P L A N N I N G E N C O N T R O L • A C C O U N T A N T S C O N T R O L E
396 SEPTEMBER 2001 MA B
LEZERS REAGEREN
Omgaan met gedogen?
Prof. J.H. Blokdijk
In het aprilnummer van dit blad stelt Philip Wallage in een column het gedoogbeleid aan de orde, uiteraard naar aanleiding van ‘Enschede’ en ‘Volendam’. Hij eindigt met de beschrijving van een ‘diagnostic’ -systeem van ‘control’, dat uit vijf componenten bestaat. Dat stelsel is echter onvol-ledig: wat een beleid tot een gedoogbeleid maakt, is dat overtredingen niet bestraft worden.
Wallage noemt drie invalshoeken en daarmee samenhangende beheersingssystemen om ‘om te gaan met gedogen van het niet naleven van regels’. Dit lijkt mij een vreemde probleemstel-ling, maar ook op de invalshoeken valt het een en ander af te dingen.
Allereerst noemt Wallage de aanpassing van regels die niet meer worden nageleefd. Nu zijn er stellig onzinnige en overbodige regels, maar dat is niet zijn criterium. De regel dat er een bereikbare en bruikbare nooduitgang moet zijn, schijnt zeer slecht nageleefd te worden; moet die dan maar vervallen? Niet de naleving maar de noodzaak moet de grondslag voor de regelgeving zijn. Bij de geschetste invalshoek is in elk geval geen daar-mee samenhangend beheersingssysteem nodig!
De tweede invalshoek is het uitdragen van het belang van waarden en normen. Dit is de geliefde uitweg van degenen die een gedoogbeleid verdedi-gen, want het element ‘bestraffing’ ontbreekt er in. Nu zal het scheppen van waarden en normen, van een ‘belief ’-systeem, ongetwijfeld helpen, maar dat duurt jaren, zeker indien dit systeem door dertig jaar gedoogbeleid is verziekt. Bovendien werkt het nooit voor de volle honderd procent. In de huidige situatie moet de verbetering van het ‘belief ’-systeem dan ook worden onder-steund door een stevig beleid van bestraffing.
De derde invalshoek, die van duidelijke gren-zen en corrigerend optreden, is de enige waarvan
in het huidige tijdsgewricht iets te verwachten valt. In wezen is het door Wallage geschetste ‘diagnostic’-systeem uitsluitend hierop gebaseerd, zij het dat hij daaruit het ‘corrigerend optreden’ weglaat.
Nu zal hij mij tegenwerpen dat hij toch ‘toe-zicht op de naleving’ (van de regels) noemt. Toezicht is echter nog geen bestraffing; het heeft voorts enkele kenmerken die de noodzaak van bestraffing versterken.
In de eerste plaats is toezicht niet altijd moge-lijk. Om bij ons eigen vak te blijven: hoe houdt men toezicht op de naleving van de geheimhou-dingsbepalingen? Accountants plegen op recepties en verjaarspartijtjes niet vergezeld te worden door een toezichthouder die verhindert dat hij zijn mond voorbijpraat. Bij sommige regels werkt slechts de bestraffing van geconstateerde overtredingen.
Voorts is toezicht op de naleving vrijwel altijd slechts steekproefsgewijs mogelijk. Het toezicht op de naleving van het gebod ‘Gij zult niet doden’ vindt soms gericht plaats, bijvoorbeeld door het fouilleren van bezoekers van disco’s en voetbal-wedstrijden. Vaak is de steekproef ongericht, zoals het patrouilleren van de politie ter voorkoming van overtredingen van het gebod ‘Gij zult niet ste-len’. De effectiviteit is soms te verbeteren door risicoanalyse, maar de ‘pakkans’, de kans op bestraffing, blijft beduidend minder dan 100%; daarom is het argument dat ‘anderen vrijuit gaan’ bij bestraffing in beginsel niet valide.
In dit kader past een opmerking over de ‘bevoegdheden’ die wij zo graag aan anderen geven om ons geweten te sussen; Wallage adstru-eert dit met een citaat van Pieter Winsemius. Nu zullen toezichthoudende instanties ongetwijfeld wel eens ontoereikende bevoegdheden hebben; die moeten dan worden aangevuld. Maar het probleem schuilt grotendeels in het te geringe gebruik van bestaande bevoegdheden: bestraffen is immers impopulair. Toch is het thans onontbeerlijk.
Toezicht zonder bestraffing is een tandeloze
397 dat door een bepaalde gebeurtenis een onwenselij-ke situatie ontstaat die er toe leidt dat de accoun-tant over het daaropvolgende jaar geen goedkeu-rende verklaring kan geven. Het ministerie dat die verklaring ontvangt, vordert conform de regeling de subsidie terug bij de desbetreffende provincie, die deze vervolgens op de stichting tracht te ver-halen. Dat mislukt, omdat de stichting inmiddels failliet is gegaan. Vervolgens schakelt de provin-cie een forensisch accountant in om bij de contro-lerende accountant te onderzoeken of deze niet reeds een jaar eerder zijn goedkeuring had moeten weigeren; het doel was natuurlijk de subsidie dan op deze accountant te verhalen. Die – vergeefse – poging kostte de controlerend accountant wel dui-zenden guldens aan tijd en kosten van bijstand. Een dergelijk optreden jegens accountants zou hen tot gedogen kunnen verleiden, hetgeen toch niet moet worden beoogd.
Ad 3. Geen frustratie van goed opererende accountants
Uit recente publiciteit omtrent ‘fraude’ met Europese werkgelegenheidssubsidies blijkt dat de onregelmatigheden door Europese accountants zijn ontdekt. Natuurlijk rijst dan de vraag: waar waren de Nederlandse accountants? Op die vraag hebben verscheidene Nederlandse accountants die desbe-treffende (deel)controles in den lande hebben uit-gevoerd, mij onafhankelijk van elkaar met enige verontwaardiging bericht dat daarbij wel degelijk goedkeurende verklaringen zijn geweigerd. Dan moet er dus ten departemente een gedoogbeleid zijn gevoerd, met beschamende gevolgen. Het ombuigen van een gedoogbeleid raakt ac-countants, maar niet alleen hen: het is een vraag-stuk van wijdere strekking. Dat is echter geen rechtvaardiging voor een afwachtende houding van accountants bij het leveren van hun aandeel.
De titel van de beschouwing van Philip Wallage was: ‘Omgaan met gedogen’. Mijn reac-tie is: ‘Niet gedogen!’
tijger. Bestraffing moet dus het sluitstuk van ‘con-trol’ zijn.
Dat wil uiteraard niet zeggen dat de andere elementen van ‘control’ verwaarloosd kunnen worden. Accountants kunnen hierin op vele pun-ten een rol spelen; wil die echter maatschappelijk effectief zijn, dan moet aan drie voorwaarden wor-den voldaan, en wel:
1. accountants moeten zelf geen gedoogbeleid voeren;
2. accountants die blijken te gedogen moeten wor-den gestraft;
3. een goed beleid van accountants moet vervol-gens niet worden gefrustreerd.
Hieraan valt nog wel wat te verbeteren, zoals hier-na wordt uiteengezet.
Ad 1. Geen gedoogbeleid door accountants
Een gedoogbeleid van accountants is met name veelvuldig geconstateerd bij de zogenoemde ‘deelverklaringen’; bij enkele categorieën hiervan is de laatste jaren door de Belastingdienst of door de Algemene Rekenkamer vastgesteld dat signifi-cante percentages deelverklaringen ten onrechte zijn afgegeven. Dit heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat de deelverklaring in het kader van de fiscale stimulering van speur- en ontwikkelings-werk maar is afgeschaft; de Belastingdienst voert het onderzoek nu wel zelf uit. Dit is in wezen een schande voor het beroep.
Ad 2. Straffen van gedogende accountants
De desbetreffende accountants zijn voorts niet bestraft; althans, daarvan is in de Jurisprudentie Tuchtrechtspraak niets terug te vinden. Nu is het indienen van een tuchtklacht nogal tijdrovend, maar een kleine steekproef uit de geconstateerde misslagen zou beslist preventief hebben gewerkt. Soms wordt jegens een accountant een vol-strekt verkeerde actie ondernomen. Zo controleer-de een accountant gedurencontroleer-de een aantal jaren een stichting die was belast met de uitvoering van een subsidieregeling. Dat gaat enkele jaren goed,
tot-SEPTEMBER 2001 MA B
Naschrift Prof. Dr. Ph. Wallage
Omgaan met gedogen!
Tot mijn genoegen reageert collega Hans Blokdijk op mijn column ‘Omgaan met gedogen’, opgeno-men in het aprilnummer van dit blad. Hij gaat in op de door mij genoemde invalshoeken hoe met gedogen van niet-naleving van regels om te gaan. Op elke invalshoek heeft Blokdijk de nodige
kri-tiek. Jammer genoeg gaat hij voorbij aan mijn stelling dat de invalshoeken en controlsystemen – ontleend aan Robert Simons – bij gecombineerde toepassing een goed resultaat kunnen geven. Een dergelijk geïntegreerd ‘diagnostic’-systeem ver-eist dat:
1. niet aanvaarde, onduidelijke, regels worden aangepast (interactive control);
398
3. ondubbelzinnig wordt aangegeven wat wel en niet mag terwijl in geval van overtreding corri-gerend wordt opgetreden (boundary system). Een en ander impliceert inderdaad dat overtreding van niet aanvaarde of onduidelijke regels soms kan worden gedoogd. Tevens kunnen algemeen aanvaarde normen en waarden ruimte bieden om overtreding van regels in het specifieke geval te gedogen. Een voor de hand liggend voorbeeld is het overtreden van wet- en regelgeving om zodoende een mens in nood bij te staan. Er zijn vele subtiele voorbeelden denkbaar waarbij de overweging om regels te overtreden een moreel dilemma vormt.
Daarnaast suggereert Blokdijk dat het door mij geschetste stelsel voorbij zou gaan aan het feit dat overtredingen behoren te worden gestraft. Ten onrechte. Ik betoog wel degelijk het belang van corrigerend optreden (boundary system). Zoals in mijn bijdrage gesteld houdt dit optreden in het straffen van (het gedogen van) het overschrijden van gestelde regels. Met andere woorden, gedogen van overtreding van duidelijke regels die zijn
gebaseerd op algemeen aanvaarde waarden en normen, vindt in principe niet plaats. Ik pleit dus wel degelijk voor toezicht met bestraffing.
Vervolgens projecteert Blokdijk een aantal ele-menten van gedogen op originele wijze op de rol van accountants. De uitspraak van Blokdijk dat overtreding van regels door accountants moet worden bestraft, verdient bijval. Vanzelfsprekend is zorgvuldigheid geboden. Verdachte accountants zijn onschuldig totdat het tegendeel bewezen is. Voor bestraffing is te allen tijde een zorgvuldige (tucht)rechtspraak nodig die de omstandigheden in de oordeelsvorming betrekt.
Aanvullend op de door Hans Blokdijk genoemde voorwaarden, pleit ik ervoor om het belang van normen en waarden voor accountants verdergaand in zowel de primaire als voortgezette educatie te doceren (belief system).
Ten slotte. Principieel ‘niet gedogen’ sugge-reert het bestaan van een Orwelliaanse staat. Ik kies hier niet voor. Liever een goed geïntegreerd ‘control’-systeem dat is gericht op het effectief omgaan met gedogen!
