie- en gespreksvaardigheden te verbeteren. Sinds september 2017 stuurt de gemeente er actief op dat dit instrumenten alleen wordt ingezet om plaatsing op een concreet uitstroomdoel te bevorderen.

-

Mei: In het coalitieakkoord van het nieuwe college van de gemeente Amsterdam staat dat de Am- sterdamse aanpak statushouders doorgezet wordt en onderzocht wordt hoe elementen van de aanpak in reguliere programma’s kunnen worden belegd. De aanpak wordt gecontinueerd en ver- duurzaamd. Het team Entree statushouders zal op termijn mogelijk de overstap maken van tijde- lijk programma naar een gemeentelijke afdeling. Bij het aan het werk helpen van statushouders wil de coalitie zich richten op duurzaam en structureel werk in plaats van op snelle uitstroom.

-

Juli: Team Entree en team statushouders worden samengevoegd tot één team (team Entree statushouders) waar iedereen met dezelfde lage caseload werkt

-

September: In het licht van de aangekondigde wijziging van de Wet Inburgering in 2020 wordt de Amsterdamse aanpak de komende tijd doorontwikkeld door een ingesteld projectteam ‘Nieuwe Amsterdamse Aanpak Inburgering’. Zij anticiperen op de aangekondigde wijzigingen, zoals een brede intake en een financieel ontzorgend stelsel in de beginfase. Ook ontwikkelt men tussenop- lossingen voor de groep die nog geen profijt heeft van de wetswijziging en tussen wel en schip dreigt te vallen.

2.5 Beschrijving hoofdelementen

In dit onderzoek staan, naast de begeleiding door de klantmanager van team Entree, vier instrumenten uit de Amsterdamse aanpak centraal:

• assessment;

• jobhunting;

• Taal en Oriëntatie Vluchtelingen (TOV);

• Taalboost.

Hierna bieden we achtereenvolgens beknopte omschrijvingen van deze instrumenten.

Assessment

Het assessment is een instrument dat de klantmanager helpt om een klantbeeld te ontwikkelen. De be- oogde toegevoegde waarde van het assessment ten opzichte van de reguliere doelmatigheidsintake is dat in relatief weinig tijd naar een groot aantal leefterreinen wordt gekeken, waardoor er breed inzicht over de vluchteling wordt verkregen. Daarnaast zijn de uitkomsten transparant, gestandaardiseerd en gemakkelijk overdraagbaar in de vorm van een rapport, dat wordt ingevoerd in het klantvolgsysteem RAAK.

2018 2017

(16)

11 Tijdens het assessment vullen de vluchtelingen via de computer een vragenlijst in met een aantal onderdelen:

• persoonlijke achtergrond: opleiding, werkervaring, omstandigheden, belemmeringen;

• zelfredzaamheid: psychische gezondheid, financiën, verslaving, zelfverzorging en algeheel welbevinden;

• traumatiseringsvragenlijst;

• arbeidsmotivatie en werkzoekgedrag;

• verkorte persoonlijkheidsvragenlijst (MPT-BS-Q);

• taaltest: Nederlands en Engels;

• leerbaarheid: non-verbale capaciteitentest, cognitief niveau;

• competentietest: o.a. communicatie, samenwerken, plannen en organiseren, flexibiliteit et cetera.

Het assessment is ontwikkeld door NOA⁵ op basis van de ‘Persoonsprofielscan’ (PPS), en kan worden afgenomen in vier talen.⁶ Het assessment wordt afgenomen door de klantmanagers van team Entree. Na afloop vindt er een nagesprek plaats tussen de vluchteling en de klantmanager, om te kijken hoe het ging en of de vluchteling de uitkomsten herkent. De gegeven antwoorden op de vragen uit het assessment die betrekking hebben op de gezondheid en het welbevinden worden beoordeeld door een psychiater van de afdeling Maatschappelijke en Geestelijke Gezondheidszorg (MGGZ). Deze kan zo nodig via de klantmanager een afspraak plannen met een vluchteling om een aanvullende sociaalpsychiatri- sche screening af te nemen en de persoon toe te leiden naar zorg.

Taal en Oriëntatie Vluchtelingen (TOV)

TOV is een verplichte cursus van twee tot vier weken die alle vluchtelingen doorlopen. De cursus bestaat uit groepsgewijze instructie over enkele thema’s, met als doel een globale oriëntatie te bieden op de Nederlandse maatschappij. TOV bestaat uit de volgende modules:

• participatieverklaring (verplicht): gericht op cultuur, normen en waarden. De vluchteling ondertekent een verklaring;

• module gezond inburgeren (verplicht): instructie over het gezondheidssysteem, preventie en eigen gezondheid;

• oriëntatie op de stad (niet verplicht): diverse activiteiten op locatie in Amsterdam, informatie over inburgering, het educatieve netwerk en interculturele communicatie;

• taal- en leerbaarheidstoets: inventariseren van taalvaardigheden en leerbaarheid.

TOV wordt uitgevoerd door een externe partij (Implacement) en wordt in het Nederlands of het Engels gegeven. Dit is voor de vluchtelingen niet makkelijk, omdat zij doorgaans nog maar basale taalles hebben gehad in het azc. Daarom zijn er tijdens TOV zogeheten Eigen Taal Ondersteuners (ETO’s) aanwezig om de vluchtelingen waar nodig te ondersteunen in hun eigen taal.

Taalboost

Vluchtelingen kunnen door team Entree in groepjes van vier aangemeld worden voor de Taalboost. Dit is een traject met als doel klanten meer bemiddelbaar te maken naar specifieke werkgevers door hen gerichte taalvaardigheden op te laten doen. Tijdens de Taalboost krijgen de vluchtelingen gedurende vier weken vier dagen per week instructie gericht op mondelinge taalverwerving, toegespitst op een specifieke sector of werkgever. Ook is er aandacht voor het ‘leren leren’ en presentatievaardigheden.

Taalboost bevat groepsgewijze instructie, zelfstandig oefenen (digitaal) en individuele coaching. De Taal- boost is flexibel ingericht en wordt toegespitst op de achtergrond van de vluchtelingen (bijvoorbeeld opleidingsniveau). De Taalboost wordt uitgevoerd door een externe taalaanbieder.

Jobhunting

Binnen team Entree zijn er jobhunters, die een netwerk hebben onder werkgevers. Als een vluchteling klaar is om bemiddeld te worden naar werk, meldt de klantmanager diegene aan bij de jobhunter. De

5 NOA is een psychologisch advies- en onderzoeksbureau uit Amsterdam.

6 Nederlands, Engels, Arabisch en Tigrinya.

(17)

12 jobhunter houdt vervolgens een interview met de klant, verkent de soorten werk die mogelijk passend zouden kunnen zijn en probeert de vluchteling te matchen op werk. De jobhunter helpt ook bij het op- stellen van een cv en gaat mee naar sollicitatiegesprekken. De jobhunters kijken, redenerend vanuit de vraag van branches, welke banen het beste passen bij de werkzoekende. De jobhunter zet zich verder in om de verwachtingen van de werkgever te managen, en kan indien nodig beperkte ondersteuning bieden na de plaatsing als er problemen spelen. Jobhunting kan ook door intercedenten van Randstad aan- geboden worden, die ook op locatie bij de gemeente Amsterdam werken.

2.6 Beleidstheorie

De Amsterdamse aanpak wordt op verschillende wijzen verondersteld bij te dragen aan de versnelde participatie en integratie van vluchtelingen. Conform de aanpak voor verklarende evaluatie van Pater, Sligte & Van Eck (2012)⁷ is in de eerste fase van dit onderzoek de beleidstheorie achter de Amsterdamse aanpak gereconstrueerd. Dit is het geheel aan veronderstellingen over de werkzaamheid van de aanpak.

De beleidstheorie is opgesteld in de vorm van tien schema’s van causale ketens, zogenoemde CMO-con- figuraties. Met behulp van deze schema’s wordt inzichtelijk gemaakt wat de veronderstelde causaliteit is tussen de problemen, mechanismen, uitkomsten en invloed van de interventies daarop. Ook zijn de mechanismen uit de CMO’s geclassificeerd aan de hand van wetenschappelijke literatuur over re-integratie (Sol & Kok, 2014). De CMO-schema’s vormden de basis voor onze verdere dataverzameling en analyse.

De CMO-schema’s inclusief uitgebreide beschrijving zijn te zien in ons separate kennisproduct ‘Aange- paste beleidstheorie’ (Oostveen & Klaver, 2018). Tabel 2.1 laat zien hoe de verschillende elementen, instrumenten en CMO’s zich tot elkaar verhouden, waarna de CMO’s kort zijn beschreven.

Tabel 2.1 Typering mechanismen uit Amsterdamse aanpak

Element Amsterdamse aanpak Instrument Amsterdamse aanpak CMO

Snelle activering vanuit het azc Assessment 1, 2

Intensieve begeleiding Intensieve begeleiding team Entree 3

Jobhunting 4

Maatschappelijke begeleiding VluchtelingenWerk 5

Parallelle aanpak Geen specifiek instrument 6

Maatwerk UAF/in- en externe werken participatietrajecten 7

Ondersteuning bij taal en oriëntatie TOV 8

Begeleiding bij inburgering 9

Taalboost 10

CMO 1: Snelle activering

Door vluchtelingen al in de azc-fase begeleiding te bieden wordt langdurige inactiviteit voorkomen en wordt tijdswinst geboekt door vroegere inzet van trajecten. De vluchteling wordt gestimuleerd en wordt daardoor sneller actief. Op basis van Sol & Kok (2014) identificeren we in dit CMO het begeleidingsmechanisme en het activeringsmechanisme.

CMO 2: Vroeg inzicht in de competenties

Door snel na instroom een assessment af te nemen, verkrijgt de klantmanager al in een vroeg stadium inzicht in de vaardigheden, wensen en belemmeringen van de vluchteling. Dit vormt het uitgangspunt van de begeleiding en leidt tot snellere en meer gerichte inzet van instrumenten. Eventuele psychische problemen worden vroegtijdig gesignaleerd. In dit CMO spelen het begeleidingsmechanisme en het doeloriëntatiemechanisme een rol (Sol & Kok, 2014).

7 Pater, C., H. Sligte & E. van Eck (2012). Verklarende evaluatie. Een methodiek. Kohnstamm Instituut: Amsterdam.

(18)

13 CMO 3: Ondersteunen, stimuleren en motiveren

De klantmanager past in de begeleiding een combinatie toe van enerzijds het ondersteunen van de vluchteling bij diverse problemen, en anderzijds het stimuleren en motiveren van de vluchteling om zelf actie te ondernemen en zelfredzaam te worden. In dit CMO identificeren we het begeleidingsmechanisme, activeringsmechanisme en werkzoekvaardighedenmechanisme (Sol & Kok, 2014).

CMO 4: Introductie bij de werkgever

De jobhunter heeft een eigen netwerk van werkgevers en spant zich in om vluchtelingen die klaar zijn voor werk te bemiddelen naar een werkgever. De jobhunter legt kansrijke matches, organiseert kennis- makingen, bereidt de vluchteling hierop voor, is aanwezig bij het sollicitatiegesprek en ondersteunt werkgever en vluchteling om tot een duurzame plaatsing te komen. In dit CMO zien we het matchings- mechanisme en het vertrouwensmechanisme terug (Sol & Kok, 2014).

CMO 5: Gecoördineerde ondersteuning

De verschillende ondersteunende professionals, met name die van VluchtelingenWerk en team Entree, werken met elkaar samen. Zij houden elkaar op de hoogte van relevante ontwikkelingen en eventuele belemmeringen, en pakken deze in overleg en in samenhang aan. Voor de vluchteling is duidelijk wat er verwacht wordt en welke stappen worden ondernomen richting re-integratie. Hier identificeren we het faciliteringsmechanisme (Sol & Kok, 2014).

CMO 6: Parallelle aanpak

De vluchteling gaat parallel (gelijktijdig) aan de slag met inburgering en re-integratie. Dit zorgt voor een snellere ontwikkeling op meerdere vlakken, die elkaar kunnen versterken. Zo wordt de taalverwerving versneld wanneer men de geleerde Nederlandse taal direct kan toepassen op de werkvloer. Ook zorgt de parallelle aanpak ervoor dat de vluchteling vanaf het begin gericht is op het vinden van werk of een opleiding. In dit CMO zien we het activeringsmechanisme terug (Sol & Kok, 2014).

CMO 7: Maatwerk via een individueel plan van aanpak

De klantmanager kan een breed scala aan mogelijke instrumenten en trajecten inzetten. Zij hebben tevens een lage caseload, veel handelingsvrijheid en zijn flexibel in het bieden van ad-hoc ondersteuning.

Dit alles helpt om de vluchteling ondersteuning op maat te bieden naar werk of opleiding, aansluitend op hun talenten, ambities en mogelijke belemmeringen. Dit CMO verloopt via het doeloriëntatiemecha- nisme (Sol & Kok, 2014).

CMO 8: Ondersteuning bij taal en oriëntatie

De verplichte TOV-cursus helpt de vluchteling om zich vrijer te bewegen in de Nederlandse samenleving en vergroot de zelfredzaamheid en het zelfvertrouwen. Hiermee wordt in brede zin een betere basis ge- legd voor maatschappelijke participatie en arbeidsparticipatie. In dit CMO zien we het faciliteringsmechanisme, het sociaal-waarderingsmechanisme en het leermechanisme terug (Sol & Kok, 2014).

CMO 9: Stimuleren succesvolle inburgering

De klantmanager informeert en adviseert de vluchteling bij het maken van een keuze voor een taalaanbieder. Daarnaast heeft men afspraken gemaakt met een groot aantal taalaanbieders in Amsterdam om ervoor te zorgen dat de cursussen flexibel gecombineerd kunnen worden met (vrijwilligers)werk. Daar- door wordt voorkomen dat inburgering en taalverwerving een belemmering vormen voor re-integratie.

Hier zien we het informatiemechanisme terug (Sol & Kok, 2014).

CMO 10: Ontwikkelen taalvaardigheid

Vluchtelingen volgen een kort en intensief taaltraject gericht op een specifieke opleiding of branche (Taalboost), waarin zowel aandacht is voor vakspecifiek taalgebruik als voor presentatie- en gespreksvaardigheden. Hiermee kunnen vluchtelingen zichzelf beter redden in een sollicitatiegesprek en op de werkvloer, en wordt de motivatie en het zelfvertrouwen versterkt. Samen met de toegenomen taalvaardigheid kan dit voor de werkgever de benodigde prikkel bieden om de vluchteling in dienst te nemen. In dit CMO zien we het leermechanisme terug (Sol & Kok, 2014).

(19)

Resultaten en effecten

(20)

15

3.1 Inleiding

In dit derde hoofdstuk beschrijven en toetsen we de effecten van de Amsterdamse aanpak statushouders. De aanpak beoogt de duurzame integratie van vluchtelingen op de arbeidsmarkt en in de Amster- damse samenleving te bevorderen. De verwachting is dat, ten opzichte van de ‘oude aanpak’, de Am- sterdamse aanpak statushouders ertoe leidt dat vluchtelingen sneller en duurzamer aan het werk komen, en beter passend werk vinden. Om deze verwachtingen te kunnen toetsen, vergelijken we de ar- beidsmarktparticipatie van vluchtelingen die de ‘oude aanpak’ hebben doorlopen, met vluchtelingen die de Amsterdamse aanpak statushouders hebben doorlopen (zie onderstaande tabel). Een beknopte beschrijving van de gebruikte data en methoden is gegeven in paragraaf 1.4, een uitgebreide beschrijving treft u in bijlage 2.

Tabel 3.1 Afbakening cohorten t.b.v. kwantitatieve analyse Cohort Instroomdatum Type begeleiding

Cohort 1 Tussen 1 januari 2015 en 1 januari 2016

Begeleid volgens de ‘oude aanpak’, sinds oktober 2017 begeleid volgens de Amsterdamse aanpak statushouders.

Cohort 2 Tussen 1 januari 2016 en 30 juni 2016

Gedurende 2016 begeleid volgens de ‘oude aanpak’, en na 1 januari 2017 begeleid volgens de Amsterdamse aanpak statushouders.

Cohort 3 Op of na 1 juli 2016 Vanaf het moment van instroom begeleid volgens de Amsterdamse aanpak statushouders.

Hierna volgen de resultaten van de kwantitatieve analyse. We gaan allereerst in op de kenmerken van de vluchtelingen, gevolgd door de inzet van instrumenten en de uitkomsten daarvan. Vervolgens beschrijven we de arbeidsparticipatie van vluchtelingen in Amsterdam, de kenmerken van hun werk en hun uitstroom uit de uitkering. Vervolgens worden in paragraaf 3.7 de verschillen tussen de drie cohorten statistisch getoetst, controlerend voor verschillen in persoonskenmerken tussen de cohorten. Tot slot voeren we een aanvullende analyse uit waarin we de impact van de Amsterdamse aanpak afzetten tegen de effecten van de toenemende krapte op de Amsterdamse arbeidsmarkt.

3.2 Kenmerken van de vluchtelingen

De onderzoekspopulatie bestaat uit 3.680 personen. Het merendeel daarvan (2.195) is ingestroomd sinds 1 juli 2016.

Figuur 3.1 Omvang van de cohorten (N = 3.680) (bron: RAAK)

De meeste vluchtelingen die tussen 2015 en 2017 instroomden zijn Syriërs, op afstand gevolgd door Eri- treeërs (zie figuur 3.2). Met name sinds 2016 vormen deze twee groepen samen de meerderheid van de instroom. Kijkend naar geslacht zien we dat met 70 procent een ruime meerderheid man is, wat relatief stabiel blijft tussen de cohorten.

795 690

2.195

0 500 1000 1500 2000 2500

Cohort 1 (instroom in 2015)

Cohort 2 (instroom jan - jun 2016)

Cohort 3 (instroom vanaf jul 2016)

3 Resultaten en effecten

(21)

16 Figuur 3.2 Nationaliteit, per cohort (N=3.680) (bron: RAAK)⁸

Wat de leeftijd betreft is de vluchtelingenpopulatie relatief jong; in alle cohorten is ruim 80 procent 40 jaar of jonger (zie figuur 3.3). Tussen de cohorten valt op dat met name het derde cohort (instroom sinds 1 juli 2016) relatief meer jongeren bevat dan de eerste twee cohorten.

Figuur 3.3 Leeftijd, per cohort (N=3.680) (bron: RAAK)

Informatie over het opleidingsniveau van de vluchtelingen wordt door klantmanagers uitgevraagd tijdens een intakegesprek. Vanwege de verschillende onderwijssystemen is niet altijd eenduidig vast te stellen wat het Nederlandse equivalent is. Deze informatie moet daarom gezien worden als schatting.

Van ongeveer een kwart van de vluchtelingen is het opleidingsniveau onbekend (zie figuur 3.4). Van de personen van wie het onderwijsniveau wel bekend is, heeft ongeveer de helft geen school gevolgd of alleen lagere of middelbare school afgerond. De andere helft heeft een mbo-, hbo- of wo-opleiding gevolgd. Tussen de cohorten zijn enkele verschuivingen te zien. Zo fluctueert het aandeel met geen of alleen lagere school aanzienlijk tussen de cohorten. Ook heeft in het derde cohort een relatief groot deel

8 De groep vluchtelingen die geregistreerd staat als Chinees bestaat in de praktijk voor de meerderheid uit Tibetanen.

42% 45% 48%

13%

23% 19%

13%

10% 10%

7%

6% 4%

13% 7% 6%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Onbekend Staatloos Overig Afghaanse Iraakse Chinese Iraanse Eritrese Syrische

2% 5% 10%

15% 17%

30%

31% 28%

24%

22% 22%

14% 13% 16%8%

11% 9% 9%

5% 6% 4%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Ouder dan 50 41 t/m 50 36 t/m 40 31 t/m 35 26 t/m 30 21 t/m 25 20 of jonger

(22)

17 van de vluchtelingen middelbare school als hoogst behaalde opleiding. Dit is te verklaren vanwege het feit dat dit cohort relatief veel jongeren van onder de 26 bevat (zie ook figuur 3.3).

Figuur 3.4 Opleidingsniveau, per cohort (N=3.680) (bron: RAAK)

Figuur 3.5 laat tot slot de woonsituatie zien van de personen die een uitkering ontvangen. Dit is vastge- steld aan de hand van het type uitkering dat men ontvangt. Een alleenstaande kan dus in de praktijk een partner en/of kinderen hebben, maar woont daar niet mee samen. Het grootste deel van de inge- stroomde vluchtelingen bestaat uit alleenstaanden, op afstand gevolgd door paren met kinderen. Even- als in de leeftijden en opleidingsniveaus zien we een aanzienlijke verschuiving in cohort 3 ten opzichte van de twee eerdere cohorten, te weten een toename in het aandeel alleenstaanden zonder kinderen.⁹ Figuur 3.5 Woonsituatie, per cohort (N=3.623) (bron: RAAK)

Concluderend kunnen we stellen dat de vluchtelingenpopulatie tussen 2015 en 2017 vooral bestaat uit mannen, uit Syriërs en Eritreeërs en jongeren. Alle opleidingsniveaus zijn vertegenwoordigd. Er bestaan enkele verschillen tussen de cohorten. Zo bevat cohort 3 relatief veel jongeren en alleenstaanden, en zijn de nationaliteiten in cohort 1 iets anders verdeeld dan in de andere twee cohorten. Over het geheel

9 Naast een verandering in de samenstelling van de cohorten, kan dit verschil mogelijk ook verklaard worden doordat gezinshere- niging voor het meest recente cohort in een deel van de gevallen nog niet had plaatsgevonden op het peilmoment.

18% 25%

11%

15%

19%

26%

13%

12%

10%

16%

12%

15% 11%

15%

23% 21% 26%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Onbekend

WO

HBO

MBO

Middelbare school

Geen of lagere school

59% 58% 70%

4% 4%

23% 26% 16%3%

13% 12% 11%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Cohort 2 (instroom jan - jun

2016)

Cohort 3 (instroom vanaf jul

2016)

Paar zonder kinderen

Paar met kinderen

Alleenstaande ouder

Alleenstaande zonder kinderen

(23)

18 genomen zijn de cohorten echter grotendeels vergelijkbaar. In latere verklarende analyses houden we rekening met de verschillen tussen cohorten door te controleren voor persoonskenmerken.

3.3 Inzet van instrumenten

Inburgering

Een van de uitgangspunten van de Amsterdamse aanpak is dat deelnemers (met advies van de gemeente) snel aan hun inburgering beginnen, en parallel daaraan een traject gericht op werk of studie volgen. Hoewel inburgering een individuele verantwoordelijkheid is van de vluchteling stuurt de klantmanager er in de Amsterdamse aanpak actief op dat de vluchteling snel start met een inburgeringscursus die aansluit bij zijn/haar mogelijkheden en doelperspectief. Sinds de invoering van de Amsterdamse aanpak registreren klantmanagers in RAAK of en wanneer de vluchteling gestart is met inburgering, en op welk niveau. Voor de invoering van de Amsterdamse aanpak werd dit echter niet (consequent) geregistreerd. Het is daarom niet mogelijk om op basis van RAAK-data een betrouwbare vergelijking te maken tussen de cohorten.

Figuur 3.6 laat zien hoe snel na de instroom vluchtelingen in cohort 3 starten met hun inburgeringstraject. Te zien is dat 12 maanden na de instroom 72 procent van de vluchtelingen gestart was met een inburgeringscursus. Met name in de eerste maanden starten veel vluchtelingen al met de inburgering; na drie maanden en zes maanden is respectievelijk al 43 en 63 procent gestart met inburgering. De reste- rende groep doet er in veel gevallen langer dan een jaar over voordat zij beginnen met inburgering. Er bestaan op het moment van schrijven geen goede landelijke referentiecijfers om dit mee te vergelijken.

Figuur 3.6 Percentage van vluchtelingen in cohort 3 dat in de eerste 12 maanden na instroom start met in- burgering (N=1.057) (bron: RAAK)

Vluchtelingen hebben, gerekend vanaf het moment van statusverlening, drie jaar de tijd om in te burge- ren. Uit een CBS-cohortstudie komt naar voren dat op landelijk niveau, van de vluchtelingen die in 2014 hun verblijfsstatus kregen, op 1 oktober 2016 6 procent het inburgeringsexamen had behaald. In de gemeente Amsterdam wordt deelname aan inburgering, en het afronden ervan, door de klantmanagers geregistreerd. Deze registratie is mogelijk niet helemaal volledig, maar we analyseren deze ter indicatie.

Kijkend naar de Amsterdamse vluchtelingen die in 2015 hun vergunning kregen en die onder de nieuwe Amsterdamse aanpak vielen, zien we dat van hen op 1 oktober 2017 9,7 procent volgens de registratie van de klantmanagers had voldaan aan de inburgeringsplicht (N=1.231). Amsterdam lijkt hier dus relatief hoog te scoren. Kleine kanttekening hierbij is dat niet exact dezelfde jaren worden vergeleken.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Maanden na instroom

(24)

19 TOV

Naast de inburgering worden alle vluchtelingen door de gemeente Amsterdam in principe verplicht om de cursus Taal en Oriëntatie Vluchtelingen (TOV) te doorlopen. TOV duurt zoals eerder beschreven twee (light versie) tot vier weken (volledig programma), en bestaat uit groepslessen waarin de deelnemers zich oriënteren op de Nederlandse cultuur, gezondheid, de stad Amsterdam en werken aan hun taalvaardigheden. De doelstelling van de gemeente Amsterdam is dat 95 procent van de vluchtelingen uiter- lijk twee maanden na het eerste contact tussen de vluchteling en de klantmanager start met TOV. Figuur 3.7 laat zien dat over alle cohorten heen, zes maanden na de instroomdatum 80 procent van de vluchtelingen is gestart met TOV, waarvan het grootste deel in de eerste of tweede maand. Het percentage TOV-deelnemers is het hoogst in cohort 3, die vanaf het moment van instroom volgens de Amsterdamse aanpak begeleid zijn. Na twee maanden had 82 procent van hen TOV gevolgd, na zes maanden was dit opgelopen tot 95 procent. De eigen doelstelling van de gemeente Amsterdam is hiermee niet gehaald.

Figuur 3.7 Percentage van vluchtelingen dat in de eerste zes maanden na instroom gestart is met TOV, in totaal en per cohort (N=3.680) (bron: RAAK)

Andere trajecten

TOV is zoals gezegd een uniform programma dat voor alle vluchtelingen verplicht is. Daarnaast kan de klantmanager de vluchteling op allerlei andere trajecten zetten als voorbereiding op betaald werk of een studie. Figuur 3.8 laat zien hoe snel na instroom de deelnemers starten met hun eerste andere traject, TOV en inburgering niet meegerekend. Dit kunnen meerdere typen trajecten zijn, afhankelijk van de situatie en mogelijkheden van de vluchteling. Van de totale groep vluchtelingen is na zes maanden 62,8 procent gestart in een traject. Hierin zijn grote verschillen waarneembaar tussen de cohorten; in cohort 3 volgt 84,8 procent in de eerste zes maanden een traject, waar dit in cohorten 1 en 2 rond de 39 procent ligt. Het verschil ontstaat met name in de eerste drie maanden na instroom. Deze uitkomst duidt erop dat vluchtelingen, sinds de invoering van de Amsterdamse aanpak, sneller op een traject worden geplaatst.

Opvallend is dat, met name in de eerste drie maanden na instroom, personen in cohort 2 minder vaak op een traject werden gezet dan personen in cohort 1. Dit is opvallend omdat beide cohorten gedurende de eerste maanden op dezelfde manier zijn begeleid (volgens de ‘oude aanpak). Een mogelijke verklaring hiervoor is dat er in het eerste halfjaar van 2016 een hoge instroom was van vluchtelingen in de gemeentelijke begeleiding. Omdat er destijds nog geen speciaal team bestond voor vluchtelingen en de capaciteit van team statushouders beperkt was, was het wellicht niet haalbaar om de vluchtelingen op korte termijn op trajecten (anders dan TOV) te zetten.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

0 1 2 3 4 5 6

Maanden

Totaal

(25)

20 Figuur 3.8 Percentage van vluchtelingen dat in de eerste zes maanden na instroom op een traject wordt ge-

plaatst (exclusief TOV), in totaal en per cohort (N=2.907) (bron: RAAK)

Zoals gezegd bestaan er meerdere typen trajecten die kunnen worden ingezet, afhankelijk van de situatie en mogelijkheden van de vluchteling. Het kunnen generieke trajecten zijn (die ook ingezet worden voor de reguliere bijstandspopulatie) of trajecten die specifiek zijn toegespitst op de doelgroep vluchtelingen. Met de invoering van de Amsterdamse aanpak statushouders zijn er steeds meer van dit soort specifieke instrumenten ontwikkeld. Daarom laat de inzet daarvan zich niet goed vergelijken tussen de verschillende cohorten. Onderstaand is de inzet van verschillende typen instrumenten daarom uitslui- tend voor cohort 3 weergegeven. Het meest voorkomend zijn ‘Andere trajecten gericht op werk, onderwijs of ondernemerschap (WOO)’. Deze verzamelcategorie omvat diverse typen trajecten, waaronder de generieke trajecten van WPI, trajecten die door externe subsidiepartners zijn ontwikkeld, en trajecten waarbij vluchtelingen een mbo-opleiding volgen en tegelijk taalles volgen. Ook jobhunting, het assessment en de Taalboost worden relatief vaak ingezet. De registratie van de inzet van UAF is incom- pleet, waardoor het hier weergegeven percentage een onderschatting is.¹⁰ Voor nadere beschrijvingen van deze instrumenten verwijzen we u naar hoofdstuk 2. Hulpverleningstrajecten zijn weliswaar niet direct gekoppeld aan (betaald) werk, maar kunnen wel helpen daarvoor de randvoorwaarden te schep- pen, zoals een goede psychische gezondheid en een stabiele financiële situatie. Overigens kan een vluchteling meerdere trajecten doorlopen, gelijktijdig of na elkaar.

Figuur 3.9 Inzet van (activerings-)trajecten, voor cohort 3 (N=2.195) (bron: RAAK)

10 Stichting UAF begeleidt vluchtelingen naar (en tijdens) een studie in het hoger onderwijs.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

0 1 2 3 4 5 6

Maanden na instroom

Totaal

Cohort 3 (instroom vanaf jul 2016) Cohort 2 (instroom jan- jun 2016) Cohort 1 (instroom in 2015)

35%

20%

16%

13% 10%

6% 4%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Andere trajecten

WOO

Jobhunting Assessment Taalboost Hulpverlening UAF Overig

(26)

21 Begeleiding vanuit azc

Verder is een uitgangspunt van de Amsterdamse aanpak ook vroegtijdige activering, onder meer door vluchtelingen al te begeleiden terwijl ze nog in het azc verblijven. Uit de procesevaluatie (deelrapport 2) van dit onderzoek kwam al naar voren dat dit slechts in een beperkt aantal gevallen daadwerkelijk ge- beurd is; het betreft op basis van geactualiseerde cijfers 12 procent van de gevallen. De gemeente licht toe dat dit in de praktijk vaak niet te realiseren is omdat de meeste vluchtelingen uit azc’s buiten Am- sterdam komen en dat daarnaast een deel van de instroom (m.n. gezinsvormers) nooit in een azc ver- blijft, maar direct bij familie gaat wonen.

Inzet instrumenten voor groepen vluchtelingen

De klantmanager bepaalt, afhankelijk van de situatie en mogelijkheden van de vluchteling, welke trajecten worden ingezet om de vluchteling naar werk, een opleiding, ondernemerschap of een andere vorm van participatie te begeleiden. Een relevante vraag is hoe de inzet van de diverse trajecten samenhangt met de kenmerken van de klant. Om dit te bepalen zijn logistische regressieanalyses uitgevoerd, waarbij variatie tussen vluchtelingen in de inzet van de diverse trajecten, wordt verklaard door persoonskenmerken van de vluchteling, zoals geslacht, leeftijd, woonsituatie en nationaliteit. Deze analyse is alleen uitgevoerd voor de vluchtelingen in cohort 3, aangezien een aantal instrumenten (zoals de Taalboost en het assessment) pas in de loop van 2016 is ontwikkeld. De uitkomsten zijn dus een weergave van de inzet van instrumenten binnen de nieuwe Amsterdamse aanpak, sinds 1 juli 2016. Tabel B4.1 in de bijlage geeft beknopt de uitkomsten van de uitgevoerde logistische regressie weer. Daarbij is ook een toelichting gegeven op de wijze waarop de uitkomsten van een logistische regressie geïnterpreteerd dienen te worden.

We analyseren de uitkomsten eerst per instrument. De belangrijkste observaties daarbij zijn als volgt:

• De Taalboost wordt in verhouding vaker ingezet voor Eritreeërs dan voor andere nationaliteiten.

Ook wordt het in verhouding veel minder vaak ingezet voor alleenstaande ouders of paren zonder kinderen, vergeleken met alleenstaanden.

• TOV wordt in verhouding het vaakst ingezet voor Eritreeërs, gevolgd door Syriërs, en vluchtelingen die wonen met een partner en kind(eren). TOV wordt juist minder vaak ingezet voor Afghanen, mensen van wie de opleiding onbekend is en jongeren van 20 jaar of jonger. Van alle in totaal 2.195 vluchtelingen in cohort 3 volgde bijna 90 procent TOV. De hier verklaarde verschillen hebben dus betrekking op een relatief kleine minderheid.

• Kijkend naar inzet van UAF zien we een duidelijk patroon; dit wordt vooral ingezet voor jongere en hogeropgeleide vluchtelingen.¹¹ Dit is te verwachten aangezien UAF gericht is op deelname aan het hoger onderwijs. Ook vluchtelingen met middelbare school als hoogst behaalde opleiding volgen vaak een UAF-traject. Dit zijn waarschijnlijk jongeren die in hun eigen land nooit een studie hebben kunnen afronden, en dit in Nederland alsnog willen doen.

• Jobhunting wordt relatief vaak ingezet voor Eritreeërs en mensen in de middelste leeftijdsgroepen.

Opvallend is dat jobhunting relatief veel vaker wordt ingezet voor mannen dan voor vrouwen.

• Het assessment wordt in verhouding vaker ingezet voor midden- en vooral hogeropgeleide vluchtelingen dan voor lageropgeleide vluchtelingen. Dit houdt (mede) verband met het feit dat afname van het assessment vereist dat de vluchteling geletterd en digivaardig is.

• Andere trajecten gericht op werk, onderwijs en ondernemerschap (WOO)¹² worden in verhouding vaak ingezet voor Syriërs (en minder vaak voor Eritreeërs), vaak voor mensen in hun vroege twintiger en late dertiger levensjaren (en het minst voor ouderen). Mannen volgen deze trajecten in verhouding vaker dan vrouwen, en tot slot volgen alleenstaanden ze relatief vaker dan vluchtelingen die met een partner en/of kind(eren) wonen.

• Hulpverleningstrajecten worden relatief vaker ingezet voor Eritreeërs en voor mannen.

11 In de analyse van inzet van UAF is als referentiecategorie voor opleidingsniveau gekozen voor ‘onbekend’ in plaats van voor

‘geen of lagere opleiding’. Dit was noodzakelijk omdat geen van de laagopgeleide vluchtelingen deelnam aan UAF, waardoor het statistische model geen odds ratio kon schatten.

12 Dit is een verzamelcategorie van diverse typen trajecten, waaronder de generieke trajecten van WPI, trajecten die door externe subsidiepartners zijn ontwikkeld, en trajecten waarbij vluchtelingen een mbo-opleiding volgen en tegelijk taalles volgen.