TIJDSCHRIFT VOOR AMBTENARENRECHT 1991
De minister heeft in haar commentaar op de klacht aangegeven dat het verzenden van een inhoudelijke reactie naar aanleiding van de rappelbrief van 11 maart 1991 niet zinvol werd geacht. Het was immers de bedoeling dat spoedig na de ontvangst van deze rappelbrief"een nieuwe beslissing aan verzoekster zou worden verzonden.
De minister zou in deze opvatting kunnen worden gevolgd indien adequaat was gereageerd op verzoek-sters eerste rappelbrief. Ook daarop is echter een in-houdelijke reactie achterwege gebleven, hoewel het op het moment van de ontvangst van die brief naar ver-wachting nog enkele maanden kon duren voor een nieuwe beslissing zou worden verstuurd. De minister
heeft geen enkele verklaring gegeven voor het achter-wege laten van een dergelijke reactie, terwijl ook ove-rigens niet valt in te zien waarom op die eerste rappel-brief niet inhoudelijk behoorde te worden gereageerd. Het getuigt dan ook van een gebrek aan dienstbetoon dat een inhoudelijke reactie daarop is uitgebleven, en dat ook naar aanleiding van verzoeksters tweede rap-pelbrief, waarin zij naar haar eerdere rappe! verwees, geen contact met haar is opgenomen.
Verzoeksters klacht is ook in dit opzicht gegrond.
Oordeel
De onderzochte gedraging van de minister van Bin-nenlandse Zaken is niet behoorlijk.
Annotaties
Centrale Raad van Beroep
24 december 1990, TAR 1991, 61
Algemeen beginsel behoorlijk bestuur
belangenafweging
Ontvankelijkheid
besluit, handeling of weigering
Weigering (om te besluiten ofte handelen) fictieve
Besluit om i.v.m. lopende procfprocedures vooralsnog geen inhoudelijk besluit te nemen kan rechterlijke toet-sing doorstaan. Belangenafweging.
l . Het geval dat aanleiding gaf tot de bovengenoemde uitspraak vormt een nieuwe episode in het Bopa-feuil-leton. Om te voorkomen dat voor echtelieden die bei-den in dienst waren van de overheid een dubbele AOW/AWW-premie-afdracht verschuldigd zou zijn, werden in de begin jaren '70 de Wet gemeenschappe-lijke bepalingen overheidspcnsiocnwetten (Slb. 1972, 650), het op deze wet steunende Uitvoeringsbesluit be-perking meervoudige overneming AOW/AWW-prc-mie en enkele andere — met deze wel verband houden-de - uitvoeringsregelingen (te zamcn genoemd: houden-de Bopa-rcgeling) tot stand gebracht.' Het systeem van de wet en uitvoeringsregelingen kwam er op neer dat, indien twee echtgenoten allebei bij de overheid werk-zaam waren, de overheid niet voor beide echtgenoten de volledige AOW/AWW-premie verschuldigd was, maar slechts tot een bepaald maximum premies afdroeg. Dit maximum was gelijk aan de maximale premie-afdracht voor de meest verdienende partner. Indien door de overheid de maximaal verschuldigde premie AOW/AWW ten behoeve van de ene huwe-lijkspartner was voldaan, behoefde voor de andere partner — indien die ook in dienst van de overheid l Vastgesteld bij k o n i n k l i j k besluit van 21 februari 1973 (iW> 1973, 73), later vervangen door k o n i n k l i j k besluit van 26 september 1979 (.V//; 1979, 585) en uitgewerkt bij Circulaire van 12 december 1972, m . A W 72/U.333I van de minister van Binnenlandse Zaken. Het koninklijk be-sluit van 1979 bracht geen wc/cnlijkc wij/igingcn ten up/ichte van het k o n i n k l i j k besluit van 1973 met betrekking tot het m de onderhavige uitspiaak aan de oide /ijndc geschilpunt.
werkzaam was — geen premie meer te worden afge-dragen. Per saldo sloot deze - tot l januari 1985 gel-dende — verrckeningsmethode de mogelijkheid tot fiscale terugvordering van te veel betaalde premies door in overheidsdienst werkzame echtgenoten uit; het fiscale voordeel van te veel betaalde premies vloei-de niet langer — zoals in het pre-Bopa-systeem — via premiercstitutie toe aan de echtgenoten, maar vloeide — bij wijze van de verrekening - toe aan de overheid. Het tussen 1973 en 1985 geldende Bopa-systecm gaf aanleiding lot een aantal gedingen voor de ambtena-renrechter. Werknemers in ambtelijke dienst op wie de regeling van toepassing was, probeerden via verzoe-ken om uitbetaling van de tussen 1973 en 1985 verre-kende AOW/AWW-premie alsnog het door de over-heid ingewonnen financiële voordcel te claimen op grond van de gehoudcnheid van de overheid lot gelij-ke behandeling en beloning van mannen en vrouwen. Tot 1986 werden die claims door de overheid echter nicl gehonoreerd en de bezwaren legen deze weigerin-gen werden door de Centrale Raad van Beroep stee-vast ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 12 juni 1986 (TAR 1986, 186) wendde de Centrale Raad - zo leek het — echter de steven. Naar aanleiding van een prc-judiciële beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG)? vernietigde de
Ccnlrale Raad van Beroep een van die weigeringen lol uilbelalingen van de verrekende AOW/AWW-prc-mics.
Die uitspraak van 1986 was voor eiseres, in het ge-val dat aan de orde was in de uilspraak van 24 decem-ber 1990, aanleiding om zich lol de slaalssecrclaris van Financiën (gedaagde) Ie wenden mei hel verzoek haar alsnog de niet afgedragen premie AOW/AWW uit te keren of deze premies aan de belaslingdiensl af Ie dragen. De staatssecretaris deelde hierop in twee in-slanlies mee1 dat een besluil op hel verzoek van eiseres
voorlopig nog zou worden aangehouden. Die aanhou-ding werd ingegeven doordal de minisier van Binnen-landse Zaken — na overleg mei de ambtenarenbon-den — voorlopig het standpunt had ingenomen dat aan de (hierboven genoemde) uitspraak van de Cen-trale Raad van Beroep van 24 j u n i 1986 nog geen al-2. HvJP.G 18 september 1984, nr 23/83, gepubliceerd in TAR 1984, 217.
3. Bij brieven van 27 november 1986 en 24 dccciribci 1986
TIJDSCHRIFT VOOR AMBTENARENRECHT 1991
gemene werking diende te worden toegekend Een de-finitief standpunt hieromtrent wilde de minister pas innemen nadat een aantal proefprocessen zou zijn ge-voerd In het onderhavige geval wilde de staatssecie-tans van Financien zich aan dat toekomstige defini-tieve standpunt van de minister van Binnenlandse Za-ken conformeren en dus met reeds met een inhoudelijk besluit op diens standpunt vooruit lopen Tegen dit staatssecretanele aanhoudmgsbesluit nu, kwam eisc-res in het geweer Nadat haar bezwaren tegen het uit-blijven van een inhoudelijk besluit door het Ambtena-rengerecht m Utrecht ongegrond waren verklaard, kon ook de Centrale Raad van Beroep geen rechtma-tigheidsgebreken in het aanhoudmgsbesluit ontdek-ken De Raad bevestigde daarop de uitspraak van het Utrechtse Ambtenarengerecht
2 De uitspraak van 24 december 1990 (TAR 1991, 61) is om een aantal redenen interessant Ten eerste omdat deze uitspraak van de Raad in samenhang met de eerdere uitspraak van de CRvB van 22 mei 1990
(TAR\ 990, 157) een ondubbelzinnig einde maakt aan
de verwarring rondom de Bopa-affaire Zag het er in 1986 naar aanleiding van de ambivalente motivering van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 24 juni 1986 (TAR 1986, 186) nog naar uit dat de overheid vanwege de incompalabihteit van de Bopa-regeling en art 119 EEG-verdrag forse premie-resti-tutics te vrezen had, de uitspraken uit 1990 maken dui-delijk hoe de prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 18 sep-tember 1984 (TAR 1984, 217) werkelijk dient te wor-den verstaan Het hof oordeelde namelijk met het ver-schil in premie-afdracht tussen huwelijkspartners in overheidsdienst op zichzelf m strijd met art 119 EEG-verdrag, maar slechts indien en voorzover dit verschil m premie-afdracht gevolgen zou hebben voor de be-rekening van andere aan het salaris gekoppelde voor-delen zoals bijvoorbeeld afvloeiingsregelingen, werk loosheidsuitkermgen, gezinstoelagen en kredietfacili-teiten In zijn uitspraak van 24 juni 1986 ontdekte de Raad zo'n, door een verschil in premie-afdi acht ver-oorzaakt, verschil m de AAW en vernietigde daarom het besluit dat toen aan de orde was op grond van strijd met art 119 EEG-verdrag dat gelijke beloning van mannen en vrouwen voor gelijkwaardige arbeid voorschrijft Uit de/e uitspraak valt evenwel niet af te leiden, zo blijkt uit de uitspraken van 1990, dat hiei-mee alle tussen 1973 en 1985 verrekende premies on-terecht met zijn afgedragen Als de verschillen m pre-mie-afdracht vooralsnog zonder gevolg blijven, kun-nen werknemers in dienst van de overheid geen verre-kende premies terugclaimen (Zie CRvB 22 mei 1990,
TAR 1990, 157) Alleen indien zich gevolgen
manifes-teren, hebben werknemers in ambtelijke dienst een mogelijkheid om te ageren op grond van art 119 EEG-verdrag In een AA W-geval, bijvoorbeeld, zou dit een vordering tot aanvulling van de AAW-uitke-rmg kunnen betekenen Zelfstandige terugvordering-sacties met betrekking tot verrekende picmies baten dus met
3 Een tweede interessant element in de/e uitspraak betreft de beoordeling van het aanhoudmgsbesluit door de Centrale Raad van Beroep Aanhoudmgsbe-sluiten zijn gewone beAanhoudmgsbe-sluiten in de/in van art 3jo 24,
eerste lid, Ambtenaienwet 1929, die met moeten wor-den verward met fictieve weigeringen of voorberei-dmgsbesluiten die nog door een werkelijk op rechts-gevolg gericht besluit moeten woiden rechts-gevolgd Een aanhoudmgsbesluit is, in de woorden van de Centrale Raad, een besluit tot het gemotiveerd aanhouden van het nemen van een inhoudelijk besluit Een aanhou-dmgsbesluit beieidt inhoudelijk dan ook niet vooi op een uiteindelijk besluit, maar wordt genomen m
afwachting van een omstandigheid die een
uiteindelij-ke beslissing mogelijk moet mauiteindelij-ken Geen tussenstap dus waarmee de zaak dichter tot een eindbeslissing wordt gebracht, maar een time-out die er op is gericht meer tijd te krijgen voor het nemen van die uiteinde-lijke beslissing In de eigenmachtige vei lengmg van de voorbereidingstijd door het bestuursoigaan schuilt het rechtsgevolg Hel aanhoudmgsbesluit is definitief en zelfstandig ten aanzien van de in acht te nemen ter-mijnen en treft de ambtenaar ook daatdoor leeds rechtstreeks m zijn belang ' Bevoegdheids- en ontvan-keh]kheidspi oblemen zoals die bij voorbereidmgsbe-sluiten kunnen ontstaan, doen /ich hier met voor 2
Een fictieve weigering in de zin van ai t 60, tweede lid, Ambtenarenwet 1929 is een aanhoudmgsbesluit al evenmin Waar bij fictieve weigeringen een passieve, stilzittende houding van het bestuuisorgaan door de rechter wordt geintei pieleerd als het weigeren van een gevraagde voorziening, wordt bij een aanhoudmgsbe-sluit door het bestuuisorgaan juist een actieve beslis-sing genomen ten aanzien van de voorbereidmgs- en beslissingsteimijn, waaruit /ekei geen weigering om uiteindelijk te beslissen, of een weigering om inhoude-lijk gunstig te beslissen mag worden afgeleid Het aan-houdmgsbesluit van het bestuuisorgaan spreekt im-mers klare taal de gevraagde voorziening wordt met geweigerd maar nog even aangehouden
De dooi de Centrale Raad van Beroep uitgevoerde analyse van het aan de orde zijnde aanhoudmgsbesluit lijkt me zuiver, een besluit waarbij de beshssingstcr-mijn eigenmachtig door een bestuursorgaan wordt opgerekt, moet zelfstandig kunnen worden getoetst aan de gionden van art 58 Ambtenaienwet 1929 Nu m dit geval een wettelijke beslissmgstermijn als ncht-snoei ontbiak, moest de Raad zelf nagaan of een voorbcieidmgstcrmijn van bijna anderhalfjaar nog als een redelijke beshssingsteimijn kon worden aange-merkt Die toetsing viel in casu, mede gezien de belan-gen en de motivenng van het bestuursorgaan, gunstig voor het bestuursoigaan uit Het kwam de Raad met onredelijk voor dat - gezien het gemiddelde tijdsslag dat het voeren van proefprocessen vergt — de be-sluitvorming nog tot aan de uitslag van die processen werd aangehouden Die uitslag is er inmiddels, zoals ook de Raad m zi]n slotoverwegingen reeds aangeeft ^ Die omstandigheid zal er overigens zekei toe hebben bijgediagen dat de oprekking van de bcshssmgster-mijn m retrospectief des te redelijker leek
W J M Voermans 1 Vgl vooi ccn sooitgclijkc icdcncimg van de Arob icclitei Vz ARRS 17 fcblli in 1989 AB 124 m n Van Buuicn (vcidugmgs KB) waaibrj de Vooi/ittcr ccn KB waarbij ccn conlian KB woidt vud lagd als een appcllabclc beschikking u n m c i k t
2 7iL bijvooi beeld CRvB 22 m u i t 1990 r-IR 1990 112 ^ 7ic de iccds ccidci langeha ildc uitspraak van CRvB 22 mei 1990
I'AR 1990 157
