Welke achterliggende sociale processen verklaren de voortzetting van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid?
In navolging van de methode wordt in dit laatste hoofdstuk getracht een verklaring te geven voor het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Het niveau van Verstehen wordt achtergelaten om te gaan kijken naar achterliggende sociale processen die de voorzetting van het Nederlandse beleid kunnen Erklären. Om dit mogelijk te maken ga ik gebruik maken van theorieën die ontwikkelingshulp in algemene zin verklaren. Daarop zal ik een hypothese opstellen en toetsen of deze opgaat in Nederland in navolging op de methode.
3.1 - Theorie
Een toenemende hoeveelheid literatuur dat ontwikkelingssamenwerking vanuit het perspectief van de donor bekijkt steunt de hypothese dat er een koppeling is tussen de verzorgingsstaat en het niveau van hulp. De mate waarin een staat intern inkomens herverdeelt heeft in deze studies een sterk verband met de mate waarin het land hulp aanbiedt. Het verklaren van verschillen tussen hulpprogramma’s kan gedaan worden aan de hand van interne herverdeling van inkomen. Hoe meer herverdeling van inkomens intern, hoe meer hulp aangeboden wordt is de algemene opvatting.268
Noël en Therién geven in hun artikel From Domestic to International Justice: the
Welfare State and Foreign Aid een overzicht van een aantal studies die internationale vrijgevigheid proberen te verklaren. Uit zowel kwalitatieve, kwantitatieve en case studies blijkt een sterk verband tussen nationale en internationale sociale uitgaven. Hieruit concluderen de auteurs dat de hypothese merite heeft. Zij zijn echter nog niet tevreden en onderzoeken de gebruikte indicatoren uit deze studies. Dit zijn er drie: het totaal aan overheidsuitgaven voor sociale doeleinden, partijoriëntatie en institutionele kenmerken van de overheden.269
Noël en Therién hebben de eerste twee indicatoren gecontroleerd. Zij vinden inderdaad een correlatie tussen het totaal aan overheidsuitgaven maar geen significant verband tussen partijpolitiek en hulp. Het totaal aan overheidsuitgaven zien zij echter niet als
268
Alain Noël en Jean-Philippe Therién, ‘From Domestic to International Justice: the welfare state and foreign aid’, International Organization 3 (1995) 523-553, aldaar 523-524
269
57 een voldoende indicator omdat het een aantal uitzonderingen niet kan verklaren. Bovendien levert de uitgaven hypothese weinig diepe analyse op en daarom gaan de auteurs uitgebreid in op een derde optie die zij de institutionele aanpak noemen.270 In deze aanpak leunen zij sterk op het werk van Gosta Esping-Andersen. Esping-Andersen zette een drietal ideaaltypische verzorgingsstaten uitteen: de conservatieve, liberale en de sociaal-democratische. De verschillende soorten verzorgingsstaat zijn tot stand gekomen door de manier waarop dat land omging met tegenstellingen tussen markt en politieke principes. Met andere woorden de vraag hoe de burger het beste voor conjuncturele schommelingen beschermd kon worden.271
De conservatieve staat wordt gekenmerkt door een institutionalisering van corporatisme om zodoende bestaande sociale schikkingen te beschermen van economische ontwikkeling en sociale veranderingen. Deze staat zal dus pas ingrijpen wanneer familie of vakbondsfondsen niet meer toereikend zijn, de traditionele gezinseenheid staat hierin centraal. De liberale staat vult juist marktmechanismen aan door middel van algemene verzekeringen en sociale programma’s getest op nutsfunctie. De sociaal-democratische staat gaat uit van universalisme, sociale zorg is een gedeelde opvatting van burgerschap en niet enkel gericht op het aanvullen van marktwerking voor specifieke groepen.272
Wanneer Noël en Therién de institutionele hypothese gaan toetsen komen zij tot een interessante vondst. Hoe meer sociaal-democratische kenmerken een staat heeft, hoe meer ontwikkelingshulp ze geven. Liberale of conservatieve kenmerken hadden geen invloed op het niveau van hulp. Dat betekent niet dat er gesteld kan worden dat lagere hulpniveaus geassocieerd kunnen worden met een conservatieve of liberale welvaartsstaat. Geen staat is namelijk exact een ideaaltype en zal dus altijd een mengvorm aan kenmerken hebben. Uit dit mengsel zijn het de sociaal-democratische kenmerken die hulp bepalen zelfs wanneer liberale of conservatieve attributen overheersen.273
In het zoeken naar een verklaring voor het Nederlandse Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid wil ik gebruik maken van de institutionele aanpak om een aantal redenen. Ten eerste omdat zoals Noël en Therién aangeven toont deze indicator aan dat het gaat om een “positive commitment” aan een bepaald ideaal.274 De mate waarin een land voldoet aan de conservatieve of liberale kenmerken doet namelijk niet af aan het
270
Noël en Therién, ‘From Domestic to International Justice’, 528-532 en 538.
271
Ibidem, 538-539. 272
Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism (Cambridge 1990) 26-29.
273
Noël en Therién, ‘From Domestic to International Justice’, 539-545.
274
58 hulpniveau. Het gaat hier om “the capacity of a society to accept and institutionalize nonmarket principles of income distribution”.275 Deze positieve toewijding is belangrijk in het vaststellen waarom iets een bepaalde koers heeft gelopen en geen andere op basis van ideeën. Zoals in de inleiding te lezen valt is dat de insteek van Max Weber’s methode en bovendien van deze scriptie. De subjectieve opvattingen van actoren hebben een reële betekenis en bepalen daarmee hun handelswijze in sociale acties. Het ziet er naar uit dat sociaal-democratische normen een belangrijke invloed zijn op de opvattingen van actoren wanneer het OS betreft. Andere indicatoren lijken niet solide genoeg voor een verklaring.
Ten tweede voegt deze scriptie daarmee toe aan de analyse van internationale betrekkingen in brede zin. In deze discipline zijn de meningen verdeeld over de rol van de invloed van binnenlandse factoren op het internationale domein. Drie van de meest dominante stromingen zijn het Realisme, Liberalisme en Marxisme.276 Het Realisme ziet de staat als unitaire actor in een internationaal systeem wat als voornaamste kenmerk anarchie heeft, het ontbreken van een overheid. Buitenlands beleid moet van strategisch voordeel zijn voor het nationale belang, macht speelt hierin een centrale rol.277 Vanuit dit perspectief zien zij hulp als slechts één van de middelen in een arsenaal voor het bevorderen van strategisch eigenbelang.278
Marxisme en Liberalisme zien de staat niet als unitaire actie maar zijn “second image” theorieën.279 Zij trachten internationale betrekkingen te verklaren door te kijken wat er binnen landen gebeurd en hoe dat de internationale sfeer beïnvloed.280 De twee paradigma’s kijken van binnen naar buiten.281 Marxisme ziet de staat als een manier voor de bourgeoisie het proletariaat uit te buiten en dat vertaalt zich naar hulp als een manier om bestaande verhoudingen te waarborgen: een moderne vorm van kolonialisme.282 Liberalisme draait om individuele rechten, grondwettelijkheid, democratie en beperking van de rol van de staat. Hiernaast richt het paradigma zich op vrijhandel. De combinatie van de liberale democratie en
275
Noël en Therién, ‘From Domestic to International Justice’, 549.
276
Ibidem, 525.
277
Jack Donnely, ‘Realism’ in: Burchill ed, Theories of International Relations (Basingstoke 2009) 31-57, aldaar 31-32.
278
Noël en Therién, ‘Welfare Institutions and Foreign Aid’, 531-532.
279
Noël en Therién, ‘From Domestic to International Justice’ 525.
280
Ibidem, 524-525. 281
Scott Burchill, ‘Liberalism’, in: Burchill ed, Theories of International Relations (Basingstoke 2009) 57-85, aldaar 57-58.
282
59 een staat open voor vrijhandel zou het recept moeten zijn om oorlogen te voorkomen.283 Door te concentreren op consensus zien liberalen hulp als een bevordering van gedeelde belangen van donors en donoren en bovendien als uiting van de collectieve wil van de bevolking.284 Dit hoofdstuk sluit duidelijk aan op de “second image” theorieën, specifiek Liberalisme, en probeert eraan toe te voegen door in detail in te gaan op nationale normen. Deze normen worden vaak aangenomen maar blijven vervolgens onderbelicht in analyse van nationale factoren.285
Gezien de causale relatie enkel tussen de sociaal-democratische kenmerken en ontwikkelingshulp en de afwezigheid van dit verband met de andere typen verzorgingsstaat zal de hypothese zich beperken tot deze kenmerken. De hypothese die ik in dit hoofdstuk wil gaan toetsen luidt als volgt: het Nederlandse OS-beleid is een internationale projectie van
nationale sociaal-democratische normen. Met deze hypothese heb ik als het ware een steiger opgezet die ik naast de werkelijkheid plaats. De afwijkingen of overeenkomsten met die steiger tonen aan in hoeverre bepaalde omstandigheden of instituties causaal het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid hebben voortgebracht, dit is in navolging van de methode.
Voordat de hypothese getoetst kan worden zal er eerst gekeken moeten worden wat sociaal-democratische attributen precies inhouden. Daarna moet worden vastgesteld of deze normen inderdaad in Nederland aanwezig zijn. Zo niet dan kan de hypothese alvast verworpen worden. De uitleg van sociaal-democratische attributen wordt daarom opgevolgd met een beschrijvende paragraaf over de Nederlandse verzorgingsstaat.
3.2 - Sociaal-democratische attributen
Wat zijn precies sociaal-democratische attributen? Kort samengevat: geïnstitutionaliseerde principes van solidariteit en universaliteit. Deze principes uitten zich volgens Esping-Andersen in de-commodificatie en in stratificatie. Commodificatie is het proces waarin arbeidskracht door het proces van kapitalisme gezien ging worden als een verhandelbaar goed. Door de groei van het kapitalistische systeem werd men steeds afhankelijker van het vermogen tot het inruilen van arbeid voor geld, met andere woorden afhankelijk van iets wat elk moment kan wegvallen door ziekte of conjuncturele schommelingen. Het proces van
283
Burchill, ‘Liberalism’, 57-61.
284
Noël en Therién, ‘Welfare Institutions and Foreign Aid’, 532-533.
285
60 commodificatie is daar een reactie op, het probeert arbeiders onafhankelijk van de markt te maken.286
Veel staten erkenden commodificatie als een probleem en door een samenspel van klasse mobilisatie, politieke coalitievorming en de historische achtergrond van gouvernementele institutionalisatie vormden er zich verschillende soorten regimes.287 Drie belangrijke indicatoren voor de mate van de-commodificatie zijn het beleid voor pensioenen, ziekte en werkloosheid. Wanneer Esping-Andersen de voornaamste industriële democratieën gaat rangschikken op mate van de-commodificatie vindt hij direct een clustering van de drie typen verzorgingsstaten: een liberaal, conservatief en sociaal-democratisch cluster. Van de drie levert de sociaal-democratische verzorgingsstaat het meeste vrijheid van de markt.288
De verzorgingsstaat is ook een systeem van sociale stratificatie, het is een belangrijke factor in het vormen van klassen en de sociale orde. De institutionele kenmerken van de verzorgingsstaat bepalen deels uitingen van sociale solidariteit, klasse verdeling en status differentiatie. Dit doen zij onder andere door de herverdeling van inkomen via belastingheffingen dan wel via sociale uitkeringen. De manier waarop staten stratificatie invullen verschilt sterk en wederom kan de driedeling tussen liberale, conservatieve en sociaal-democratische staten gemaakt worden.289
Uit een historische analyse concludeert Esping-Andersen dat sociaal democraten uitgingen van het opzetten van een systeem van solidariteit. Dit in tegenstelling tot conservatieven die traditionele status probeerden te beschermen van kapitalistische druk en liberalen die enkel wilden ingrijpen ten bate van het kapitalistische systeem.290 De socialisten vormden in eerste instantie eigen sociale zekerheid door middel van de zogenaamde ‘ghetto-strategy’.291 Het grote nadeel hiervan was de uitsluitende aard van het systeem. Toen democratische rechten opkwamen zagen de socialisten een kans om hun universele idealen waar te maken. De mate van universaliteit is daarom een belangrijke indicator voor Esping-Andersen in het plaatsen van de sociaal-democratische verzorgingsstaten. Dit ziet hij als de toegankelijkheid tot sociale zekerheid in het geval van ziekte, werkloosheid of pensioen.292
286
Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, 35-38.
287
Ibidem, 29. 288
Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, 45-53.
289
Ibidem, 55-58.
290
Ibidem, 55-65.
291
Ook wel bekend als micro-socialisme. Hierin vormden socialisten eigen groepen met sociale zekerheid.
292
61 Wederom vindt Esping-Andersen drie clusters die nauw aansluiten met de indeling gebaseerd op de-commodificatie. Zijn typering van de drie soorten verzorgingsstaten is daarmee nogmaals bevestigd.
Bron: Noël en Therién, ‘From Domestic to International Justice’, 54.
Zoals duidelijk wordt is Nederland geen ideaaltype maar valt het in het cluster van sterk sociaal-democratische landen. De score voor Liberalisme is weliswaar hoger, maar dat moet relatief tot de sterk liberale landen gezien worden die allen 10 of hoger scoren. Bovendien wordt hulp enkel bepaald door sociaal-democratische attributen zoals hierboven beschreven. Nederland is in de institutionele analyse van Esping-Andersen een land wat solidaristische en universele waarden geïnstitutionaliseerd heeft. Gekoppeld aan het werk van Noël en Therién zouden deze normen ook het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid moeten verklaren. Voor een diepe analyse daarvan wordt nu de Nederlandse verzorgingsstaat bekeken.
62
3.3 - De Nederlandse verzorgingsstaat
De Nederlandse verzorgingsstaat is een historisch product. De opvatting dat het stelstel het product is van een weloverwogen visie of ooit ‘af’ kan zijn is daarom een illusie.293 Dit maakt het noodzakelijk deze paragraaf historisch in te delen.
Tegen het einde van de 19de eeuw werden de risico’s van slechte arbeidsomstandigheden door de toenemende mate van industrialisatie in de politiek steeds belangrijker. Risico’s werden tot dan toe gedekt door werkgevers zelf. Dit verzekerde hen van een vaste schare werknemers op lange termijn en bovendien dwong het een zekere mate van loyaliteit af. Dit bracht echter wel een free-rider probleem met zich mee, andere werkgevers konden werknemers in dienst nemen die bijvoorbeeld zojuist een seizoensuitkering hadden ontvangen. De middenklasse wenste dus een landelijk geregeld stelsel voor werknemersverzekeringen. Ook de arbeiders zelf werden politiek gezien steeds belangrijker door de verbreding van het kiesrecht.294
In 1901 werd de ongevallenwet ingevoerd. Deze dekte werknemers tegen het risico van bedrijfsongevallen.295 Daarmee was deze wet dus zeer beperkt: ongevallen buiten het werk werden niet gedekt, en mensen die niet werkten hadden ook geen dekking. Bovendien gold de wet ook niet voor alle sectoren, in een geleidelijk proces werden beroepsgroepen één voor één toegevoegd. De uitvoering van deze maatregelen was echter direct het onderwerp van veel discussie. Conservatief-liberalen en confessionelen wilden de staatsinvloed beperkt houden en socialisten wensten juist veel staatsbemoeienis. Uiteindelijk verplichtte de overheid de verzekering en gaf minimumnormen aan waarna werkgevers de uitvoering voor rekening namen. De Rijksverzekeringsbank hield toezicht.296
De strijd over de uitvoering bleef een rode draad in de ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat. Hoewel de verzorgingsstaat zelfs onder Duitse bezetting nog langzaam uitbreidde werd deze ontwikkeling tussen 1940 en 1952 in grote mate bepaald door het debat over de uitvoering. De Nederlandse regering in ballingschap stelde een commissie
293
WRR, De Verzorgingsstaat Herwogen: over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden (Den Haag 2006) 24.
294
Duco Bannink, ‘Het Nederlandse Stelsel van Sociale Zekerheid: van achterblijver naar koploper naar vroege hervormer’ in: Trommel ed, De Herverdeelde Samenleving: ontwikkeling en herziening van de Nederlandse
verzorgingsstaat (Amsterdam 2004) 51-83, aldaar, 52-53.
295
Het onderscheid tussen risico en schuld is een belangrijke. Hiermee werden alle bedrijfsgerelateerde ongevallen gedekt. Schuld was niet het belangrijkste vraagstuk meer.
296
63 op die alvast een plan zou moeten opmaken voor naoorlogse sociale wederopbouw. In 1945 pleitte commissie van Rhijn voor de stelling dat sociale zekerheid een recht zou moeten zijn voor alle burgers, niet slechts werknemers. Met andere woorden, universele solidariteit zou aan de kern van een Nederlandse sociaal beleid moeten staan. Werknemers waren het hier niet mee eens waardoor er een compromis gevonden moest worden.297
Het compromis kreeg de vorm van de Organisatiewet Sociale Verzekeringen (OSV). Hierin werd vastgesteld dat de rol van de overheid beperkt zou blijven tot het stellen van richtlijnen en controle. De uitvoering van werknemersverzekeringen kwam voor de rekening van bedrijfsverenigingen. Naast dit raamwerk werd in 1950 de Sociaal Economische Raad (SER) opgericht voor tripartiet overleg tussen werkgevers, werknemers en de overheid. Zodoende werd het conflict over uitvoering verplaatst naar organen voor uitvoering, toezicht en advies. Dit beperkte de invloed van ideologische strijd tussen de socialisten enerzijds en conservatieven en liberalen anderzijds. Onder deze constructie werd de Nederlandse verzorgingsstaat in de jaren ’50 en ’60 aanzienlijk uitgebouwd.298
Onder de constructie van de OSV deed het principe van universele solidariteit alsnog zijn intrede. In de jaren ’50 stond de Nederlandse verzorgingsstaat nog in het kader van wederopbouw. Lonen werden kunstmatig laag gehouden en er heerste een sfeer van soberheid. In de jaren ’60 wierp het beleid zijn vruchten af: lonen stegen enorm en er was lange tijd volledige werkgelegenheid. In deze omstandigheden werd het doel van een minimum bestaan verheven naar het verzekeren van een middenklassenniveau voor iedereen.299 Zo werden er een aantal volksverzekeringen ingesteld maar ook sociale voorzieningen. De voornaamste daarvan zijn de Algemene Ouderdomswet (AOW) uit 1957, Algemene Bijstandswet (ABW) uit 1965 en in 1967 wordt de Wet Arbeidsongeschiktheid (WAO) ingevoerd. Vooral de ABW is belangrijk wanneer gesproken wordt over sociaal-democratische kenmerken. Iedere burger krijgt er een “onvervreemdbaar recht op inkomen” mee.300 Het draaide niet langer slechts om arbeidsrisico’s maar sociale risico’s in brede zin.301
Een universeel stelsel gebaseerd op principes van solidariteit kost veel geld. De enorme uitbouw van verzorgingsstaat was in Nederland mogelijk dankzij enorme economische groei en een arbeidsmarkt met volledige werkgelegenheid. Deze situatie hield
297
Bannink, ‘Het Nederlandse Stelsel van Sociale Zekerheid’, 56-58.
298
Ibidem, 57-59.
299
WRR, De Verzorgingsstaat Herwogen, 33.
300
Bannink, ‘Het Nederlandse Stelsel van Sociale Zekerheid’, 59.
301
64 echter niet lang stand. Door de snel stijgende lonen verslechterde de Nederlandse internationale concurrentiepositie al in de jaren ’60. Omdat lonen bleven doorstijgen ontstond er een vicieuze cirkel. Werkgelegenheid daalde door de hoge lonen, het beroep op sociale voorzieningen steeg waardoor er weer druk ontstond voor hogere lonen. Naast de macro-economie waren er ook sociale veranderingen die de druk op systeem verhoogde. Het systeem was ingecalculeerd op gezinnen van gemiddeld vier personen. In de periode 1960-1990 verdubbelde echter het aantal gezinnen met als gevolg een groter beroep op voorzieningen.302
Naast sociaal-economische veranderingen was er ook een veranderende houding te constateren tegenover sociale voorzieningen door de uitvoerende instanties. Door het compromis uit 1952 hadden werkgevers- en werknemersorganisaties veel invloed op de uitvoering van het beleid. In deze situatie werd het gebruikelijk om werknemers die door laagconjunctuur hun baan verloren te laten “afvloeien” in de WAO. Werkgevers hoefden zich geen zorgen te maken over het ontslagrecht en voor werknemers was het een betere polis dan de Werkloosheidswet (WW) of bijstand. De overheid vond deze situatie ook niet verkeerd. Iemand die arbeidsongeschikt was verklaard werd niet meegerekend in de werkloosheidscijfers. Het sociale zekerheidsstelsel kreeg in de jaren ’70 een hoger calculerend gehalte van alle betrokken partijen. Het beginsel van solidariteit begon langzaam naar de achtergrond te verdwijnen. Burgers betaalden en ontvingen geld van een anonieme organisatie, “de solidariteit is in zo’n situatie niet langer moreel maar vooral formeel van aard” aldus Duco Bannink.303
Hetgeen besproken in de twee bovenstaande alinea’s leed in 1987 tot een stelselherziening. De herziening was bedoeld om de betaalbaarheid van het sociale zekerheidsstelsel veilig te stellen. Voorafgaand werden de uitkeringspercentages van de WW en WAO verlaagd van 80% naar 70% en werd de bijstand losgekoppeld van de lonen. Men probeerde ook het stelsel eenvoudiger te maken door andere selectiecriteria toe te passen. Het toenemende beroep op het stelsel nam echter niet af. Wel veranderde de houding tegenover uitkeringen. Door deze lager te maken ging men er vanuit dat het stelsel een meer activerende werking zou krijgen, een trend die in de jaren ’90 werd voortgezet.304
Begin jaren ’90 werden er een reeks wetten ingevoerd met wederom als doel het verlagen van het beroep op het stelsel. Dit keer was de aanpak pragmatischer wat al aan de