Master of Science in Business Administration Specialisatie: Organizational & Management Control
PROVINCIE GRONINGEN
HUISVESTINGS- EN AUTOMATISERINGSKOSTEN
DOMINIQUE S. SIGGER
Rijksuniversiteit Groningen Faculteit Economie en Bedrijfskunde
Postbus 800 9700 AV Groningen Studentennummer: 1465589
Afstudeerbegeleider Universiteit: H. J. ter Bogt Tweede beoordelaar Universiteit: M. P. van der Steen Afstudeerbegeleider Provincie Groningen: C. Jongsma
VOORWOORD
De voorliggende scriptie is het resultaat van het praktijkonderzoek bij de Provincie Groningen in het kader van de opleiding Organizational & Management Control aan de Rijksuniversiteit Groningen.
Gedurende de periode februari-juni 2008 heb ik mijn kennis en vaardigheden, welke ik de afgelopen jaren heb opgedaan in mijn studie en nevenactiviteiten, in de praktijk mogen brengen in de vorm van een beleidondersteunend onderzoek bij de Provincie Groningen.
Tijdens het onderzoekstraject hebben verschillende medewerkers de tijd genomen hun ideeën en gevoelens met betrekking tot de huisvestings- en automatiseringskosten met mij te delen en op deze wijze mij de benodigde informatie voor het verwezenlijken van het onderzoek verschaft. Ik wil bij deze alle medewerkers van de Provincie Groningen bedanken voor hun bijdrage aan het onderzoek en in het bijzonder Marius Lagerwaard. Zijn brede kennis en betrokkenheid over de gang van zaken bij de afdeling FZ, zijn zeer bevorderlijk geweest voor het verloop van het onderzoek.
Mijn bijzondere dank gaat ook uit naar de heer Ter Bogt, mijn afstudeerbegeleider van de Rijksuniversiteit Groningen, voor zijn inhoudelijke adviezen en opbouwende commentaar. Verder dank ik de heer Jongsma, mijn begeleider bij de Provincie Groningen, voor zijn hulp en bijdrage aan mijn afstudeertraject.
Dominique Sigger
INHOUDSOPGAVE
VOORWOORD………. 2
HOOFDSTUK 1. INLEIDING……… 4
1.1. ACHTERGROND PROVINCIE GRONINGEN……….………... 4
1.2. AANLEIDING ONDERZOEK ………..………..…..5 HOOFDSTUK 2. ONDERZOEKSOPZET……… 6 2.1. PROBLEEMSTELLING………. 6 2.2. STAPPENMODEL………..7 2.3. DEELVRAGEN……….. 8 2.4. METHODISCHE VERANTWOORDING………. 9 2.5. LEESWIJZER VERVOLGRAPPORT………... 11
HOOFDSTUK 3. THEORETISCH KADER………. 13
3.1. MANAGEMENT CONTROL IN OVERHEIDINSTANTIES………... 13
3.2. OVERHEADKOSTEN………... 14
3.3. VARIABILITEIT VAN KOSTEN... 16
3.4 KOSTENVERBIJZONDERING……… 17
3.5. OVERHEADKOSTEN EN KOSTENVERBIJZONDERING BIJ DE PROVINCIE GRONINGEN………... 19
3.6. BENCHMARKING……… 22
3.7. CONCLUSIE………... 23
HOOFDSTUK 4. HUISVESTINGS- EN AUTOMATISERINGSKOSTEN BINNEN PROVINCIE GRONINGEN……… 25
4.1. OORSPRONG VAN DE HUIDIGE NORM/SYSTEMATIEK………...………….. 25
4.2. HUIDIGE SITUATIE………...……….. 27
4.3. VARIABILITEIT VAN DE HUISVESTINGS- EN AUTOMATISERINGSKOSTEN… 29 4.4. HUISVESTINGS- EN AUTOMATISERINGSKOSTEN………...………... 30 4.4.1. AFDELING ICT……… 32 4.4.2. AFDELING FZ………. 33 4.5. CONCLUSIE……….. 34 HOOFDSTUK 5. BENCHMARKING………... 36 5.1. TRENDRAPPORTAGE………...36 5.2. DRENTHE EN FRIESLAND………. 37 5.3. CONCLUSIE………... 38
HOOFDSTUK 6. SAMENVATTING EN CONCLUSIES ………... 39
LITERATUURLIJST………... 42
APPENDIX BIJLAGE I CODA
BIJLAGE II Financiële ICT-objecten
BIJLAGE III Automatiseringskosten per werkplek 2005-2007 BIJLAGE IV Financiële FZ-objecten
BIJLAGE V Huisvestingskosten per werkplek 2005-2008
HOOFDSTUK 1. INLEIDING
1.1. Achtergrond Provincie Groningen
In 1814 is de provincie Groningen ingesteld. Het provinciaal bestuur bestond uit een college van Gedeputeerde Staten (het dagelijks bestuur) en de Provinciale Staten (het algemeen bestuur). Voor beide was de Commissaris des Konings, die tot 1850 gouverneur (in de Provincie Limburg is dit nog steeds het geval) werd genoemd, de voorzitter.
De nieuwe Provinciewet van 1850, gebaseerd op de Grondwet uit 1848 van Thorbecke, gaf de provincie de verantwoordelijkheid om een eigen begroting op te stellen, eigen belastingen te heffen en verordeningen te uitvaardigen. De taken van de provincie waren na 1850 eerst vooral gelegen op het terrein van de waterstaat en wegenaanleg. Daarnaast op het gebied van toezicht op de gemeenten en waterschappen. In de twintigste eeuw kwamen hier ondermeer bij de coördinatie van en toezicht op de ruimtelijke ordening en volkshuisvesting.
Op 12 september 2003 is de Wet Dualisering Provinciebestuur ingevoerd, dit houdt in dat alle provincies van Nederland dualistisch zijn gaan werken.
De leden van de Gedeputeerde Staten zijn hierdoor geen lid meer van de Provinciale Staten. Provinciale Staten bepalen het beleid op hoofdlijnen en nemen de belangrijkste beslissingen. Provinciale Staten stellen in principe vast welke doelstellingen gehaald moeten worden en controleren vervolgens of het College deze doelstellingen ook daadwerkelijk haalt. Het College van Gedeputeerde Staten vormt het dagelijks bestuur en voert alle besluiten van de Provinciale Staten uit. Een ander nieuw element is het burgerjaarverslag dat de commissaris van de koningin elk jaar moet uitbrengen. Hierin wordt aandacht besteed aan de wijze waarop de provincie met de burger omgaat.
De middelen van de provincie Groningen (in 2008 in totaal €320,9 miljoen) komen voornamelijk van het Rijk ( in 2008 circa 70%). Het gaat daarbij om de uitkering uit het Provinciefonds en de rijksbijdragen ten behoeve van speciale taken. In 2008 zullen de provinciale lasten naar verwachting in totaal €318,3 miljoen bedragen. Ongeveer 34%, circa €108 miljoen wordt in 2008 besteed op het gebied van verkeer en vervoer, zoals het beheer en onderhoud van de wegen.
1.2. Aanleiding onderzoek
In het afdelingsplan van de afdeling Financiën en Control (versie 26 maart 2007), staat in het Productenoverzicht onder het product ''Control'' vermeld dat er volgens de planning in het derde kwartaal van 2007 een onderzoek naar overheadkosten gaat plaatsvinden (Berekenen reële opslag voor huisvestings- en automatiseringskosten). Een specifieke reden voor het uitvoeren van het onderzoek wordt daar niet vermeld.
HOOFDSTUK 2. ONDERZOEKSOPZET
2.1. Probleemstelling
In deze paragraaf wordt de opzet van het onderzoek besproken. De aanleiding wordt nogmaals kort aangestipt, waarna de probleemstelling, bestaande uit de doelstelling, de vraagstelling en de randvoorwaarden toegelicht zullen worden.
Eisenhardt (1989, p.70) geeft aan dat het doel of de focus helder moet zijn voor het begin van het onderzoek. In onderstaande alinea's wordt het doel van het betreffende onderzoek duidelijk gemaakt. Uit de aanleiding voor het onderzoek komt naar voren dat de transparantie van de overheadkosten, specifiek de huisvestings- en automatiseringskosten bij de Provincie Groningen gering is. De huidige systematiek dateert uit 2001 en wordt momenteel, volgens de opdrachtgever en tevens volgens de afdelinghoofden van FZ en ICT, niet gehanteerd. Er is dientengevolge een behoefte aan een heldere definitie van wat er tot de huisvestings- en automatiseringskosten kan worden gerekend. Dit begrip moet dusdanig worden geformuleerd, dat het mogelijk is de desbetreffende kosten op een juiste en consistente wijze te berekenen. Deze operationele definiëring is tevens nodig om de systematiek op een eenduidige wijze te kunnen benchmarken met andere provincies of gemeenten.
Het onderzoek wordt uitgevoerd voor de Provincie Groningen, desalniettemin zijn hier verscheidene actoren in te onderscheiden (De Leeuw, 2003, pp 174-177).
De primaire actor is de afdeling Financiën en Control (F & C) van de Provincie Groningen. Zij vormt de opdrachtgever voor dit onderzoek en is tevens de afdeling waar de hoofdkostenplaatsen op financieel gebied op steunen. De missie van de afdeling F&C is het bieden van ondersteuning en advisering aan bestuur, management en medewerkers (budgethouders, projectleiders en beleidsmedewerkers) op het gebied van het financiële beleid, de financiële informatievoorziening en de controlling van de bedrijfsvoering en beleidsinspanningen.(Afdelingsplan F & C 2007). Dit verklaart de noodzaak voor meer transparantie in de systematiek van de huisvestings- en automatiseringskosten, aangezien F&C de bestaande systematiek in de praktijk moet hanteren.
Twee andere actoren zijn de afdelingen Facilitaire Zaken en Informatie & Communicatie Technologie. Zij moeten immers gecompenseerd of gekort worden naar gelang de personeelsformatie groeit of krimpt, volgens de huidige systematiek van €10.000 per fte. Gezien het feit dat deze opslag momenteel sporadisch en inconsequent wordt toegepast, is het voor deze afdelingen relevant hun budget goed afgestemd te krijgen op het aantal bestaande werkplekken en de bijbehorende kosten.
Het doel van het onderzoek is inzicht te verwerven in de kostenstructuur en allocatie van de overheadkosten - in het bijzonder toegespitst op huisvestings- en automatiseringskosten- van de Provincie Groningen op een zodanige wijze dat er een goed en geaccepteerd systeem van toerekening en beheer kan worden geformuleerd voor die huisvestings- en automatiseringskosten bij groei dan wel krimp van de organisatie.
De hoofdvraag volgend uit de doelstelling, welke gezien moet worden als de kern van het onderzoek, luidt als volgt:
Hoe verhoudt de huidige normering van huisvestings- en automatiseringskosten van de Provincie Groningen zich tot de werkelijke huisvestings- en automatiseringskosten en welke aanknopingspunten, met inbegrip van benchmarking, bieden de literatuur en de praktijk om de huisvestings- en automatiseringskosten normsystematiek binnen de Provincie Groningen te verbeteren?
De onderzoeksresultaten en methoden zijn ingeperkt door randvoorwaarden, zowel betreffende product als proces. Het onderzoek betreft niet alle overheadkosten binnen de Provincie Groningen, maar beperkt zich tot de huisvestings- en automatiseringskosten. Het voorstel tot verbetering moet niet alleen technisch van aard zijn, maar het voorstel moet dusdanig zijn dat het hanteerbaar en werkbaar is in de organisatie. Het onderzoek zal in de vorm van een rapport aan de afdeling Financiën en Control worden uitgebracht. Dit rapport moet dus relevant en bruikbaar zijn voor de Provincie Groningen. De implementatie van het voorstel behoort niet tot dit onderzoek (De Leeuw, 2003, p.90).
De procesrandvoorwaarden zijn de eisen die in het MScBA-traject Organizational & Management Control worden gesteld aan een afstudeerwerkstuk. Het onderzoek dient zelfstandig te worden verricht en moet voorzien zijn van een wetenschappelijk inbedding. Het onderzoekstraject zal plaatsvinden van 5 februari 2008 tot en met 30 juni 2008.
2.2. Stappenmodel
Figuur 1. Stappenmodel Huisvestings- en automatiseringskosten
2.3. Deelvragen
Om de vraagstelling te kunnen beantwoorden, is het gewenst de vraagstelling in deelvragen op te splitsen. De volgende deelvragen kunnen geformuleerd worden:
• Wat wordt in de literatuur gezegd over management control, overheadkosten en kostenverbijzondering?
• Wat wordt in de literatuur vermeld over het begrip benchmarking?
Het doel van beide vragen is om een theoretisch inzicht te krijgen in begrippen die relevant zijn voor het onderzoek. Op deze wijze kan er meer gegrond en theoretisch onderbouwd onderzoek worden gedaan. Tevens worden het begrip benchmarking en het ''stappenproces'' uitgelegd om zo meer inzicht te krijgen in manier van resultaten beoordelen.
• Welke definitie hanteert de Provincie Groningen voor huisvestings- en automatiseringskosten?
• Wat is de oorsprong van de huidige normering van huisvestings- en automatiseringskosten per werkplek?
• Hoe wordt de huidige normering toegepast bij de Provincie Groningen?
De oorsprong van het onderzoek ligt in het verzoek om de huidige systematiek onder de loep te nemen en deze aan te scherpen. Het is daarom van belang de oorsprong van de systematiek te vinden en de achterliggende motieven te ontdekken om zo nuttige en praktische aanbevelingen voor veranderingen te kunnen voorleggen.
Hieruit volgt ook de behoefte en de noodzaak de huidige systematiek in de praktijk te onderzoeken en te kijken hoe dit in zijn werk gaat. Op deze wijze worden de mogelijke voetangels en klemmen duidelijk.
• Hoe gaan andere overheidsinstanties in hun organisatie om met hun huisvestings- en automatiseringskosten?
Het is zeer nuttig en bruikbaar om te kijken wat gelijksoortige overheidsinstanties doen met de betreffende kosten in geval van een groeiende/krimpende formatie. Er wordt hier ook gekeken naar de ervaren voor- en nadelen van de huidige systematiek bij de betreffende organisatie om zo uiteindelijk betere aanbevelingen te verstrekken aan de Provincie Groningen
• Welke aanknopingspunten zijn er voor het optimaliseren van de huidige systematiek bij de Provincie Groningen?
Hier zal gekeken worden naar de werkelijke kosten per werkplek en hoe deze zich verhouden tot de kosten zoals deze werden gedefinieerd in de huidige systematiek. Tevens kunnen de benchmark resultaten aanknopingspunten opleveren die relevant zijn om in ogenschouw te nemen.
2.4. Methodische verantwoording
In dit onderdeel worden de methodiek van onderzoek, dataverzameling en dataverwerking/analyse besproken. Het betreffende onderzoek is een praktijkonderzoek. Volgens Van Leeuwen (2003, p.76) zijn er twee praktijkonderzoeken te onderscheiden, namelijk beleidsondersteunend en probleemoplossend onderzoek. Beleidsondersteunend onderzoek beoogt concrete kennis op te leveren die bruikbaar is in een specifieke situatie van een aanwijsbare klant en die een gedeelte van de totale kennisbehoefte bevredigt. Bij probleemoplossend onderzoek kruip je bijna in de huid van de klant. Als onderzoeker doe je een poging de totale problematiek te analyseren en werk je naar systematische oplossingen toe.
Interne documenten van de Provincie Groningen en gesprekken met medewerkers worden gebruikt als bronnen, naast in de literatuur beschreven technieken.
Het daadwerkelijk onderzoek kan ook wel bestempeld worden als veldonderzoek. Bij veldonderzoek worden verschillende onderzoeksmethoden gebruikt, zoals archiefmateriaal, interviews en surveys. Het meest kenmerkend is het aanwezig zijn in de organisatorische omgeving of het veld van het onderzoek, zodat men ''feeling'' krijgt met de omgeving. De onderzoeker kan een dynamische theorie gebruiken, waarbij zijn/haar ervaringen gedurende het onderzoek worden gepresenteerd en dit kan door de subjecten als leermoment worden beschouwd (Shields, 1997, p.10). Hierbij moet niet vergeten worden dat een wetenschappelijke inbedding, zoals eerder vermeld, van belang is voor een accuraat onderzoek. De literatuur geeft een onderbouwing aan het te verrichten praktijkonderzoek en de in de praktijk verkregen resultaten.
Allereerst zal er nu ingegaan worden op het onderzoeksproces, gebruikmakend van de zogenaamde ballentent (De Leeuw, 2003, pp.87-91). De ballentent kan gezien worden als een hulpmiddel bij de keuzes die de hoofdlijnen van de onderzoeksaanpak vastleggen. Componenten van de ballentent zijn de probleemstelling, het theoretisch kader, de data, de dataverwerking en de data-analyse. Het zijn als het ware de ballen van de ballentent en er is een onderlinge samenhang tussen de ballen. De probleemstelling en theoretisch kader vormen samen het hart van de ballentent, het sturende mechanisme. Alle andere beslissingen moeten vanuit dat oogpunt worden genomen
Allereerst moeten het doel van en de reden voor het onderzoek duidelijk worden gemaakt (de probleemstelling; 2.1). Daarna moet de probleemstelling in een theoretisch kader worden geplaatst (hoofdstuk 3), gebruikmakend van relevante gegevens uit de verzamelde data. De data moet en geanalyseerd worden en gevormd worden tot bruikbare en relevante resultaten.
Er zal verder worden ingegaan op de methode van dataverzameling en de manier waarop de data verwerkt zal worden. Het onderzoek kan worden opgedeeld in 4 stadia.
Stadium 1. Theoretisch kader ontwikkelen
Dit stadium wordt gekarakteriseerd door desk research om de theoretisch kant te bestuderen, dus het bestuderen van boeken en wetenschappelijke artikelen afkomstig uit bijvoorbeeld de Universiteitsbibliotheek Groningen en elektronische databestanden verbonden met de Rijksuniversiteit Groningen.
Stadium 2. Huisvestings- en automatiseringskosten bij de Provincie Groningen
jaarverslag en begrotingen worden hieronder gerekend. Bij specificatie van de huisvestings- en automatiseringskosten zal gebruik gemaakt moeten worden van het financiële systeem (CODA) van de provincie Groningen. Tevens zal aan de hand van gesprekken met medewerkers van de afdelingen F&C, ICT en FZ in zicht verkregen worden in de huidige situatie. Het betreft hier een analyse van de data.
Stadium 3. Benchmarking
In dit stadium wordt invulling gegeven aan het benchmarking onderzoek. In stadium 1 is de theoretische onderlegging van het benchmarking proces al besproken. In dit stadium vindt de partnerselectie plaats, gebaseerd op desk research van interne documentatie. Aan de hand van e-mail en telefonisch contact en mogelijkerwijs gestructureerde interviews, zal de wijze waarop wordt omgegaan met de huisvestings- en automatiseringskosten bij de benchmarkingpartners duidelijk worden.
Stadium 4. Aanbevelingen
In dit stadium worden de eerdergenoemde stadia geanalyseerd en getransformeerd in aanbevelingen. In dit stadium, is het van belang goed contact te hebben met de belanghebbenden en de opdrachtgever om de aanbevelingen zo goed mogelijk af te stemmen.
2.5. Leeswijzer vervolg rapport
De deelvragen komen in grote lijn overeen met de hoofdstukken van dit rapport.
De theoretische afbakening van dit onderzoek wordt behandeld in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 zal ingegaan worden op de Provincie Groningen en haar huisvestings- en automatiseringskosten. De huidige systematiek wordt hierin behandeld.
Hierop volgend zal in hoofdstuk 5 worden gekeken naar de benchmarkpartners en de wijze waarop zij in hun organisatie omgaan met de huisvestings- en automatiseringskosten.
HOOFDSTUK 3. THEORETISCH KADER
In dit hoofdstuk wordt een beknopt theoretisch kader geschetst voor management control in non-profit organisaties, waaronder overheidsorganisaties en de in deze organisaties aanwezige overheadkosten, evenals kostenverbijzondering. Er zal ook een paragraaf specifiek aan de Provincie Groningen worden gewijd. Tevens zal het begrip benchmarking kort worden toegelicht.
3.1. Management control in overheidsinstanties
Het primaire doel van een non-profit organisatie is een publieke dienst leveren of welzijn creëren, in tegenstelling tot het doel van een profit organisatie, waar het misschien voornamelijk gaat om waardecreatie voor de aandeelhouders. Bovendien heeft een non-profit organisatie - en in elk geval een overheidsinstantie - een lange termijn visie met haar diensten; immers, de organisatie is vaak ''permanent'' en niet van kortdurende aard. Zij heeft bijvoorbeeld een maatschappelijk streven of doel (Anthony en Young, 1994, p. 47, Proctor, 2002, pp 277-288). Een overheidsinstantie is te beschouwen als een specifieke vorm van een non-profit organisatie en dat geldt in het kader van dit onderzoek ook voor de Provincie Groningen.
Toch kampen managers van non-profit organisaties ten dele met dezelfde control problemen als die in profit organisaties. Allereerst kan het voorkomen dat het personeel niet duidelijk voor ogen heeft waar de organisatie naar toe wil, dus een gebrek heeft aan richting en concrete organisatorische doelen. Ten tweede is het vervolgens een heikel punt om congruentie tussen de doelstellingen van de organisatie en die van de individuele werknemer binnen het management control-systeem te bewerkstelligen. Het is immers bekend dat individuen egocentrisch en individualistisch kunnen zijn. Ten derde kan er een situatie voorkomen, waarin de werknemers de doelstelling van organisatie begrijpen en gemotiveerd zijn om goed te presenteren, maar beperkt worden door persoonlijke tekortkomingen, zoals gebrek aan ervaring en training (Merchant en Van der Stede, 2007, pp. 8-11).
Vooral het gebrek aan een financiële winstmaatstaf zorgt voor moeilijkheden bij het beoordelen van de organisatie. Ook al is er helderheid over de organisatorische doelen, vaak kunnen de prestaties niet nauwkeurig in financiële termen worden gemeten, immers het gaat vaak over diensten en niet concrete producten (Merchant en Van der Stede, 2007, pp. 781-789).
Het feit dat er diverse belangenpartijen, vaak meer dan in een profit organisatie, een rol bij de doelbepaling van de non-profit organisatie spelen, zorgt voor druk op het management control proces. Er kan hier gedacht worden aan lokale officiële instanties, woongemeenschappen, religieuze leiders of (andere) belangengroepen en bij een overheid kan er natuurlijk gedacht worden aan politieke partijen en de kiezers/burgers (Anthony en Young, 1994, pp.67-69, Merchant en Van der Stede, 2007, pp. 787-788).
Volgens Anthony en Young (1994, pp.867-879) zijn er een aantal vereisten waar goed management control in non-profit organisaties aan moet voldoen. Het topmanagement moet het belang van control inzien, maar ook het management control systeem begrijpen en voldoende tijd en aandacht in het management control proces willen stoppen. Verder geven zij aan dat de evaluatie of nacalculatie van de diensten belangrijk is. Het gebruik van benchmark data van een gelijksoortige organisatie is een goede maatstaf om te toetsen hoe de organisatie ervoor staat. Het gebruik van een programmastructuur, zoals veel gebruikt wordt in Nederlandse overheidsinstanties, wordt aanbevolen. Elk programma kan als een ''responsibility center'' worden gezien. Elke programma zou dan een 'profit center' zijn, als aan de volgende punten wordt voldaan; het personeel werkt enkel voor één programma; elke programmamanager moet voldoende invloed hebben op personele en operationele beslissingen; en elke programma verkoopt zijn diensten (Anthony en Young, 1994, pp.332-333).
Refererend naar NPM (de verzamelnaam voor maatregelen om de collectieve sector meer bedrijfsmatig te laten werken), is het wel noodzakelijk om nog te vermelden, dat deze stroming vooral betekent dat er een wens is tot een betere bedrijfsvoering met als gevolg forse bezuinigingen en sterk verhoogde eisen aan de ambtelijke organisatie vanuit de politiek en de andere afnemers van overheidsdiensten zoals burgers en bedrijven. Om de bedrijfsvoering te verbeteren, kan onder meer een beter inzicht in de overheadkosten van belang zijn. Volgens Ter Bogt (2004, p.221) kwam de wens in Nederland voort uit initiatieven van lokale politici, die de efficiency en transparantie van de gemeentelijke output wilden verbeteren. Tegenwoordig beschouwen politieke partijen in veel gemeentes en op andere overheidsniveaus het als essentieel om hun activiteiten en uitkomsten te publiceren.
3.2. Overheadkosten
Management accounting wordt door Atkinson et al. (2001, p. 5) als volgt gedefinieerd:
''A value adding continuous improvement process of planning, designing, measuring and operating non-financial and non-financial information systems that guides management action, motivates behaviour, and supports and creates the cultural values necessary to achieve an organization's strategic, tactical and operating objectives.''
Uit het onderstreepte stukje kan worden geconcludeerd dat het correct meten en ''plannen'' van financiële informatie voor het ondersteunen van het beleid belangrijk is. Er kan hier onder meer gedacht worden aan de wijze van kostenallocatie, maar ook beheersen van kosten. Kosten zijn in dit verband te verdelen in directe en indirecte kosten.
In de Handleiding Kostentoerekening leges en tarieven (Deloitte Belastingadviseurs BV, 2007, p.30) worden directe kosten gedefinieerd als kosten die rechtstreeks veroorzaakt worden door de door het bestuursorgaan verrichte dienstverlening. Indirecte kosten, oftewel overheadkosten, zijn de kosten die niet rechtstreeks worden veroorzaakt door de dienstverlening van het bestuursorgaan. Directe kosten hebben dus een direct aanwijsbare relatie met het product, dat wil zeggen een economisch zinvolle wijze te bepalen relatie. Bij indirecte kosten kan deze relatie niet op een economisch zinvolle wijze worden vastgesteld. De indirecte kosten moeten worden verbijzonderd naar het product door middel van kostenallocatie. Huur van het gebouw, afschrijvingskosten van de vaste activa, energiekosten en onderhoud zijn voorbeelden van wat vaak wordt beschouwd als indirecte kosten. Maar een organisatie kan ze ook als direct behandelen, afhankelijk van de gemaakte keuzes/voorkeuren. Indirecte kosten moeten gezien worden als kosten voor de ondersteuning van het primaire proces om het product of de dienst te ontwikkelen (Horngren et al, 1999, pp. 31-32, Proctor, 2002, p. 28).
terminologie van de accountant en de econoom. De accountant ziet overhead als kosten die niet te herleiden zijn naar producten. De econoom definieert overhead soms gemakshalve als de vaste kosten van productie. Dit laatste is echter een kunstmatige en strikt genomen onjuiste benadering van het begrip. Een verfijning van de definitie is mogelijk met behulp van Innes en Mitchell (1993, p. 5), zij verdelen de overhead kosten in drie verschillende typen naar rato van de mate waarin de overhead te traceren is.
De eerste zijn kosten die ontraceerbaar zijn, niet te herleiden tot één product, wegens het feit dat zij aan verscheidene eindproducten gerelateerd kunnen worden, zoals huisvestingskosten en automatiseringskosten.
Verder zijn er traceerbare kosten, waarvan vanwege het gebruikersgemak wordt besloten deze kosten als overhead te beschouwen. De kosten om dergelijke kosten echt te traceren wegen niet op tegen de baten en economisch niet zinvol. Ten derde hebben zij het over kosten die een duidelijke aanwijsbare relatie hebben met producten, maar waarbij het wenselijk is om deze kosten over alle eindproducten te verdelen. Stel er is meer vraag naar een product, dan vereist dit mogelijk overwerk. De kosten voor overwerk kunnen in principe worden toegekend aan de producten die in de overuren zijn gemaakt. Weliswaar heeft de productie vaak betrekking op alle afdelingen, maar de behoefte aan overwerk kan worden gezien als het resultaat van de output als geheel.
Innes en Mitchell (1993, pp. 6-7) gaan nog verder, zij maken een verdeling van de ontraceerbare kosten naar soort van bijdrage en soort van proces. Dit kan vertaald worden als welke bron is verworven (input), bijvoorbeeld materiaal en management, en hoe het is gebruikt (proces), zoals beheer en onderhoud.
Overhead kan op verscheidene wijzen worden geclassificeerd.
Hart (1973, pp.19-20) classificeert overhead op functionaliteit, dus op basis van productie, administratie en verkoop/marketing. Innes en Mitchell (1993, pp. 8-14) geven vier verschillende invalshoeken waarmee naar overhead gekeken kan worden, namelijk productie versus non-productie overhead, vaste versus variabele overhead (in de volgende paragraaf komt de variabiliteit van kosten naar voren), capaciteit versus output kosten en verplichte versus discretionaire kosten. Huijben en Geurtsen (2008, p.38) omschrijven overhead als het geheel van functies gericht op de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces. Het primaire proces of activiteiten wordt door hen omschreven als de inkomende stroom van goederen, productie, marketing en verkoop en serviceverlening.
betrekking op functies. Deze classificatie is in het kader van dit onderzoek het meest geschikt, immers ze is direct toepasbaar bij de Provincie Groningen.
Generieke overhead bevat de functies die in alle sectoren terugkomen, dus alle centrale en decentrale afdelingen die belast zijn met de volgende functies: directie/management; personeel en organisatie; informatisering en automatisering; financiën en control; communicatie; juridische zaken en facilitaire zaken. Bij de Provincie Groningen is hier respectievelijk sprake van de volgende afdelingen, het managementteam en GT/MT ondersteuning; personeel en organisatie; informatie- & communicatietechnologie; financiën & control; communicatie & kabinet en informatievoorziening; algemene bestuurlijke & juridische zaken en facilitaire zaken. Bij de Provincie Groningen is de decentralisatie van de budgetten teruggedraaid en tegenwoordig hebben de ondersteunende afdelingen een gecentraliseerd budget. Hierdoor vinden de besluitvorming over, de uitvoering en het beheer van de ondersteunende diensten centraal plaats.
Sectorspecifieke overhead betreft specifieke functies die weliswaar aan de definitie van overheadkosten voldoen, maar die uitsluitend in een bepaalde sector voorkomen. Bij de Provincie Groningen vallen de afdelingen statengriffie en concern/MT budgetten hieronder.
3.3. Variabiliteit van kosten
Kosten kunnen direct of indirect zijn, wat betekent dat ze al dan niet (tegen 'redelijke' kosten) direct gerelateerd kunnen worden aan een 'kostenobject' (bijvoorbeeld een product of dienst). Overheadkosten zijn indirecte kosten. Verder kunnen kosten variabel of vast (constant) zijn, dat wil zeggen dat ze al dan niet kunnen variëren met de omvang van de 'kostenveroorzaker' (bijvoorbeeld de productie of personeelsomvang). Als kosten variabel zijn, kan de variabiliteit van de kosten verschillende patronen aannemen. Sommige variabele kosten hebben een 'volledig variabel' of 'proportioneel variabel' patroon. Direct materiaal is een voorbeeld van volledig variabel. De hoeveelheid hangt direct af van het productieniveau. Andere variabele kosten hebben een 'stapsgewijs-variabel' patroon. Deze kosten nemen toe of af met een ruime verandering in het activiteitenniveau, of met een ruime verandering in het aantal medewerkers. Anthony (1994, pp. 237-239) noemt als voorbeeld van een stapsgewijze kostenfunctie de kosten van een school of universiteit. Nieuwe medewerkers worden hier aangenomen op een stapsgewijze manier, dit is afhankelijk van het aantal studenten van de school of aantal vakinschrijvingen. Semi-variabele kosten hebben een vaste component, welke niet gerelateerd is aan het volume en daarnaast een variabele component. Voor veel organisaties zijn nutsvoorzieningen semivariabele kosten. Immers, een organisatie betaalt vaak een vast maandelijks servicebedrag gevolgd door extra kosten naar gelang het gebruik van de nutsvoorzieningen.
ongevoelig zijn voor vergroting van de productie. Bij vaste kosten is er vaak toch sprake van sprongsgewijze variabiliteit. Als je bij een stijging van de productie extra capaciteit moet creëren, bijvoorbeeld moet investeren in een nieuwe machine of nieuw gebouw, ontstaan er met een sprong (relatief grote) extra kosten. Kosten zullen met sprongen stijgen, maar eerst zal de bezettingsgraad of de intensiteitfactor van de bestaande capaciteit zo hoog mogelijk worden opgevoerd (Limperg, 1968, pp. 553-555).
Terugkijkend naar de verdeling van Seal et al., zijn onbeïnvloedbare vaste kosten gerelateerd aan bijvoorbeeld investeringen in gebouwen en andere ‘basisvoorzieningen’ (waaronder ook een bepaalde hoeveelheid personeel) in organisaties. Echt onbeïnvloedbaar zijn dergelijke kosten natuurlijk niet, maar beïnvloeding ervan vergt ingrijpende beslissingen en bovendien zijn de effecten van zulke beslissingen vaak pas op langere termijn zichtbaar. De beïnvloedbare kosten komen voort uit bijvoorbeeld jaarlijkse beslissingen door het management. Er kan hier gedacht worden aan kosten van adverteren, onderzoek en stages, waarvoor wel een vast budget kan worden uitgetrokken voor een bepaalde periode, maar waarvan toch met regelmaat besluitvorming plaatsvindt of kan plaatsvinden. Strikt genomen zijn deze kosten niet te beschouwen als ‘echte’ vaste kosten.
De trend in veel organisaties is dat de omvang van de vaste kosten toeneemt en dikwijls groter is dan de variabele kostenpost. Dit heeft te maken met onder meer het automatiseren van de processen.
3.4. Kostenverbijzondering
Menig management accounting boek of artikel bediscussieert de kostenallocatieproblematiek. Volgens Horngren et al. (1999, p.135) zijn er vier motieven voor het alloceren van indirecte kosten, te weten informatieverschaffing voor economische besluitvorming; motivatie voor managers en werknemers; rechtvaardiging van kosten of calculatie van restitutie en het meten van ontvangsten en bezittingen voor rapportage aan externe partijen.
Groot en Budding (1998, p.29) kennen bij het berekenen van de kostprijs van producten en diensten drie belangrijke beslismomenten. Allereerst moet het kostenobject worden gedefinieerd. Ten tweede moeten de aan het kostenobject gerelateerde directe en indirecte kosten worden gedefinieerd. Als laatste beslismoment, moet worden bepaald op welke wijze de indirecte kosten aan het kostenobject moeten worden toebedeeld.
productbegroting (Provincie Groningen is hiervan een voorbeeld; daarnaast is er sinds 2003 de programmabegroting). Vaak zijn de producten meer specifiek dan een begrotingsfunctie, oftewel een begrotingsfunctie kan uit meerdere producten bestaan. Zoals eerder vermeld, zodra er sprake is van producten, kan er sprake zijn van kostprijzen en dus van kostprijscalculatie. Toenemende belangstelling van gemeenten en provincies voor kostenverbijzondering en kostprijscalculatie is hier een gevolg van (Van Helden & Bessembinders, 1996, p.286).
Kijkend naar het tweede beslismoment genoemd door Groot en Budding (1998, p.29), blijkt dat als men nauwkeurig de overheadkosten per product/dienst in kaart wil brengen, er doorberekeningen van kosten van en naar verschillende afdelingen mogelijk zijn.
Proctor (2002, pp. 30-35) geeft in zijn stappenplan aan dat de overheadkosten eerst worden verdeeld over de ondersteunende afdelingen en de productieafdelingen met behulp van een daarbij horende ''plausibele'' kostenverdeelsleutel. Vervolgens worden de kosten van de ondersteunende afdelingen die gebruikmaken van elkaars diensten onderling toebedeeld en daarna doorberekend naar de productieafdelingen, opdat zij uiteindelijke alle overheadkosten op zich nemen. Deze worden uiteindelijk doorberekend aan de individuele producten. Horngren et al. (1999, pp.146-152) gaan hierin verder dan Proctor (2002), door de wijze van kosten doorberekening door de ondersteunende afdelingen onderling te specificeren.
Er kunnen drie hoofdmethodes voor kostenverbijzondering van de samengevoegde kosten worden onderscheiden, namelijk de directe methode, de stapsgewijze methode en de reciproke methode. De methodes worden kort toegelicht.
De directe methode is de meest gebruikte methode en verbijzondert de kosten van elke ondersteunende afdeling op basis van een te kiezen verdeelsleutel direct naar de productieafdelingen. Hierbij worden de onderlinge leveringen tussen de ondersteunende afdelingen genegeerd. De stapsgewijze methode vereist dat de ondersteunende afdelingen worden gerangschikt naar de wijze waarop de stapsgewijze allocatie zal plaatsvinden. De ondersteunende afdelingen kunnen gerangschikt worden op basis van een percentage aan ondersteuning dat zij leveren aan de andere ondersteunende afdelingen of op basis van een bedrag aan euro's dat zij aan diensten hebben geleverd aan de ondersteunende afdelingen. Hierbij wordt een levering van de nummer twee aan de nummer een helemaal genegeerd. Bij de reciproke allocatie methode worden de wederzijdse diensten tussen de ondersteunende diensten expliciet meegenomen in de allocatie. Deze in principe meest zuivere methode wordt in de praktijk weinig toegepast omdat veel managers de methode ongrijpbaar en moeilijk hanteerbaar vinden. onder meer vanwege het gebruik van matrixgetallen.
bestond over de beïnvloedbaarheid van interne diensten, zoals huisvesting en documentaire informatievoorziening, door gebruikers. Weliswaar is volgens de onderzoeksresultaten de beïnvloedbaarheid wel aanwezig bij centrale faciliteiten, automatisering en bouwkundig onderhoud. De onderzoekers geven aan dat managers moeten beseffen waarom kostenverbijzondering plaatsvindt en dat door een fasegewijze aanpak (van informeren, via opvattingen toetsen, tot consensus bereiken) er goede ontwikkeling van kennis over, begrip voor en invloed op processen van kosten-verbijzondering zal ontstaan ( Van Helden en Bessembinders, 1996, p.293). Tijdens het onderzoek voor de Provincie Groningen is het verstandig de resultaten van dit onderzoek in gedachten te houden.
3.5. Overheadkosten en kostenverbijzondering bij de provincie Groningen
Bij de provincie Groningen zijn de indirecte kosten of overheadkosten bekend als apparaatskosten. Onder deze kosten vallen de kosten voor het inzetten van personeel en het gebruik van niet direct aan producten toe te rekenen productiemiddelen (Programmabegroting Provincie Groningen 2008).
In de Programmabegroting, in tegenstelling tot de Productenbegroting, van de provincie Groningen wordt geen onderscheid gemaakt tussen programma- en apparaatskosten. Programmakosten zijn immers kosten, waarbij een duidelijke relatie zichtbaar is met de individuele beleidsproducten. Er zijn natuurlijk ook kosten die een mindere directe relatie met een specifiek beleidsproduct hebben. Dit zijn de apparaatskosten.
In de regeling Budgetbeheer van de provincie Groningen wordt het overheadbudget, bij de provincie bekend als ''apparaatskostenbudget'', concreter geformuleerd, namelijk de personele apparaatskosten zoals loonkosten en aanvullende toelagen, de materiële apparaatskosten zoals beheer en onderhoud van gebouwen en automatisering en de rente en afschrijving van de tot de apparaatskosten behorende activa. De materiële apparaatskosten zijn wat anders dan directe kosten die rechtstreeks in de 'gewone dienst' kunnen worden begroot en verantwoord (bijvoorbeeld het beheer en onderhoud van wegen en waterwegen).
Dus in geval van ICT beschikt afdeling Informatie Voorziening & Technologie (IVT) over een aantal concernbudgetten voor allerlei uitgaven op ICT-gebied. Binnen dat budget ligt de bevoegdheid bij afdeling IVT. Vooral afdeling FZ heeft nogal een aantal budgetten onder de noemer materiële apparaatskosten (zoals beheer en onderhoud gebouw). Binnen en tussen die budgetten kan afdeling FZ schuiven.
De Provincie Groningen ''produceert'' diverse producten. Technisch gezien, zou elk product zijn specifieke ondersteunende afdelingen kunnen bezitten, maar financieel gezien is dit zeer onaantrekkelijk. De Provincie Groningen had tot oktober 2001 een dienstenmodel. Echter, om problemen meer deskundig en in samenhang op te lossen en omgevingsgericht, flexibel en slagvaardig te zijn om zo snel in te spelen op de actuele maatschappelijke ontwikkelingen, is de Provincie Groningen hiervan afgestapt. Dit had als gevolg dat de Provincie een plattere organisatiestructuur kreeg en die heeft geleid tot de huidige organisatiestructuur. Bovendien is er toen ook besloten over te gaan naar stafafdelingen oftewel ondersteunende diensten, ontstaan op 1 januari 2002, om te zorgen voor goede kaders voor het gehele concern, de facilitering van het management en een efficiënte planning en verantwoordingscyclus.
Ondersteunende diensten, zoals facilitaire diensten, van verschillende producten zijn dan ook samengevoegd in een ondersteunende afdeling, in dit geval de afdeling FZ. De desbetreffende indirecte kosten van de afdeling worden samengevoegde kosten genoemd. De verbijzondering van samengevoegde kosten kan worden gebaseerd op het kostenveroorzakingsbeginsel, zo blijkt uit paragraaf 3.4.
kan uit meerdere kostenplaatsen bestaan en vice versa. De kosten die indirect samenhangen met de productie, worden hulpkostenplaatsen genoemd, zoals bij de Provincie Groningen '' Financiën & Control'', '' Facilitaire Zaken'' en ''Informatie- & Communicatietechnologie''.
De kostenplaatsenmethode werkt als volgt. De kosten van de hulpkostenplaatsen, eventueel rekening houdend met onderlinge leveringen, worden met behulp van verdeelsleutels verbijzonderd naar de hoofdkostenplaatsen. Bijvoorbeeld de kosten van de afdeling FZ worden verbijzonderd naar de hoofdkostenplaats Cultuur & Welzijn. Een hoofdkostenplaats bestaat vaak uit meerdere producten, in dit betreffende geval bijvoorbeeld ''Ontwikkeling en ondersteuning welzijn'' of ''Media''. Er wordt bij deze methode wel uitgegaan van een causaal verband tussen de directe en indirecte kosten. Bij de provincie Groningen worden de kosten van de ondersteunende afdelingen doorbelast naar de materiële apparaatskosten. De materiële apparaatkosten worden door de Gedeputeerde Staten aan de hoofdkostenplaatsen toegekend voor de totstandkoming van de producten.
Een belangrijk aspect dat al eerder is genoemd, is de gehanteerde verdeelsleutel. In de praktijk worden diverse verdeelsleutels gebruikt, zoals de personeelsformatie (fte), het aantal vierkante meters (m2) en het aantal personal computers. Het is in principe logisch dat naarmate meer verdeelsleutels gehanteerd worden, de verbijzondering van de kosten meer accuraat is. Huijben en Geurtsen (2008, pp. 41-43) achten het aantal formatieplaatsen op zich een dikwijls geschikte maatstaf. Zij stellen dat hoe meer personeel de organisatie telt, hoe meer werkplekken er ingericht moeten worden. Als gevolg hiervan hebben bijvoorbeeld de personeelafdeling, facilitaire zaken, secretaresses en managers meer werk. Zij voegen hier verder aan toe dat bij publieke organisaties de salariskosten de belangrijkste kostenpost vormen, het totaal aantal formatieplaatsen is daarbij de belangrijkste factor.
Om de betreffende apparaatskosten bij de Provincie Groningen te verdelen over de diverse beleidsproducten ( in de ''gewone dienst''), worden deze kosten dus verbijzonderd. De verdeling van de kosten vindt plaats op basis van de volgende vijf verdeelsleutels: aantal formatieplaatsen, verstrekte opdrachten, verreden kilometers, ureninzet en m². Het resultaat daarvan komt uiteindelijk terecht bij de productgroepen (in de ''gewone dienst'').
Bij sommige afdelingen worden de apparaatskosten rechtstreeks naar de productgroepen verdeeld en bij andere afdelingen deels eerst naar andere afdelingen en het restant rechtstreeks naar de productgroepen. De afdelingshoofden kunnen in principe schuiven binnen hun eigen personeelskostenbudget en hun eigen budget voor materiele apparaatskosten. Dit vindt dus nog op het niveau plaats voordat de verdeling van de apparaatskosten plaatsvindt.
Rijkswaterstaat) aangezien de planning van werkzaamheden mee of tegen kan hebben gezeten. Of bijvoorbeeld doordat op basis van de feitelijke realisatie meer of minder apparaatskosten toegerekend kunnen worden aan investeringswerken. Uit deze voorbeelden blijkt dat het sturingsaccent van de apparaatskosten meer op categoriaal niveau zoals personeelskosten en kopieerkosten ligt dan op het niveau van de versleutelde kosten per productgroep. Er wordt in de praktijk gestuurd op die kosten, die ook werkelijk beïnvloed kunnen worden.
3.6. Benchmarking
Benchmarken is een methode om de organisatie te kunnen verbeteren, door vergelijking van bepaalde aspecten van de organisatie met soortgelijk aspecten in andere organisaties. In dit geval kunnen de prestaties van de Provincie Groningen en de achterliggende processen, worden onderzocht en vergeleken met die van andere bedrijven en organisaties. Het woord benchmark heeft zijn oorsprong in de landmeetkunde. Metingen werden/worden verricht ten opzichte van een zeker referentiepunt, de benchmark (Tucker et al., 1989, p.8).
Horngren et al. (1999, pp.544-546) en Camp (1992, p.2) definiëren benchmarking respectievelijk als het continue proces van het meten van eigen producten, diensten en activiteiten ten opzichte van de hoogste genoteerde prestaties elders en het gestructureerd zoeken naar sleutelgegevens als indicatoren en ''standaarden'' van andere organisaties waarmee de eigen prestaties kunnen worden vergeleken en verbeterd. In figuur 2 wordt het door Robert Camp, werkzaam bij Xerox, ontwikkelde benchmarkingproces weergegeven. Het is een 10-stappen proces, gebruikt door Xerox. De belangrijkste stappen zijn de eerste drie stappen, namelijk: het identificeren van wat er gebenchmarkt moet worden, wie er gebenchmarkt moet worden en waar de data en informatie gevonden kunnen worden. Het is van belang tijdens het onderzoek goed voor ogen te houden wat er gebenchmarkt dient te worden en waar tegenover.
maken hebben met gecentraliseerde budgetten voor ondersteunende diensten en hoe die omgaan met die kosten bij formatiegroei of -krimp.
Figuur. 2. Het Benchmarking proces (Camp, 1992, p.3)
Huijben en Geurtsen (2008, pp 87-89) dragen een aantal succesfactoren aan voor de overhead benchmark.
1. De benchmark moet leiden tot heldere conclusies en aanbevelingen door aan het begin duidelijk het doel van de benchmark te definiëren.
2. De waarde en beperking van de conclusies moeten helder zijn, immers het moet niet gezien worden als het finale oordeel.
3. Gedegen voorbereiding, resulterend in binnen de organisatie gedragen definities. Iedere organisatie heeft haar eigen begrippenkader.
4. Focus: de kunst van de beperking, houd het onderzoek beperkt.
5. Een duidelijke scheiding van taken van projectteam en deelnemers. De Provincie Groningen kan in dit geval worden gezien als het projectteam dat definities ontwikkelt voor de deelnemers.
Volgens Huijben en Geurtsen is benchmarking in principe een zeer krachtige methodiek, die organisatie tot denken kan aanzetten en eventueel tot actie voor verbetering. Het is echter in de praktijk niet altijd eenvoudig om goede benchmarkorganisaties en – activiteiten te vinden, onder meer omdat de opzet van organisaties en de er gehanteerde indelingen en organisaties dikwijls verschillen
3.7. Conclusie
HOOFDSTUK 4. HUISVESTINGS- EN AUTOMATISERINGSKOSTEN BINNEN PROVINCIE GRONINGEN
In dit hoofdstuk zal er worden gekeken naar de kosten van de afdeling FZ en de afdeling ICT bij de Provincie Groningen, die gemaakt worden ten behoeve van een standaard werkplek. Bij een formatie-verandering zouden in het huidige systeem de afdelingen gecompenseerd/gekort moeten worden in hun budget. In dit hoofdstuk worden de oorsprong van de norm en de huidige hantering van deze norm besproken. Verder zal gekeken worden naar de werkelijke kosten voor huisvesting en automatisering per werkplek, om zo ook de huidige norm van 10.000 euro per werkplek te beoordelen.
4.1. Oorsprong van de huidige norm/systematiek
Terugkijkend in het archief van de Provincie Groningen, dateert de eerste relevante nota met betrekking tot de huisvestings- en automatiseringskosten uit oktober 1997.
Uit de ''Eindnotitie werkgroep Financiën ten behoeve van de I&A-werkconferentie'' van 22 oktober 1997 blijkt dat in de toenmalige situatie de budgetten voor aanschaf en vervanging van hard- en software deels gedecentraliseerd waren. De budgetten voor aanschaf en vervanging van centrale voorzieningen (netwerkfaciliteiten etc.) waren niet gedecentraliseerd. Tevens waren de budgetten voor beheer en onderhoud eveneens niet gedecentraliseerd.
In die eindnotitie wordt er onderscheid tussen ''basis'' en ''special'' ( extra functionaliteiten bovenop basis werkplek) werkplekken gemaakt. Tevens wordt uit de eindnotitie duidelijk dat er behoefte is aan een onderzoek naar een objectieve maatstaf voor de verdeling van de budgetten voor vervanging, aanschaf en onderhoud. Een criterium voor de verdeling van de diensten kan het aantal standaard werkplekken per dienst zijn. Het financieringssyteem dat hier aan ten grondslag moest komen te liggen, moest in administratief opzicht eenvoudig zijn en de relatie tussen de omvang van het budget en de omvang van de activiteiten van de dienst moest aanwezig zijn.
De werkgroep Financiën, opsteller van de eindnotitie, heeft voorgesteld om de budgetten voor aanschaf en vervanging van apparatuur en programmatuur ten behoeve van de basis werkplekken weer te centraliseren, onder de strikte randvoorwaarde dat, bij centralisatie van deze budgetten, bureau CDI dan ook volledig verantwoordelijk was voor de instandhouding van de werkplekken.
uitgegaan van automatiseringskosten van 5000 gulden per jaar per werkplek, zie voor specificatie Tabel 1. (Afdelingsnota ''Huisvesting 2000/Automatisering)
Automatiseringskosten (jaar = 2000)
Guldens Wisselkoers Euro's Aanschaf en vervanging PC +
Officepakket 1250 2,20371 € 567
Kosten faciliteiten 200 2,20371 € 91
Kosten netwerk en servers 550 2,20371 € 250
Kosten beheer 2150 2,20371 € 976
Kosten onderhoud 850 2,20371 € 386
Totaal 5000 2,20371 € 2.269
Tabel 1. Automatiseringskosten per werkplek (2000)
Opvallend in deze tabel is dat er geen specificatie voor de personeelkosten van de afdeling ICT per werkplek wordt erkend, terwijl bij het ontstaan van een werkplek de aanname kan worden gedaan dat in geval van onderhoud er meer ICT-personeel nodig is. De omrekening in euro's is een eigen invulling, om een indicatie te geven van het bedrag in de huidige valuta van Nederland.
Volgens de Afdelingsnota d.d. 2000, moet bij een structurele uitbreiding van de formatie met deze kosten voor automatisering rekening moet worden gehouden om zo tekorten binnen de budgetten voor automatisering te voorkomen. Er wordt voorgesteld om elk jaar op de daartoe geëigende momenten (voorjaarsnota/integrale bijstelling) na te gaan hoe de ontwikkeling in de formatie is geweest/wordt en de budgetten op deze ontwikkeling aan te passen. Deze formatie ontwikkeling verdeeld over de jaren is heden ten dage terug te vinden in het Sociaal Jaarverslag. Dit voorstel impliceert overigens ook dat er een budgetdaling moet plaatsvinden bij terugloop van het aantal werkplekken.
Het eerstvolgende beleidsstuk dateert van 3 januari 2001 (Afdelingsnota ''Stramien voor voorstellen nieuw beleid''), hierin wordt verwezen naar de betreffende werkgroep en hun werkzaamheden met betrekking tot het ontwikkelen van een systeem. Zolang de zogenaamde systematiek niet is ontwikkeld, wordt er een eenvoudige benadering gehanteerd, geeft de Afdelingsnota. De eenvoudige benadering wordt als volgt gedefinieerd, namelijk dat voor elke werkplek die gecreëerd moet worden, rekening gehouden moet worden gehouden met een opslag van 20.000 gulden (alleen voor kantoorfuncties) wegens huisvestings- en automatiseringskosten.
Refererend aan de eerdere berekening voor automatisering, kan hieruit geconcludeerd worden dat 15.000 gulden voor de productgroep facilitair huisvestingsbeleid en 5.000 gulden voor de productgroep facilitair automatisering bestemd is. Echter, uit de Integrale Bijstelling 2001, Bijlage 1, blijkt dat er zowel bij FZ als bij ICT geen duidelijke afspraken zijn gemaakt over de toepassing van de budgetten en dat het bestaand beleid voor werkplekfinanciering geïntensiveerd moet worden. Uit het ''Stramien voorstellen nieuw beleid VJN 2002'' van 14 januari 2002, blijkt dat de norm met de komst van de euro in 10.000 euro is omgezet. Ook hier wordt verwezen naar de ''fictieve'' werkgroep, die bezig is een systematiek te ontwikkelen voor de toerekening van de bijkomende kosten voor huisvesting en automatisering bij formatieverandering. Er is na archiefwerk en gesprekken met medewerkers van de Provincie Groningen gebleken dat de werkgroep, vermeld in al de eerdergenoemde nota's, nooit is aangesteld. Hieruit kan geconcludeerd worden dat het voorstel, daterend uit 2000, voor een specifieke berekening van normbedragen per werkplek ook nooit van de grond is gekomen.
4.2 Huidige situatie
Na gesprekken met de afdelingshoofden en medewerkers van de afdelingen FZ, ICT en F&C kan de situatie als volgt in kaart worden gebracht. Hierbij wordt tevens aandacht geschonken aan suggesties van medewerkers over een eventuele nieuwe systematiek. Er wordt gesproken over afdeling FZ en afdeling ICT in dit gedeelte, hiermee worden de voor dit onderzoek geïnterviewde medewerkers van de desbetreffende afdeling bedoeld.
De bestaande norm van 10.000 euro wordt in praktijk zelden bij de afdeling FZ toegepast en bij aanvraag van compensatie is er zelfs een keer door de afdeling F&C geweigerd deze toe te passen. De oorsprong van de norm is onbekend bij de afdeling en is mogelijk een globale schatting van de toenmalige kosten per werkplek geweest. Wanneer momenteel het budget blijkt te zijn overschreden bij de nacalculatie, wordt dit vaak 'goedgepraat' door de afdeling FZ en ICT bij het Management Team door te verwijzen naar het toenemende aantal medewerkers. Bij de afdeling ICT werd bij toepassing van de norm in het verleden het normbedrag voor ICT toegevoegd aan de post ''Taakstelling formatiereductie''. Deze wijze van 'afrekening' is in principe niet de functie van de norm.
Afdeling FZ zou wel graag een gemiddelde norm zien waarmee zij gecompenseerd wordt bij groei/krimp. De huidige norm van 7.500 euro per werkplek voor huisvestingskosten wordt als zeer ruim ervaren en wordt gezien als onrealistisch. Er wordt aangeraden de werkelijke huidige kosten per werkplek te berekenen. De kostenposten die onder huisvesting vallen en, waar het aantal medewerkers van invloed op is, blijven echter discutabel. Hier kan aan toegevoegd worden dat het de vraag is of bij één extra medewerker er per definitie kostenposten van de afdeling FZ veranderen. Neem het voorbeeld van de catering, stel dat de catering rekent met en gebudgetteerd wordt op 200 personen per dag. Echter er komen 210 à 220 personen elke dag langs. Zij willen natuurlijk gecompenseerd worden voor deze extra mensen. Als er al extra kosten zijn, vallen deze dan onder huisvestingskosten? Immers het behoort tot de faciliteiten van de werknemer.
ICT ziet een norm niet als oplossing, er is immers bij ICT geen sprake van een standaardwerkplek. In de praktijk blijkt namelijk dat elke functie (medewerker) weer andere programmatuur en apparatuur vereist en hiermee dus ook ander onderhoud en beheer. Het berekenen van de werkelijke kosten voor een gemiddelde standaard werkplek wordt wel als interessant gezien.
De kosten die de ondersteunende afdelingen FZ en ICT maken ten behoeve van de andere afdelingen, worden als niet beïnvloedbaar ervaren door die afdelingen. De afdelingen voelen zich niet verantwoordelijk voor de werkplekken en bijbehorende kosten en gaan hierdoor niet op de meest efficiënte manier om met die diensten. Het wordt geweten aan het feit dat er geen doorbelasting naar afdelingen plaatsvindt naargelang de afdeling gebruik maakt van de betreffende diensten. Er vindt achteraf geen interne verrekening plaats. Toch heeft ICT niet het gevoel 'misbruikt' te worden door andere afdelingen, hoewel zij voornamelijk fungeert als een 'behoeftevervulling'. Er wordt met de accountmanagers van de betreffende afdelingen gesproken wanneer er bijzondere of veelvuldige verzoeken komen.
FZ in die wél doorberekend gaan worden aan de afdeling. Als een nieuwe medewerker bijvoorbeeld naast de standaardtafel nog een extra tafel wil en zijn afdelingshoofd stemt daarmee in, dan regelt FZ die tafel maar de kosten voor die tafel worden doorberekend. Er ontstaat hierdoor alleen wel een complicatie namelijk een eigendomsprobleem. Wordt de afdeling die betaald de eigenaar of FZ? Een ander voorbeeld is dat van de dienstauto's. Ambtenaren kunnen een auto van de Servicedesk meekrijgen als ze een dag de Provincie in moeten. Er zijn echter afdelingen die willen dat een ambtenaar een auto een hele week tot zijn beschikking heeft. De bijhorende kosten horen niet tot de standaard dienstverlening en de tariefbepaling om kosten door te berekenen is simpel.
De centralisatie van de budgetten in 2002 heeft wel geleid tot meer verantwoordelijk bij FZ en ICT. Het beheer, de uitvoering en de besluitvorming vinden nu plaats op één plek. Op deze wijze wordt het veel inzichtelijker waar er vraag naar is. Het afdelingshoofd van de afdeling is de eindverantwoordelijke.
Het beheer van de budgetten bij de afdeling ICT is in handen van drie clusters, te weten de clusters ''Regie en Support'', ''Service en Exploitatie'' en ''Technisch Applicatiebeheer en Ontwikkeling''. Bij FZ beheren de clusters ‘‘Frontoffice’’, ''Backoffice'', ''het Grafisch Centrum'' en ''Beheer en Beleid'' de budgetten.
4.3. Variabiliteit van de huisvestings- en automatiseringskosten
Om een norm per extra werkplek te kunnen hanteren gebaseerd op juiste cijfers en statistieken, moet er een zekere mate van variabiliteit van kosten bestaan. Er zouden dan bij een creatie van één extra werkplek, extra kosten voor de creatie en de instandhouding van een werkplek gemaakt moeten worden. Als er vanuit gegaan kan worden dat de kosten variabel zijn met het aantal werkplekken, moet de desbetreffende afdeling worden gecompenseerd voor dit ''overschot'' aan uitgaven.
Echter, bij FZ zit er in de praktijk weinig variabiliteit in de kosten. De kosten blijven redelijk constant en een mogelijk significante verandering in hoogte zal pas merkbaar zijn als er meer medewerkers komen dan in het gebouw passen. FZ twijfelt of er daadwerkelijk kostenposten structureel en enigszins wezenlijk veranderen door de creatie van één extra werkplek. Er zal wat meer koffie worden gedronken, (als ICT een extra pc plaatst) meer elektriciteitsverbruik zijn en een rolletje toiletpapier extra afgescheurd worden. Zolang uitbreiding van het aantal medewerkers niet tot gevolg heeft dat het gebouw uitgebreid moet worden of dat elders extra huisvesting gehuurd moet worden, zal een extra medewerker voor FZ echter amper iets extra kosten, mits meubilair voorradig is.
4.4. Huisvestings- en automatiseringskosten
Er blijkt dat na de centralisering van de ICT en FZ budgetten, er voornamelijk bij de afdeling ICT wat onduidelijkheden zijn ontstaan over de ICT faciliteiten waarop elke medewerker, dus elke werkplek, recht heeft en over de wijze van budgettering. Uit een onderzoek dat daaruit volgde (Beleidsvoorstel Middelenbeleid ICT werkplekken, 2005) volgden een aantal aanbevelingen. Op basis van functiekenmerken en applicatie-eisen is een aantal ICT werkplekconfiguraties gestandaardiseerd, welke worden gefinancierd vanuit het aan de afdeling ICT toegekende budget De door ICT gedefinieerde standaard ICT-werkplek bestaat uit apparatuur (normale PC-kast), basisprogrammatuur (beheerd door functioneel beheer en documentair informatie management (DIM)), e-mail, gangprinters, toegang tot het netwerk (internet) en een viruscontrole. Dit wordt nu ook als een standaard werkplek door de afdeling ICT gerekend. De overige aanbevelingen voortkomend uit het onderzoek zijn nooit toegepast. Deze definitie van de standaardwerkplek is van belang voor het onderzoek, aangezien op deze wijze duidelijk wordt welke kostenposten mee genomen moeten worden.
Sinds oktober 2001 bestaat er een norm voor de definiëring en rubricering van de kosten voor faciliteiten in kantooromgevingen: NEN 2748, Termen voor facilitaire voorzieningen. De NEN 2748 geeft een eenduidige rubricering. Deze norm is ontwikkeld om enerzijds meer grip te krijgen op de sturing en beheersing van de facilitaire organisatie. Anderzijds is zij bedoeld voor een optimalisatie van de benchmarking en het relateren van de kosten aan de geleverde kwaliteit van de facilitaire organisatie (de Rouw et al., 2004, p.16). De NEN 2748 omvat vijf rubrieken:
1. Huisvesting (onderhoud en exploitatie van het gebouw, het terrein, parkeervoorzieningen en energie en water)
2. Diensten en middelen (facilitaire diensten zoals schoonmaak, catering, bewaking en beveiliging, werkplekinrichting en dergelijke)
3. Informatie- en communicatietechnologie (telecommunicatie infrastructuur en ICT voorzieningen) 4. Externe voorzieningen (reis- en verblijf, werk- en vergaderplekken en vervoer van personen) 5. Facility Management (facilitaire bedrijfsvoering).
plek die voldoet aan de arbo-wetgeving waar permanent (kantoor) werkzaamheden worden uitgevoerd, zoals lezen, schrijven, data verwerken en telefoneren.
Bij het berekenen van de huisvestings- en automatiseringskosten per werkplek bij de provincie Groningen, wordt de NEN 2748-norm als leidraad genomen. De gegevens van de kostenbegrippen van een provincie Groningen komen van CODA, het financieel programma dat de provincie Groningen gebruikt (zie Appendix, Bijlage I voor uitleg systeem).
De afdeling ICT heeft jarenlang geen kosten gebudgetteerd en noteerde alleen de gerealiseerde cijfers. Sinds 2006 budgetteert de afdeling ICT ook zijn kosten. Hierdoor zijn er voor het jaar 2005 geen gebudgetteerde gegevens te vinden in CODA voor de afdeling ICT.
Uit CODA worden de bruikbare gegevens voor de jaren 2005, 2006 en 2007 meegenomen in dit onderzoek. Gebudgetteerde kosten geven het meest reële beeld. Bij gebruik van gerealiseerde kosten kunnen immers eenmalige incidentele kosten, de kosten per werkplek buitensporig hoog of laag laten worden. Aangezien de gebudgetteerde kosten de historische ontwikkeling van de betreffende post en de verwachting meenemen, is dit normaliter een vrij goede maatstaf. Echter, uit de gerealiseerde en begrote cijfers van FZ en ICT blijkt dat er elk jaar erg ruim wordt begroot. Hierdoor wordt voor dit onderzoek toch gebruik gemaakt van de gerealiseerde cijfers. Er wordt aangenomen dat dit een bruikbaarder beeld geeft van de kosten bij de provincie Groningen.
Uit de terugkoppeling van medewerkers binnen de Provincie komt duidelijk naar voren dat er geen eenduidige standaardwerkplek is, waardoor een geheel accurate norm niet haalbaar is. Als er binnen de Provincie Groningen wordt gekeken naar het aantal bestaande werkplekken, blijkt ook dat dit niet in één oogopslag is te bepalen.
Het aantal Microsoft licenties is volgens ICT namelijk een goede indicatie voor het aantal te onderhouden werkplekken. Het aantal benodigde Microsoft licenties moet elk jaar december worden aangegeven bij Microsoft; echter, hier zitten ook de buitendiensten in verwerkt. De extra licenties, die in de loop van het jaar als gevolg van formatiegroei moeten worden aangeschaft, zitten in een hogere prijsklasse. Volgens FZ geeft het aantal medewerkers een goed beeld van het aantal werkplekken binnen de Provincie. Een nog nauwkeuriger maatstaf volgens FZ is het aantal bureaus. In het jaar 2006 stonden er 830 bureaus in het Provinciehuis. Er wordt momenteel gewerkt aan een programma, genaamd Planol, waarin duidelijk moet worden wie waar zit en met welke apparatuur.
sprake zijn van dubbeltelling, aangezien er mensen op meerdere afdelingen werkzaam kunnen zijn. De uitzendkrachten, gedetacheerden en stagiaires zijn echter niet mee geteld.
Een kanttekening bij het aantal Microsoft licenties is dat er meer licenties zijn dan medewerkers. Dit komt voornamelijk door het feit dat de licenties niet per persoon zijn, maar per systeemkast. Er zijn standaard een aantal pc's op voorraad. Bovendien zijn er medewerkers die over meerdere pc's beschikken om hun werk te kunnen uitvoeren.
Bij het berekenen van de kosten per werkplek voor de afdeling ICT en de afdeling FZ, worden de kosten per medewerker, per fte en per Microsoft licentie berekend.
4.4.1. Afdeling ICT
De Nederlandse praktijklijn NPR 2748 (2004, pp. 46-47) onderscheidt in de rubriek ICT vijf hoofdcategorieën, namelijk externe transmissie-infrastructuur, interne infrastructuur, hardware, software en ICT-gerelateerde ondersteuning. Deze indeling weerspiegelt het traject dat de informatie in de richting van de ontvanger doorloopt. Iedere organisatie maakt ter overbrugging van tijd en plaats gebruik van transmissie-infrastructuur die samenkomt in apparaten. Die apparaten maken gebruik van programmatuur om gegevens toegankelijk te maken. Om het geheel in stand te houden is ICT-gerelateerde ondersteuning nodig. Er zijn daarom dus de vijf eerdergenoemde fysiek te onderscheiden categorieën ICT-faciliteiten.
Er blijkt echter in de praktijk dat in de ICT-sector veelal gebruik wordt gemaakt van de Gartnermethodiek. Kosten worden hierbij verdeeld in directe en indirecte kosten. Bij indirecte kosten moet gedacht worden aan de tijd dat een werkplek niet beschikbaar is (Downtime), privé werkzaamheden, het ondersteunen van collega’s et cetera (Gartner Group, 2003, pp.1-26).
De directe kosten worden ingedeeld in hardware- en software kosten, operationele kosten en administratieve kosten. Middels deze verdeling is in principe benchmarking mogelijk. Bij de provincie Groningen worden de indirecte kosten niet geregistreerd, dus deze post zal achterwege worden gelaten. Bij de uiteindelijk berekende norm per werkplek moet hier rekening mee worden gehouden. De financiële ICT-objecten zijn verdeeld in vijf hoofdgroepen, namelijk hardware, software, datacom, personele kosten en beheer.
In tabel 2 worden de gerealiseerde gemiddelden voor de jaren 2005, 2006 en 2007 weergegeven per medewerker, per fte en per licentie (zie Appendix, Bijlage III voor kostenposten en berekeningen). De bedragen vermeld in de tabel staan voor een standaard werkplek en zijn een geaggregeerd en vervolgens gemiddeld bedrag voor de vijf hoofdrubrieken voor de afdeling ICT en dus niet zozeer één extra werkplek voor de afdeling ICT. Er kan vanuit worden gegaan dat de kostenposten vermeld onder de NEN2748, betrekking hebben op de instandhouding van een standaard werkplek.
Realisatie 2005 Begroot 2006 Realisatie 2006 Begroot 2007 Realisatie 2007 Gerealiseerd gemiddelde per jaar (2005-2007) Totale automatiseringskosten € 3.019.190 € 4.483.118 € 3.273.634 € 3.346.868 € 3.230.905 Aantal medewerkers 949 955 955 989 989 Aantal fte 837,67 833,46 833,46 852,45 852,45 Aantal licenties 930 1000 1000 1030 1030
Kosten per medewerker € 3.181 € 4.744 € 3.464 € 3.384 € 3.267 € 3.304
Kosten per fte € 3.604 € 5.379 € 3.928 € 3.249 € 3.790 € 3.774
Kosten per licentie € 3.246 € 4.483 € 3.274 € 3.249 € 3.137 € 3.219
Tabel 2. Automatiseringkosten per werkplek (CODA, 2008)
4.4.2. Afdeling FZ
Volgens de NEN2748 vallen de kosten van FZ in vier rubrieken te verdelen, te weten de rubriek ''Huisvesting'', ''Diensten en Middelen'', ''Externe voorzieningen'' en ''Facility Management''. In de Appendix, Bijlage IV worden de NEN2748 rubrieken toegespitst op de Provincie Groningen.
In tabel 3 worden de gerealiseerde gemiddelden voor de jaren 2005, 2006 en 2007 weergegeven per medewerker, per fte en per licentie. Ook hier wordt de Microsoft licentie als noemer gebruikt, immers de aanname wordt gemaakt dat elke licentie beschikt over alle facilitaire diensten.
