RekenkamerMonitor 2011
‘Mijn rekenkamer doet het zo slecht nog niet…’
Raadsleden vinden dat hun rekenkamer het zo slecht nog niet doet. Ondanks de landelijke discussies over het vermeende gebrek aan meerwaarde van de rekenkamer, blijkt uit de RekenkamerMonitor 2011 dat raadsleden tevreden zijn met het werk van ‘hun’ eigen lokale rekenkamer. Goed nieuws voor de rekenkamers? Zeker, al zijn we voorzichtig met het veralgemeniseren van deze uitkomsten. Daarvoor hebben te weinig raadsleden de enquête ingevuld. Wel blijkt uit de RekenkamerMonitor, dit jaar dus voor het eerst ook onder raadsleden gehouden, dat zowel raadsleden (73%) als rekenkamerleden (69%) vinden dat de rekenkamer dichter bij de raad moet gaan functioneren dan zij nu doet. Dit is volgens deze
respondenten nodig om van blijvende meerwaarde te kunnen zijn in de toekomst. In dit artikel presenteren we de belangrijkste bevindingen uit de enquête, die we naast de bevindingen van eerdere jaren plaatsen.
Geeske Wildeman, Maarten ter Hoeve en Reinier Dijkstra
Raadsleden tevreden over werkwijze en producten
In 2010 concludeerden we in de RekenkamerMonitor dat de lokale rekenkamer zich in een vacuüm bevond waarin ze haar meerwaarde voor het lokale bestuur opnieuw moest bewijzen. We constateerden dat lokale rekenkamers onder druk stonden door bezuinigingen en dat twijfel bestond over de effectiviteit van haar eigen werk. De RekenkamerMonitor 2011 heeft ons in staat gesteld de mening van rekenkamerleden én raadsleden over deze effectiviteit van de rekenkamer in beeld te brengen.1
Raadsleden geven op meerdere manieren aan dat zij tevreden zijn over de werkwijze en de producten van
‘hun’ rekenkamer. Dit blijkt vooral uit het feit dat 90% van de raadsleden aangeeft in algemene zin tevreden te zijn over de werkzaamheden van de rekenkamer. Ook over de specifieke resultaten en kwaliteiten van de rekenkamer zijn raadsleden zonder uitzondering positief. Zo waarderen raadsleden de kwaliteit van de onderzoeksrapportages gemiddeld met een 7.2. Leden van de oppositie geven gemiddeld een iets hoger cijfer dan leden van de coalitie, respectievelijk een 7.4 en een 7.1. Ook maakt het uit welke politieke partij raadsleden vertegenwoordigen. Leden van de SP geven de rekenkamer het hoogste cijfer, een 7.6. VVD- raadsleden zijn het minst positief en geven de rekenkamer gemiddeld een 6.9.
Investering in betrokkenheid onderwerpkeuze en communicatie betaalt zich uit
Hoewel raadsleden de onderwerpkeuze en de tussentijdse communicatie iets minder hoog beoordelen, scoort de lokale rekenkamer op deze aspecten nog altijd respectievelijk een 6.9 en een 6.7. De investering van rekenkamers de afgelopen jaren, om naast de primaire werkzaamheden in de onderzoeken ook op deze aspecten te investeren, betaalt zich dus terug. Uit de RekenkamerMonitor blijkt dat 95% van de rekenkamers raadsleden direct betrekt bij de onderwerpkeuze en hard werkt aan communicatie. Bijna alle rekenkamers geven aan raadsleden intensief bij de onderwerpkeuze te betrekken. Daarnaast geeft 81%
van de rekenkamers aan, raadsleden zoveel mogelijk procedureel te betrekken bij de aanpak en werkwijze van de rekenkamer en de voortgang van onderzoeken. Minder dan 10% geeft aan raadsleden ook te vragen mee te denken over conclusies.
1In januari en februari 2012 heeft Necker van Naem lokale rekenkamers bevraagd naar de stand van zaken bij hun rekenkamer in 2011. 94 rekenkamers en ruim 500 raadsleden hebben hun mening gegeven over het werk van de rekenkamer. 58% van deze raadsleden behoort tot de coalitiepartijen en 42% tot de oppositiepartijen.
Ondanks de investeringen van de rekenkamer, is 10% van de raadsleden alsnog ontevreden over de onderwerpkeuze en de wijze waarop de rekenkamer raadsleden betrekt bij onderzoeken. Opvallend is echter dat nog niet de helft van de ontevreden raadsleden zegt er zelf werk van gemaakt te hebben om hun ontevredenheid bij toekomstige onderzoeken weg te nemen.
Optimisme over effectiviteit bij rekenkamers én raadsleden
Raadsleden zijn niet alleen tevreden over de werkwijze en de producten van hun rekenkamer, maar vinden ook dat hun lokale rekenkamer een versterking is voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad.
Zowel raadsleden als rekenkamerleden zijn van mening dat de rekenkamer succesvol is in haar streven om een bijdrage te leveren aan het verbeteren van de doelmatigheid en doeltreffendheid van (de uitvoering van) het gemeentelijke beleid.
Meer specifiek vindt bijna driekwart van de lokale rekenkamers dat zij in meer of mindere mate bijdraagt aan de aandacht voor doelmatigheid en doeltreffendheid bij de raad. 65% van de raadsleden deelt deze mening met hen. Daarnaast is 86% van de rekenkamers van mening dat zij erin slaagt de kaderstellende rol van de raad te versterken. Ook deze mening deelt het grootste deel van de raadsleden (74%). Tot slot is 95% van de rekenkamers en 82% van de raadsleden het eens met de stelling dat de rekenkamer de controlerende rol van de raad versterkt.
Is het positieve beeld representatief?
Dat veel raadsleden de toegevoegde waarde van hun rekenkamer zien, is positief. Vasthoudend aan de cijfers uit deze monitor, kunnen we niet anders dan concluderen dat raadsleden de toegevoegde waarde van de functie van de rekenkamer misschien niet altijd zien, maar dat het in hun gemeente wel goed geregeld is. Het beeld is positiever dan wij dachten op basis van de artikelen en de blogs die over dit thema zijn geschreven. Het is ook positiever dan wij ervaren als we door een raad worden uitgenodigd hen te begeleiden bij de evaluatie van het functioneren van hun rekenkamer. Veel raadsleden geven namelijk bij ons aan niet tevreden te zijn over de kwaliteit van de rapporten, de keuze van de onderwerpen, de duur van het onderzoek en het gebrek aan actualiteit bij de gedane onderzoeken.
Het is jammer dat veel raadsleden niet de moeite hebben genomen de enquête in te vullen. Daardoor zijn we genoodzaakt voorzichtig te zijn met het veralgemeniseren van de positieve waardering naar alle raadsleden in Nederland, zeker ook gezien onze eigen ervaringen met de tevredenheid van raadsleden.
Zouden vooral de raadsleden die positief zijn over hun rekenkamer de moeite hebben genomen om de RekenkamerMonitor in te vullen?
Grootste bedreiging voor de rekenkamer: budgetontwikkelingen
Net als vorig jaar stond het jaar 2011 in het teken van verdere bezuinigingen. Bijna 30% van de
rekenkamers geeft aan de werkzaamheden in 2011 met een lager budget gedaan te hebben. In 60% van de gevallen bleef het budget van de rekenkamer gelijk. In 10% van de gevallen was er sprake van een stijging van het budget. In 2012 zet deze trend van bezuinigingen door. Bijna een kwart (23%) van de respondenten geeft aan dat het budget verder zal dalen. Alle rekenkamers zien de bezuinigingen als de grootste bedreiging voor het functioneren van de lokale rekenkamer. Ook raadsleden zien dit als de grootste uitdaging voor de toekomst.
Rekenkamers besteden de beschikbare budgetten over het algemeen op dezelfde manier als in 2010. Het grootste gedeelte van het beschikbare budget gaat op aan het inhuren van onderzoekers (45%), gevolgd door de vergoeding voor externe leden (25%) en een vergoeding voor de werkzaamheden van de ambtelijk secretaris (21%).
Gemengde model blijft het meest populair
Het gemengde rekenkamermodel is nog steeds het meest
toegepaste model. De helft van de rekenkamers kent zowel interne als externe leden. De populariteit van het model met alleen maar externe leden is iets toegenomen, ten koste van
rekenkamercommissies met alleen maar interne leden. Ook het directeursmodel neemt in populariteit toe.
Model 2010 2011
Gemengd model 53% 50%
Alleen externe leden 40% 45%
Directeursmodel 2% 4%
Alleen interne leden 5% 1%
Grote betrokkenheid van de raad bij het onderzoeksproces
Slechts 28% van de rekenkamers is actief benaderd door raadsleden met een verzoek tot onderzoek naar een specifiek onderwerp. Opvallend is dat raadsleden daarbij vaker vragen naar een feitenreconstructie dan een onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid. Net als in voorgaande jaren zijn subsidiebeleid, verbonden partijen, grondbeleid en de Wmo populaire onderzoeksonderwerpen. Acht op de tien
rekenkamers geeft aan raadsleden procedureel op de hoogte te houden. Slechts een kwart van de rekenkamers houdt raadsleden tijdens het onderzoek ook op de hoogte van geconstateerde feiten.
Rekenkamers betrekken het college van B&W minder bij hun onderzoeken. 78% van de rekenkamers houdt het college nog wel procedureel op de hoogte, slechts 40% betrekt het college tijdens het onderzoek bij de geconstateerde feiten. Iets meer dan een kwart van de rekenkamers (28%) vraagt het college om
onderzoeksonderwerpen aan te dragen.
Vertragingen in het proces
Rekenkamers geven aan dat in meer dan de helft van de onderzoeken (56%) vertraging optreedt. Veel gehoorde oorzaken zijn vertraging in het ontvangen van documenten, uitgestelde interviews en de duur van
ambtelijk/technisch wederhoor. Ten opzichte van 2011 noemen rekenkamers een stuk meer dan in 2010 het externe
onderzoeksbureau als oorzaak van de vertraging. Het bestuurlijk wederhoor noemen rekenkamers opvallend minder.
Gehanteerde onderzoeksmethoden en vervolgonderzoeken
Veel rekenkamers gebruiken meer dan één middel om onderzoeksresultaten onder de aandacht te
brengen. Meest gebruikte methode is een presentatie tijdens een raadsbijeenkomst, maar daarnaast schrijft ook driekwart een brief aan de raad en stuurt een persbericht over de onderzoeksresultaten uit. Over de opvolging van onderzoeken zijn raadsleden en rekenkamers het eens dat dit primair de taak van de raad is.
De raad monitort of het college van B&W aanbevelingen opvolgt, al informeert een derde van de
rekenkamers wel informeel of dit ook werkelijk gebeurt. Daarnaast geeft 45% van de rekenkamers aan dat zij binnen enkele jaren vervolgonderzoek heeft gepland.
Blik op de toekomst
Zowel raadsleden (73%) als rekenkamerleden (69%) zijn van mening dat de rekenkamer dichter bij de raad moet gaan functioneren dan zij nu doet. Dit is volgens deze respondenten nodig om van blijvende
meerwaarde te kunnen zijn in de toekomst. Tegelijkertijd geven raadsleden aan dat zij verwachten dat rekenkamers in de toekomst zullen gaan regionaliseren (mede als gevolg van de bezuinigingen). Deze twee ontwikkelingen lijken op gespannen voet met elkaar te staan. Een rekenkamer die regionaliseert, komt immers bijna automatisch op meer afstand van de raad te staan (zij moet immers haar aandacht verdelen over meerdere gemeenten).
Ook in ons dagelijks werk zien wij de op het oog tegengestelde behoeften aan meer regionalisering (vaak ingegeven door bezuinigingen en door ontevredenheid over de rekenkamer) en tegelijkertijd meer aandacht voor de specifieke behoeften van de raad. Het roept bij ons de vraag op of raden zich bewust zijn van deze tegenstelling.
Regionalisering lang niet altijd de oplossing voor ontevredenheid
Uit de evaluatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken die in 2011 verscheen, is opnieuw aangetoond dat het gekozen model niet van invloed is op de werkwijze en de producten van de rekenkamer. Ook budget of politieke verhoudingen beïnvloeden het functioneren van de rekenkamer nauwelijks. Een niet effectief opererende rekenkamer komt bijna altijd voort uit spanningen tussen de rekenkamerleden met de
Oorzaken voor vertraging in de planning 2010 2011 Uitlopen bestuurlijk wederhoor 42% 28%
Uitlopen ambtelijk wederhoor 41% 36%
Vertraging in aanlevering documenten 41% 42%
Plannen interviews 41% 36%
Extern onderzoeksbureau 19% 30%
raad of de griffier, het college en de ambtelijke organisatie. Is de relatie goed, dan is het een gezonde spanning die hoort bij de verschillende belangen. Is de relatie echter niet goed, dan leidt dit direct tot uitvoeringsproblemen voor de rekenkamer en dus tot een inefficiënte rekenkamer. En daarmee tot een rekenkamer waar met name de raad - maar ook het college - ontevreden over is. Regionalisering kan in deze situaties een nuttige ontwikkeling zijn, maar niet als die alleen is ingegeven door het disfunctioneren van de huidige lokale rekenkamer. Het is daarmee niet per se de oplossing voor de ontevredenheid.
Dichterbij de raad door ook de kaderstellende rol te ondersteunen
Langzamerhand ontstaat er meer behoefte om de rekenkamer te gebruiken in de kaderstellende rol van de raad, in plaats van alleen in de controlerende rol. Rekenkamers spelen hier op in door bijvoorbeeld, vaker dan een paar jaar terug, vernieuwende manieren te zoeken in hun werk. Naast de ex ante onderzoeken, waarbij beleid en praktijk tegen het licht worden gehouden, zijn er ook variaties om onderzoek te doen die raadsleden helpen ter voorbereiding op bijvoorbeeld een beleidswijziging. Dit sluit aan bij onze oproep van vorig jaar om als rekenkamer te blijven vernieuwen en niet af te wachten of de wetgever de huidige wet al dan niet aanpast. Een rekenkamer moet zijn bestaansrecht immers niet ontlenen aan de wettelijke verplichting, maar aan de toegevoegde waarde.
Tot slot: naar een andere invulling van de rekenkamer(functie)?
Op de lange(re) termijn voorzien wij een geheel andere invulling van de onderzoeksfunctie voor de raad.
Hierover publiceerden wij eerder in Raadsledennieuws (december 2011). Aan het begin van deze eeuw (ver voor de wettelijke verplichting) waren er gemeenten die pionierden met de rekenkamerfunctie. Nu zien wij wederom gemeenten die het aandurven om (na een - negatieve - evaluatie over het functioneren van hun rekenkamer) te kiezen voor een andere invulling van de onderzoeksfunctie.
Een aantal gemeenten kiezen bij deze andere invulling voor een vorm van verdichten: het bij elkaar brengen van in de gemeente beschikbare onderzoekskennis, onderzoeksgegevens en onderzoeksfuncties.
Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat rekenkamers niet zelf grote onderzoeken opzetten, maar al beschikbare onderzoeksresultaten uit de ambtelijke organisatie gebruiken (interne benchmarks, audits en INK-onderzoeken) en daaruit juist díe informatie filteren die van belang is voor het werk van de raad. Zij adviseren de raad hier vervolgens over in korte en bondige rekenkamerbrieven. Het resultaat: kleine rapportages die beschikbare informatie vertalen naar de politieke actualiteit, zonder dat hierbij veel
(ambtelijke) capaciteit, lange doorlooptijden en geld mee gemoeid zijn. Verdichten is daarmee in onze ogen een ontwikkelingsrichting die voor iedere raad en voor iedere gemeente het overwegen waard is.
Achtergrond
Necker van Naem voert de RekenkamerMonitor al sinds 2004 uit. In de eerste jaren ging het nog om een beperkt aantal rekenkamers. Vanaf 2006 zijn gemeenten verplicht een lokale rekenkamer in te stellen.
Sinds 2009 hebben lokale rekenkamers te maken met forse bezuinigingen en wordt steeds vaker hardop de vraag gesteld in hoeverre de onderzoeken van de rekenkamer daadwerkelijk leiden tot verbeteringen in het openbaar bestuur. Dit jaar heeft Necker van Naem voor het eerst naar de mening van raadsleden
gevraagd. Het perspectief van de raad is essentieel. De lokale rekenkamer is immers bij uitstek het instrument van de raad om zijn kaderstellende en controlerende rol te versterken. Als de raad positief is, heeft de rekenkamer een groot deel van haar meerwaarde al bewezen.
De auteurs, Geeske Wildeman, Maarten ter Hoeve en Reinier Dijkstra, zijn respectievelijk directeur en adviseurs bij Necker van Naem. Necker van Naem is het politiek-bestuurlijk advies- en onderzoeksbureau voor lokale overheden. Meer informatie op www.necker.nl of www.delokalerekenkamer.nl. Reacties en vragen kunnen naar Maarten ter Hoeve: maarten.terhoeve@necker.nl of 06 – 338 146 72.
9%
10%
2%
1%
5%
38%
13%
5%
28%
25%
26%
35%
60%
59%
62%
66%
64%
18%
26%
36%
7%
8%
6%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Rk versterkt kaderstellende rol Rk versterkt controlerende rol Rk draagt bij aan doelmatigheid en doeltreffendheid ambtelijk apparaat
Rk draagt bij aan doelmatigheid en doeltreffendheid raad Rk draagt bij aan doelmatigheid en doeltreffendheid college van B&W Rk legt direct verantwoording af aan
burger
Stellingen Rekenkamers
Volledig oneens Oneens Niet eens, niet oneens Eens Volledig eens
3%
2%
2%
3%
3%
10%
11%
6%
10%
9%
11%
30%
19%
9%
24%
22%
26%
32%
53%
60%
55%
57%
53%
25%
14%
22%
10%
10%
6%
3%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Rk versterkt kaderstellende rol Rk versterkt controlerende rol Rk draagt bij aan doelmatigheid en doeltreffendheid ambtelijk apparaat
Rk draagt bij aan doelmatigheid en doeltreffendheid raad Rk draagt bij aan doelmatigheid en doeltreffendheid college van B&W Rk legt direct verantwoording af aan
burger
Stellingen Raadsleden
Volledig oneens Oneens Niet eens, niet oneens Eens Volledig eens
