Uit welke persoonlijke, maatschappelijk en internationale context kwam het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid voort?
In dit hoofdstuk wordt de context geschetst waar de antwoorden uit hoofdstuk 1 uit voortkwamen. Het voorziet als het ware in een ‘inbedding’ van het voorgaande. De vondsten uit hoofdstuk één kunnen niet los gezien worden van breder geheel waaruit ze voortkwamen. Door deze context toe te voegen moet duidelijk worden hoe het Nederlandse OS-beleid is beïnvloed. Het hoofdstuk is in grove zin chronologisch opgedeeld. Binnen elke periode wordt van persoon, tot maatschappij tot internationale context gekeken, van klein naar groot.
2.1. - 1949 - 1965
Na de Tweede Wereldoorlog was Nederland in de ban van de Indonesische kwestie waardoor een nota van Connie Patijn over het Technical Assistance Programme (TAP) op dovemansoren viel. De respons luidde dat het nationale belang daar niet mee gemoeid was en dat er geen geld voor beschikbaar gemaakt kon worden.136 In 1949 vond de overdracht van soevereiniteit aan Indonesië plaats.137 Volgens Patijn gaf dit toenmalig Premier Drees grote zorgen over de terugkeer van Nederlandse tropendeskundigen.138 In diezelfde maand werd ook het EPTA gelanceerd door de VN.139 Dit was een schaalvergroting van het programma uit 1948.140 De mogelijkheden die de VN bood deze mensen een plek aan te bieden resulteerde in het oprichten van de directie Overzeese Gebiedsdelen onder Buitenlandse Zaken samen met Professor De Vries.141
Volgens Jaap van Soest was persoonlijke belangstelling van hoge ambtenaren erg belangrijk in het opzetten van een hulpbeleid. Bovendien merkt hij op dat de meesten van hen “de socialistische gedachte waren toegedaan, en ook vaak lid waren van de Partij van de
136
Jaap Van Soest, Het Begin van de Ontwikkelingshulp in de Verenigde Naties en in Nederland: 1945-1952 (Tilburg z.j.) 164-172.
137
Van Soest, Het Begin van de Ontwikkelingshulp in de Verenigde Naties en in Nederland, 181-182.
138
L.J Van Damme en M.G.M Smits, Voor de Ontwikkeling van de Derde Wereld: politici en ambtenaren over
de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking 1949-1989 (Amsterdam 2009) 27-31.
139
Van Soest, Het Begin van de Ontwikkelingshulp in de Verenigde Naties en in Nederland, 181-182.
140
Peters, ‘Van de Nood een Deugd’, 87.
141
32 Arbeid”.142 Wat betreft de interdepartementale commissie WITTHALL klopte dit beeld aardig. De voorzitter was Prof. Egbert de Vries met als vicevoorzitter Connie Patijn (laatstgenoemde was tevens voorzitter van het DIO).143 De Vries was een prominent lid van de PvdA en vond daarin medestanders in Patijn, Bannier en anderen.144
J.J.P de Jong sluit zich aan bij de opvatting dat OS in de jaren ’50 voortkwam uit een kleine groep ambtenaren. Volgens hem was er in de jaren ’50 nauwelijks sprake van een breed ondersteunde ontwikkelingsfilosofie. Uit de stukken bleek niets van een morele insteek volgens De Jong.145 De enigen met een concrete ontwikkelingsfilosofie waren De Vries en de ontwikkelingseconoom Tinbergen. De hulpverlening uit de jaren ’50 was volgens De Jong “het product van technocraten”. Men sloot zich aan bij de internationale opvattingen over hulp om zodoende afzet te vinden voor Nederlandse deskundigen.146 “Multilaterale technische hulp via de Verenigde Naties bleef voorlopig de speeltuin van een kleine groep van deskundigen en diplomaten”.147
In 1950 werd het Bureau voor ITH opgericht. WITTHALL claimde zeggenschap over dit bureau op basis dat nauwe samenwerking vereist was. Patijn (Buitenlandse Zaken) was echter van mening dat het onder het Ministerie voor Uniezaken en Overzeese Rijksdelen (MINUOR) vallende WITTHALL te veel associatie zou oproepen met het koloniale verleden van Nederland. Ook de voorzitter van het nieuwe bureau, J.P Bannier en het Ministerie Van Economische Zaken (EZ) wensten een plaatsing onder Buitenlandse Zaken (BuZa). Het vertrekken van De Vries naar een positie bij de WB en het aandringen van Bannier resulteerde in de plaatsing onder BuZa.148 De interdepartementale Commissie voor Internationale Technische Hulp en het daaronder vallende bureau ITH kon beginnen met haar taak tot het adviseren van de regering vanaf 1951.149
142
Soest, Het Begin van de Ontwikkelingshulp in de Verenigde Naties en in Nederland, 226-227.
143
Ibidem, 226-229.
144
Maarten Kuitenbrouwer, De Ontdekking van de Derde Wereld: beeldvorming en beleid in Nederland
1950-1990 (Den Haag 1994) 135.
145
Inclusief stukken waar Van Soest destijds geen toegang tot had.
146
J.J.P. De Jong, ‘Onder Ethisch Insigne: de origine van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking’ in: Nekkers ed., De geschiedenis van vijftig jaar Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 (Den Haag 1999) 61-83, aldaar 67-79.
147
J.J.P. De Jong, ‘Onder Ethisch Insigne’, 80.
148
Ibidem, 67-71.
149
33 Het Bureau was verantwoordelijk voor het uitwerken van richtlijnen van de interdepartementale commissie. In de praktijk lag het echter anders: het Bureau ITH werkte op instructies van de chef van het DIO onder BuZa, dan nog Patijn, en de commissie werd daarvan op de hoogte gehouden.150 In 1952 werd de sociaal democraat Jan Meijer adjunct chef DIO. In 1956 nam hij het stokje over van Patijn.151
Meijer had al sinds zijn studietijd een heldere visie over sociale gerechtigheid. De prioriteiten van vrede en het delen van westerse rijkdom stonden centraal aan veel van zijn werk. Ontwikkeling was voor hem een doel op zich en politieke motivaties mochten hier geen afbreuk aan doen. Zodoende was hij voorstander van een multilaterale aanpak van ontwikkeling. Zijn rol als chef DIO werd in de jaren ’50 gekenmerkt door zijn werk achter de schermen om OS algemeen geaccepteerd te krijgen. Zo voegde hij bijvoorbeeld parlementsleden toe aan delegaties naar de VN en bracht hij een tweetal nota’s uit met het doel OS breed geaccepteerd te krijgen.152
In de jaren ’60 voerde Meijer een politiek machtsspel waardoor hij van Brandsma en Klein de titel “de ambtelijke architect van het Nederlandse Ontwikkelingsbeleid” heeft gekregen.153 Zo pleitte hij voor een adviesraad die het draagvlak voor OS zou moeten versterken.154 Meijer koos vervolgens alle leden van de Nationale Raad van Advies inzake Hulpverlening aan Minder-Ontwikkelde Landen (NAR) helemaal zelf.155 Hij saboteerde een adviescommissie over de coördinatie van OS door Ferdinand van Dam de opdracht te geven de commissie te laten mislukken en kaapte daarna het rapport Van Ittersum. Het rapport adviseerde een grote uitbreiding van Nederlandse OS en legde bovendien de basis van de
Nota over de hulp aan minder ontwikkelde landen.156
Met steun van Luns kreeg DIO uiteindelijk de verantwoordelijkheid voor het interdepartementale overleg ter coördinatie van het regeringsbeleid inzake OS. Meijer was hiermee ineens de belangrijkste ambtenaar voor OS. Verdere ambtelijke uitbreiding verliep traag door Luns die ontwikkelingssamenwerking weggelegd zag voor kerkelijke
150
Peters, ‘Van de Nood een Deugd’, 86.
151
Ferdinand Van Dam, ‘Een Ambtenaar in de Politiek: Jan Meijer’ in: Nekkers ed., De geschiedenis van vijftig
jaar Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 (Den Haag 1999) 115-127, aldaar 116.
152
Van Dam, ‘Een Ambtenaar in de Politiek’, 120-121.
153
Brandsma en Klein, Jan Pronk, 31.
154
Hellema, ‘Beschamende Situaties’, 137.
155
Van Dam, ‘Een Ambtenaar in de Politiek’, 115-123.
156
34 organisaties.157 Tijdens de verkiezingen van 1963 had Luns geen keus meer, er moest een staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking komen. De keuze viel op het parlementslid Diepenhorst, op aanraden van Jan Meijer. Een opvallende keuze gezien de gebrekkige kennis over OS van de politicus. In 1963 stelde Meijer een nota op waarin hij pleitte voor een directoraat generaal. In 1964 kwam dit in wording en Meijer werd directeur-generaal.158
In 1965 werd voor het eerst een Minister voor Ontwikkelingssamenwerking ingesteld, Theo Bot. Bot had weinig bevoegdheden. Hij kon namelijk zijn eigen ambtenaren niet kiezen, dit deed het DGIS onder leiding van Meijer voor hem met als eindverantwoordelijke de Minister van BuZa. Bovendien waren de Ministers van EZ en Financiën bang voor het verlies van competenties. Zodoende lagen zij waar mogelijk de Minister voor OS bij elke gelegenheid dwars. Dit beperkte de Minister in zijn functioneren met betrekking tot handelspolitiek en internationale financiële instellingen.159
Wanneer de uitzending van experts in perspectief geplaatst wordt blijkt nogmaals het belang van een voortstuwende groep ambtenaren. In de bijdrage van F.H Peters aan de bundel van Nekkers en Malcontent blijkt dat het gevreesde overschot van deskundigen wel meeviel. Sterker nog, er was in 1952 al geen sprake meer van een overschot. Een van Withall’s leden, prof. Logemann, wees hier al in 1949 op.160
De Nederlandse belangstelling voor OS stond niet in een vacuüm. ‘Point Four’ uit de inaugurele rede van de voormalig Amerikaans President Harry Truman herintroduceerde het begrip “onderontwikkeling”. Het werd mogelijk doelbewust een land te ontwikkelen en in die zin was het nu onmogelijk om niets te doen.161 Point Four landde in een bed van de Koude Oorlog. De VN was vleugellam geslagen door het veto-systeem. High politics werden vermeden en dit gaf ruimte aan low politics waaronder OS.162 Om de ontwikkeling uit Point Four een realiteit te maken was het noodzakelijk kolonisatie te beëindigen en het publiek te overtuigen dat ontwikkeling een waardig streven was. In samenspel met de Koude Oorlog bouwde de VN haar agenda rond drie thema’s: mensenrechten, dekolonisatie en ontwikkeling.163
157
Ibidem, 130-133.
158
Hellema, ‘Beschamende Situaties’, 135-140.
159
Ibidem, 140-144.
160
Peters, ‘Van de Nood een Deugd’, 90-91.
161
Gilbert Rist, The History of Development: from western origins to global Faith (Londen 1997) 69-76.
162
Rist, The History of Development, 80-81.
163
35 In de praktijk gaf Point Four de aanleiding tot het oprichten van instituties betrokken met OS. De institutionalisering betrok daarmee ook landen zonder koloniaal verleden.164 Een verdere bevordering voor instituties was de Bandung-conferentie. Een groep minder ontwikkelde landen begon de ‘niet-gelieerde’ beweging. Uit deze conferentie bleek overeenstemming over ontwikkeling. Het werd ook door hen nodig geacht en er werd een verzoek gedaan voor meer instituties om de beloften werkelijkheid te maken.165
Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat het OS-beleid in de jaren ’50 voornamelijk het product was van een kleine groep gemotiveerde ambtenaren. Eén van de invloedrijkste leden van deze groep was Meijer die zich intensief inspande voor een substantieel OS-beleid en daar succesvol in was. Deze groep vond aansluiting bij opkomende internationale hulpinstituties. Van Soest merkte in zijn beschrijving over deze groep op dat de meesten de socialistische gedachten waren aangedaan. Deze constatering lijkt juist: uit deze kleine groep hadden in ieder geval Patijn, Van Dam, De Vries en Meijer een socialistische partijachtergrond. Dit is echter geen grond om te stellen dat OS volledig voorkwam uit een socialistische invloedsfeer. De voornaamste conclusie uit deze paragraaf is dat Nederland druk was met de heropbouw en er nog weinig draagvlak was voor OS. Dit draagvlak werd zorgvuldig gebouwd door een groep van geïnteresseerden.
2.1a - Het maatschappelijk middenveld en de internationale sfeer in de jaren ’50 en ‘60
Begin jaren ’50 ontstond er wat Hans Beerends noemt een Derde Wereld Beweging (DWB). Dit begon met een groep geëngageerde burgers die in reactie op berichtgeving dat dekolonisatie tot armoede en ellende kon leiden actie ondernomen.166 In de jaren ’50 uitte dit zich in de Pleinpreken van pater Simon Jelsma in Den Haag. Daaropvolgende startte groep Plein met het uitgeven van een blad en het verzamelen van sympathisanten.167
In 1956 richtte pater Jelsma samen met Johannes Hugenholz de Nederlandse Organisatie voor Internationale Bijstand (NOVIB) op. Met uitzondering van uiterst linkse en rechtse partijen werd het hele maatschappelijke middenveld uitgenodigd lid te worden. In 1958 begon de NOVIB met het uitvoeren van druk op de regering. In navolging van de aanbevelingen uit rapport van Tinbergen waarin verzocht werd tot een bijdrage van 1% van
164
Rist, The History of Development, 88-89.
165
Ibidem, 81-88.
166
Hans Beerends, De Derde Wereldbeweging: geschiedenis en toekomst (Amsterdam 1992) 17.
167
36 het BNP verzocht de NOVIB de regering hieraan gehoor te geven.168 Volgens Hans Beerends had de druk vanuit deze hoek weinig nut.169 Toch werd het medefinancieringsprogramma in 1965 opgericht naar aanleiding van een verzoek tot subsidie van de Missie en de Zending in 1963.170 Een drietal medefinancieringsorganisaties (MFO’s) kregen vanaf dat jaar projecten gefinancierd tot 75% van de kosten. De drie organisaties waren CEBEMO, ICCO en de NOVIB.171 Er werd in 1964 vijf miljoen gulden voor uitgetrokken.172
Naast de institutionele uitbreiding groeide de DWB gestaag door. De introductie van de televisie beïnvloedde de verspreiding van ideeën en normen onder de meeste Nederlanders. De DWB begon langzaam een idealistische invulling te krijgen waaruit drie stromingen voortkwamen. De hervormingsbeweging die OS wilden verhogen en de wereldwijde economisch structuur aanpassen. De landen-solidariteitsbeweging die socialistische overheden en verzets- en bevrijdingsorganisaties steunden (dit nam voornamelijk de vorm aan van landencomités). De derde splitsing was de anti-imperialismebeweging die zich richtte op een internationale klassenstrijd.173 Deze groeperingen voerden in de jaren ‘60 en ’70 verscheidene bewustwordingscampagnes. Ze wilden de gemiddelde Nederlander kennis geven van het wereldwijde onrecht.174
Naast een socialistische ingegeven maatschappelijk initiatief kwamen liberalen ook samen in de jaren ’60, zij het minder formeel in een club van de grootste exporteurs. Deze club diende verzoeken in voor gewenste projecten bij de overheid. Zij werden gesteund door het Directoraat Generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen (BEB).175 Uit een drietal werkgevers rapporten bleek de wens voor een bilateraal OS-programma. Krimpende binnenlandse vraag en de angst voor een afname in hun internationale concurrentie positie doordat andere landen wel een bilateraal beleid met gebonden hulp hadden leden tot een verzoek tot een bilateraal beleid. Volgens Beerends waren deze verzoeken cruciaal in het
168
Beerends, De Derde Wereldbeweging, 26-33.
169
Ibidem, 33.
170
Marieke De Wal, Een Sector Onder Vuur: ontwikkelingssamenwerkingsorganisaties en hun strategiën in een
veranderende wereld (Amsterdam 2009) 57.
171
Beerends, 30 Jaar Nederlandse Ontwikkelingshulp 1950-180, 143.
172
Evaluatie van de Nederlandse Ontwikkelingshulp: onderzoek verricht in opdracht van de Nederlandse
regering, bijlage VI, Werkgroep Evaluatie Ontwikkelingshulp (Tilburg 1969) 1-3.
173
Beerends, De Derde Wereldbeweging, 35-41.
174
Ibidem, 76-77.
175
37 ombuigen van het ontwikkelingsbeleid richting een meer bilateraal beleid en het ophogen van het budget.176
Hoebink sluit zich hierbij aan. Tegenover de zakelijke lobby binnen EZ stonden Financiën en BuZa samen. Financiën wilde zuinig zijn en BZ wilde vanuit ideologische overwegingen hulp niet mengen met Nederlands economisch eigenbelang. Het voorzichtig begonnen bilaterale beleid breidde echter snel uit en EZ had in 1966 acht miljoen van de 21 miljoen gulden voor projecthulp in handen. De nota uit 1966 ziet Hoebink als een overwinning van bedrijfsbelangen. De tegenstelling tussen bilateraal en multilateraal beleid was verdwenen. In 1968 was dit kanaal al groter dan het multilaterale en bovendien werd voldaan aan alle verzoeken voor projectvormen uit de ondernemers nota’s.177
Tussen de geëngageerde socialisten en de liberale bedrijfslobby viel het Nederlandse publiek. Heel erg veel informatie is daar helaas niet over te vinden, maar het is wel duidelijk uit een aantal opinieonderzoeken dat OS in de jaren ’60 nog volop steun geniet van de bevolking. In 1962 vond 94% van de respondenten OS noodzakelijk. Bovendien vond 88% het noodzakelijk vanuit humanitaire overwegingen. Wat betreft de middelen was 66% voorstander van een multilateraal beleid, 15% voor bilateraal en 12% was voorstander van een combinatie.178
Ook op internationaal niveau waren de begin jaren ’60 roerig. De enorme toename van OS in de jaren ’60 mag niet los beschouwd worden van de golf van dekolonisatie. In 1961 kregen veel Afrikaanse landen officieel hun onafhankelijkheid.179 Daarop kondigde de VN optimistisch aan dat dit het decennia van ontwikkeling zou worden.180 De gedachte was simpel: jaarlijkse groei van 5% van het BBP van ontwikkelingslanden zou alle problemen oplossen. Daarvoor werd een oproep gedaan tot een bijdrage van ontwikkelde landen voor 1% van hun BBP.181 Hierachter stak de theorie van de econoom Walt Rostow. Elk land was in een bepaalde fase van ontwikkeling. Om op te schuiven in de rangorde hadden ze een zetje nodig zoals een vliegtuig vaart moet maken voor het opstijgen.182
176
Beerends, 30 Jaar Nederlandse Ontwikkelingshulp 1950-180, 42-43.
177
Paul Hoebink, Geven is Nemen: de Nederlandse ontwikkelingshulp aan Tanzania en Sri Lanka (Nijmegen 1988) 51-54.
178
Kuitenbrouwer, De Ontdekking van de Derde Wereld, 129.
179
Moyo, Dead Aid, 10-15.
180
Malcontent en Nekkers, ‘Inleiding’, 17.
181
Rist, The History of Development, 92.
182
38 De optimistische sfeer veroorzaakte een internationale toename in belangstelling voor OS. Zo werd in 1961 het DAC van de OESO opgericht, de Wereldbank begon met het consortiastelsel en algemene bilaterale hulpvolumes stegen snel. Dit ging in Nederland niet onopgemerkt voorbij. De WB begon met het consortiastelsel en de mengvorm tussen multi- en bilaterale hulp was men eindelijk bereid over te gaan tot een bilateraal hulpbeleid. Dit kanaal was al snel het grootste van de drie en bleef de opvolgende jaren alleen nog maar groeien. De internationale belangstelling faciliteerde Nederlandse interesse in hulp.183
Tegenover de westerse opvattingen over hulp stonden in de jaren ‘60 die van het dependencia denken. Deze intellectuele school kijkt voor ontwikkelingsvraagstukken niet naar het nationale niveau maar naar wereldsystemen.184 De theorie legt uit dat minder ontwikkelde landen (de periferie) ondergeschikt zijn aan het rijke centrum doordat zij enkel grondstoffen exporteren. Deze situatie is historisch zo ontstaan door de incorporatie van de periferie in het wereldeconomische systeem. Het is daarom de taak van een land in die periferie los te breken uit dat economische systeem.185 Over de merite van deze theorie kan eindeloos gedebatteerd worden. Het is hier van belang te melden vanwege de impact die het in de jaren ’70 zal hebben op het ontwikkelingsparadigma.
Nederland werd in de jaren ’60 gegrepen door een stroomversnelling van OS. Er ontstond een groep geëngageerde mensen die naar een verandering in de globale welvaartsverdeling streefden en Nederland daarbij wilde betrekken. Zodoende lobbyden zij in geïnstitutionaliseerd verband via de NOVIB bij de overheid voor aanhechting bij de internationale 1% norm en voerden zij bewustwordingscampagnes. Ook liberalen kwamen samen in een werkgeversoverleg. De internationale toename van bilaterale hulpvolumes gaf het perspectief op nieuwe afzet en gaf ze tevens vrees voor een verslechtering van hun internationale concurrentiepositie. Het Nederlandse OS-beleid ontstond dus vanuit een samenspel tussen vier invloedssferen: Nederlandse beleidsmakers zelf, socialistische burgers, het zakenleven en internationaal optimisme over de mogelijkheden tot ontwikkeling. Het reeds opgezette bureaucratische raamwerk stelde Nederland in staat de groeiende aandacht in goede banen te leiden maar een heldere visie ontbrak nog.
183
Molenars en Renard, Ontwikkelingshulp Faalt, 17-20.
184
Samuel Valenzuela en Arturo Valenzuela, ‘Modernization and Dependancy: alternative perspectives in the study of Latin American underdevelopment’ in: Seligson ed. Development & Underdevelopment: the political
economy of inequality (Londen 1993) 203-217, aldaar 203-210.
185
39
2.3 - Pronk I
Jan Pronk was ooit een CHU-jongere maar sloot zich in de jaren ’60 aan bij nieuw links van de PvdA.186 In Rotterdam had hij aan de universiteit gestudeerd onder de ontwikkelingseconoom Tinbergen en ook maakte hij deel uit van de werkgroep Jansen. Deze groep verrichte in 1969 een grote evaluatie van het Nederlandse OS-beleid.187 Daarop werd hij op aanraden van Tinbergen in 1971 op de kieslijst gezet.188 Nog voor zijn aanstelling had Pronk zich al enkele malen kritisch geuit tegenover het beleid van zijn voorgangers. In zijn visie moest het OS-beleid ook buitenlandse- en handelspolitiek betrekken, anders zou OS slechts een lapmiddel zijn.189
Om het OS-beleid zo breed mogelijk te maken pakte Pronk de competentiestrijd die hij had geërfd van zijn voorgangers aan. Hij regelde gedeelde verantwoordelijkheid met de minister van Financiën over de Wereldbank en met de Minister van EZ over de UNCTAD. De consortia kwamen volledig onder OS te vallen. EZ stond nu vrijwel buitenspel wat OS betreft, beslissingen over de binding van hulp uitgezonderd.190 De weg leek geklaard te zijn voor de implementatie van zijn Self-Reliance beleid.