Waarom geven we? Een Weberiaanse analyse van het Nederlandse Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid

Waarom geven we? Een Weberiaanse analyse van het

Nederlandse Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid

Onder begeleiding van: Dr.ir. M.R. Kamminga M.R.Kamminga@rug.nl Faculteit Letteren

2

Lijst met afkortingen ... 3

Inleiding ... 5

Hoofdstuk 1: Nederlandse hulp door de ogen van Nederlandse beleidsmakers ... 10

1. - Motieven ... 10

1.1 - 1949 - 1965 ... 10

1.2 - 1965 - 1973 ... 12

1.3 - Pronk I ... 14

1.4 - 1977 - 1989 ... 15

1.5 - Pronk II en III tot heden ... 15

2. - Middelen en verantwoording ... 18

1.2.1 - Het multilaterale kanaal ... 18

1.2.2 - Het bilaterale kanaal ... 21

1.2.3 - Het particuliere kanaal ... 26

Conclusie ... 30

Hoofdstuk 2: de context van het Nederlandse OS-beleid ... 31

2.1. - 1949 - 1965 ... 31

2.1a - Het maatschappelijk middenveld en de internationale sfeer in de jaren ’50 en ‘60... 35

2.3 - Pronk I ... 39 2.4 - Tussen Pronk I en II ... 42 2.5 - Pronk II en III ... 45 2.6 - Post Pronk ... 48 2.7 - Van Ardenne ... 51 Conclusie ... 53

Hoofdstuk 3: op zoek naar een verklaring... 56

3.1 - Theorie ... 56

3.2 - Sociaal-democratische attributen ... 59

3.3 - De Nederlandse verzorgingsstaat ... 62

3.4 - De hypothese getoetst: sociaal-democratische normen en Nederlandse OS... 68

3.5 - Institutionalisering van het Nederlandse OS-beleid ... 69

3.6 - De mate van universalisme in het Nederlandse OS-beleid ... 73

3.7 - De solidariteit van het Nederlandse OS-beleid ... 76

Conclusie ... 78

Conclusie ... 82

Literatuurlijst ... 84

3

Lijst met afkortingen

ABW Algemene Bijstandswet

AIV Adviesraad Internationale Vraagstukken

AOW Algemene Ouderdomswet

BBP Bruto Binnenlands Product

BEB Directoraat Generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen

BNI Bruto Nationaal Inkomen

BNP Bruto Nationaal Product

BuZa Ministerie van Buitenlandse Zaken CDI Commitment to Development Index DAC Development Assistance Cooperation

DGIS Directoraat Generaal Internationale Samenwerking DIO Directoraat Internationale Organisaties

DWB Derde Wereld Beweging

EOF Europees Ontwikkelingsfonds

EPTA Extended Programme of Technical Assistence

EVS Evert Vermeer Stichting voor Internationale Solidariteit EZ Ministerie van Economische Zaken

FMO Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden

HDI Human Development Index

IBHO Internationale Bank voor Herstel en Ontwikkeling IDA International Development Association

IOB Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie IOV Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde

ITH Interdepartementaal Bureau Internationale Technische Hulp MDG Millennium Development Goals

MFO Medefinancieringsorganisatie

MINUOR Ministerie voor Uniezaken en Overzeese Rijksdelen

NAR Nationale Raad van Advies inzake Hulpverlening aan Minder-Ontwikkelde Landen

NGO Non-Gouvernementele Organisaties NIEO Nieuwe Economische Orde

4 nOSV Nieuwe Organisatiewet Sociale Verzekeringen

NOVIB Nederlandse Organisatie voor Internationale Bijstand ODA Official Development Assistance

OESO Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling OPEC Organisation for Petroleum Exporting Countries

OS Ontwikkelingssamenwerking

OSV Organisatiewet Sociale Verzekeringen PRSP Poverty Reduction Strategy Papers SAP Structural Adjustment Programmes SER Sociaal Economische Raad

SWAP Sector Wide Approach

TAP Technical Assistance Programme

TAV Terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume

TBA Terugdringing Beroep op Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen

TZ Terugdringing Ziekteverzuim

UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development

UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

VN Verenigde Naties

WAO Wet Arbeidsongeschiktheid

WB Wereldbank

WITHALL Werkcommissie Inzake Technische Hulp aan Laag ontwikkelde Landen WRR Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

5

Inleiding

Er heeft altijd veel twijfel over de effectiviteit van ontwikkelingshulp bestaan. Na ruim vijftig jaar ontwikkelingssamenwerking (OS) met sub-Sahara Afrika hebben veel ontvangende staten inkomens die nagenoeg gelijk zijn aan het niveau van de jaren ’60. Soms is dit inkomen zelfs lager. Aan de andere kant bestaan er landen die zichzelf effectief hebben ontwikkeld na een korte periode van hulp.1 Desondanks loopt het beleid door en deze gang van zaken is onderwerp van menig debat.2 Het debat op zich illustreert de omstredenheid van het beleid, als OS zonder twijfel succesvol was geweest was er namelijk geen sprake meer van.

Rond de jaren ’50 van de vorige eeuw kwam er een steeds grotere geldstroom van het Westen naar minder ontwikkelde landen in het mondiale Zuiden op gang. Al rond de jaren ’70 werden de eerste twijfels naar voren gebracht over de gewenste ontwikkeling in sub-Sahara Afrika. Internationale hulporganisaties pasten hierop stelselmatig het beleid aan. Grofweg elke twee decennia was er een nieuw hulpparadigma dat alle problemen zou moeten oplossen.3 Anders geformuleerd; het beleid werd steeds opnieuw gerationaliseerd. Dit toont aan dat de OS-instanties zelf onzeker zijn over het beleid. Nog belangrijker, het illustreert dat ondanks die twijfel het geven van hulp belangrijk gevonden wordt. Dit roept de vraag op waarom dit zo is. Waarom wordt er nog hulp gegeven ondanks gerede twijfel over de bedoelde ontwikkeling die het voortbrengt? Dit schijnbare automatisme in het aanbieden van hulp zal het onderwerp van deze scriptie worden.

Ik zal de volgende hoofdvraag onderzoeken:

Waarom is ontwikkelingshulp sinds 1950 doorlopend voortgezet door Nederland ondanks gerede twijfel over de ontwikkeling die het beleid dient voort te brengen?

Gezien de omvang van het begrip ontwikkelingssamenwerking is de introductie van een definitie noodzakelijk. Ik zal voor dit werk de definitie van het Development Assistance Committee (DAC) van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) overnemen. Het Comité vertegenwoordigt 22 westerse democratieën en één niet westers land (Zuid-Korea). Bovendien heeft de Europese Commissie een zetel. Het DAC is

1

Dambisi Moyo, Dead Aid (London 2009) 5-20.

2

Nadia Molenaers en Robrecht Renard, Ontwikkelingshulp Faalt:is participatie het redmiddel? (Leuven 2007) 17-23.

3

6 daarmee representatief te noemen voor westerse OS. De definitie luidt: “Giften of leningen aan landen en gebieden… die ondernomen worden door de openbare sector met als voornaamste doel het bevorderen van economische ontwikkeling en welvaart tegen gunstige financiële voorwaarden (waarbij een lening tenminste voor 25% een gift moet zijn).”4 Ik zal deze definitie gebruiken omdat het zich onbaatzuchtig richt op het ontwikkelingsdoel, daarnaast vanwege het gebruik van de staat als primaire actor.

Een tweede belangrijke afbakening die ik maak is dat ik me enkel richt op het Nederlandse OS-beleid. Nationale factoren blijken cruciaal in het bepalen van het type en omvang van de hulp.5 Mijn doel is de motivaties achter OS gedetailleerd te analyseren; de concentratie op één land bevordert dit. Door één land te kiezen kunnen veel meer relevante factoren aan bod komen. De beïnvloeding van beleid door persoonlijke, nationale, intergouvermentele en internationale private actoren kunnen alle meegenomen worden in de analyse.

De specifieke keuze voor Nederland is tweevoudig. Ten eerste is Nederland al lang één van de voortrekkers van hulp. Zowel in relatieve en absolute getallen staat Nederland vrijwel continu in de top 5 van gulste gevers. Bovendien is dit al het geval vanaf de jaren ’60 van de vorige eeuw.6 Deze voortrekkersrol doet vermoeden dat er een sterke motivatie te ontdekken valt. Ten tweede moet een praktische overweging expliciet gemaakt worden. Om het OS-beleid van een land goed te bestuderen moeten er beleidsstukken geanalyseerd worden. Aangezien dergelijke stukken vaak in de moedertaal worden opgeschreven is het bevorderlijk voor de analyse als de onderzoeker deze taal beheerst.

Veel democratische Westerse staten geven miljarden euro’s en dollars per jaar aan minder ontwikkelde landen. Hoewel een puur economisch perspectief op deze gang van zaken nauwelijks voldoende is om alle relevante aspecten aan het licht te brengen, moet er wel rekening mee gehouden worden. Overheden schijnen het aan hun burgers te kunnen verantwoorden dat er gelden beschikbaar gesteld worden voor beleid wat het doel mogelijk niet treft. Bovendien voelen veel burgers buiten het officiële beleid om nog de noodzaak via Non-Gouvernementele Organisaties (NGO’s) een eigen bijdrage te leveren. Eén van de eerste critici van OS, Lord Peter Thomas Bauer, beschreef het als ‘an excellent method for

4

(www.oecd.org/glossary, geraadpleegd op 29-03-2010) eigen vertaling. Naast geldstromen behoort technische samenwerking ook tot hulp. Beurzen, leningen en krediet verstrekking voor militaire doeleinden zijn uitgesloten.

5

Carol Lancaster, Foreign Aid: diplomacy, development, domestic politics (Chicago 2007) 12-24.

6

Tobias Reijngoud, Ontwikkelingshulp In Twee Uur en 53 Minuten: de zin en onzin, de achtergronden, de

7 transferring money from poor people in rich countries to rich people in poor countries”.7 De paradox is duidelijk en mocht het waar zijn roept het citaat meteen de vraag op waarom er nog hulp gegeven wordt.

De gevolgen van OS kunnen in hulp ontvangende landen zeer ernstig zijn. Er zijn gevallen bekend waar landen juist door hulp economische problemen hebben ondervonden. Bijvoorbeeld door hoge rentebetalingen van lang verdwenen leningen, ingevoerde hulpmiddelen die lokale productie beconcurreren, inflatie door een hogere vraag naar de munt, corruptie bevordering, ondermijnen van het maatschappelijk middenveld en zelfs burgeroorlogen.8 De mogelijkheid dat goed bedoeld Westers beleid deze ernstige negatieve gevolgen voor Afrikaanse staten kan hebben is een belangrijke grond voor het bestuderen van dit beleid.

Simpelweg bijdragen aan het debat is daarvoor niet afdoende. Er zijn tal van omvangrijke studies te noemen die een schepje bovenop de voor- of tegenargumenten doen. Hierdoor is het debat inmiddels verzand maar raakt het ook de kern wat mij betreft niet. Zolang OS een geaccepteerde norm is zal het beleid voortgezet worden, schijnbaar ongeacht de uitkomsten van het debat. Daarom heeft deze norm in mijn optiek een hogere prioriteit dan het beleid zelf, het is immers de grondslag van het debat.

Als laatste verhelder ik hiermee een relatief nieuw fenomeen in de internationale betrekkingen. Voor de Tweede Wereldoorlog was OS incidenteel en zeer zeldzaam Tegenwoordig is het echter niet meer weg te denken uit de internationale sfeer.9 Door duidelijk te maken hoe statelijke actoren hun acties afstemmen op hun motivaties wil ik inzicht scheppen in één van de vele manieren waarop staten elkaar beïnvloeden. In het bijzonder zal duidelijk worden op welke wijze het idee achter OS de drijvende kracht is achter deze beïnvloeding.

Voor het beantwoorden van mijn hoofdvraag ga ik Max Webers “Verstehende” methode toepassen. Deze methode is gevormd om de vraag waarom iets de bestaande koers heeft gelopen en niet een andere te beantwoorden. Hierin staan ideeën centraal.10 Voor Weber is sociale actie het te bestuderen onderwerp. Dit zijn opzettelijke acties waarin actoren rekenschap houden met de opvattingen van andere actoren. De actoren hebben betekenis voor

7

(geciteerd in Reijngoud, 2009, 7)

8

Moyo, Dead Aid, 48-60.

9

Lancaster, Foreign Aid: diplomacy, development, domestic politics, 28-33.

10

8 elkaar.11 Deze acties zijn objectief toegankelijk. Ze kunnen door een buitenstaander geobserveerd worden en daarna geanalyseerd. In de analyse kan de onderzoeker vervolgens een causaal afdoende verklaring vinden voor dit gedrag. Hiermee wordt bedoeld dat de interne (psychologische) redenering van de actor niet bestudeerd hoeft te worden om tot een logische verklaring van het gedrag te komen, sociale actie is voldoende.12

Webers methode begon oorspronkelijk bij selecteren wat ik al gedaan heb in de inleiding. In de visie van Weber was selectie het onderscheiden van historisch significante subjecten uit de oneindig complexe werkelijkheid. Om een correcte analyse van het geselecteerde te maken bracht Weber de Duitse historische traditie van het begrijpen

(Verstehen) en causale verbandenlegging, (Erklären), samen.13 De relatie tussen historisch verhalend begrijpen en causaal verklaren staat centraal aan de methode van Weber.

De eerste stap Webers methode is begrijpen (Verstehen). Mensen geven sociale en culturele betekenis aan gebeurtenissen en actoren. Zij zullen hiernaar handelen want het heeft voor hen een reële betekenis. Dat heeft een belangrijk gevolg: de betekenis die een actor ergens aan toekent kan onderdeel worden van zijn motivaties in een actie. Motieven worden oorzaken dankzij de subjectieve opvattingen van de actor.14 Er zijn meerdere niveaus van begrijpen en voor de uitleg daarvan wil ik gebruik maken van een metafoor die Weber zelf ook vaak gebruikte, de houthakker. Wanneer de onderzoeker een man hout ziet hakken kan hij dit begrijpen, (Verstehen). Dit noemt Weber Aktuelles Verstehen, observatie. Waarom de man dit aan het doen is blijft echter voorlopig nog een raadsel. Het snelste antwoord op dat raadsel is te krijgen door het hem te vragen. Maar dit antwoord is slechts de eerste stap in de methode. Als de man bijvoorbeeld antwoord dat hij zijn open haard vanavond wil aansteken kan dat plausibel zijn. Wanneer het buiten echter 30 graden is het antwoord van mindere waarde. Daar komt de volgende stap bij om de hoek kijken.15

11

William T. Tucker, ‘Max Weber's Verstehen’, The Sociological Quarterly, 6 (1995) 157-165.

12

Sven Eliaeson, ‘Max Weber’s Methodology; an ideal type’, Journal of the History of the Behavioral Sciences 28 (2000) 241-263, aldaar 247-251 .

13

Sven Eliaeson, Max Weber’s Methodology: interpretation and critique (Cambridge 2002) 16-30.

14

Ringer, Max Weber’s Methodology, 91-100. Een veelgemaakte misvatting is dat Weber volledig empathisch wilde begrijpen, het verplaatsen van de onderzoeker in de schoenen van de te onderzoeken actor. Weber ging echter uit van rationele actoren binnen een context. De diepere innerlijke psychologische werking liet hij buiten beschouwing. Deze werd vervangen met Zweckrationalität, doelgerichte rationaliteit. “Je hoeft niet Julius Caesar te zijn, om Caesar te begrijpen.”14 Kort samengevat draait de tweede stap om het begrijpen waarom de acties volgens de betrokken actoren rationeel waren ten opzichte van het te bereiken doel.

15

9 Het toevoegen van context (Sinnzusamenhang) is de tweede stap in de methode. De onderzoeker moet voorbij gaan aan de verklaringen die de individuele actoren geven voor hun acties. Er wordt een context toegevoegd om te kijken waar de verklaringen van de actor vandaan komen. Te denken valt aan religie, politieke overtuigingen of lokale context.16 De antwoorden van de ‘houthakker’ krijgen een ‘inbedding’. Wellicht heeft de houthakker het snel koud, maar misschien heeft een tragisch ongeluk hem achtergelaten met een principiële hekel aan hout.

Verklaren (erklären) is de laatste stap in de methode. Hoewel een interpretatie van een actie nog zo logisch kan lijken hoeft deze op het niveau van Verstehen causaal gezien niet afdoende te zijn. Weber bekeek hoe deze werkelijkheid tot stand kwam, en niet een andere.17 Dit wordt gedaan aan de hand van objectieve waarschijnlijkheid. Hier stelt de onderzoeker een hypothese op dat een historische koers anders zou zijn gelopen bij het ontbreken van een bepaalde actie. Dat bepaalt hoe significant een specifieke actie is geweest binnen de gehele complexe realiteit. Zou de koers anders lopen bij het achterwege blijven van de actie, dan is de oorzaak voldoende causaal.18

De volgende deelvragen zijn opgesteld in navolging van de methode:

1. Wat zijn de motieven van Nederlandse beleidsmakers, welke middelen hanteren zij tot het behalen van hun doelen en hoe worden deze verantwoord?

2. Uit welke persoonlijke, maatschappelijk en internationale context kwam het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid voort?

3. Welke achterliggende sociale processen verklaren de voortzetting van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid?

Met het beantwoorden van de eerste deelvraag beschrijf ik letterlijk het antwoord van de beleidsmakers zelf op de vraag waarom er ontwikkelingshulp gegeven wordt. Met de tweede deelvraag plaats ik deze antwoorden in een context. Ik kijk waar het vandaan kwam door persoonlijke voorkeuren, maatschappelijke pressie en het internationale hulpparadigma onder de loep te nemen. Met de laatste vraag ga ik op zoek naar een plausibele hypothese die de sociale processen achter het OS-beleid bloot moet leggen.

16

Swedberg, The Max Weber Dictionary, 162.

17

Ringer, Max Weber’s Methodology, 62-80.

18

10

Hoofdstuk 1: Nederlandse hulp door de ogen van Nederlandse beleidsmakers

Wat waren de motieven van Nederlandse beleidsmakers, welke middelen hanteerden zij tot het behalen van hun doelen en hoe werden deze verantwoord?

Voor het Verstehen van de Nederlandse ontwikkelingshulp worden om te beginnen de motieven, middelen en verantwoordingen van de beleidsmakers belicht. Deze drie onderdelen worden bekeken om zodoende een helder beeld te krijgen van de manier waarop de Nederlandse beleidsmakers hun eigen beleid zagen. De indeling is niet willekeurig maar sluit aan bij de methode. Door de motieven expliciet te maken wordt duidelijk wat hun opvattingen waren over de invulling van het Ontwikkelingshulp beleid. Door dit te koppelen aan de daadwerkelijk gebruikte middelen en verantwoordingen moet blijken hoe deze opvattingen zich vertaalden in beleid. De middelen en verantwoording worden samen behandeld vanwege de relatie tot elkaar en om het hoofdstuk meer structuur mee te geven.

1. - Motieven

De methode heeft geen directe handleiding voor de indeling, dus ik zal de motieven chronologisch gaan bespreken. Dit is helder maar geeft ook de gelegenheid enige trendvorming te ontdekken. Ruwweg is er een indeling mogelijk van het prille begin tot aan de eerste Minister voor Ontwikkelingssamenwerking in 1965. Dan volgt er een periode waarin de confessionele partijen het ambt bezetten die wordt beëindigd in 1973 door de PvdA met Jan Pronk. Pronks eerste bekleding van het ambt zal ik beschouwen als een periode op zich. Het intermezzo tussen Pronk’s eerste, tweede en derde ambtstermijnen van 1977 tot 1989 behandel ik als één geheel. Als laatste bespreek ik Pronks tweede en derde ambtstermijn tot aan het heden.

1.1 - 1949 - 1965

3 oktober 1949 mag gezien worden als de geboortedag van Nederlandse OS. Op die dag gaf Nederland anderhalf miljoen gulden aan de “Expanded Programme of Technical Assistance” (EPTA) van de kersverse Verenigde Naties (VN).19 De EPTA had als doel minder ontwikkelde landen te helpen ontwikkelen op multilateraal niveau. De inaugurele rede van de toenmalig Amerikaanse president Harry S. Truman en verzoeken tot assistentie van enkele

19

P.A.M. Malcontent en J.A. Nekkers, ´Inleiding: doe wel en zie niet om´ in: J.A. Nekkers ed, De geschiedenis

11 minder ontwikkelde landen waren daartoe de aanleiding. Nederland was echter in deze tijd nog volop bezig met herstelwerkzaamheden. Toch kwam er ergens de druk vandaan om als één van de eerste landen bij te dragen aan de EPTA.20

In juli 1949 werd de Werkcommissie Inzake Technische Hulp aan Laag ontwikkelde Landen (WITHALL) opgericht. Deze commissie was de drijvende kracht achter de eerste donatie aan de EPTA.21 De motivatie achter de eerste steungelden werd gegeven in een nota van prof. E. de Vries geschreven in 1950 namens WITHALL.22 Uit deze nota kwamen expliciet drie economische motieven naar voren: bekendheid geven aan de Nederlandse wetenschap en het bedrijfsleven, het openen van exportmogelijkheden voor Nederland en het plaatsen van Nederlandse intellectuelen en technici die door het wegvallen van Indonesië als afzetgebied elders werkterrein moesten zoeken.23 In tegenstelling tot de nota uit 1950 was in de opvolgende Nota inzake hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden uit 1956 enkel een altruïstisch motief te vinden. Er wordt uitgelegd dat zowel de Kamer als het kabinet vele malen de beginselen achter het OS-beleid hebben besproken. “Deze beginselen zijn bovenal van morele en humanitaire aard”. De genoemde motieven uit de nota van 1950 komen niet meer terug.24

Het aanwenden van OS voor het bestrijden van communisme was kwam ook naar voren in enkele nota’s en beleidstukken. Een nota van de Minister van Landbouw Mansholt uit 1954 zette de opvatting uitteen dat de onderontwikkeling van veel landen zou kunnen leiden tot het adopteren van een communistische staatsstructuur. De belofte van snelle industrialisatie en de mogelijkheid tot het nationaliseren van achtergebleven bedrijven uit het Westen zou voor een arm land erg aantrekkelijk moeten zijn. Door deze landen te helpen ontwikkelen zou deze verleiding uitblijven.25

Deze opvatting over het rode gevaar zou slechts van korte duur zijn. Al in de Nota

over de hulp aan minder ontwikkelde landen uit 1961 wordt gesproken over twijfels van minder ontwikkelde landen aan het communistische pad.26 In de nota van Minister Bot in

20

Malcontent en Nekkers, ‘Inleiding’, 10-11 .

21 Ibidem, 11-12. 22 Ibidem, 12. 23 Ibidem, 8. 24

Handelingen Tweede Kamer, 1955-1956, 4334, Nota Inzake de Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde

Gebieden, 2-15.

25

Malcontent en Nekkers, ‘Inleiding’, 12-16.

26

12 1966 wordt het communistische argument permanent verwezen naar het land der fabelen. Hierin wordt gesteld dat het idee van het kweken van politieke satellieten door hulpverlening niet houdbaar is gebleken.27

1.2 - 1965 - 1973

Na de aftrap van OS ontstond er een strijd tussen voorstanders van multilateraal en bilateraal beleid. De bilateralisten zagen vooral het Nederlandse economische belang als de drijfveer van OS. De multilateralisten hadden een altruïstische insteek.28 Bovendien waren er binnen Buitenlandse Zaken drie instanties betrokken met OS. Dit waren de Commissie Internationale Technische Hulp, het Directoraat Internationale Organisaties (DIO) en het Interdepartementaal Bureau Internationale Technische Hulp (ITH). Bovendien uitten andere Ministeries als Landbouw en Cultuur ook wanneer mogelijk hun belangen in pogingen het beleid te beïnvloeden.29

In de jaren ’50 overheerste de altruïstische opvattingen uit de Nota inzake

hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden. Begin jaren ’60 blijkt uit de Nota over de

hulp aan de minder ontwikkelde landen een verandering van visie.30 Met betrekking tot het bilaterale kanaal wordt er in deze nota een open houding getoond. De voorkeur voor het multilaterale kanaal hoefde het gebruik van bilaterale middelen niet uit te sluiten.31 In dezelfde nota werd ook benadrukt dat solidariteit met de achtergebleven landen nog altijd het hoofdmotief van de Nederlandse hulpverlening was. Daarenboven werd gesteld dat als het verminderen van de welvaartskloof een doel was, dan zouden de beschikbare bedragen veel hoger moeten zijn.32

In 1965 bood de formateur de KVP een open minister zonder portefeuille aan, de keuze viel op Ontwikkelingssamenwerking en Theo Bot werd de eerste Minister voor OS. In de Nota hulpverlening aan minder ontwikkelde landen wordt gesteld dat OS tot dan toe niet het gewenste effect heeft bereikt. Volgens de nota werd OS gezien als een incidentele bijdrage

27

Handelingen Tweede Kamer, 1966, Nota Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Landen, 22-23

28

Peters, ‘Van de Nood een Deugd’ in: Nekkers ed., De geschiedenis van vijftig jaar Nederlandse

Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 (Den Haag 1999) 85-115, aldaar 85-103

29

Peters, ‘Van de Nood een Deugd’, 85-103.

30

D.A. Hellema, ‘Beschamende Situaties’ in: Nekkers ed., De geschiedenis van vijftig jaar Nederlandse

Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 (Den Haag 1999) 127-145, aldaar 127-133 .

31

D.A. Hellema, ‘Beschamende Situaties’, 9.

32

13 die vaak buiten de centrale begroting van de geïndustrialiseerde landen viel. Dit was volgende de Minister “niet in overeenstemming met het gewicht der kwestie”.33 Het idee dat OS een meer structurele aard zou moeten gaan krijgen om het probleem adequaat aan te pakken werd rond deze tijd gemeengoed.34

Bot definieerde OS binnen het kader van het algemene buitenlandse beleid. “Het buitenlandse beleid heeft tot doel het voorkomen en beperken van internationale conflicten. Het verminderen van het welvaartsverschil tussen meer en minder ontwikkelde landen levert tot dit doel een bijdrage”.35 Daar voegde hij aan toe dat “overwegingen van menselijke solidariteit en lotsverbondenheid der naties evenzeer verweven als overwegingen van economisch belang” waren.36 Hij plaatst hier echter wel direct een nuancering bij. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat politieke en economische overwegingen van korte termijn de overhand krijgen.37

Bot werd opgevolgd door Udink (CHU). Het beleid van Udink kenmerkte zich door een zakelijke aanpak. Een directe uiting van motieven ontbrak onder zijn bewind.38 Dat gold tevens voor zijn opvolger Boertien (ARP). Hij had slechts een half ambtstermijn om zich te bewijzen.39 Zijn beleid bleef beperkt tot een reactie op internationale ontwikkelingen. De Groep van 77 deponeerde in het kader van de United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) het plan voor de Nieuwe Internationale Economische Orde (NIEO) waarin het devies handel in plaats van hulp werd. Boertien gaf te kennen hier gehoor aan te willen geven. Deze progressieve koers zou onder Pronk voortzetting vinden.40

33

Nota Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Landen, 51.

34 Ibidem, 15-21, 46. 35 Ibidem, 22. 36 Ibidem, 114. 37 Ibidem, 22-23. 38

Malcontent en Nekkers, ‘Inleiding’, 30-31.

39

Hans Beerends, 30 Jaar Nederlandse Ontwikkelingshulp 1950-180: zin, onzin, effekten, perspectieven (Nijmegen 1981) 56.

40

14

1.3 - Pronk I

Pronk gaat in zijn beleidsnotities slechts summier in op de motieven achter OS. In de Rijksbegroting van 1974 wordt kort aangehaald dat het beleid gericht is op het verbeteren van de positie van sociaal en economisch zwakken.41 Uit beleidsnotities blijkt verder enkel de wens het beleid beter te maken. Pronk constateerde dat hulp voorheen niet geholpen had en concludeerde dat “nog meer van hetzelfde” niet afdoende zou zijn. Het gelijk trekken van ontwikkeling met economische groei was volgens de Minister onjuist. Verandering was daarom genoodzaakt en “Self-Reliance” was die verandering.42 Deze term staat voor de ‘economische, politieke en sociale verzelfstandiging’ van de hulp ontvangende landen. Er zou meer nadruk moeten komen op de welvaartsverdeling binnen de landen.43 Om de kwaliteit van het beleid te waarborgen richtte Pronk de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde (IOV) op.44 Wat de kwantiteit betreft werd in de Rijksbegroting van 1973 de wens geuit tot verhoging van het OS budget tot aan 1,5% van het Netto Nationaal Inkomen (NNI).45

Voor de motivaties achter het beleid van Pronk moet verder gekeken worden dan beleidsnotities. In zijn eigen woorden: “Enerzijds behelsde de hulp een poging van de voormalige kolonisatoren tot een voortzetting van politieke invloed en economisch voordeel in gewijzigde staatkundige verhoudingen. Anderzijds getuigde het hulpaanbod van enig besef van schuld voor het aangedane koloniale leed en bevatte het derhalve elementen van boetedoening”. Pronk gaf te kennen dat zijn beleid ook deels ingegeven was door gevoelens van schuld en boete.46 Daarnaast heeft Pronk op verschillende gelegenheden gezegd dat hij hulp als een pleister op een open wond beschouwde. Het ging volgens hem om het veranderen van de structuur van het wereldeconomische systeem.47

41

Handelingen Tweede Kamer, 1973-1974, 12600, Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1974: memorie van

toelichting, 28-29.

42

Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1974, 28-29.

43

Handelingen Tweede Kamer, 1976-1977, 14100, Nota Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking, 5.

44

http://www.eu2004.nl/nl/Organisatie/Evaluatie/IOB geraadpleegd op 02-05-2010

45

Handelingen Tweede Kamer, 1974-1975, 13100, Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1975: memorie van

toelichting, 67-68.

46

Malcontent en Nekkers, ‘Inleiding’, 35-36.

47

15

1.4 - 1977 - 1989

Pronks opvolger de Koning maakte vooral duidelijk dat hij het beleid van zijn voorganger wilde voortzetten. Dit bleek uit zowel de Nota Ontwikkelingssamenwerking in

wereldeconomisch perspectief als de Nota inzake verbetering van de kwaliteit van bilaterale

hulp. Toch was er een tweede motief; de wens tot het realistischer maken van het OS-beleid. “Het heeft geen zin om wenselijkheden te formuleren, die niet gerealiseerd kunnen worden binnen de bestaande orde; het heeft wel zin om te proberen binnen die orde elementen van een nieuwe internationale economische orde tot gelding te brengen.”48

In 1982 kwam er voor het eerst een VVD’er op de post van Ontwikkelingssamenwerking, Eegje Schoo. Haar beleidsintenties vormden een ware breuk met nagenoeg al haar voorgangers. De Nederlandse economie werd een expliciete subdoelstelling:“vergroting van de betekenis van Ontwikkelingssamenwerking voor de werkgelegenheid en economie van Nederland”.49 De Nota Ontwikkelingssamenwerking en

werkgelegenheid werd opgebouwd vanuit een tweedelige achtergrondschets. Er was sprake van een wereldeconomische recessie en ontwikkeling moest een breed emancipatieproces zijn. “Ontwikkeling is een politiek, economisch, sociaal en cultureel proces waarbij de gehele maatschappij in de betreffende landen is betrokken”.50 Met deze situatie in acht genomen werd in de nota de wens opgenomen tot meer efficiëntie en bovendien het “optimaal inspelen van het OS-beleid op de capaciteiten van de Nederlandse economie en samenleving”.51

1.5 - Pronk II en III tot heden

In het tweede termijn van Pronk zijn de motieven wederom lastig te ontdekken. De Nota een

wereld van verschil gaat na het schetsen van de veranderingen in de wereld direct over tot het oplossen van het ontwikkelingsvraagstuk.52 De val van de Muur betekende voor Pronk dat minder ontwikkelde landen niet langer beschermd hoefden te worden voor invloed van de supermachten. Het doel was nu deze landen te gaan betrekken in het economische wereldsysteem.53 Ontwikkelingshulp bleef daarvoor nog steeds nodig, aldus de nota.

48

Malcontent en Nekkers, ‘Inleiding’, 41-43.

49

Ibidem, 10.

50

Handelingen Tweede Kamer, 1983-1984, 18503, Nota Ontwikkelingssamenwerking en Werkgelegenheid, 5.

51

Nota Ontwikkelingssamenwerking en Werkgelegenheid, 5-6.

52

Malcontent en Nekkers, ‘Inleiding’, 54.

53

Handelingen Tweede Kamer, 1990-1991, 21813, Nieuwe kaders voor ontwikkelingssamenwerking in de jaren

16 “Armoede, ongelijkheid en interdependentie zijn de belangrijkste vraagstukken.”54 Pronk ging ook in op efficiëntie. De nota haalt een aantal onderzoeken aan waaruit is gebleken dat hulp inderdaad kan helpen. Daarop volgt echter de opvatting dat hulp continu onderzocht moet worden zodat het regelmatig bijgesteld kan worden. Pas bij positieve evaluatie van beleid zou er door kunnen gegaan worden met maximale ondersteuning.55

Tijdens het ambtstermijn van Eveline Herfkens (PvdA) kwam efficiëntie centraal te staan. Herfkens was van mening dat goede bedoelingen in de weg stonden van de effectiviteit van het OS-beleid. Een heroriëntatie was daarom noodzakelijk.56 Aan de hand van een tweetal nieuwe selectiecriteria, mate van armoede en Good Governance, moest het aantal bilaterale landen omlaag.57 Minder landen zou meer efficiëntie betekenen.58 Tevens werden onder haar beleid de Millennium Development Goals (MDG) getekend. Dit zijn 21 doelstellingen met betrekking tot armoedebestrijding die de VN in 2015 wil bereiken.59 Sindsdien vormen deze doelstellingen een onderdeel van het Nederlandse OS-beleid.60

De Nota aan elkaar verplicht van Agnes van Ardenne (CDA) spreekt van de wens tot een hogere kwaliteit en effectiviteit.61 Zodoende werden er plannen gepresenteerd die de criteria van Herfkens zouden herzien voor dat doel. Daar bleek echter uit dat continuïteit ook van groot belang was voor de Minister. Voor de herevaluatie mocht geen sprake zijn van een “zero-base” analyse, alleen landen met een historie van bilaterale hulp kwamen in aanmerking.62 De Millennium Development Goals kwamen ook weer terug en werden de leidraad van het beleid. Ontwikkelingshulp was niet langer enkel een morele plicht, maar werd steeds meer van wederzijds belang. Volgens de nota is er daarom de plicht om zowel door te gaan met het beleid evenals de plicht dit zo goed mogelijk te doen.63

54

Nieuwe kaders voor ontwikkelingssamenwerking in de jaren negentig, 294.

55

Ibidem, 295-298.

56

Wil Hout, The Politics of Aid and Selectivity: good governance criteria in World Bank, US and Dutch

development assistance ( Londen 2007), 50-51.

57

Paul Hoebink, ‘Verschuivende Vensters: veranderingen in het institutioneel landschap van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking’, WRR webpublicaties 40 (2010), 61.

58

Hout, The Politics of Aid and Selectivity, 52.

59

http://www.undp.org/mdg/basics.shtml geraadpleegd op 27-5-2010

60

Hoebink, ‘Verschuivende Vensters’, 61-62.

61

Handelingen Tweede Kamer, 2003-2004, 29234, Nota Aan elkaar verplicht, ontwikkelingssamenwerking op

weg naar 2015, 3-6.

62

Hout, The Politics of Aid and Selectivity, 58-61.

63

17 De laatste actieve Minister voor Ontwikkelingssamenwerking was Bert Koenders (PvdA). Uit de beleidsbrief ‘een zaak van iedereen’ werd duidelijk dat Koenders uitging van een groei in belangstelling voor armoedebestrijding. Dit concludeerde hij uit het tekenen van de Millennium doelstellingen, toename van privédonaties aan goede doelen en de groei in ODA. Om aan deze trend bij te dragen wilde de Minister zowel vernieuwen als continuïteit waarborgen. Bijdragen leek het enige heldere motief te zijn in deze brief. Er wordt ingegaan op het nut van armoedebestrijding maar veel explicieter wordt het niet.64

Samengevat komt er een drietal motieven naar voren in het Nederlandse OS-beleid. Het primaire motief is altruïsme. Hoewel deze ontbreekt in de allereerste nota is deze motivering voor OS daarna in elke nota terug te vinden. Het tweede motief is economisch gewin voor Nederland. Dit motief speelde vanaf de begin jaren ‘60 een wisselrol met altruïsme. Er waren perioden dat de Nederlandse economie meer naar de voorgrond trad maar ook perioden waarin het altruïstische motief de dienst uitmaakte. Deze prioriteitenstrijd was een kenmerkend voor het Nederlandse OS-beleid.

Een derde motief betreft efficiëntie. In hoeverre is efficiëntie aan te merken als een motief voor OS an sich? De wens een bepaald beleid te verbeteren beïnvloed het beleid direct. Op de vraag waarom een bepaald beleid op een bepaald moment is gevoerd kan efficiëntie een antwoord zijn en daarmee is het dus een direct motief. De vraag is hoe de beleidsmakers dit zagen. Hierin valt een tweedeling te maken. Er waren beleidsmakers die efficiëntie zagen in economische termen. Het beleid werd in hun ogen gezien als een gegeven, het kon dus maar beter zo goed mogelijk gevoerd worden. Te denken valt aan De Koning, Schoo, Herfkens en Van Ardenne. Er waren echter ook beleidsmakers die het als effectiviteit opvatten, niet meer met minder maar gewoon betere hulp. Pronk is daar het voorbeeld bij uitstek van.

64

18

2. - Middelen en verantwoording

In deze paragraaf wordt de vraag beantwoord: waarom deze middelen en geen andere? Hoe zagen de beleidsmakers hun opties binnen de context van hun eigen bewind? Deze paragraaf is thematisch ingedeeld. Per thema hanteer ik een chronologische volgorde. Alleen belangrijke veranderingen zullen besproken worden in navolging van de methode.

1.2.1 - Het multilaterale kanaal

Nederlandse hulp begon ad hoc. De VN verzocht in 1948 ontwikkelde landen voorbereidingen te treffen voor het uitzenden van deskundigen en het opleiden van de lokale bevolking ter plekke of binnenshuis.65 Hierop trof Nederland al snel een reeks voorbereidingen om aan dit verzoek te voldoen.66 De anderhalf miljoen gulden waaraan eerder werd gerefereerd was voor deze technische assistentie en betrof niet convertibele guldens. De invulling en uitvoering daarvan kwam voor de rekening van WITHALL.67

In 1956 kwam de Nota inzake de hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden uit. Daaruit blijkt dat de Nederlandse overheid enkel technische hulp niet voldoende vond in de strijd tegen “het uiteenlopen der levensstandaarden”. De Nederlandse overheid achtte het daarom logisch en nodig dat andere vormen van financiering, inclusief schenkingen, een aanvulling moesten worden op technische hulp.68 Nederland breidde het hulpprogramma uit met bijdragen aan de Internationale Bank voor Herstel en Ontwikkeling (IBHO), de VN in algemene zin en specifiek aan de United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) en technische assistentie.69

In de bovengenoemde nota werd deze multilaterale koers verantwoord aan de hand van vier punten. Ten eerste werd dit kanaal beschouwd als het meest gepast voor nieuwe soevereine staten omdat neokoloniale associaties achterwege bleven. Ten tweede was er meer deskundigheid aanwezig in dit kanaal. Ten derde werd Nederland te klein geacht om enige

65

Handeling Tweede Kamer, 1950, 1734, Nota Betreffende de Nederlandse Bijdrage aan het Programma der

Verenigde Naties voor Technische Hulp aan Economisch Laag Ontwikkelde Landen, 7.

66

Nederland begon met het aanleggen van een cartotheek van experts, het opstellen van een contactcommissie voor communicatie tussen het Ministerie van landbouw en de hogescholen en het afronden van een opleiding voor luchtkartering. Ook werd er een commissie in het leven geroepen voor de coördinatie van opleidingen voor internationale fellows.

67

Nota Betreffende de Nederlandse Bijdrage aan het Programma der Verenigde Naties voor Technische Hulp

aan Economisch Laag Ontwikkelde Landen, 8-9.

68

Ibidem, 9.

69

19 spectaculaire resultaten te boeken en als laatste diende een wereldeconomisch probleem op wereldeconomische schaal aangepakt te worden.70

In de Nota hulp aan minder ontwikkelde landen van 1961 worden de argumenten voor multilaterale hulp nogmaals ongewijzigd herhaald. Wat het beleid betreft zijn er enkele veranderingen op te merken. Zo is het speciale fonds voor financiering opgericht en zijn de internationale ontwikkelingsorganisatie en het wereldvoedselprogramma tot stand gekomen. In deze nota worden ook alle bijdragen aan de Wereldbank (WB) toegevoegd als OS. De WB richtte zich steeds meer op OS en zodoende zagen de beleidsmakers dit nu als onderdeel van het OS budget.71 Ook de E.E.G wordt voor het eerst genoemd in 1961. Er blijkt enige huivering vanuit de regering hulp te organiseren via deze institutie. Voor financiële hulp verwijst de nota naar grotere verbanden als de DAC en VN.72 De initiële terughoudendheid neemt rond 1966 af wanneer de hulpactiviteiten in Europees verband toenemen.73

De nota uit 1961 pleitte tevens voor een uitbreiding van OS. Dienovereenkomstig werd de ambtelijke staf uitgebreid onder de vleugel van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. DIO kreeg de taak het OS-beleid te gaan coördineren.74 Snel daarop volgde de aanstelling van een staatssecretaris voor OS. Hiervoor werd het Directoraat-Generaal voor Internationale Samenwerking (DGIS) opgericht. Het DGIS kreeg de taak de activiteiten van andere Ministeries met betrekking tot OS te coördineren.75

In de jaren ’60 trok de Nederlandse economie weer aan en werd het steeds lastiger deskundigen te vinden voor een uitzending. Bovendien bleek dat kortdurende assistentie niet bepaald efficiënt was. De hulpontvangende landen vroegen daarom naar langdurig verblijf van de deskundigen. Daarenboven veranderde de aard van de assistentie van incidenteel technisch advies naar brede algemene raadgeving. Daarom werden er diverse maatregelen ingevoerd die deskundigen moesten stimuleren om te kiezen voor een uitzending.76

Het Nederlandse OS-beleid stabiliseert na 1966 met betrekking tot het multilaterale kanaal. De overwegingen uiteengezet in de Nota hulpverlening aan minder ontwikkelde

gebieden van 1956 blijven nagenoeg hetzelfde door de beleidsnotities heen. Vaak wordt er

70

Nota Inzake de Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Gebieden, 9.

71

Nota Over de Hulp aan Minder-Ontwikkelde Landen, 10-14.

72

Ibidem, 11.

73

Nota Inzake de Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Gebieden, 89-92.

74

D.A. Hellema, ‘Beschamende Situaties’, 127-133.

75

Ibidem, 138-140.

76

20 een korte schets gegeven van de relevante veranderingen in de wereldeconomische en politieke sfeer waarop een koppeling met de Nederlandse visie volgt. Deze betreft meerdere malen het belang wat Nederland hecht aan globale samenwerking voor het tot stand brengen van ontwikkeling. Vaak volgt er ook een pleidooi voor open handelsbetrekkingen. Onder Pronk ondergaat het kanaal wat kleine herzieningen.

In Pronks eerste termijn komt de E.E.G. weer onder de aandacht. In de Rijksbegroting van 1974 stelt de Minister vast dat de ontwikkelingen binnen dit kader veel te traag verlopen. Specifiek betreurt hij het gebrek aan handelspolitieke ontwikkelingen, veel Europese landen zijn niet bereid de preferentiële handelstarieven toe te passen.77 De wens tot meer activiteit in het kader van de EU werd ook geuit met betrekking tot de communautaire hulpverlening aan niet-geassocieerde landen. In 1972 werd de resolutie voor communautaire hulpverlening aan niet-geassocieerde landen goedgekeurd. De Minister wees er op dat juist niet-geassocieerde landen meer hulp nodig hebben, en dat de resolutie als zodanig geïnterpreteerd diende te worden.78

De Europese fondsen worden in opvolgende nota’s slechts zijdelings genoemd, de

Nota een wereld van verschil legt uit waarom: “De keuze voor een bijdrage aan de Ontwikkelingssamenwerkingsprogramma’s via de EG is afgeleid van het EG-lidmaatschap. Doordat er in principe vaste bijdragenspercentages bestaan aan zowel het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) als EG-begroting is de keuzevrijheid verwaarloosbaar”.79

In de Nota een wereld van verschil uit 1990 wordt tevens gepleit voor meer aandacht voor multilaterale hulp. Aan de vaste bijdragen was al lange tijd niets veranderd en dat moest zo blijven. Het multilaterale kanaal bood echter ook mogelijkheden voor deelname aan gespecialiseerde organisaties. Dit zou de Nederlandse werkdruk en die van het ontvangende land verlichten, extra expertise en ondersteuning bieden en mogelijkheden opleveren voor beïnvloeding van het beleid van de betrokken organisatie. Concreet zou Nederland meer willen gaan bijdragen via cofinanciering van multilaterale projecten. Een soort mengvorm, die in de nota ook wel “multi-bi” financiering genoemd wordt.80

Onder Van Ardenne komen herzieningen met betrekking tot dit kanaal ter sprake in reactie op een rapport van de hernoemde IOV, de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en

77

Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1974, 62-64.

78

Ibidem, 62-64.

79

Nieuwe kaders voor ontwikkelingssamenwerking in de jaren negentig, 309.

80

21 Beleidsevaluatie (IOB).81 Het rapport benadrukte de schaalvoordelen, concentratie van kennis en middelen, verlaging van beheerslast en de lagere transactiekosten. Het adviseerde daarom een uitbreiding van dit kanaal tot de helft van alle middelen. “Dat ligt niet in de rede,” aldus de nota. Nederland droeg al meer dan gemiddeld bij aan multilaterale instanties. Bovendien moest het budget flexibel blijven en waren niet alle multilaterale opties even doeltreffend. Van Ardenne kondigde aan dat Nederland meer zou bijdragen aan multilaterale middelen wanneer duidelijk werd dat ze op dat moment doeltreffend waren. Deze middelen zijn niet statisch en ontwikkelen voortdurend, aldus de nota.82

1.2.2 - Het bilaterale kanaal

Volgens de Nota inzake de hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden uit 1956 zouden er in bepaalde omstandigheden redenen kunnen zijn om ad hoc tot bilaterale middelen over te gaan. Bijvoorbeeld wanneer Nederlandse deskundigheid van bijzonder belang zou kunnen zijn en een “groot nuttig effect zou kunnen opleveren”. Direct daarop volgt een voorbehoud; wanneer multilaterale kanalen het kunnen overnemen moet dat gebeuren.83

De opvolgende nota uit 1961 maakt duidelijk dat er aan bilaterale steun “een aanvullende plaats dient te worden gegeven”. Hiervoor worden twee argumenten gegeven. Ten eerste zijn bedragen voor het multilaterale kanaal vastgelegd. Door het vrijkomen van overige fondsen wordt het bedrag naar multilaterale instituties relatief minder belangrijk. Ten tweede “begint de grens tussen bilaterale en multilaterale hulp te vervagen”. Dat kwam door het consortiastelsel van de Wereldbank en ook de activiteiten in het kader van de OESO.84

Voor bilaterale hulp an sich worden ook enkele argumenten gepresenteerd in de nota. Allereerst was de behoefte ernaar zeer groot. Er werd in deze jaren duidelijk dat plannen tot internationale financieringen niet zouden doorgaan. Daarnaast werd gesteld dat het steeds moeilijker werd de “oogmerken van hulpverlening en bevordering van een evenwichtige ontwikkeling van de eigen economie geheel gescheiden te houden”. Veel andere landen hadden al wel een dergelijk beleid en de Nederlandse internationale concurrentiepositie zou kunnen verslechteren door deze situatie.85

81

http://www.minbuza.nl/iob geraadpleegd op 25-11-2010.

82

Nota Aan elkaar verplicht, ontwikkelingssamenwerking op weg naar 2015, 22-23.

83

Nota Inzake de Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Gebieden, 10.

84

Nota Over de Hulp aan Minder-Ontwikkelde Landen, 7-9.

85

22 De overstap naar de toevoeging van een bilateraal kanaal vereiste wel enkele waarborgen die de kwaliteit van het beleid moesten garanderen. Ten eerste was er geen ruimte voor ad hoc relaties met landen. Bilaterale hulp zou zoveel mogelijk binnen het kader van organisaties als de OESO moeten plaatsvinden. Ten tweede zou de hulp zoveel mogelijk gespreid moeten worden. Er was al enige concentratie ontstaan op bepaalde delen van Afrika mede dankzij E.E.G lidmaatschap. Dit mocht niet ten koste gaan van Azië en Latijns Amerika. Als laatste zouden Nederlandse activiteiten zo goed mogelijk gecoördineerd moeten worden, niet alleen tussen overheidsonderdelen maar ook met de privésector.86 Met alle voorbehouden in stand kon er begonnen worden aan een bilateraal projectenprogramma. Er werd een budget van 2,5 miljoen gulden per jaar opgenomen in de begroting voor een bilateraal programma voor technische hulpverlening in de vorm van projecten.87

Ook financiële bilaterale bijstand kon van start onder begeleiding van de Wereldbank. De voornaamste reden voor het overstag gaan was dat de Wereldbank de noodbehoevende landen selecteerde op economisch-technische criteria en dat Nederland zelf geen keuze hoefde te maken. De nota meldt hier expliciet dat de Nederlandse hulp ongebonden is, en dat het streven is andere landen daar ook van te overtuigen. Onder deze voorwaarden stelde Nederland 100 miljoen gulden beschikbaar voor India binnen het kader van het India consortium.88

Met de opkomst van bilaterale hulp kwam ook de vraag over binding langzaam naar de voorgrond. Gebonden hulp is hulp waarbij het ontvangende land een verplichting opgelegd krijgt de gelden te besteden in het hulp verstrekkende land. In de Nota hulpverlening aan

minder ontwikkelde landen wordt gesteld dat Nederland in tegenstelling tot veel andere landen niet zal overgaan tot gebonden hulp. De aanname hierachter is het idee dat de hulp ontvangende landen voldoende gelegenheid hebben het geld in Nederland te besteden. Zodoende zou de handelsverstoring die gebonden hulp van andere landen teweeg bracht deels teniet gedaan worden.89

Uit de nota van 1966 blijkt de enorme populariteit en groei van dit hulpkanaal. Er is gebleken dat het Nederlandse belang aanzienlijk gediend is met deze vorm van hulp ondanks de weigering over te gaan op gebonden hulp. Daarnaast heeft men geconstateerd dat het “een nuttige bijstand aan de ontwikkelingslanden kan geven”. “Het is op grond van deze

86

Nota Over de Hulp aan Minder-Ontwikkelde Landen, 10.

87

Ibidem, 13.

88

Ibidem, 14.

89

23 overwegingen dat de regering besloten heeft om het sinds 1962 ingevoerde beleid inzake bilaterale hulp met overtuiging voort te zetten.”90 Zodoende werden in 1966 consultatieve groepen toegevoegd aan de consortia. Dit waren lossere overlegverbanden dan de consortia die toch continuïteit konden verzekeren. Toetreding tot WB-instituties zou de Nederlandse werklast beperken tot controle van bestedingen.91

Ook het projectenprogramma werd uitgebreid in 1966. Het aantal projecten was gestegen tot rond de 60. Er werden nieuwe typen projecten toegevoegd met als expliciet doel het stimuleren van de vestiging van Nederlandse bedrijven. Deze “drempelprojecten” richtten zich op het verzamelen van kennis, opbouwen van infrastructuur en experimenten met proefprojecten (pilots).92 In de Rijksbegroting van 1970 opgesteld onder Udink komt de binding van hulp weer ter sprake. Wederom wordt de wenselijkheid van ongebonden hulp herhaald. Toch wordt gesteld dat eenzijdige ontbinding van hulp “vooralsnog niet verantwoord lijkt”. Daarop heeft Nederland wederom via het DAC gepoogd om hieromtrent tot een internationale overeenkomst te komen.93

In 1973 veranderde de nadruk van projecten door de introductie van het concept

Self-Reliance door Pronk. OS zou een brugfunctie moeten zijn voor de economische, politieke en sociale verzelfstandiging van minder ontwikkelde landen. 94 Hiervoor zouden aanbestedingen voor projecten in het land zelf gedaan moeten worden, niet in het Westen.95 Bovendien mochten sectoren ook niet meer los van elkaar behandeld worden. Er werd duidelijk gemaakt dat de grote afhankelijkheid van sectoren als landbouw en gezondheidszorg van elkaar, noopten tot een integrale aanpak. Een algehele integratie van beleid dat Self-Reliance en de verdeling van welvaart moesten dienen.96

De Nota bilaterale Ontwikkelingssamenwerking van Pronk ging in op de binding van hulp. Hier geeft de minister aan dat “een van de belangrijkste gevolgen van het feit dat Nederland bij de Ontwikkelingssamenwerking rekening houdt met de belangen van het bedrijfsleven is dat de financiële bilaterale hulp gebonden is aan besteding in eigen land of ontwikkelingslanden”. Met het uitblijven van een internationale regeling ter ontbinding en

90

Ibidem, 56.

91

Nota Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Landen, 91-95.

92

Ibidem, 104-105.

93

Rijksbegroting voor het dienstjaar 1971, 23.

94

Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1974, 5.

95

Malcontent en Nekkers, ‘Inleiding’, 34-35.

96

24 gezien de toenmalige economische situatie van Nederland was het verantwoord te vergeten dat “Nederland in principe voorstander van algehele ontbinding van de hulp” was.97 Er werd wel een provisie opgenomen voor ad hoc ontbindingen waar de belangen van economie en ontwikkeling al te zeer uiteen liepen. 98 De Nota herijking bilateraal beleid uitgebracht onder Schoo in 1984 bevestigt deze houding nogmaals.99

Onder De Koning werd door een strengere hantering van de armoedegrens als selectiecriterium een aantal landen uit het concentratielanden beleid geschrapt. Dit werd noodzakelijk geacht omdat de hoeveelheid landen afbreuk zou doen aan de kwaliteit van OS. Daardoor “is er een marge ontstaan tussen de geformuleerde beleidsdoelstellingen en de realisatie daarvan”.100 Self-Reliance werd vervangen met een twee sporen beleid. Verlichting van noodsituaties en economische ontwikkeling op lange termijn. Schoo sloot zich hierbij aan en bevestigt dit beleid nogmaals in haar Nota herijking bilateraal beleid waarin gepleit wordt voor een reductie tot tien landen uit twee regio’s op basis van de mate van armoede.101

Onder Schoo onderging het bilaterale beleid een aantal herzieningen om richting de subdoelstelling van het bevorderen van het Nederlandse economische belang te werken. In het hoofdstuk betiteld “nieuwe accenten” draait het inderdaad om accenten. De meeste veranderingen betreffen provisies dat er in het vervolg rekening gehouden zal worden met de nieuwe koers.102 De Nota herijking bilateraal beleid meldt verder de wens continuïteit alsmede vernieuwing te bevorderen.103

Continuïteit was ook een centraal thema onder de opvolger van Schoo, Minister Bukman. Hij verantwoordde dit in zijn Nota kwaliteit, een voorzet voor de jaren ’90. Hieruit werd duidelijk dat ontwikkeling een “weerbarstig” lange termijn proces is. Partners moeten er op kunnen rekenen.104 Een tweede punt is Bukmans nadruk op kwaliteit. Dit is volgens deze nota van groot belang en eigenlijk het enige wat op dat moment met zekerheid gezegd kan

97

Ibidem, 57-59.

98

Nota Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking, 57-59.

99

Nota herijking bilateraal beleid, 46.

100

Handelingen tweede kamer, 1978-1979, 14800, Rijksbegroting voor het Jaar 1978, 10.

101

Handelingen Tweede Kamer, 1083-1984, 18350, Herijking Bilateraal Beleid, 26 en 38.

102

Herijking Bilateraal Beleid, 26-48.

103

Ibidem, 26.

104

Handelingen Tweede Kamer, 1988-1989, 20800, Rijksbegroting voor het Jaar 1989, Nota Kwaliteit, een

25 worden. Gezien de veranderende internationale sfeer durft Bukman geen uitspraken te doen over lang termijn beleid.105

Het tweede termijn van Pronk kenmerkte zich wederom met een koerswijziging. In de

Nota een wereld van verschil wordt duidelijk dat een groter deel bilaterale hulp via multilaterale kaders zou gaan lopen.106 Er was gebleken dat het “trickle down” effect, waarin welvaart vanaf de bovenste lagen iedereen bereikt uitbleef. Deze vicieuze cirkel moest doorbroken worden.107 Dit nieuwe inzicht betekende meer nadruk op plattelandsontwikkeling, gezondheidszorg, onderwijs en het opbouwen van een maatschappelijk middenveld. Ook werden er sectoren en thema beleid ingevoerd.108

De wereldwijde veranderingen verliepen echter anders en sneller dan verwacht in de

Nota een wereld van verschil. In 1993 kwam daarom de Nota een wereld in geschil uit waaruit volgde dat “ontwikkeling niet in stand kan komen in een situatie van instabiliteit”. Hier volgde een aantal accentverschuivingen op maar de “ontschotting” van het beleid was de meest ingrijpende verandering.109

Gezien de inzichten dat ontwikkeling met allerlei factoren verbonden was werd integratie van ontwikkelingssamenwerking en buitenlands beleid noodzakelijk geacht.110 Hoewel het afbreuk zou doen aan de zuiverheid van OS werd dit nadeel overschaduwd door het gewin in relevantie en effectiviteit. Het riep echter wel een aantal vragen op. Wat zou er gebeuren met het budget? En wat zou er gebeuren met de landenkeuze? Wat de eerste vraag betreft gaf de nota een suggestie: een gemengd budget voor OS plus milieu- vredes- en asielbeleid met een norm die voort moest komen uit OESO-overleg. Het antwoord op de tweede vraag zou een beperking van het aantal concentratielanden tijdens de jaren ’90 moeten worden.111

Onder Herfkens werd de uiteindelijke ontschotting doorgevoerd en werd inderdaad het aantal concentratielanden drastisch gereduceerd aan de hand van twee nieuwe

105

Nota Kwaliteit, een Voorzet voor de Jaren ’90, 4-5.

106

Nieuwe kaders voor ontwikkelingssamenwerking in de jaren negentig, 300-303.

107

Handelingen Tweede Kamer, 1995, Nota Hulp in Uitvoering: ontwikkelingssamenwerking en de herijking

van het bilateraal beleid, 40-43.

108

Nota hulp in Uitvoering, 44-46.

109

Ibidem, 44-46.

110

Ibidem, 44-47.

111

Handelingen Tweede Kamer, 1993-1994, 23408, Een Wereld in Geschil: de grenzen van de

26 selectiecriteria.112 Een tweede breuk die onder Herfkens werd ingevoerd was het afschaffen van projecten. De Nota hulp in uitvoering gaf aan dat projecten een versnippering opleveren, “allerlei kleine hobby eilanden”. Ter vervanging kwam de nadruk op sectoren te liggen met als belangrijkste voordeel ‘ownership’ voor de donorlanden.113 Ownership stond in het verlengde van Good Governance. In een sfeer van goed bestuur zouden de begunstigden van hulp hun eigen projecten beheren. Dit moest er voor zorgen dat het niet ineen zou storten bij het vertrek van de hulporganisaties en dat de hulp meer vraaggericht werd, in plaats van aanbodgericht.114

Onder Agnes Van Ardenne werd het beleid van Pronk en Herfkens geconsolideerd. De ontschotting en beperking van het aantal bilaterale betrekkingen werden bevestigd. Verder was de voornaamste verandering de introductie van de MDG’s. Deze werden kort samengevat en er wordt gesteld dat deze leidend zullen zijn in het Nederlandse beleid.115 Minister Bert Koenders (PvdA) zette de ontschotting voort. De landen onder het bilaterale beleid werden ingedeeld in drie profielen.116

1.2.3 - Het particuliere kanaal

In de Nota inzake de hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden van 1956 wordt ingegaan op enkele moeilijkheden met betrekking tot privé investeringen, zoals het risico voor investeerders door nationale onrust.117 In 1961 is er onderzoek gaande over garantiefondsen en joint ventures en werd er gesproken over het oprichten van een kredietverzekering met marktconforme criteria. De voornaamste argumentatie achter deze koers lijkt een perceptie van de noodzaak tot private financiering te zijn.118 Anno 1966 bestond deze verzekering nog niet maar de OESO had echter wel bij de Wereldbank een voorstel gedaan voor een dergelijk systeem. De presentatie daarvan liet op zich wachten dus de Minister had alvast een nationaal

112

Paul Hoebink, ‘Van Wervelwind tot Nachtkaars?: vier jaar Eveline Herfkens op Ontwikkelingssamenwerking’, Internationale Spectator 4 (2002) 191-198, aldaar 191-192.

113

Nota Hulp in Uitvoering, 44-46.

114

Ibidem, 78-90.

115

Nota Aan elkaar verplicht, ontwikkelingssamenwerking op weg naar 2015, 3-6.

116

Te weten: versnelde MDG bereiking, veiligheid en ontwikkeling en brede relaties.

117

Nota inzake de hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden, 5.

118

27 garantiesysteem ontworpen wat ingediend zou kunnen worden bij verval van het Wereldbank-plan.119

Onder Udink werden bedrijfsbelangen omgezet in concrete beleidsmaatregelen, de Financiering Maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) werd opgericht. Deze naamloze vennootschap kreeg in deze Nota nog geen directe taak toegewezen omdat het nog in oprichting was. Wel werd duidelijk dat het hier ging om een orgaan wat bedrijfsbelangen aan OS zou moeten huwen. “Tesamen [sic] met de Wet Herverzekering Investeringen vormt de FMO het belangrijkst instrument dat de regering hanteert om de stroom van particuliere middelen naar ontwikkelingslanden te stimuleren”.120 De FMO kreeg dan ook direct de eerder genoemde drempelprojecten in haar portefeuille. De verantwoording hiervoor werd simpel gehouden, er was grote belangstelling voor vanuit bedrijven en ontwikkelingslanden.121

Onder Pronk werd het FMO “meer in overeenstemming gebracht met de doelstellingen van het ontwikkelingsbeleid”.122 In de Nota bilaterale Ontwikkelingssamenwerking wordt dit herhaald en weinig uitgediept. Wel wordt hier de basis gelegd voor het verhogen van het aandelen percentage van de overheid in de vennootschap.123 In zijn tweede termijn zette Pronk zijn aanpak voort. De FMO werd vanaf 1991 verantwoordelijk voor de eigen financiële resultaten.124

In de Nota bilaterale Ontwikkelingssamenwerking wordt uitgebreider ingegaan op de commerciële tak van het particuliere initiatief. Deze wordt om vier redenen van belang geacht: deze sector levert veel van de gebruikte goederen, levert kennis, voert veel projecten uit en als laatste is het van bijzonder belang in het ontwikkelen van industrie. Concreet kan deze nota melden dat de inspanningen van het bedrijfsleven in het kader moeten komen van Self-Reliance. Wat dat precies inhield bleef vaag.125

In de Nota hulpverlening aan minder ontwikkelde landen van 1966 doen particuliere niet-commerciële activiteiten hun intrede. Naar voorbeeld van het Amerikaanse Peace Corps was in Nederland de stichting Nederlandse Vrijwilligers opgericht. Deze voerde projecten uit die gefinancierd werden door de overheid. De overheid zag dit als een belangrijke

119

Nota Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Landen, 64.

120

Rijksbegroting voor het dienstjaar 1971, 25.

121

Rijksbegroting voor het dienstjaar 1971, 25-26

122

Rijksbegroting voor het diensjaar 1974, 74

123

Nota Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking, 59-60.

124

Baneke en Jepma, 1999, 274-276.

125

28 kwantitatieve en kwalitatieve uitbreiding van het OS-beleid. Datzelfde gold voor de medefinanciering van particuliere projecten: “het is nu al niet meer weg te denken”.126 De medefinanciering was gestart onder de aanname dat “de sociale en economische groei der ontwikkelingslanden door velerlei krachten bevorderd wordt, waartoe ook bepaalde activiteiten van niet-commerciële particuliere organisaties behoren”.127

Onder Pronk werd het belang van particuliere instellingen zeer duidelijk gearticuleerd. Uit de Nota bilaterale Ontwikkelingssamenwerking blijken een tweetal redenen voor de hoge interesse in deze sector. Ten eerste zijn deze groeperingen niet gemotiveerd door geld en zodoende staat de kwaliteit van hulpverlening voorop. Ten tweede zijn deze organisaties in staat op plekken te komen waar de Nederlandse overheid niet kan komen. Daarom werd dit beleid voortgezet en uitgebreid.128

Het medefinancieringsprogramma onderging anno 1974 enkele veranderingen. Ten eerste kwamen er criteria aan het type organisatie dat er aanspraak op maakte. Ten tweede werd het nu ook mogelijk lokale projecten te financieren, dus van organisatie uit het minder ontwikkelde land zelf. Ten slotte moesten ontvangende landen voortaan toestemming verlenen over de projecten.129 De Nota inzake verbetering van de kwaliteit van bilaterale hulp van De Koning voegt hier een vijfde argument aan toe. Het ambtelijke apparaat groeide lange tijd niet mee met het OS budget. Om kwaliteitsverlies tegen te gaan zouden voortaan meer activiteiten via dit kanaal moeten gaan lopen.130

In 1974 werd het particuliere kanaal ook uitgebreid met een nieuwe vorm van hulp.131 In de begroting van 1974 introduceert Pronk directe hulp aan de armste landen en groepen. Dit zou een flexibele kostenpost worden waarvan de middelen ad hoc besloten zouden worden voor directe verlichting van de incidentele hulpbehoevende situaties. Er was besloten dit op te nemen gezien de gebrekkige effectiviteit van OS en het besef dat ontwikkeling een kwestie

126

Nota Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Landen, 65-68.

127

Nota Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Landen, 103-110.

128

Nota Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking, 47.

129

Ibidem, 49-54.

130

Handelingen Tweede Kamer, 1979-180, 15800, Nota Inzake Verbetering van de Kwaliteit van de Bilaterale

hulp, 195.

131

29 van meerdere generaties was.132 Particuliere organisaties zouden deze flexibele hulp voor rekening gaan nemen.133

Volgens de beleidsbrief Een zaak van iedereen van Minister Koenders werd er veel gesproken over ownership maar nog niet genoeg gedaan. De Minister wilde daarom gaan werken met ontwikkelingscontracten waarin het niet commerciële kanaal op gelijke voet met bedrijven en overheidsdepartementen moest komen te staan.134 In aansluiting bij de ontschotting gaat de beleidsbrief uitgebreid in op veiligheid, met name “fragiele staten”. De toverformule luidde “Diplomatie, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking” en dat alles in nauwe samenwerking met het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven.135

Het raamwerk van hulpmiddelen was al in 1966 al gevormd en bestaat uit het multilaterale, bilaterale en particuliere kanaal. Het multilaterale kanaal begon ad hoc maar werd al snel met vier argumenten verantwoord. Multilaterale hulp moest neokoloniale associaties vermijden, er zou meer deskundigheid aanwezig zijn, Nederland was te klein voor bilaterale hulp en als laatste moest een wereldeconomisch probleem op deze schaal aangepakt worden. Deze argumenten vormden lange tijd de visie van beleidsmakers op dit kanaal. In de jaren ’90 werd er gepleit voor een uitbreiding van hulp via dit kanaal door Pronk. Zijn opvolgers waren een kritische houding tegenover het kanaal toegedaan.

Het bilaterale beleid kende een moeilijkere start. De eerste verantwoordingen ervoor waren in relatie tot het multilaterale kanaal. Er was meer geld beschikbaar en de bijdragen aan multilaterale instanties stonden vast. Ten tweede was er al sprake van vervagende grenzen tussen de twee kanalen. De verantwoording van dit kanaal op zich was tweeledig. Er was vraag naar en het Nederlandse economische belang kon er mee gediend worden. Hierop kwam er een projectenprogramma en financiële hulp. Na instelling van deze programma’s betroffen verandering vaak het aantal landen wat gekozen moest worden en de specifieke inhoud van de projecten. Pas in de jaren ’90 worden projecten afgeschaft in het kader van een complete ontschotting van het beleid.

Het particuliere commerciële kanaal ontstond vanuit de perceptie dat privé investeringen noodzakelijk waren. Om deze investeringen te stimuleren werd het FMO opgericht. De altruïstische tak nam de vorm van een medefinancieringsbeleid aan. Dit werd vooral gezien als een gatenvuller. Particuliere organisaties konden komen waar de overheid

132

Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1974, 59-62.

133

Nota Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking, 52.

134

Beleidsbrief Een zaak van iedereen, 12-14.

135