Bomenbeleidsplan
Wetstechnische informatie
Gegevens van de regeling
Overheidsorganisatie gemeente Lelystad Officiële naam regeling Bomenbeleidsplan
Citeertitel Bomenbeleidsplan Besloten door college van burgemeester en wethouders Deze versie is geldig tot (als de
vervaldatum is vastgesteld)
Onderwerp
Opmerkingen m.b.t. de regeling
Geen.
Grondslagen
1. Algemene wet bestuursrecht, art. 4:81 e.v.
Regelgeving die op deze regeling is gebaseerd (gedelegeerde regelgeving)
1. Geen.
Overzicht van in de tekst verwerkte wijzigingen
Datum inwerking- treding
Terug- werkende kracht
Betreft Ontstaansbron:
datum ondertekening;
bron bekendmaking
Inwerkingtreding:
datum ondertekening;
bron bekendmaking
Voorstel gemeenteraad 4-11-2010 nieuwe regeling 19-10-2010
Flevopost 4-11-2010
19-10-2010
Flevopost 4-11-2010
Nr. B10-07475
Inhoudsopgave
1. Samenvatting 2
2 Inleiding 3
2.1 Aanleiding 3
2.2 Doelen 3
2.3 Product 3
2.4 Plangebied 3
2.5 Status van het Bomenbeleidsplan in verhouding tot de APV (kapverordening) 4
2.6 Opzet beleidsplan 4
3 De basis van het Bomenbeleid 5
3.1 Inleiding 5
3.2 Huidige regeling, de gevolgen daarvan en ontwikkelingen 5
3.3 Bestuurlijk kader 6
3.4 Wettelijk kader 7
3.4.1 Boswet, Gemeentewet en APV 7
3.4.2 Wabo, Omgevingsvergunning 8
3.4.3 Provinciaal beleid inzake Bomenverordening buitengebied 8
3.5 Tussenconclusie 9
3.6 Ruimtelijke ontwikkelingsvisie 9
3.7 Groenstructuurplan 10
3.8 Ander beleid dat van invloed is 10
3.8.1 De Burger centraal 10
3.8.2 Het programma “Benutten en profileren van kernkwaliteiten” 11 3.8.3 Het programma “Schoon, heel, Veilig en Duurzaam” 11
3.8.4 Efficiënt 11
3.8.5 Minder zware belasting ambtelijk apparaat 11
3.8.6 Vertraging en schade in projecten en/of bestemmingswijzigingen voorkomen 11
4 Het Bomenbeleid 12
4.1 Inleiding 12
4.2 Beleidsuitgangspunten 12
4.3 Beleidsdoelen 15
4.3.1 Behoud goed bomenbestand 15
4.3.2 Kapvergunning of kapbeslissing 15
4.3.2.1 Gewone bomen, die structuurbepalend zijn 16
4.3.2.2 Gewone bomen, die niet structuurbepalend zijn 16
4.3.2.3 Bijzondere bomen 17
4.3.3 Kapbeslissing 18
4.3.4 Bescherming in situaties dat niet gekapt gaat worden 20
4.3.5 Beheer 21
4.3.6 Belangenafweging 22
4.3.7 Slotopmerkingen 23
4.3.7.1 Tijdpad 23
4.3.7.2 Communicatie 23
Bijlage 1: Beoordelingskader 25
Bijlage 2: Praktische aspecten bij beheer 31
Bijlage 3: stroomschema voorgenomen velling van een of meer bomen 37
Bijlage 4: Structuurbomenkaart 41
Bijlage 5: Bijzondere bomenkaart 43
Bijlage 6: Natuurwaardenkaart 45
Bijlage 7: Proces kapverzoeken 47
1. Samenvatting
Groen is een van de kernkwaliteiten van Lelystad. Allerlei rapporten en onderzoeken tonen aan dat groen en bomen van essentieel belang zijn voor de leefbaarheid van een stad. Het behouden van houtopstanden is daarom al jaren het uitgangspunt van de manier waarop Lelystad met haar bomen omging: alleen als het niet anders kan wordt een boom geveld.
Het Lelystadse bomenbeleid kenmerkte zich door een schijnbaar hoge mate van
beïnvloedingsmogelijkheden via de bezwaarprocedure. Behalve dat dit slechts de schijn was, leidde het ook tot onverantwoorde hoge (financiële) risico’s voor de gemeente, die betrokken is bij de
realisatie van allerlei projecten. Deze projecten dienen het algemeen belang en zijn doorgaans gericht op verkeer, vervoer, (volks-)huisvesting, economische ontwikkeling en dergelijke. Het gaat derhalve om projecten met een groot belang voor de verdere ontwikkeling van de stad.
Vaak wordt de kapvergunningsprocedure aangegrepen om bepaalde ontwikkelingen tegen te houden.
Dat lukt doorgaans niet, maar het zorgt wel voor aanzienlijke vertraging in de realisatie van dit soort projecten, met alle financiële gevolgen (vertragingsschade, schadevergoeding wegens te late nakoming) van dien.
Het is zaak om deze negatieve effecten weg te nemen zonder dat het uitgangspunt van het Lelystadse bomenbeleid geweld wordt aangedaan. Dat betekent vooral dat de publiekrechtelijke kapvergunningplicht voor het overgrote deel wordt “ingewisseld” voor een interne procedure, die niet langer de weg openstelt naar de bestuursrechtelijke procedure van bezwaar en beroep. Wanneer een burger toch een probleem heeft met het vellen van één of meer bomen, zal hij dat in de toekomst alleen bij de burgerlijke rechter kunnen voorleggen op grond van de overweging dat die actie onrechtmatig zou zijn. Alleen voor bijzondere bomen verandert er niets.
Voor het nemen van beslissingen inzake het al dan niet vellen van bomen is een afwegingskader in deze nota opgenomen en zijn kaarten afgedrukt, die een beeld geven van de groenstructuren en de bijzondere bomen in de stad.
Heel kort gesteld vinden de volgende wijzigingen plaats:
• Bij het ontwerpen en realiseren van werken speelt de aanwezigheid van bomen nu of in de toekomst een belangrijke rol. Reeds bij het maken van het ontwerp moet daarmee rekening worden gehouden, een boom kan nimmer de sluitpost van het project vormen.
• Bomen worden voortaan onderscheiden in bijzonder, structuurboom of niet-structuurboom;
• Alleen voor bijzondere bomen geldt een kapvergunningplicht;
• Structuurbomen worden alleen gekapt bij zwaarwegende ontwikkelingen met een overheersend algemeen-belang karakter, dit gebeurt op basis van een privaatrechtelijke beslissing;
• Niet-structuurbomen worden geveld na een belangenafweging waarbij het belang van
verwijdering het zwaarst blijkt te wegen, dit gebeurt eveneens op basis van een privaatrechtelijke beslissing.
• Bij het beheer van bomen en groenstructuren wordt zorgvuldig gewerkt, waarbij het boombelang voorop staat.
• Privaatrechtelijke besluiten worden – voor zover dat nodig is – bekend gemaakt via een bewonersbrief, de publiekrechtelijke besluiten (dus de besluiten inzake bijzondere bomen) worden ook in de Flevopost aangekondigd.
Het is de bedoeling dat de kaarten jaarlijks worden gescreend op hun actualiteit en worden aangepast, terwijl dit beleidsplan eens in de vijf jaar wordt geëvalueerd en eventueel wordt bijgesteld.
Figuur 1. De groenste stad van Nederland
2 Inleiding
2.1 Aanleiding
Groen is een van de kernkwaliteiten van Lelystad. Vooral bomen bepalen in belangrijke mate de ruimtelijke kwaliteit van het groen. We willen zorgvuldig omgaan met onze bomen. Deze kernkwaliteit is benoemd in het Programma: Benutten en profileren Kernkwaliteiten. Het is van belang om de daarin vervatte strategische doelen nader uit te werken in een tactisch beleidsplan, een bomenbeleidsplan.
Belangrijke bestaande boomstructuren en boomrijke vakken worden veiliggesteld door middel van dit plan.
In Nederland ontstaat een tendens het kapvergunningstelsel af te schaffen, vaak met uitzondering van de bijzondere bomen. Die tendens doet zich ook in Lelystad voor. Op 14 april 2006 al besloot het college tot het instellen van een onderzoek of de vigerende kapverordening (die is opgenomen in de Algemeen plaatselijke verordening) kon worden afgeschaft. Als die mogelijkheid zou bestaan, moest deze ook geëffectueerd worden, zo was het idee. Na de verkiezingen werd vooralsnog aan dit idee geen nadere uitwerking gegeven, maar is gevraagd een bomenbeleidsplan op te stellen.
Het besluit van 2006 was voorzien van enkele randvoorwaarden:
• Wij willen geen valse hoop geven aan burgers, die bij hun woonomgeving betrokken zijn, dat zij langs de weg van een bestuursrechtelijke procedure tegen een aangevraagde kapvergunning, de besluitvorming kunnen beïnvloeden.
• Wij willen geen zware - en weinig doeltreffende - administratieve lasten.
• Wij willen dat de juridische risico's voor de gemeente worden verminderd zonder dat de rechtspositie van de burgers ingrijpend wordt verslechterd.
2.2 Doelen
Met de vaststelling van dit bomenbeleidsplan wordt een aantal doelen nagestreefd. Deze doelen zijn primair gericht op de kwaliteit en kwantiteit van het bomenbestand en secundair op de belangen van de gemeente. Dat secundaire uitgangspunt kan weer worden verdeeld in belangen die de burger betreffen, zuiver financiële belangen en organisatorische belangen. Organisatorische belangen zijn met name gericht op begrippen als capaciteit en werkbelasting.
2.3 Product
Een bomenbeleidsplan Lelystad met een beschreven beleid en middelen om dat beleid uit te voeren, zoals kaartmateriaal, afwegingskader en procedures.
2.4 Plangebied
Het gebied waarop dit beleidsplan betrekking heeft, omvat de bebouwde kom van Lelystad. Voor het landelijk gebied blijft het huidige kapbeleid van toepassing. In artikel 1 lid 4 van de Boswet (waarop de kapverordening is gebaseerd) is bepaald dat de Boswet slechts geldt buiten de bebouwde kom van de gemeente. Onder bebouwde kom wordt in dat verband verstaan de bebouwde kom, zoals die is vastgesteld op grond van artikel 1 lid 5 Boswet, in het dagelijks spraakgebruik wel aangeduid als de
“bebouwde kom Boswet”, een kom-begrip dat afwijkt van de bebouwde kom zoals die op grond van de Wegenverkeerswetgeving is aangewezen. Het belang van deze afbakening is er vooral in gelegen om boomsoorten anders dan populier en wilg in het landschap buiten de bebouwde kom te kunnen behouden (populieren en wilgen op en langs landbouwgronden en langs wegen vallen ingevolge artikel 15 van de Boswet buiten de kapvergunningsplicht, andere bomen op dergelijke locaties zijn wèl kapvergunningplichtig). Als gevolg van het feit dat de Boswet buiten de bebouwde kom werkt en de APV in beginsel de gehele gemeente bestrijkt is er voor gekozen om in de APV nadere regels te stellen, die een uitwerking van de bepalingen van de Boswet vormen en die bepalingen tevens aanvullen.
2.5 Status van het Bomenbeleidsplan in verhouding tot de APV (kapverordening)
Het bomenbeleidsplan vormt de basis voor een beleid tot bescherming van belangrijke bestaande boomstructuren. Het levert de uitgangspunten voor een duurzaam en verantwoord beheer van de openbare ruimte waar dit beheer is gericht op de aanwezigheid van bomen.
Met het oog op rechtszekerheid is het van belang dat de raad door vaststelling van het
bomenbeleidsplan en door wijziging van hoofdstuk 4, afdeling 5 Artikelen 4.5.1. t/m 4.5.7. van de APV
“Het bewaren van houtopstanden”, ook aangeduid als de kapverordening, dit beleid een formele status geeft. Na de openbare bekendmaking van dat besluit kan het beleid worden gehanteerd als onderlegger bij te nemen besluiten. In deze besluitvorming wordt de wijziging van de “bebouwde kom Boswet” tevens betrokken. Deze wijziging is nodig gelet op de ontwikkelingen sinds de laatste vaststelling, die in 1985 plaatsvond.
Het Bomenbeleidsplan heeft tevens een functie als beleidsregel voor zover dit beleidsplan het afwegings- en beoordelingskader bevat voor de die situaties die de verplichting van een
kapvergunning met zich meebrengen. Om die reden ook wordt het openbaar bekendgemaakt, zodat het plan ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur is aan te merken als “beleidsregel” en daarmee ook als recht in de zin van de Wet Rechterlijke Organisatie, artikel 79
.
2.6 Opzet beleidsplan
Het beleid is er op gericht om tot een verantwoord kwantitatief en vooral ook kwalitatief beheer van het Lelystadse bomenbestand te komen. Hoofdstuk 1 geeft een korte samenvatting van het nieuwe beleid. Het tweede hoofdstuk bevat enkele algemene opmerkingen en een leeswijzer. In hoofdstuk 3 van het plan wordt een algemeen kader geschetst van overwegingen en aanpalend beleid dat van invloed is op het bomenbeleid. Hoofdstuk 4 bevat de uitgangspunten van het beleid en geeft het kader met behulp waarvan een en ander geconcretiseerd kan worden.
Tot slot wordt in de bijlagen het beoordelingskader weergegeven dat wordt gebruikt bij de voorbereiding van beslissingen en kapvergunningen, alsmede een overzicht van de praktische uitgangspunten bij het beheer en een drietal kaarten die bij de behandeling van kapbeslissingen en kapbesluiten gebruikt moeten worden.
Bijlage 7: Proces kapverzoeken. Bijna altijd zal in de toekomst het privaatrechtelijk proces gevolgd worden in plaats van het huidig publiekrechtelijk proces.
Bijlage 8: Verzoek bomenkap. Bevat de beschrijving van de nieuwe (interne) procedure verzoek bomenkap
Figuur 2. Bultpark
3 De basis van het Bomenbeleid
3.1 Inleiding
De overheid is verantwoordelijk voor de groene kwaliteit van de leefomgeving. Op 14 februari 2006 nam het college het besluit om na te gaan in hoeverre er mogelijkheden bestaan tot het afschaffen van de zogenaamde kapverordening. Allerlei rapporten en onderzoeken tonen aan dat groen en bomen in de openbare ruimte en zichtbare ruimte (van de openbare weg) van essentieel belang zijn voor de leefbaarheid van een straat. Bomen zijn nodig voor het welzijn en de gezondheid van de bevolking. Vandaar dat voor het kappen van bomen in veel gemeenten een vergunning of een ontheffing (of soms een melding) nodig is. Een boom kap je immers slechts eenmaal.
Ook de gemeente Lelystad kent regelgeving met betrekking tot het vellen van bomen. Die regels zijn opgenomen in de APV, in het hoofdstuk dat “het bewaren van houtopstanden” regelt. Dit hoofdstuk is opgenomen om de zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente gestalte te geven. In het verdere verloop van deze nota zal dit hoofdstuk ook wel worden aangeduid als “de kapverordening”.
3.2 Huidige regeling, de gevolgen daarvan en ontwikkelingen
In de Lelystadse APV geldt een kapverbod voor het vellen van houtopstanden zonder vergunning.
Daarop is een achttal uitzonderingssituaties gegeven, waarin geen verplichting bestaat tot het hebben van een kapvergunning. Die uitzonderingen zijn zodanig geformuleerd dat de gemeente in die
gevallen niet bevoegd is om een besluit te nemen op een aanvraag om vergunning. Het hele samenstel van uitzonderingen heeft tot gevolg dat in ongeveer 99% van alle aanvragen er sprake is van de situatie dat de gemeente Lelystad de aanvrager van de vergunning is, waarop vervolgens door de gemeente Lelystad een besluit wordt genomen. Het gaat dan om bomen die groeien op gronden die eigendom zijn van de gemeente, doorgaans de openbare ruimte. De overige 1% betreft een aanvraag om vergunning voor houtopstanden op niet openbaar toegankelijke particuliere gronden met een kavelgrootte van meer dan 5000 m2 en openbaar toegankelijke particuliere gronden. Jaarlijks passeren omstreeks 150 aanvragen de revue. De aanvragen worden doorgaans ingediend door projectleiders van de afdelingen Wijkbeheer en Ingenieursbureau in het kader van beheer en realisatie van projecten die in de stad zijn of worden gerealiseerd. Iedere aanvraag werd door een medewerker van het cluster “Groen” van de afdeling Stedelijk Beheer op zijn merites beoordeeld en vervolgens neemt het hoofd van die afdeling in mandaat een besluit. Op die manier is verzekerd dat op zo objectief mogelijke wijze een besluit wordt genomen, waarbij alle aan het besluit gerelateerde belangen op evenwichtige wijze tegen elkaar worden afgewogen.
Het begrip “houtopstand” is veel ruimer dan wat algemeen onder het begrip “boom” wordt verstaan.
Ook (grote) heesters en struiken kunnen er onder vallen. Een sluitende definitie is in geen enkele wet gegeven, wel worden in veel plaatselijke verordeningen criteria gesteld die het mogelijk moeten maken om te kunnen bepalen of een houtopstand wel of niet onder de kapvergunningplicht valt. De gemeente Lelystad kent dergelijke criteria niet, terwijl ook de jurisprudentie ter zake weinig
aanknopingspunten biedt. In het algemeen kan men stellen dat in Lelystad de kapverordening wordt toegepast, als het gaat om een houtopstand die in het dagelijks spraakgebruik wordt aangeduid met het begrip "boom": “boom de; m bomen; -pje 1 (plantk) gewas met (één) houtige stam die zich pas op enige hoogte boven de grond vertakt” (Van Dale's hedendaags Nederlands
(http://www.vandale.nl/opzoeken/woordenboek/, geraadpleegd op 16 oktober 2008).
Het besluit dat wordt genomen op een aanvraag om vergunning is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Zo’n besluit kan inhouden het weigeren of het (al dan niet onder het stellen van voorwaarden) verlenen van de aangevraagde vergunning. Als gevolg van het feit dat sprake is van een bestuursrechtelijk besluit staat een eenvoudige procedure open voor
belanghebbenden die rechtsbescherming zoeken tegen (de gevolgen van) het genomen besluit.
Lelystad heeft nog geen geformuleerd en bekendgemaakt “bomenbeleid” vastgesteld. Wel is er een zogenaamd Groenstructuurplan, waarin is neergelegd op welke wijze we omgaan met bomen in
formele status. Bij de beoordeling van kapaanvragen wordt met dit plan wel rekening gehouden, maar het zwaartepunt van de beoordeling wordt gevormd door de criteria die zijn opgenomen in de
Kapverordening. Die criteria zijn echter subjectief van aard door dat ze voor het merendeel zijn terug te voeren op de esthetische waarde van de te kappen houtopstand.
Het gevolg van dit alles (het sterk levende besef dat bomen erg belangrijk zijn voor het welbevinden van de mens, geen gepubliceerd beleid, geen objectieve criteria, een zeer gemakkelijk toegankelijke rechtsgang) leidt er toe dat er behoefte is aan beleidsregels en dat het aantal procedures met betrekking tot besluiten inzake kapvergunningen relatief hoog is. Dat is zeker de laatste jaren het geval, nu de burger steeds mondiger wordt. In zo’n 15 tot 20% van alle gevallen wordt bezwaar gemaakt door (al dan niet vermeend) belanghebbenden. In enkele gevallen (naar schatting één per twee jaar) leidt dat tot een procedure bij de rechtbank. Op zich genomen lijken dat niet zulke
schokkende cijfers, maar het daaraan verbonden risico is erg hoog. Omdat de aanvragen vrijwel altijd betrekking hebben op houtopstanden in de openbare ruimte gaat het vaak om kapvergunningen die een directe samenhang hebben met de realisatie van een project. Dat kan de aanleg van een rotonde zijn, maar ook de realisatie van woningbouw in bijvoorbeeld Galjoen-zuid. Het hoeft geen betoog dat in dat laatste geval de financiering van het gehele Wijkontwikkelingsplan I in het geding komt als de betreffende kapvergunning zou worden vernietigd. Het gebeurt dan ook nog al eens dat het bezwaar tegen een verleende kapvergunning wordt gebruikt om een ander doel (het tegenhouden van een door een burger niet gewenste ontwikkeling) te realiseren. Om het duidelijk te stellen: met enige regelmaat wordt een NIMBY-bezwaar ingediend, waardoor een enorm financieel risico voor de gemeente ontstaat of kan ontstaan.
Op de tweede plaats betekent ieder ingediend bezwaar een vertraging in de uitvoering. Het is immers staand beleid dat niet wordt gekapt zolang bezwaar aanhangig is. Die termijn loopt pas af als duidelijk is geworden dat de belanghebbende geen beroep bij de rechtbank heeft ingediend. Er moet derhalve te allen tijde zeven weken gewacht worden met de uitvoering van het genomen besluit, maar als bezwaar wordt gemaakt loopt die termijn gemakkelijk uit tot ruim een jaar, mede omdat de
Nederlandse wetgeving een belemmering kan opwerpen voor het kappen van een of meer bomen gedurende het broedseizoen. Het is duidelijk dat daaruit omvangrijke financiële schade kan
voortvloeien, hetgeen in het verleden ook duidelijk is gebleken (de ontwikkeling Oostervaart-oost is hiervan een treffend voorbeeld, waarbij onder meer het uitstel a.g.v. een bezwaarprocedure met betrekking tot een kapvergunning er toe heeft geleid dat een forse schadevergoeding aan een aannemer moest worden betaald).
Afwijken van het genoemde beleid heeft weinig zin: de wet voorziet de burger van de mogelijkheid om – als bezwaar is gemaakt – aan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening te vragen. Een dergelijke voorziening zal vrijwel altijd worden verleend, omdat het kappen van een boom nu eenmaal een onomkeerbare handeling is, en het kappen er toe zou leiden dat de bezwaarmaker zijn belang verliest.
Een derde risico is dat als gevolg van het ontbreken van een vast beoordelingskader bij de beoordeling van de kapaanvraag iedere keer opnieuw een onderbouwing van het besluit gegeven moet worden. Die onderbouwing wordt vaak slechts op hoofdlijnen op papier vastgelegd. Daarmee is het risico van een vernietigd besluit gegeven, omdat dit tot gevolg heeft dat ieder besluit in
overwegende mate subjectief gemotiveerd is. Ieder vernietigd besluit leidt tot het risico van
schadeplichtigheid van de gemeente. Immers in de rechtspraak is uitgemaakt dat wanneer een besluit wordt vernietigd daarmee tevens de onrechtmatigheid van het besluit gegeven is. Uiteraard moet daarbij nog wel aan andere vereisten worden voldaan, maar dat neemt niet weg dat het risico bestaat.
3.3 Bestuurlijk kader
Uit het voorgaande blijkt dat er aan de huidige werkwijze risico's zijn verbonden voor de gemeente, terwijl ook de inzet van capaciteit op zowel de vakafdeling als bij de Commissie voor de
bezwaarschriften een rol speelt. Voorts is van belang dat het bestuur het uitgangspunt heeft dat de burger niet moet worden opgezadeld met overbodige regelgeving. Tot slot speelt een rol dat het handhaven van een procedure die schijnrechtsbescherming met zich meebrengt niet strookt met de uitgangspunten van beleid ten aanzien van het betrekken van de burger bij de stad en het in de stad te voeren beleid.
De vraag die zich nu voordoet is of het risico van vertragingsschade wegens het te gemakkelijk kunnen indienen van bezwaren en alle andere hiervoor genoemde gevolgen kan worden ingedamd en
tegelijkertijd een beoordelingskader kan worden gecreëerd en gehandhaafd dat leidt tot objectieve besluitvorming met betrekking tot kapaanvragen. Randvoorwaarde daarbij is dat de
rechtsbescherming van burgers niet in verregaande mate mag worden aangetast. In die zin heeft het college op 14 februari 2006 een besluit genomen (notanr. 247 van 7 februari 2006), waarin aan de vakafdeling opdracht is gegeven om ter beantwoording van deze vragen een onderzoek in te stellen en daartoe tevens een raadsvoorstel uit te werken.
Figuur 3. Sierkersen
3.4 Wettelijk kader
3.4.1 Boswet, Gemeentewet en APV
Zoals hiervoor reeds werd aangegeven, berust het Lelystadse beleid op de regels in de APV. Op hun beurt zijn die regels gebaseerd op de bevoegdheid die via de Gemeentewet en de Boswet is verleend aan de Raad om ter zake verordeningen op te stellen. Er is sprake van een bevoegdheid, hetgeen wil zeggen dat er geen plicht bestaat om zo’n verordening te maken. Men kan dus stellen dat een
gemeente heel goed zonder zo’n kapverordening kan. Dat blijkt ook wel uit het feit dat bijvoorbeeld de gemeenten Almere, Bergambacht, Bergen op Zoom en Schouwen-Duiveland zo’n verordening niet kennen. Indien het niet hebben van een kapverordening tot de mogelijkheden behoort, kan ook een in omvang van de werkingssfeer zeer beperkte kapverordening bestaan.
Afschaffen van de kapverordening of een zeer beperkt werkende kapverordening is derhalve in beginsel mogelijk. Daar zou tegen ingebracht kunnen worden dat daarmee aan de burgers de mogelijkheid wordt ontnomen om bescherming te zoeken tegen (de gevolgen van) ongewenste besluiten. Dat is niet juist. Het kappen van een boom is een feitelijke handeling, waartegen geen bezwaar openstaat. Alleen het besluit om te gaan kappen is vatbaar voor bezwaar en/of beroep, voor zover dat besluit valt onder de werking van de bepalingen in de verordening. Wie bezwaar heeft tegen het kappen zelf kan opkomen tegen het verrichten van die feitelijke handeling door naar de burgerlijke rechter te gaan. Hij of zij moet zich er dan op beroepen dat sprake is van een onrechtmatige daad als de gemeente de betreffende houtopstand(en) toch wil (laten) vellen. Die rechtsgang heeft een hogere toetredingsdrempel (verplichte procesvertegenwoordiging, veroordeling in de proceskosten), maar
toe doen geen rol van betekenis speelt. Immers een burger zal minder snel gaan procederen als hij het risico loopt op verlies van de procedure met daaraan gekoppeld een proceskostenveroordeling. In een bestuursrechtelijk geding is op grond van een wettelijke bepaling een kostenveroordeling vrijwel onmogelijk. Ter vergelijking: indien gekeken wordt naar de uitkomsten van bezwaarprocedures in de laatste vier à vijf jaar kan geconcludeerd worden dat in slechts 15% van de bezwaarzaken de bezwaarde in het gelijk wordt gesteld. Op jaarbasis gaat het dan op een totaal van 150 besluiten om ten hoogste vier besluiten die moeten worden herzien. Een dergelijke herziening leidt meestal niet tot een materieel ander besluit. Meestal wordt de onderbouwing van het besluit aangepast en wordt het eigenlijke besluit gehandhaafd. Met andere woorden: de bezwaarde krijgt uiteindelijk niet wat hij beoogt omdat het oorspronkelijke besluit toch wordt uitgevoerd. Afschaffing van de kapverordening voorkomt dan ook dat bij de burger het verkeerde beeld blijft bestaan dat je altijd met goede kansen tegen een kapvergunning kunt opkomen.
Samenvattend kan gesteld worden dat door de afschaffing van de kapverordening of de beperking van haar werking de rechtsbescherming van de burger niet wezenlijk wordt aangetast, temeer omdat de gemeente ook in civielrechtelijke rechtshandelingen zich heeft te gedragen naar de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat betekent dat ook in die situaties bij de besluitvorming een goede afweging van alle betrokken belangen dient plaats te vinden en dat ook in die gevallen een goede onderbouwing van het te nemen besluit op zijn plaats is.
3.4.2 Wabo, Omgevingsvergunning
Momenteel is een wetsvoorstel aanhangig (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wabo) waarin een groot aantal vergunningen die betrekking hebben op het ruimtelijk recht (bijvoorbeeld
bouwvergunning, milieuvergunning) zal worden samengevoegd tot één zogenaamde
Omgevingsvergunning. De kapvergunning zal in dit “traject” meegenomen worden. Wanneer de wet van kracht wordt, zal onderscheid gemaakt worden in een reguliere procedure (behandeltermijn acht weken, te verlengen met zes weken) en een procedure voor complexe aanvragen (behandeltermijn een half jaar, te verlengen met eveneens zes weken). Voor de reguliere procedure (die in de meeste gevallen van toepassing zal zijn) geldt dat een omgevingsvergunning bij overschrijding van de gestelde termijn ex lege wordt verleend. Dit geldt thans voor de kapvergunning ook, met dien verstande dat daar een termijn van acht weken geldt, eventueel met acht weken te verlengen, derhalve twee weken meer. Inhoudelijk wijzigt er vrijwel niets, het wetsvoorstel voorziet alleen in een integratie van allerlei vergunningen die verband houden met de fysieke leefomgeving.
3.4.3 Provinciaal beleid inzake Bomenverordening buitengebied
In februari 2006 is van de Provincie Flevoland een "Eindrapportage uitvoering behoud en ontwikkeling Flevolandse landschapskenmerken" verschenen. Deze rapportage gaat in op het belang van bomen in het Flevolandse landschap, en dan met name op erven als erfbeplanting en als lijnbeplanting langs wegen en watergangen. Er is een aanzet gegeven tot plannen om deze elementen te behouden en op sommige plaatsen opnieuw aan te planten, c.q. te herstellen. Dit is onder meer terug te vinden in de provinciale Beleidsregel kleinschalige ontwikkelingen in het landelijk gebied 2008. In artikel 4.7 van die beleidsregel zijn maatregelen genoemd voor behoud en/of herstel van erfsingels.
Ten aanzien van de erfbeplantingen wordt opgemerkt dat de kapverordening daarop vrijwel altijd niet van toepassing was, althans het vellen van erfbeplantingen was doorgaans niet
kapvergunningplichtig. Dat heeft te maken met de eigendomsverhoudingen in relatie tot de
uitzonderingen voor de kapvergunningplicht: privaat bezit op niet-openbaar toegankelijke gronden van minder dan 5.000 m2 valt onder de uitzonderingen. Is een erf groter dan 5000 m2, dan valt het volgens de huidige regelgeving onder de kapvergunningsplicht.
Ten aanzien van lijnbeplantingen wordt opgemerkt dat vaak sprake is van wegbeplantingen met populieren. Deze zijn op grond van artikel 15 Boswet eveneens niet kapvergunningplichtig, zodat ook dat in de praktijk niet voorkwam. Voor zover het gaat om populieren of wilgen op of langs
landbouwgronden, geldt hetzelfde. Samenvattend: het eventueel vast te stellen provinciale beleid op het gebied van landschappelijke waarden heeft weinig invloed op de eventuele afschaffing van de kapverordening, het wegvallen van de kapverordening heeft dat omgekeerd ook niet voor de mogelijkheden om zo'n beleid te implementeren.
Figuur 4. Boomfeestdag 1990
3.5 Tussenconclusie
Het laten voortbestaan van het huidige beleid en de actuele regels op het gebied van het behoud van houtopstanden draagt grote risico’s voor de gemeente in zich. Het grotendeels laten vervallen van die regels en het formuleren van nieuw beleid, gericht op een objectief beoordelingskader, verkleint die risico’s enorm zonder dat de rechtspositie van burgers op onaanvaardbare wijze wordt verslechterd.
Dat past ook in het uitgangspunt “De burger centraal” en de programma’s “Benutten en profileren kernkwaliteiten” en “Schoon, Heel, Veilig en Duurzaam”. De gemeente zorgt voor een goede en prettige leef- woon- en werkomgeving. De gemeentelijke beleidskaders geven aan op welke wijze deze verschillende functies vervuld kunnen worden. Daarbij is het steeds weer van belang om na te gaan wat de belangen van de burger zijn en op welke wijze die belangen het beste gestalte kunnen krijgen. Het laten ontstaan van een onjuist beeld over de mogelijkheden en het lopen van
onverantwoorde (financiële) risico’s die uiteindelijk op de inwoners worden afgewenteld behoort daartoe zeker niet.
De komst van nieuwe wetgeving staat aan het voornemen om het beleid te actualiseren niet in de weg, terwijl het provinciale beleid om kenmerkende elementen van het Flevolandse landschap te behouden niet wordt bedreigd door de aanpassing van het gemeentelijke beleid.
3.6 Ruimtelijke ontwikkelingsvisie
Het Structuurplan Lelystad 2015 geeft aan: Lelystad, de groenste stad van Nederland (bron Alterra, 2003) blijft ook in de toekomst groen. Was in 2003 de conclusie dat de gemeente Lelystad in Nederland de gemeente was met het meeste groen per hoofd van de bevolking, in 2008 was de uitkomst van de Entente Florale dat het Lelystadse groenbestand op zeer verantwoorde wijze was aangelegd en werd onderhouden, waarbij vooral opviel dat het thema “bewegen in het groen” zeer zorgvuldig is uitgewerkt. In deze competitie gooide onze stad bijzonder hoge ogen, hoewel er ook opmerkingen ter verbetering werden gemaakt in het juryrapport.
De thans aanwezige kwaliteit, variëteit, het natuurlijk aspect en het recreatieve gebruik van het Lelystadse groen worden gehandhaafd en waar nodig versterkt. De waarborg van het groene karakter van Lelystad vindt zowel plaats op het niveau van de gemeente (stad en buitengebied) als op het niveau van de wooneilanden (de wijken en buurten in de stad, die zich onderscheiden van andere wijken en buurten). Bomen hebben in die opzet ook een belangrijke structurerende functie, die erop gericht is de verschillende functies van de openbare ruimte te accentueren en kenbaar te maken. Een en ander is mede vastgelegd in het Groenstructuurplan Lelystad 1997.
3.7 Groenstructuurplan
Het groenstructuurplan geeft op basis van de doelstellingen en streefbeelden richtlijnen voor beheer, onderhoud en aanpassing van bestaande groenvoorzieningen. Bovendien heeft de groenstructuur zijn uitstraling naar onder andere stedenbouwkundige en verkeersplannen. Zoals al is aangegeven: het benadrukt welke functie een bepaald deel van de openbare ruimte heeft in de totale stadsopbouw.
Hiermee vormt het groenstructuurplan een onderdeel van het totale structuurbeleid van Lelystad. In het vigerende groenstructuurplan, dat dateert uit 1997, staat o.a.: De structuur en de hiërarchie van de stad zijn slecht waarneembaar. De knelpunten zouden zodanig omgebogen moeten worden dat een duidelijke differentiatie en hiërarchie ontstaat.” Het wegnemen van die knelpunten en het vervolgens er voor zorgen dat ze zich niet opnieuw voordoen is juist van belang om de bomen hun structurerende en accentuerende functie beter te laten vervullen. Op die wijze wordt het onderscheid in woonbuurten, doorgaande en wijkontsluitingswegen en woonstraten sneller duidelijk, waardoor de ruimtelijke
oriëntatie in de stad gemakkelijker wordt.
Uitgangspositie voor de Groenstructuur van Lelystad is het waarborgen en versterken van de
positieve karakteristieken van de stad en het verhogen van differentiatie en hiërarchie door middel van groen.
De hoofdopzet wordt verder uitgewerkt voor de beplanting langs hoofdwegen, het recreatiegroen en de ecologische structuur.
Het groenstructuurplan 1997 heeft geen formele status. Een nieuw groenstructuurplan is in
voorbereiding. Dit plan, dat een ruimere beleidsscope zal hebben, zal wel formeel worden vastgesteld, zodat het ook een status krijgt in de wijze waarop in Lelystad wordt omgegaan met de (groene) openbare ruimte.
3.8 Ander beleid dat van invloed is
Binnen de gemeente speelt een aantal beleidsuitgangspunten van algemene aard, die ook op een te formuleren bomenbeleid van toepassing zijn. Voor zover van belang worden die hierna behandeld.
Deze beleidsuitgangspunten zijn ingedeeld naar werkingsgebied: effect ten opzichte van de burger, effect ten opzichte van de organisatie en het gevolg voor de activiteiten die in de gemeente worden ondernomen ter ontwikkeling van de stad.
3.8.1 De Burger centraal
Sinds de laatste grote reorganisatie van de gemeentelijke organisatie is het vertrekpunt voor al het handelen van de gemeente te kenschetsen als “De Burger Centraal”. Dit wil zeggen dat de gemeentelijke organisatie van een
aanbodgestuurde in een vraaggestuurde organisatie is omgevormd, waarin het belang van de vragende burger voorop staat. Als gevolg van dat uitgangspunt staat ook de rechtsbescherming van burger centraal, ook in deze beleidsnota. Dat betekent onder meer dat geen
overbodige regelgeving wordt gegeven, geen valse verwachtingen worden gewekt, beleidswijzigingen tijdig bekend gemaakt worden en dat inhoudelijke belangen niet geschaad worden. Uiteraard geldt als kader dat dit geheel het algemene belang omvat, zoals dat door de gemeente wordt nagestreefd. Dat leidt er toe dat in iedere
besluitvorming sprake dient te zijn van een evenwichtige afweging van de met het besluit betrokken belangen, ook al zou het een besluit zijn dat niet bestuursrechtelijk van aard is. Dat strookt ook met één van de uitgangspunten van het Nederlandse recht, dat het handelen van de overheid – ongeacht of dat bestuursrechtelijk of
privaatrechtelijk van aard is – te allen tijde bepaald wordt door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Figuur 5. Dag van het park
3.8.2 Het programma “Benutten en profileren van kernkwaliteiten”
Het gemeentelijke beleid wordt uitgevoerd met behulp van een aantal programmalijnen. Eén van die lijnen is het benutten en profileren van Kernkwaliteiten, de kwaliteiten die Lelystad maken tot de stad die zij is. In de aanvang van dit beleidsplan werd reeds aangegeven dat Lelystad de groenste stad van Nederland is als gekeken wordt naar de hoeveelheid groen per hoofd van de bevolking. Dat groen is van een bijzonder hoge kwaliteit. Het vormt dan ook één van de sterke kanten van Lelystad en dit beleidsplan is er op gericht die sterke kant verder uit te bouwen en te behouden.
3.8.3 Het programma “Schoon, heel, Veilig en Duurzaam”
Het beheer van de bestaande stad staat in de sleutel van een schone omgeving waarin alles heel is en veilig en waarin de beheersmatige activiteiten op een duurzame wijze worden ontplooid. Toegepast op bomen betekent dat een kwalitatief goed bestand zonder beschadigingen en bedreigingen dat beheerd wordt op een wijze die oog heeft voor natuur en milieu.
3.8.4 Efficiënt
De overheid, ook de gemeentelijke, werkt met gemeenschapsmiddelen. Dat vraagt om een hoge mate van efficiency in de wijze van werken. Met dit beleidsplan wordt een betere balans in de werkwijze met betrekking tot met name het vellen van bomen nagestreefd en worden belangen van de burgers daartegen afgewogen. De werkwijze die daaruit voortvloeit, maakt de besluitvorming beter controleerbaar en als gevolg daarvan ook beter bij te sturen.
3.8.5 Minder zware belasting ambtelijk apparaat
Het bomenbeleidsplan voorziet in gedeeltelijke vervanging van de traditionele kapvergunningplicht in een andere manier van besluiten. Die manier leidt er toe dat in mindere mate dan voorheen via een bestuursrechtelijk traject bezwaar gemaakt kan worden tegen besluiten inzake kapvergunningen, waardoor ook minder beslag op de capaciteit van de werkorganisatie, zowel de vakafdeling als (het secretariaat van) de Commissie voor de bezwaarschriften.
3.8.6 Vertraging en schade in projecten en/of bestemmingswijzigingen voorkomen
Vertraging en schade ontstaat doordat burgers, die betrokken zijn bij hun woonomgeving, denken dat zij langs de weg van een bestuursrechtelijke procedure tegen een besluit over een aangevraagde kapvergunning, de besluitvorming kunnen beïnvloeden. Juridische risico's voor de gemeente
verminderen en vermindering van zware -en weinig doeltreffende - administratieve lasten zonder dat de rechtspositie van de burgers ingrijpend wordt verslechterd.
4 Het Bomenbeleid
4.1 Inleiding
Het Bomenbeleid is erop gericht een kwalitatief en kwantitatief goed bestand aan bomen te ontwikkelen en vervolgens door adequaat beheer te behouden. Om dat beleid op de juiste wijze gestalte te geven, wordt onderscheid gemaakt in beleidsuitgangspunten en nadere beleidsdoelen. De uitgangspunten zien meer op te principes die aan alle handelingen ten grondslag behoren te liggen terwijl de doelstellingen richting aan dat handelen geven. Voor zover nodig zal tevens een
onderscheid worden aangebracht in fasering: soms moet al in de ontwerpfase van een project rekening gehouden worden met de eisen die bomen nu eenmaal met zich meebrengen.
4.2 Beleidsuitgangspunten
• De goede boom op de juiste plaats.
Dit uitgangspunt – dat eigenlijk geen nadere omschrijving behoeft – is al van belang op het moment dat een project zich nog in de ontwerpfase bevindt. In dat stadium is het al van belang om na te gaan “wat een boom met de omgeving doet”, en wat de omgeving voor invloed op de boom zal hebben. In het ontwerp worden bomen op de (gewenste) eindgrootte getekend, zodat eindbeeld en beheerbaarheid inzichtelijk zijn. In samenhang met dit uitgangspunt wordt de
Algemeen plaatselijke verordening in die zin aangepast dat de afstand, die een boom mag hebben tot een erfgrens bepaald wordt op 50 centimeter, struiken en heesters mogen op de erfgrens geplant worden. Op die wijze wordt voorkomen dat de mening post vat dat bomen in de openbare ruimte, die binnen de begrenzing zoals die in het burgerlijk wetboek wordt genoemd staan
aangeplant, daar onrechtmatig staan en verplicht moeten worden verwijderd.1 Dat zou er namelijk toe leiden dat in Lelystad zeer grote aantallen bomen geveld zouden moeten worden. Het effect van deze wijziging is tevens dat veel minder vaak dan thans het geval is burgers onderling een conflict kunnen hebben over te dicht op de erfgrens groeiende bomen.
Na de ontwerpfase is dit aspect ook van belang voor het beheer (§ 4.3.4).
Figuur 6. Groeiplaatsverbetering
1In artikel 5:42 BW is bepaald dat bomen en heesters niet binnen een bepaalde afstand van de erfgrens aangeplant mogen worden. Die afstand bedraagt voor bomen twee meter en voor heesters 50 centimeter. Van deze bepaling kan bij verordening of met een beroep op gewoonterecht worden afgeweken. Door Rechtbank Roermond is in 2006 een uitspraak gedaan (Rb Roermond, 29 november 2006, nr. 72298/HA AZ 06-158, LJN: AZ3107) die tot de conclusie leidt dat bomen in de openbare ruimte slechts op grond van een bepaling in de APV dichter bij de erfgrens mogen staan, waarbij is overwogen dat het arrest
”Gorsselse Bomen” (HR 28 april 1961, NJ 1961, nr. 433) alleen toegepast kan worden als het overheidslichaam bijzondere maatregelen heeft getroffen, zoals de vaststelling van een verordening.
• Voldoen aan de basisvoorwaarden voor duurzame ontwikkeling en in standhouding.
Ook dit aspect speelt een rol in de ontwerpfase, maar zal ook in de periode van het beheer (§
4.3.4 en § 4.3.5.) van groot belang zijn. Wanneer aan dit soort voorwaarden niet wordt voldaan, is de levensverwachting van de boom niet bijzonder hoog, hetgeen ook een negatieve invloed heeft op de omgeving (slecht ontwikkelde bomen zijn eerder ziek en tasten door hun “zieke uitstraling”
het beeld van de omgeving aan, terwijl ook gevaarzetting en/of overlast tot de reële gevolgen kunnen behoren). Het streven is gericht op optimale omstandigheden voor de boom. Alleen indien dit financieel of technisch onhaalbaar of onverantwoord is, wordt gekeken of op deze optimale inrichting “bezuinigd” kan worden door vermindering van het aantal bomen of dat technische ingrepen een oplossing kunnen bieden. Door een verminderde toekomstverwachting en hoge aanleg- en beheerkosten dienen in principe geen bomen in de verharding geplaatst te worden.
Mogelijkheden voor duurzame ondergrondse groeiplaatsen zijn onder andere de toepassing van boombunkers of de zogenaamde krattenmethode (figuur 4 Groeiplaatsverbetering).
Bodemopbouw, grondsamenstelling, grondwaterregiem, windbelasting en objecten zijn bepalend voor de soortenkeuze. Het ontwerp wordt gemaakt in afstemming met alle andere zaken in de openbare ruimte, zodat mogelijke knelpunten in beeld worden gebracht (gebouwen, kabels en leidingen, lichtmasten, parkeerplaatsen, enz.) De relatie met verkeer wordt hierna specifiek genoemd en nader uitgewerkt. Maar ook met wortelopdruk, vruchtdracht, druipen en mogelijke andere overlast wordt rekening gehouden bij het ontwerp.
De eerste stap in het ontwerpproces is de uitvoering van een Bomen Effect Analyse, waarin de mogelijke effecten van de bouw of aanleg voor de bomen inzichtelijk worden gemaakt.
Figuur 7. Kabels en leidingen
• Gevaarlijke situaties voorkomen.
De bomen waarover dit plan gaat staan vrijwel allemaal in de openbare ruimte. In die ruimte draagt de gemeente een verantwoordelijkheid voor de openbare veiligheid, de bruikbaarheid van de weg, en de verkeersveiligheid. Bij het ontwerp en het beheer van die openbare ruimte moet met dit soort aspecten rekening worden gehouden in relatie tot de aanwezigheid van bomen. Van belang daarbij is zich te realiseren dat het niet alleen gaat om bijvoorbeeld afvallende takken en omwaaiende bomen, maar ook over aspecten als verkeersveiligheid (belemmert de boom het uitzicht niet, wordt de verharding niet te zeer aangetast waardoor wortelopdruk ontstaat met als gevolg het gevaar van valpartijen). Ook dit aspect speelt al in de ontwerpfase en “trekt door”naar de fase waarin het beheer plaatsvindt. Het heeft ook nauwe banden met het eerst benoemde aspect (de goede boom op de juiste plaats).
Vanuit het aspect verkeer kan onderscheid worden gemaakt in de volgende aandachtspunten in het kader van het bomenbeleid:
• Verkeersveiligheid
• Informatievoorziening
• Verlichting
• Verkeersveiligheid
Voor wat betreft verkeersveiligheid is met name het oprijzicht en zichtbaarheid van belang.
Oprijzicht is het zicht dat noodzakelijk is om vanuit stilstand een weg te kunnen oversteken of oprijden. Er worden eisen aangehouden ten aanzien van het oprijzicht die gerelateerd zijn aan de ter plekke geldende maximum snelheid op de te kruisen of op te rijden weg. Voor wat onder de omschreven hoofdwegenstructuur valt, hiervoor worden de landelijke richtlijnen aangehouden (ASVV/Handboek Wegontwerp). In het geval van de omschreven verblijfsgebieden zal per plan of per situatie worden beoordeeld welke eisen worden gesteld.
Harde obstakels, zoals bomen, dienen op een aan de snelheid van het verkeer gerelateerde afstand uit de kant van de verharding te worden geplaatst. We spreken hier over de zogenoemde
‘obstakelvrije afstand’. Bij ontwerpen dient deze gerespecteerd te worden. In bepaalde gevallen kan een bestaande boom door bijvoorbeeld het plaatsen van een afschermingvoorziening (bijvoorbeeld een vangrail) gespaard worden. In dergelijke gevallen is overleg met een verkeerskundige medewerker vereist.
• Informatievoorziening
Langs wegen worden borden geplaatst om de weggebruikers te informeren. De belangrijkste groep borden hierbij is de bewegwijzering en de bebakening. Borden dienen te allen tijde leesbaar te zijn. Wegmeubilair en bomen (beiden wat betreft locatie en soort) dienen op elkaar te worden afgestemd.
• Verlichting
Openbare verlichting wordt mede aangebracht om de weg te detecteren (herkennen/inschatten) en obstakels te kunnen onderscheiden bij schemer of donker. Het aanbrengen van bomen in combinatie met openbare verlichting verdient altijd de aandacht. De plek van bomen en lichtmasten dient op elkaar te worden afgestemd. Ook het soort boom speelt hierbij een rol (takken en bladeren). Voorkomen dient te worden dat de boom de uitstraling van licht te zeer belemmert of het te realiseren lichtbeeld te sterk aantast.
4.3 Beleidsdoelen
4.3.1 Behoud goed bomenbestand
Waardevolle bomen moeten onderscheiden worden en behouden (kappen is onomkeerbaar). Het opstellen van voorwaarden voor aanleg, bescherming en beheer (een bomenbeheerplan) is daartoe een middel. In het groenstructuurplan worden de gewenste ontwikkelingen van de groenstructuur, inclusief bomen, aangegeven. In het kader van het doel “behoud” worden de regels gesteld met betrekking tot het vellen van houtopstanden.
Figuur 8. Zicht vanuit het centrum
4.3.2 Kapvergunning of kapbeslissing
Die regels gaan uit van een tweetal verschillende regimes: een bestuursrechtelijk en een privaatrechtelijk kader. Het bestuursrechtelijk kader ziet op de verlening van een kapvergunning (waarvan de basis in de Algemeen plaatselijke verordening is gelegen). Hoewel dit beleidsplan er op is gericht om het aantal situaties waarin kapvergunning verplicht is verder terug te dringen, blijft wel het uitgangspunt bestaan dat kapvergunningplicht in beginsel alleen wordt ingesteld ten aanzien van bomen in de openbare ruimte. Het privaatrechtelijke kader is gericht op de beslissing om een boom te kappen, de zogenaamde kapbeslissing. De basis van dit kader ligt in het eigendomsrecht dat de gemeente kan laten gelden op de betreffende boom. Gelet op het feit dat de gemeente doorgaans de eigenaar is van de openbare ruimte, is zij dat – door natrekking – ook van de bomen die daar groeien.
De gemeente is bij uitsluiting bevoegd om daden van beheer met betrekking tot haar eigendommen te verrichten, dus ook indien die daden het kappen van bomen inhouden.
Om een dergelijke besluitvorming mogelijk te maken, wordt onderscheid gemaakt in een aantal categorieën bomen. Deze categorieën zijn ook bepalend voor de vraag of al dan niet een kapvergunning moet worden aangevraagd. Achtereenvolgens wordt onderscheid gemaakt in:
• Gewone bomen, die weer worden onderscheiden in structuurbepalend en niet- structuurbepalend en
• Bijzondere bomen.
4.3.2.1 Gewone bomen, die structuurbepalend zijn
Onder deze categorie vallen alle bomen, die zijn opgenomen op de zogenaamde Bomenstructuurkaart (bijlage 4). Het zijn de bomen die zijn aangeplant langs de (hoofd)wegen- en waterstructuur, of die onderdeel uitmaken van een recreatieve groenvoorziening. Hierbij wordt aangesloten op de vier niveaus die als rubrieken in het GBI/Groen zijn opgenomen: stadsniveau, stadsdeelniveau, wijkniveau en buurtniveau. Voor deze bomen geldt dat een kapbeslissing genomen moet worden, waarbij het uitgangspunt is dat ze in beginsel niet gekapt worden, tenzij zich dringende redenen van openbaar belang voordoen. Die redenen kunnen gelegen zijn in de aanleg van infrastructurele werken en/of de realisatie van projecten met een overwegend algemeen belang-karakter, zoals bijvoorbeeld
woningbouw van enige omvang.
Figuur 9. Structuurbomen
4.3.2.2 Gewone bomen, die niet structuurbepalend zijn
Eigenlijk is dit de restcategorie, de bomen die niet tot beide andere categorieën behoren. Het zijn derhalve de bomen die in de openbare ruimte een zekere sier- of beeldwaarde hebben zonder dat ze een structuur of een functie accentueren en zonder dat ze gerekend kunnen worden tot de categorie
“bijzonder”. Ook met deze bomen moet op zorgvuldige wijze worden omgegaan, maar aan de afweging van de belangen die aan de besluitvorming voorafgaat, worden minder strenge eisen gesteld. Anders gezegd: Het belang van deze bomen weegt minder zwaar, ze kunnen eerder geveld worden.
Figuur 10. Gewone bomen
4.3.2.3 Bijzondere bomen
Bijzondere bomen – gemeentelijk of particulier – vormen een nieuwe categorie in het bomenbeleid.
Het zijn de gemeentebomen waarvoor de gemeente de kapvergunningplicht handhaaft. Dit betekent dus niet dat de kap van een bijzondere boom onmogelijk is. Wel worden bijzonder hoge eisen gesteld aan de belangenafweging die de besluitvorming moet onderbouwen: alleen in zeer uitzonderlijke situaties zal worden besloten tot het vellen van een bijzondere boom. De bijzondere bomen zijn op lijsten beschreven en op tekening (zie bijlage 5) vastgelegd. Als basis hiervoor is gebruik gemaakt van de inventarisatie van bijzondere bomen door de Bomenstichting. Het betreft de volgende sub-
categoriën:
Herdenkingsboom : Onder herdenkingsbomen worden bomen verstaan die specifiek zijn aangeplant ter herdenking van bepaalde personen of gebeurtenissen die in het openbare leven een rol van betekenis hebben gespeeld.
• Jubilea koninklijk huis/rijk/provincie/stad, bijvoorbeeld de Beatrixboom, Kwart eeuw Lelystad.
• Afscheid bestuurder, gemeentedirecteur, bijvoorbeeld van B.S. vd Weide.
• Mijlpaal in boomaanplant, bijvoorbeeld 50.000.000st.
• Milieuprijzen van Lelystad, bijvoorbeeld Gingo bij milieuprijs, 3e prijs Entente Florale.
Markeringsboom Onder een markeringsboom wordt verstaan een boom die is aangeplant op de grens tussen 3 of meer eigenaren om de grens duurzaam te markeren en/of als landschappelijke inrichting. Tevens kan een markeringsboom geplant zijn als herkenningspunt ter oriëntatie als solitair of een afwijkende soort in een wegbeplanting
• Grensboom, bijvoorbeeld Groene Velden
• Afwijkende soort voor herkenbaarheid, bijvoorbeeld Rode beuk Oostranddreef bij afslag kustendreef
Bijzondere snoeivorm. Onder een bijzondere snoeivorm wordt verstaan een geschoren/geknipte/gesnoeide onnatuurlijke groeivorm
• piramide/bol/vierkant, bijvoorbeeld Piramides Parkdreef/Atol, Blokhaag op stam
Zeldzame soort Onder zeldzaam wordt in dit verband verstaan zeldzaam in onze omgeving (minder dan 3 stuks in Lelystad), ook als het een gekweekte vorm betreft. Meestentijds valt deze categorie samen met “dendrologisch interessant”.
Park van bekende landschapsarchitect
Oudste boom. De oudste boom heeft de hoogste leeftijd van respectievelijk Flevoland, Lelystad, de wijk of van de buurt.
• De oudste boom van Flevoland, bijvoorbeeld Ir.Klasemaboom
• Oudste boom Lelystad
• Oudste boom van de wijk
• Oudste boom van de buurt
Figuur 11. Oudste boom van Flevoland
Dikste boom. De dikste boom heeft de grootste omtrek op borsthoogte, 1,3m boven maaiveld
• De dikste boom van Lelystad
Geschonken bomen. Geschonken bomen staande op gemeentelijk terrein zijn geschonken door een projectontwikkelaar bij de oplevering van een woonwijk, een maatschappelijke organisatie of
stedenband. Geschonken bomen op particulier terrein zijn aangeboden om de structuur en/of karakter van de straat of buurt te versterken.
• Oplevering van bouwprojecten, maatschappelijke organisatie of stedenband, bijvoorbeeld Iep havenkom Lelystadhaven, Plataan Horst 10, Amsterdamboom
door gemeente aan particulieren t.b.v. structuur en/of karakter, bijvoorbeeld Botter 33
De uitzonderlijke situaties, waarvan hiervoor sprake was, zijn als volgt te omschrijven.
• De betreffende boom veroorzaakt een gevaar dat zich terstond kan realiseren terwijl er geen mogelijkheden zijn dit gevaar terstond af te wenden of tot aanvaardbare proporties terug te brengen;
• De betreffende boom lijdt aan een ziekte die onomkeerbaar is en tot gevolg heeft dat de boom in deplorabele toestand is komen te verkeren, terwijl ziektebestrijding geen positief effect (meer) sorteert.
4.3.3 Kapbeslissing
Een kapbeslissing is nodig voor alle bomen, ook voor de hierna genoemde uitzonderingen in de APV.
Weliswaar stelt artikel 15 Boswet dat de gemeentelijke overheid voor sommige categorieën geen regels ter bewaring mag stellen, maar daarmee is geen verbod gegeven voor het stellen van regels voor het beheer. De kapbeslissing moet namelijk wel geregistreerd kunnen worden in het
groenbeheersysteem van de gemeente, zodat duidelijk blijft welke bomen op welke locaties staan. De APV-uitzonderingen zijn:
a. wegbeplantingen en eenrijïge beplantingen op of langs landbouwgronden, beide voor zover bestaande uit populieren of wilgen, tenzij deze zijn geknot;
b. vruchtbomen en windschermen om boomgaarden;
c. fijnsparren, niet ouder dan twaalf jaar, bestemd om te dienen als kerstbomen en geteeld op daarvoor in het bijzonder bestemde terreinen;
d. kweekgoed;
e. houtopstand die bij wijze van dunning moet worden geveld;
f. houtopstand die deel uitmaakt van als zodanig bij het Bosschap geregistreerde
bosbouwondernemingen en gelegen is buiten de bebouwde kom, tenzij de houtopstand een zelfstandige eenheid vormt die:
• ofwel geen grotere oppervlakte beslaat dan 10 are;
• ofwel bestaat uit rijbeplanting van niet meer dan 20 bomen, gerekend over het totale aantal rijen;
g. houtopstand die moet worden geveld krachtens de Plantenziektewet of krachtens een
aanschrijving of last van burgemeester en wethouders, zulks onverminderd het bepaalde in artikel 4.5.7.
Ten aanzien van de houtopstanden die in dit artikel 4.5.2 lid 2 APV staan genoemd onder de letter h geldt dat die niet in het beheersysteem worden opgenomen. Dit betreft namelijk de bomen op niet- openbaar toegankelijke gronden van minder dan 5000 m2. Populair gezegd: de bomen die in de privé- tuinen van burgers staan. Ze behoeven derhalve ook niet gemeld te worden.
De kapbeslissing komt tot stand door toepassing van een nieuw beoordelingsformulier. Dit bevat dezelfde afwegingspunten als tot nu toe gebruikelijk, maar is aangevuld met enkele objectiveerbare maatstaven (zie bijlage 1). De belangen worden per onderdeel naar grootte van het belang
gemotiveerd gespecificeerd zowel voor behoud als voor verwijdering. In het eindoordeel worden zowel de belangen van behoud als de belangen voor verwijdering samengevat en beoordeeld naar klein, gemiddeld en groot belang. In de motivatie wordt tevens verwezen naar
• gemeentelijke beleidsuitgangspunten en –beleidsplannen, inclusief Bomenstructuurkaart (bijlage 4), Bijzondere bomenkaart (bijlage 5) en Natuurwaardenkaart (bijlage 6);
• belangen derdebelanghebbenden;
• alternatieven.
Vervolgens wordt op basis van belangenafweging een beslissing geformuleerd.
De natuurwaardenkaart (bijlage 6) is nieuw in het bomenbeleid. De bomen op deze kaart hebben een bepaalde natuurwaarde (maken deel uit van de ecologische (hoofd-)structuren, hebben belangrijke milieuwaarde, vormen een bijzondere habitat, of behoren tot, dan wel bieden onderdak aan
beschermde flora of fauna). Individuele bomen of groepen van bomen worden toegevoegd als ze in de loop der tijd bijzondere natuurwaarde hebben verkregen (bijvoorbeeld broed- en rustplaatsen van uilen, vleermuizen, roofvogels).
Bij de afweging van belangen voor het behoud van bomen wordt de ecologische en natuurwaarde vastgesteld met behulp van deze kaart. De natuurwaardenkaart wordt regelmatig (jaarlijks)
geactualiseerd.
Figuur 12. Korstmossen
In de bijlage (1) is aangegeven welke afwegingspunten moeten worden opgenomen in het beoordelingsformulier
De kapbeslissing is tevens de basis voor de eventuele nog noodzakelijke kapvergunning. Zie hiertoe het stroomschema in bijlage 3.
4.3.4 Bescherming in situaties dat niet gekapt gaat worden
In een boom wordt veel geïnvesteerd om hem volwassen te laten worden. Het is daarom belangrijk dat de boom zolang mogelijk te behouden. In goede omstandigheden kunnen bomen 100 tot 150 jaar oud worden. In een stedelijke omgeving ligt die levensverwachting doorgaans aanzienlijk lager omdat de omstandigheden daar minder gunstig zijn. Het streven is dat bomen in het stedelijk gebied
gemiddeld 50 jaar oud worden. In de levensloop van de boom vinden regelmatig activiteiten plaats in de omgeving van de boom, die een aantasting kunnen betekenen van de leefomstandigheden en die de kans op het bereiken van de volwassen fase of de beoogde leeftijd sterk verkleinen. Om
beschadigingen aan de boom en zijn groeiplaats te voorkomen is het noodzakelijk dat beschermende maatregelen getroffen worden.
• Zichtbaar moet gemaakt worden welke bomen gehandhaafd kunnen worden. Indien blijkt dat een boom met voldoende toekomstperspectief op een bouw- of projectlocatie kan blijven staan wordt alles gedaan wat mogelijk is om de boom daadwerkelijk goed te behouden. Dit houdt ondermeer in dat het ontwerp wordt aangepast aan het meest boomvriendelijke alternatief.
• Bomen worden bij aanvang van een project deugdelijk afgeschermd. Binnen de te handhaven bewortelbare ruimte van de boom zijn de volgende activiteiten in principe verboden. Graafwerk, transport en opslag van materialen, ophoging van het maaiveld, omvorming van open maaiveld naar verhard maaiveld, bodembewerking, dempen van watergangen, wijzigen van het
grondwaterniveau.
• Bij werkzaamheden rondom bomen worden de eisen en randvoorwaarden voor bouw of aanleg bij bomen in acht genomen (Richtlijn Stadswerk). Schades aan bomen worden zoveel als mogelijk voorkomen. Doen deze zich onverhoopt toch voor dan worden ze direct gemeld bij de
opdrachtgever. Deze kan vervolgens een deskundige inschakelen om de schade vakbekwaam te beoordelen en zo goed mogelijk te (laten) herstellen.
• Voor een goede effectuering van het beleid is een goed toezicht van eminent belang. Alleen op die manier kan worden vastgesteld of de “regels” worden nageleefd, of op de juiste wijze met de uitgangspunten van het beleid wordt omgegaan. Dit kan versterkt worden met het opleggen van boetebepalingen in werkomschrijvingen van opdrachten, of in bestekken voor niet naleven van de opgelegde regels in de uitvoering. Dergelijke bedingen moeten vervolgens bij geconstateerde overtredingen op de juiste wijze geëffectueerd worden.
4.3.5 Beheer
Voor een goede bescherming van bomen in de dagelijkse werkuitvoering is een bomenbeheerplan nodig. In zo’n plan is meer concreet – in meer meetbare en productieve termen – vastgelegd op welke wijze met bomen wordt omgegaan, aan welke kwaliteitseisen de werkzaamheden aan bomen moeten voldoen.
Figuur 13. Snoeien
Voor het duurzaam instandhouden van bomen is een goede uitgangssituatie essentieel, evenals de juiste middelen (geld en vakmanschap). Het aantal en de aard van maatregelen kan beperkt blijven bij een natuurlijke groei. Deze voorwaarden worden geschapen in het programma Schoon, Heel, Veilig en Duurzaam. Vanuit dit programma en de eisen die door het bomenbeleid worden gesteld geldt het volgende.
• De goede boom op de juiste plaats maakt de natuurlijke groei en ontwikkeling mogelijk zonder vormsnoei, alleen jeugd-begeleidingssnoei.
• Er wordt zeer beperkt besloten tot knotten en/of kandelaberen, alleen in bepaalde specifieke en/of solitaire situaties. Feitelijk is hierbij sprake van nieuwe ontwerp- en beheeruitgangspunten en is een kapbeslissing – en in voorkomende gevallen een kapvergunning – nodig.
• Geen ziekte- of plaagbestrijding, behalve in uitzonderlijke situaties, bijvoorbeeld bij
iepenziektebestrijding alleen het injecteren van iepen die voorkomen op de bomenstructuurkaart en/of bijzondere bomenkaart.
• Structurele en overmatige overlast (vruchtval, schaduw, wortelopdruk, uitzicht) wordt voorkomen, en zonodig en zo mogelijk weg genomen. De afweging in hoeverre de overlast zwaarder dient te worden gewaardeerd dan het boombelang is aan het college dan wel aan de mandataris. De vaststelling van de mate van wortelopdruk en/of verzakking geschiedt met behulp van de criteria en meetmethoden zoals die door de CROW zijn ontwikkeld.
Figuur 14. Knotwilg
De Gedragscode ‘Bestendig beheer van gemeentelijke groenvoorzieningen’, op grond van Flora- en Faunawet (door het college vastgesteld in haar vergadering van 25 november 2008 (nr. 081125.BA) en in werking tredend op 1 januari 2009) is van toepassing en voor de uitvoering worden de
Kwaliteitsrichtlijnen en Besteksvoorwaarden Boombeheer (KBB-richtlijnen) gehanteerd.
Bij werkzaamheden rondom bomen nemen we de eisen en randvoorwaarden voor bouw of aanleg bij bomen in acht (Richtlijn Stadswerk).
4.3.6 Belangenafweging
Afweging belangen is noodzakelijk als een bestuursrechtelijke besluit (de al dan niet verlening van een kapvergunning) wordt genomen. Maar ook als sprake is van een beslissing die niet leidt tot een bestuursrechtelijk rechtsgevolg dient aan die beslissing een goede afweging van alle relevante belangen ten grondslag te liggen.
In de Kapverordening (art. 4.5.4 APV) zijn criteria opgenomen. Ze zijn geformuleerd als
weigeringsgronden, maar worden doorgaans gehanteerd als beoordelingskader om tot een besluit te komen. Die criteria zijn echter subjectief van aard doordat ze voor het merendeel alleen zijn terug te voeren op de esthetische waarde van de te kappen houtopstand. Het nieuwe beoordelingskader (bijlage 1) bevat dezelfde afwegingspunten als tot nu toe gebruikelijk, maar is aangevuld met enkele objectiveerbare maatstaven. De belangen worden per onderdeel naar grootte van het belang gemotiveerd gespecificeerd zowel voor behoud als voor verwijdering.
In het eindoordeel worden zowel de belangen van behoud als de belangen voor verwijdering samengevat en beoordeeld naar klein, gemiddeld en groot belang. In de motivatie wordt tevens verwezen naar:
-gemeentelijke beleidsuitgangspunten en –beleidsplannen;
-belangen derde-belanghebbenden;
-alternatieven.
Het besluit kan – ook na een uiterst zorgvuldige belangenafweging – leiden tot schade voor een belanghebbende. Bij de daarbij behorende schadevergoeding zijn de bepalingen in de landelijke wetgeving, o.a. het Burgerlijk Wetboek en de Boswet van toepassing.
Het afwegingskader – de criteria op grond waarvan de afweging wordt verricht – is niet een vrijblijvend iets, maar is vastgelegd in bijlage 1 bij deze nota. Ook in de “oude” situatie werd met dit kader wel gewerkt, maar de werkwijze was toen wat minder goed te volgen voor buitenstaanders en het resultaat er van werd ook niet eenduidig vastgelegd. Als gevolg daarvan bestond het risico dat de
schijn van willekeur werd opgewekt, hetgeen het vertrouwen op een evenwichtige besluitvorming niet bevordert. Dat wordt mede in de hand gewerkt door het feit dat meestal geen sprake was van het systematisch doorlopen van een vragenlijst, zodat bepaalde aspecten ook ongewild werden overgeslagen. De nieuwe wijze van werken sluit dit risico uit.
4.3.7 Slotopmerkingen
4.3.7.1 Tijdpad
Voorkomen moet worden dat een aanvraag te lang in procedure is. Het is immers van belang dat ook de aanvrager weet dat binnen een redelijke termijn een besluit gereed is. In de "oude" regeling is sprake van een doorlooptijd van acht weken, eenmaal met acht weken te verlengen indien
noodzakelijk. Deze regeling heeft in de praktijk altijd goed gefunctioneerd, zodat deze gehandhaafd kan worden.
Zonder dit besluit is er geen toestemming om de velling te laten plaatsvinden.
4.3.7.2 Communicatie
Voor het van kracht worden van de nieuwe regeling, de wijziging van de APV (geen kapvergunningen meer behalve voor Bijzondere bomen en bestaande uitzonderingen), moet de regeling gepubliceerd worden.
Met het grotendeels wegvallen van de vergunningplicht vervalt daarvoor ook de grond om het besluit te publiceren. Het was gebruikelijk om het genomen besluit op te nemen in de gemeentelijke
bekendmakingen in de Flevopost, hoewel dat wettelijk niet verplicht was (bekendmaking is alleen verplicht ten opzichte van de aanvrager van de vergunning, dat is het college). Op die manier echter werd voorkomen dat burgers voor voldongen feiten werden geplaatst en ontstond de mogelijkheid om een bezwaar tegen het genomen besluit in te dienen. Dit was ook een graadmeter voor het antwoord op de vraag welk belang burgers hechtten aan de aanwezigheid van bomen, en op de vraag in hoeverre men betrokken was bij bomen en de besluitvorming daaromtrent.
De gekozen werkwijze leidde echter ook tot het misverstand dat het niet-verschijnen van deze publicatie er toe leidde dat de verleende kapvergunning niet kon worden uitgevoerd. Dat heeft er wel eens toe geleid dat geplande werkzaamheden werden uitgesteld of stilgelegd, terwijl daarover ook wel procedures bij de rechtbank zijn gevoerd.
Gelet op de veelvuldigheid aan reacties, en gelet op het beleidsuitgangspunt dat zich het best laat verwoorden door "De burger centraal" is het van groot belang dat een velling via een bewonersbrief aan de omwonenden wordt aangekondigd. Daarbij dient dan vanaf het van kracht worden van de nieuwe regeling wel vermeld te worden dat bezwaar op kapbeslissingen uiten niet mogelijk is.
Voorts is van belang dat het besluit kenbaar wordt gemaakt aan de afdeling die belast is met het actueel houden van het groenbeheerssysteem, zodat de gegevens die dienen als basis voor bijvoorbeeld de onderhoudsbestekken betrouwbaar zijn.
Bijlage 1: Beoordelingskader
Bijlage 1: Beoordelingskader
Bijlage 1: Beoordelingskader
Bijlage 1: Beoordelingskader
1 Belangen voor behoud
A Ruimtelijke waarde
Is de houtopstand onderdeel van de vastgestelde groenstructuur (zie provinciaal
landschapsbeleidsplan, kwaliteitstructuurplan, groenstructuurplan of bomenstructuurkaart)?
Bijzondere bomen, stadsniveau, stadsdeelniveau, wijkniveau, buurtniveau, bosvak, bosplantsoenvak
B. Omgevingsfactoren
Zijn andere wetten of beleidsplannen van toepassing?
C. Esthetische waarde (beeldkwaliteit, versterking sfeerbeeld, bijzondere groeivorm, zichtbaarheid van de openbare weg)
Heeft de boom zélf bijzondere visuele waarde of ruimtelijke betekenis?
o Groot (Zichtbaarheid vanaf openbaar terrein)
o Beperkt (Beeldbepalend voor de directe omgeving te zijn)
Heeft de boom op zijn plek bijzondere visuele waarde of ruimtelijke betekenis?
(De mate waarin het beeld van de plek wijzigt door het verwijderen van de boom beeldbepalend voor de wijk te zijn)
Heeft de boom voor de wijde omgeving bijzondere visuele waarde of ruimtelijke betekenis?
door:
o Samenhang met waarneembare elementen: de mate waarin lijnen, kruisende lijnen vlakken op punten worden geaccentueerd door de boom
o Visuele samenhang: de boom die de waarneming van de lijn interessanter maakt, doordat hij specifiek reageert op de lijn
o Beeldbepalend voor de gehele gemeente te zijn
D. Waarde van plantwijze
o Hoog (solitair of laanboom)
o Gemiddeld (onderdeel van kleine groep)
o Laag (onderdeel van bosplantsoen/bos)
E. Cultuurhistorische waarde (herdenkingsboom, gerechtsboom, markeringsboom, bijzondere snoeivorm, oude oprijlaan, park van bekend landschapsarchitect,)
F. Ecologische waarde (habitat beschermde flora of fauna, gebied met grote biodiversiteit, ecologische topwaarde, flora en faunawet)
Alle bomen die binnen de ecologische structuur vallen hebben ecologische waarde.
G. Natuurwaarde (inheemse soort, genetische moederboom.)
Alle bomen die binnen de ecologische structuur vallen en aangegeven bomen hebben natuurwaarde.
Onder deze categorie vallen ook de bossen.
H. Milieu waarde (belangrijke bijdrage aan: luchtkwaliteit, fijnstoffiltering, waterberging,.))
I. Dendrologische waarde (zeldzame soort, bijzondere variëteit in Nederland / in deze streek)
