De lokale rekenkamer(functie)

De lokale rekenkamer(functie)

Een onderzoek naar de huidige situatie met betrekking tot de instelling van de lokale

rekenkamer(functie) en het functioneren van de lokale rekenkamer(functie) binnen de

Planning en Control van de Nederlandse gemeenten.

De Lokale Rekenkamer(functie)

Een onderzoek naar de huidige situatie met betrekking tot de instelling van de lokale

rekenkamer(functie) en het functioneren van de lokale rekenkamer(functie) binnen de

Planning en Control van de Nederlandse gemeenten.

Groningen, november 2006

Rijksuniversiteit Groningen

MscBA, Master Organizational Management and Control

Auteur:

G.J. Pranger

Studentnummer:

S1463942

ECts:

20

Voorwoord

In het kader van het afronden van de opleiding Organizational Management and Control, binnen het MBA traject van de RijksUniversiteit te Groningen heb ik deze afstudeerscriptie geschreven.

Dit onderzoek is mogelijk gemaakt door en uitgevoerd in opdracht van Haute Finance BV (www.hautefinance.nl), adviseur van vele Nederlandse gemeenten en (semi-)overheden. Haute Finance heeft een belangrijke faciliterende rol gespeeld, in het bijzonder waar het ging om het gebruik van databases en informatie.

Het onderzoek handelt over het functioneren van de lokale rekenkamer(functie)s, op zichzelf en binnen de planning en control van de Nederlandse gemeenten. Het zwaartepunt ligt op het empirische deel. Het andere deel handelt over de theorie omtrent de planning en control binnen de lagere overheid.

Dit onderzoek is tot een einde gekomen, mede dankzij de hulp van de griffiers van de Nederlandse gemeenten, die op vrijwillige basis een geweldige respons hebben geleverd. Ook dank ik mijn begeleider binnen Haute Finance, Jan Houtenbos. Met veel plezier heb ik met hem samengewerkt en vergaderd in vele restaurants langs de snelweg. Tevens wil ik Teye Marra bedanken voor de constructieve besprekingen van het opgeleverde werk, de opbouwende feedback en het meedenken op de gebieden waar het voor mij lastig bleek om de hoofdlijn vast te houden. Tot slot een dankwoord voor Dorus en Amanda, voor hun meedenken en het kritisch beoordelen van de tussenresultaten.

Groningen, november 2006

Inhoudsopgave

3.1 Wet Dualisering Gemeentebestuur ____________________________________________ 12 3.2 Taken, bevoegdheden en verplichtingen ________________________________________ 13 3.3 Rekenkamer versus rekenkamerfunctie ________________________________________ 14 3.4 Samenstelling rekenkamer en rekenkamerfunctie________________________________ 15 3.5 Werkwijze rekenkamer(functie) ______________________________________________ 16 3.6 Rekenschap _______________________________________________________________ 17

4. Theorie Planning en control _______________________________________________ 18

4.1 Planning en control _________________________________________________________ 18 4.2 Planning en control op gemeenteniveau ________________________________________ 21 4.3 Relatie rekenkamer(functie) met Planning en Control ____________________________ 24

5. Onderzoek ______________________________________________________________ 25

5.1 Onderzoeksopzet ___________________________________________________________ 25 5.2 Resultaten ________________________________________________________________ 28 5.2.1 Keuze vorm rekenkamer(functie)_____________________________________________________ 28 5.2.2 Jaar van oprichting Rekenkamer(functie) ______________________________________________ 29 5.2.3 Reden (niet) instellen rekenkamer(functie) _____________________________________________ 30 5.2.4 Omvang rekenkamer(functie)________________________________________________________ 31 5.2.5 Samenstelling Rekenkamer(functies)__________________________________________________ 32 5.2.6 Redenen voor en achtergronden van externe leden _______________________________________ 33 5.2.7 Welke budgetten hebben de rekenkamer(functies) te besteden? _____________________________ 33 5.2.8 Onderzoeken: intern versus extern ____________________________________________________ 35 5.2.9 Rekenkamerfunctie als stap naar rekenkamer? __________________________________________ 35 5.2.10 Onderwerpen van onderzoek _______________________________________________________ 36 5.2.11 Mate van versterken van de controlerende rol van raad __________________________________ 36 5.2.12 Mate van toegevoegde waarde aangaande afleggen van verantwoordelijkheid ________________ 37

1. Inleiding

In navolging op de Algemene Rekenkamer binnen de rijksoverheid, hebben een gering aantal gemeenten in Nederland een lokale rekenkamer(functie) ingesteld. Sinds de invoering van de Wdg (Wet dualisering gemeentebestuur)1, welke op 7 maart 2002 van kracht werd, volgden er vele gemeenten. Het doel van deze wet is om door middel van een heldere rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van B&W de herkenbaarheid van het lokale bestuur en het politieke karakter van dit bestuur te versterken. Een belangrijk vernieuwingspunt uit de wet is de verplichte invoering van de rekenkamer of rekenkamerfunctie (art. 81 Gemw).

Drie kernwoorden spelen in het duale systeem een belangrijke rol, namelijk doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Doeltreffendheid en doelmatigheid zijn succesvoorwaarden voor het slagen van opgestelde programma’s. Wat de rechtmatigheid betreft dient getoetst te worden of beleid in overeenstemming met geldende regels en voorschriften wordt uitgevoerd.2

In het dualistische systeem heeft de gemeenteraad een sturende taak. Ze stelt kaders voor het beleid en de controle op de uitvoering van het beleid. Binnen deze kaderstellende rol zijn de drie zogenaamde W-vragen van belang:

1. Wat willen we (in termen van maatschappelijke effecten) bereiken? 2. Wat gaan we daarvoor doen?

3. Wat mag het kosten?

De gemeenteraad controleert het college van B&W op deze drie kernzaken. De bijbehorende vragen in dit kader zijn de tegenpolen van de voorgaande vragen, namelijk de zogenaamde H-vragen:

1. Hebben we bereikt wat we wilden bereiken? 2. Hebben we gedaan wat we moesten doen? 3. Heeft het gekost wat het mocht kosten?

Tevens zijn de volgende concluderende vragen van belang: 1. Is het beleid doeltreffend?

2. Is de beleidsuitvoering doelmatig? 3. Is het beleid rechtmatig?

1

http://www.minbzk.nl/openbaar_bestuur/dualisme_in_gemeente

2

Op het oog zijn het logische vragen, alleen werden ze in het monistische systeem3 (de voorganger van het dualistische systeem) niet altijd systematisch gesteld door de gemeenteraad. De vragen zijn echter essentieel voor het functioneren van de gemeenteraad, in het bijzonder voor wat betreft de controlerende functie. Om de gestelde vragen te beantwoorden is onderzoek nodig. Dit onderzoek kan de gemeenteraad niet zelfstandig uitvoeren, omdat deze daar qua middelen vaak niet toe in staat is en vaak niet beschikt over de expertise om zelf goed onderzoek uit te kunnen voeren. Nu gaat het er in principe niet om dat de gemeenteraad zelf het onderzoek uitvoert, maar dat de gemeenteraad de beschikking krijgt over rapporten op basis waarvan gezaghebbende uitspraken gedaan kunnen worden uit hoofde van de controlerende functie.

Om nu tot een goede beantwoording van deze vragen te komen, is de rekenkamer(functie) in het leven geroepen (art. 182 Gemw). De rekenkamer(functie) heeft tot doel om de gemeenteraad te ondersteunen in de beantwoording van de doeltreffendheids- en de doelmatigheidsvragen. Elke gemeente dient per 1 januari 2006 over een rekenkamer(functie) te beschikken, eventueel in samenwerking met andere gemeenten. Dit verslag handelt over het onderzoek dat is uitgevoerd naar de huidige stand van zaken met betrekking tot de instelling van de rekenkamer(functie) en het functioneren van de rekenkamer(functie) in de gemeentelijke planning en control. In Hoofdstuk 2 is dit nader uitgewerkt in de methodologische verantwoording van het onderzoek. Aan het einde van dat hoofdstuk vindt u een vooruitblik naar het verdere van dit rapport.

2. Methodologische verantwoording

In dit hoofdstuk is de onderzoeksopzet opgenomen aan de hand van de leidraad van Baarda en De Goede, (2001). In paragraaf 2.1 is kort de doel- en probleemstelling van het onderzoek aangegeven, gevolgd door de deelvragen in paragraaf 2.2, deels voorzien van een toelichting. Paragraaf 2.3 benoemt de randvoorwaarden, kort gevolgd door de relevantie, mede voor Haute Finance, in paragraaf 2.4. De informatieverzameling is in paragraaf 2.5 beschreven, aangezien het onderzoek over een periode wellicht herhaald gaat worden. Het hoofdstuk besluit met een vooruitblik naar het verdere in dit verslag.

2.1 Doel- en probleemstelling

Volgend op de doelstelling is de vraagstelling als volgt gedefinieerd:

1. In hoeverre draagt de rekenkamer(functie) bij aan de versterking van de planning en control van het gemeentebestuur?

2. Wat is de huidige stand van zaken met betrekking tot de instelling van de rekenkamer(functie)?

2.2 Deelvragen

Met betrekking tot het beantwoorden van de vraag in hoeverre de rekenkamer(functie) bijdraagt aan de versterking van de planning en control van het gemeentebestuur, zijn de volgende vragen van toepassing:

- Wat wordt verstaan onder ‘planning en control’?

- Hoe ziet het planning- en controlsysteem op gemeenteniveau eruit?

- Aan welke eisen moet een functioneel planning- en controlsysteem volgens de wetenschappelijke literatuur voldoen?

- Wat is de onderlinge verhouding tussen de organen van het gemeentebestuur?

- Hoe komt de controlerende taak van de rekenkamer(functie) in de praktijk tot uiting? Is dit in overeenstemming met de initiële doelstelling van de rekenkamer(functie)?

- Wat zijn de eerste ervaringen met de rekenkamer(functie)?

- Voldoet de planning- en control op gemeenteniveau aan de eisen die gesteld zijn vanuit de wetenschappelijke literatuur? Zo nee, wat zijn de verschillen en welke oorzaken hebben deze verschillen?

De vraag aangaande de huidige stand van zaken, met betrekking tot het instellen van de lokale rekenkamer(functie), wordt beantwoord aan de hand van de volgende deelvragen:

- Hoeveel gemeenten hebben reeds een rekenkamer? - Hoeveel gemeenten hebben reeds een rekenkamerfunctie?

- Wanneer denken de gemeenten die momenteel geen rekenkamer(functie) hebben, wél een rekenkamer(functie) te hebben?

- Wat is (zijn) de reden(en) geweest voor het instellen van een rekenkamer(functie)? - Wat is de omvang en de samenstelling van de rekenkamer(functie)?

- In het geval van externe leden; wat zijn de redenen om externe leden te benoemen en wat zijn de achtergronden van deze externe leden?

- Voeren de rekenkamer(functie)s de onderzoeken zelf uit of laten ze dit doen? In het laatste geval: door wie?

- Indien een rekenkamerfunctie is ingesteld, is dit een stap om tot een rekenkamer te komen?

- Welke onderwerpen hebben de rekenkamer(s)(functies) tot nog toe onderzocht of laten onderzoeken?

- In hoeverre heeft de rekenkamer(functie) volgens de gemeenten toegevoegde waarde als het gaat om het versterken van de controlerende rol van de gemeenteraad?

- In hoeverre heeft de rekenkamer(functie) volgens de gemeenten toegevoegde waarde als het gaat om het afleggen van verantwoording van het gemeentebestuur aan de burger?

Deze deelvragen worden in Hoofdstuk 5 (Onderzoek) nader toegelicht in het kader van de in Hoofdstuk 3 en 4 beschreven wettelijke en theoretische kaders.

2.3 Randvoorwaarden

Op basis van De Leeuw (2003, p. 81 e.v.) bestaat een probleemstelling uit drie componenten, namelijk de doelstelling, de vraagstelling en de randvoorwaarden. In deze paragraaf worden de randvoorwaarden van dit onderzoek weergegeven. Het gaat hier om de beperkingen waaraan de onderzoeksresultaten en de methoden onderhevig zijn, namelijk:

- het onderzoek dient uitgevoerd te worden binnen de uren die 20 EC’s omvatten;

- het gewicht van de conclusies op het gebied van de weergave van de huidige situatie is afhankelijk van de respons op de vragenlijsten.

2.4 Relevantie

2.5 Informatieverzameling

De informatie zal op verschillende manier verzameld worden, aangezien er diverse bronnen gebruikt moeten worden om de verschillende deelvragen te beantwoorden.

Voor het deel van de afgeleide vragen die handelen over het beoordelen van de mate waarin de rekenkamer(functie) bijdraagt aan de versterking van de planning- en control van het gemeentebestuur, is het raadplegen van wetenschappelijke artikelen de methode van informatieverzameling geweest.

Met betrekking tot de onderlinge verhoudingen tussen de organen van het gemeentebestuur wordt de informatie verkregen door middel van het raadplegen van websites met informatie van overheidswege. Tevens geeft de gemeentewet informatie over de onderlinge verhoudingen tussen de gemeenteraad, het college van B&W en de positie van de rekenkamer(functie) in dit geheel. Deze bronnen zijn tevens ook goed bruikbaar voor het beantwoorden van de vraag hoe het planning- en controlsysteem er op gemeenteniveau uitziet.

Voor de beantwoording van de vraag hoe de controlerende taak van de rekenkamer(functie) in de praktijk tot uiting komt en of dit in overeenstemming is met de initiële doelstelling van de rekenkamer(functie), zijn er een aantal informatiebronnen. De eerste is de open vraag over dit onderwerp in de vragenlijst die naar gemeenten is gestuurd. Tevens is recentelijk gepubliceerd over de rekenkamer(functie) in tijdschriften, waaronder TPC, het tijdschrift voor public governance, audit & control. Deze drie informatiebronnen zijn tevens van belang om de vraag naar de eerste ervaringen met de rekenkamer(functie) te beantwoorden. De vraag naar wat er wordt verstaan onder ‘planning en control’ en aan welke eisen een functioneel planning- en controlsysteem volgens de wetenschappelijke literatuur moet voldoen, wordt vanuit de planning-en-control literatuur beantwoord.

Voor het in kaart brengen van de huidige situatie van de rekenkamer(functie) is gekozen voor een survey-onderzoek met behulp van een vragenlijst. Deze vragenlijst is digitaal naar de griffiers van de gemeenten verzonden. De reden om een digitale vragenlijst te gebruiken, is dat in relatief korte tijd alle gemeenten en beoogde respondenten direct bereikt kunnen worden.

Er is gekozen voor een gestructureerde vragenlijst met geprecodeerde antwoorden. Dit houdt in dat de antwoordmogelijkheden bij het antwoord worden gegeven. Tevens zijn er een aantal open vragen gesteld. In dit kader is het van belang om stil te staan bij de betrouwbaarheid van de vragenlijst. Hieronder wordt in dit geval verstaan dat de uitkomsten van de vragenlijst niet afhankelijk zijn van toeval. In de opgestelde vragenlijst zijn er twee vragen waarbij de betrouwbaarheid in het geding kan komen, namelijk bij de laatste twee: “In hoeverre heeft de

rekenkamer volgens u toegevoegde waarde als het gaat om de versterking van de controlerende taak van de gemeenteraad?” en “In hoeverre heeft de rekenkamer(functie)

volgens de gemeenten toegevoegde waarde als het gaat om het afleggen van verantwoording van het gemeentebestuur aan de burger?”. De waarde die aan het begrip ‘toegevoegde waarde’ wordt toegekend kan tussen personen verschillen. Toch is gekozen voor het stellen van de vraag in deze vorm, aangezien uit de beantwoording kan worden opgemaakt op welk gebied de toegevoegde waarde al dan niet plaatsvindt.

Het is van belang om stil te staan bij de vraagstelling in deze vragenlijst, aangezien er per gemeente specifieke gegevens verkregen moeten worden en er gewaarborgd moet wordendat datgene wat beoogd is te meten ook daadwerkelijk gemeten wordt. Dit wordt aangeduid met het begrip validiteit. Een aantal zaken zijn hiervoor van belang.

- De vragenlijst moet aansluiten bij de kennis van degene die de vragenlijst invult. Aangezien de vragenlijst aan de griffier van de gemeenten wordt verstuurd en de griffier tevens degene is die de vragenlijst dient te beantwoorden, is het in casu van belang dat de vragenlijst aansluit bij de kennis van de griffier. De vragenlijst handelt over specifieke gemeenteonderwerpen waarvan de griffier verondersteld wordt op de hoogte te zijn. Tevens gaat het merendeel van de vragen over algemene zaken waarvoor weinig tot geen voorkennis noodzakelijk is.

niet mogelijk bleek, is er een indicatie gemaakt van wat naar alle waarschijnlijkheid de meest voorkomende antwoorden zullen zijn, aangevuld met een categorie ‘overig, namelijk…’.

- De vragen mogen slechts één onderwerp tegelijk behandelen teneinde onduidelijkheden te voorkomen. Om dubbele vragen in één vraag te voorkomen zijn sommige vragen opgesplitst in een a- en b-deel.

- De vragen dienen neutraal gesteld te worden. Aangezien de vragenlijst objectieve zaken beoogd te meten, is er geen sprake van suggestiviteit. Dit is tevens de reden waarom er geen sprake is van het zogenaamde volgorde-effect (wordt de beantwoording van de vraag beïnvloed door eerdere vragen?).

2.6 Vooruitblik

3. Achtergrond Rekenkamer(functie)

In dit hoofdstuk is de achtergrond van de rekenkamer(functie) opgenomen, ter aanvulling op de ontstaansgeschiedenis zoals deze in de inleiding is opgenomen. In paragraaf 3.1 is een korte aanvulling op de ontstaansgeschiedenis gegeven en worden de begrippen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid nader toegelicht. In paragraaf 3.2 is de praktische inhoud van de taken, bevoegdheden en verplichtingen beschreven. Paragraaf 3.3 handelt over de verschillen tussen de rekenkamer en de rekenkamerfunctie, gevolgd door de samenstelling van de rekenkamer(functie) in paragraaf 3.4 en de werkwijze van de rekenkamer(functie) in paragraaf 3.5. Tot slot wordt in paragraaf 3.6 nog nader stilgestaan bij rekenschap. De informatie zoals deze is weergegeven in dit hoofdstuk volgt uit publicaties van overheidswege4 en de gemeentewet (Gemw).

3.1 Wet Dualisering Gemeentebestuur

Zoals in de inleiding gesteld, is het doel van de Wet dualisering gemeentebestuur (Wdg) om door middel van een heldere rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van B&W, de herkenbaarheid van het lokale bestuur en het politieke karakter van dit bestuur te versterken. De belangrijkste vernieuwingspunten uit de wet zijn:

- wethouders mogen niet langer tegelijkertijd raadslid zijn (art. 36b lid 1 sub k Gemw); - de volksvertegenwoordigende functie en de controlerende functie van de

gemeenteraad worden versterkt. De raad krijgt een aantal nieuwe bevoegdheden, waaronder het onderzoeksrecht (art. 155 Gemw);

- de verplichte invoering van de rekenkamer of rekenkamerfunctie en een griffier voor alle gemeenten (art. 81 Gemw).

Een andere belangrijke verandering is dat uit de begroting van de gemeenten moet blijken wat de missie van de gemeente is en welke politieke doelen ze nastreeft. In de jaarstukken moet vervolgens aangegeven worden óf en hoe de doelen gerealiseerd zijn.

De drie kernwoorden, namelijk doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid, dienen als volgt geïnterpreteerd te worden.

4

Onder doelmatigheid (efficiëntie) wordt bedoeld: het realiseren van een bepaalde output met zo min mogelijk input of het met een bepaalde input realiseren van zo veel mogelijk output. Doelmatigheid heeft betrekking op de uitvoering van beleid.

Bij doeltreffendheid (effectiviteit) gaat het erom of de beoogde effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Dit kan ook gedefinieerd worden als de mate waarin de gestelde doelen worden gerealiseerd (Horngren et al, 2002, p.518). Het is in deze van belang of de goede activiteiten zijn gekozen om de gestelde doelen te bereiken.

Rechtmatigheid handelt over het voldoen aan wettelijke kaders en regelgeving. Het gaat hier met name om de wet- en regelgeving die direct van belang is voor de rechtmatigheid van de totstandkoming van de gemeentelijke baten en lasten.

3.2 Taken, bevoegdheden en verplichtingen

Op grond van art. 182 Gemeentewet heeft de rekenkamer tot taak om de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur te onderzoeken. Dit houdt in dat de onderzoeken niet uitsluitend betrekking hebben op het college van B&W, maar ook op de gemeenteraad.

Aangaande het onderzoek naar rechtmatigheid wordt er een uitzondering gemaakt voor de controle van de jaarrekening. Dit wordt specifiek als taak van de externe accountant gezien. Onderzoek naar rechtmatigheid wordt voornamelijk gebruikt voor zogenaamde systeemtoetsen, bijvoorbeeld naar hoe de rechtmatigheidcontrole is georganiseerd.

Om goed onderzoek te kunnen uitvoeren moet de rekenkamer toegang hebben tot alle informatie die het gemeentebestuur kan verschaffen. De bevoegdheid om álle relevante documenten te onderzoeken en álle relevante informatie te verkrijgen is verankerd in art. 183 Gemeentewet.

Andere verplichtingen aangaande de rekenkamer vloeien voort uit het feit dat de rekenkamer een bestuursorgaan is, waar de Wet openbaarheid bestuur (Wob) op van toepassing is. De bepalingen van deze wet moeten derhalve in acht worden genomen. Tevens is de rekenkamer verplicht om jaarlijks voor 1 april schriftelijk verslag te doen van haar werkzaamheden in het voorgaande jaar.

3.3 Rekenkamer versus rekenkamerfunctie

De gemeenteraad heeft de vrijheid om te kiezen voor het instellen van een rekenkamer of een rekenkamerfunctie. Het meest opvallende verschil is dat een raadslid geen lid mag zijn van de rekenkamer, terwijl een raadslid wel lid mag zijn van de rekenkamerfunctie. Andere belangrijke verschillen zijn de verschillen in vrijheden voor onder andere de samenstelling, benoemingen en ontslag. Voor de rekenkamer zijn deze aspecten wettelijk geregeld terwijl de rekenkamerfunctie hier vrijheden in heeft. Deze vrijheden moeten echter wel zodanig ingericht worden dat de taken van de rekenkamerfunctie met de vereiste onafhankelijkheid, deskundigheid en gezag kunnen worden uitgevoerd.

De afweging die een gemeenteraad maakt tussen het hebben van een rekenkamer of een rekenkamerfunctie is de keuze tussen maximale onafhankelijkheid (rekenkamer) of het belangrijk vinden dat raadsleden deelnemen aan de rekenkamer(functie). Als er raadsleden zitting hebben in de rekenkamerfunctie dan bestaat er een directe relatie tussen de gemeenteraad en de rekenkamerfunctie. Hierdoor ontstaat een grotere betrokkenheid van de gemeenteraad bij de rekenkamerfunctie. Een nadeel is dat zo de kans bestaat dat de rekenkamerfunctie bemoeilijkt wordt in het varen van een eigen koers ten opzicht van de gemeenteraad.

Andere afwegingen die ten grondslag kunnen liggen aan de keuze voor een rekenkamerfunctie in plaats van een rekenkamer zijn dat de gemeenteraad:

- de externe leden wil benoemen voor een periode anders dan zes jaar (binnen de rekenkamer is de periode van 6 jaar verplicht);

- een rekenkamer een te zwaar instrument vindt voor de eigen gemeente;

Andersom zijn er ook afwegingen die ten grondslag kunnen liggen aan de keuze voor een rekenkamer in plaats van een rekenkamerfunctie. Zo kan het zijn dat de gemeenteraad vindt dat, door het tijdsbeslag van een rekenkamerfunctie op de eigen raadsleden, andere raadstaken minder aandacht krijgen. De gezamenlijke rekenkamer is een optie voor gemeenteraden van kleine gemeenten om toch een rekenkamer in plaats van een rekenkamerfunctie te hebben. Er wordt dan in samenwerking met andere gemeenten een rekenkamer(functie) opgericht, volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Een argument dat ten grondslag kan liggen aan de keuze voor een gemeenschappelijke rekenkamer is dat er waarschijnlijk een meer veelzijdige en grotere deskundigheid bewerkstelligd wordt, met name als het gaat om de vergelijking met de deelnemende gemeenten. Ook kunnen financiële overwegingen een rol spelen. In tabel 1 worden de belangrijkste verschillen tussen de regelingen binnen de rekenkamer en de vrije regelingen van de rekenkamerfunctie weergegeven:

Tabel 1: De belangrijkste verschillen tussen rekenkamer en rekenkamerfunctie.

Regelingen binnen de lokale Rekenkamer

Bevoegdheden Informatieverkrijging binnen gemeenten (in de vorm van documenten en inlichtingen) en bij derden (in de vorm van documenten)

Samenstelling Eenhoofdig of collegiaal

Benoemingstermijn Zes jaar

Ontslag Alleen vanwege wettelijke bepalingen

Lidmaatschap raadsleden

Uitgesloten

3.4 Samenstelling rekenkamer en rekenkamerfunctie

In tegenstelling tot de samenstelling van de rekenkamer mogen leden van de gemeenteraad wel de functies binnen de rekenkamerfunctie bekleden. Ze kan de rekenkamerfunctie dus bestaan uit alleen raadsleden, alleen externe leden of een combinatie van raadsleden en externe leden.

3.5 Werkwijze rekenkamer(functie)

De inhoudelijke werkwijze van de rekenkamer en de rekenkamerfunctie is onderling niet verschillend. Binnen de werkwijze van de rekenkamer(functie) zijn een aantal zaken relevant, namelijk wie bepaalt wát er onderzocht moet worden, wíe het onderzoek uitvoert, de eisen die aan het onderzoek gesteld worden en het onderzoeksproces.

De rekenkamer bepaalt, volgend uit haar onafhankelijke rol, zelf wat ze onderzoekt. Dit neemt echter niet weg dat andere organen inspraak kunnen hebben in de onderzoekskeuze van de rekenkamer. Aangaande de rekenkamerfunctie kan in een verordening van tevoren worden vastgesteld wat de onderzoeksonderwerpen zijn. Het karakter van het onderzoek is evaluerend van aard. De rekenkamer(functie) is vrij in haar keuze om grote onderzoeken af te wisselen met kleinere onderzoeken, ook wel quick-scans genoemd.

De rekenkamer(functie) heeft verschillende mogelijkheden aangaande de uitvoering van het onderzoek, te weten:

1. Uitvoering door eigen medewerkers. Zo wordt gewerkt met een vaste bezetting van mensen die op elkaar ingewerkt raken, kennis opbouwen en bekend raken met de gemeentelijke organisatie. Voor kleine gemeenten is het echter een nadeel dat er, gezien de kleine omvang van de rekenkamer(functie), weinig expertise aanwezig is binnen de organisatie.

2. Uitvoering door inhuur van externe personen of bureaus. In dit geval kan de

benodigde expertise afgestemd worden op het onderzoek. Dit is echter doorgaans een kostbare aangelegenheid en de rekenkamer(functie) moet zorgen voor aansturing van de ingehuurde personen of bureaus.

3. Uitvoering door ingeleende ambtenaren van de gemeente zelf. In dit geval zijn de

4. Uitvoering door ingeleende ambtenaren van andere gemeenten. In dit geval is de

eventuele belangenverstrengeling ten opzichte van de uitvoering door ingeleende ambtenaren van de gemeente zelf beperkt, terwijl het kostenvoordeel behaald blijft.

Een onderzoek van de rekenkamer(functie) moet uiteraard betrouwbaar, degelijk en onpartijdig zijn. Zorgvuldigheid is daarom vereist in het uitvoeren van het onderzoek.

Het onderzoeksproces van de rekenkamer(functie) wordt gekenmerkt door een aantal stappen, namelijk de keuze van het onderwerp, het opstellen van de onderzoeksopzet en de onderzoeksvragen, het onderzoeksvoorstel, de aankondiging van het onderzoek, de onderzoeksfase zelf, het conceptrapport, het toepassen van wederhoor, het opstellen van een definitief rapport en de toetsing of toezeggingen die op basis van het onderzoeksrapport gedaan zijn, ook daadwerkelijk zijn nagekomen.

3.6 Rekenschap

De gemeente moet rekenschap afleggen over de programma’s en de prestaties aan de burger. De controle door de gemeenteraad (hierbij gesteund door de onderzoeken naar doeltreffendheid en doelmatigheid) is hierbij een belangrijke schakel. Het gaat hierbij om de prestaties van de gemeente als geheel, dus zowel de gemeenteraad als het college van B&W. Beide organen moeten bereid zijn om kritisch naar zichzelf te kijken, de resultaten te onderzoeken en te evalueren en het beleid en/of de uitvoering indien nodig bij te stellen. Om dit te bewerkstelligen is openheid en transparantie van belang, evenals de bereidheid om te laten zien wat men doet en een open houding om van de feedback en aanbevelingen te willen leren. De lokale rekenkamer(functie) dwingt deze noodzakelijke voorwaarden af. Een rekenkamer(functie) moet om een constructieve bijdrage te leveren aan het gemeentebestuur niet alleen met conclusies op basis van onderzoeksrapporten komen, maar, indien hiertoe aanleiding is, ook met aanbevelingen om de doeltreffendheid en de doelmatigheid te verbeteren.

4. Theorie Planning en control

In dit hoofdstuk wordt beschreven wat er onder planning- en control verstaan wordt en welke aspecten hierbij van belang zijn. Dit is in algemene zin weergegeven in paragraaf 4.1. In paragraaf 4.2 is planning en control toegespitst op de Nederlandse gemeenten. Paragraaf 4.3 handelt over de relatie tussen de rekenkamer en de planning en control die uit paragraaf 4.1 en 4.2 gedestilleerd kunnen worden en een plaats hebben in het verdere onderzoek.

4.1 Planning en control

Planning en control zijn op het eerste gezicht twee losstaande begrippen die los van elkaar gedefinieerd kunnen worden. Plannen op zichzelf wordt door Groot en Van Helden (1999, p.34) omschreven als het nemen van een samenhangend geheel van besluiten omtrent de doelstellingen die door de organisatie worden nagestreefd en omtrent de mate waarin, de wijze waarop, en de termijn waarbinnen deze doelstellingen zullen worden gerealiseerd. Control, gedefinieerd als beheersing, heeft betrekking op de activiteiten die ervoor zorgen dat het functioneren van verschillende onderdelen van de organisatie op elkaar zijn afgestemd en dat de inspanningen van de organisatie op efficiënte wijze gericht zijn (en gericht blijven) op het verwezenlijken van de gestelde doeleinden (Anthony et al, 1992, in: Groot en Van Helden, 1999, p.34).

andere organisatie minder input nodig heeft om hetzelfde resultaat te bereiken of als ze met dezelfde middelen (als in een voorgaande periode of als een andere organisatie) meer output produceert. Onder effectiviteit wordt verstaan de relatie tussen de behaalde resultaten en de ten doel gestelde resultaten. Hoe meer deze twee overeenkomen, hoe effectiever een organisatie is. Organisaties dienen te streven naar zowel efficiëntie als effectiviteit, waarbij de ene niet ten koste (of in plaats) van de ander gaat. Tussen strategische planning en taak control in bevindt zich management control. Binnen management control zijn de doelen en de strategieën gegeven en ligt de focus op de implementatie van de strategieën en het daadwerkelijk bereiken van de gestelde doelen. Management control is een proces, geen statisch gegeven. De manier waarop het proces wordt uitgevoerd is mede afhankelijk van de interne en externe omgeving van de organisatie.

Dat plannen en beheersen echter niet los van elkaar gezien kunnen worden blijkt uit de definitie van Koster en Vennekens (2001, p. 53). Volgens hun definitie is planning en control te definiëren als het geheel van activiteiten die moeten worden uitgevoerd om duidelijk te maken wat er in een bepaalde periode moet gebeuren als uitkomst van een bestuurlijk proces, de rapportage daarover en de (indien nodig) bijsturing en de uiteindelijke verantwoording hierover aan het bestuur. Deze zaken zijn onderling met elkaar verbonden en moeten derhalve in samenhang bezien worden.

ervoor moet zorgen dat de beoogde resultaten ook worden gehaald”. Hiertoe moeten de werkelijke resultaten worden vergeleken met de geplande resultaten, de oorzaak van eventuele verschillen worden opgespoord en eventueel maatregelen genomen worden om alsnog de gestelde doelen te bereiken.

Puts (2004, p. 14) onderscheidt twee vormen van planning en control. De eerste is planning en control van beleid, waarin het ontwikkelen, bepalen en bewaken van beleidskaders de verschillende fasen vormen. Een beleidskader benoemt voor het betreffende onderwerp hoe de werkelijkheid in elkaar zit en waarom ervan uitgegaan kan worden dat een bepaalde ingreep een bepaald gevolg zal hebben. De gewenste situatie en de benodigde ingreep worden in het beleidskader benoemd. De tweede vorm van planning en control die Puts (2004) onderscheidt is de financiële planning en control. Hierbij ligt het zwaartepunt op het bewaken van de algehele financiële positie van de organisatie. Het zijn immers de financiële middelen die overheidsoptreden mogelijk maken. Tevens is het hierbij van belang dat de financiële middelen schaars zijn. De gemeente zal derhalve de voorgenomen uitgaven expliciet moeten motiveren. Een derde aspect dat binnen de financiële planning en control van belang is, is dat dit proces een cyclus laat ontstaan, waarin overzicht ontstaat van de voortgang van alle beleidskaders van de organisatie, zowel op het gebied van de bedrijfsvoering als de beïnvloeding van maatschappelijke processen. Een goede beleidscyclus en een goede financiële planning-en-controlcyclus vullen elkaar aan en versterken elkaar. Een belangrijk onderdeel van planning- en control is het evalueren van de werkelijke prestaties ten opzichte van de geplande prestaties. De gehele cyclus omvat de stappen planning, uitvoering, waarneming en analyse (Bonnet en Krens, 1994). In figuur 2 is deze cyclus weergegeven.

Op basis van de voorgaande definities van planning en control blijkt dat ze complementair aan elkaar zijn. Met betrekking tot de planning zijn een aantal zaken van belang. Dit is in de eerste plaats het bepalen van de doelen en het bepalen van een norm omtrent de mate waarin deze doelen gehaald moeten worden. Het bepalen van een dergelijke norm is van belang om te kunnen beoordelen of het beleid waarmee getracht wordt de doelen te bereiken ook daadwerkelijk doeltreffend is. Het dient daarom getoetst te worden aan een norm, voorzover deze goed is vast te stellen. Dit geldt tevens voor de tijdsaanduiding waarbinnen de doelen gerealiseerd dienen te zijn, althans voor een bepaalde mate. Tevens geven de auteurs aan dat het bepalen van hóe de doelen gehaald moeten worden, oftewel het plannen van de activiteiten binnen de organisatie, van belang is. Tevens dienen er middelen beschikbaar gesteld te worden om het beleid daadwerkelijk uit te kunnen voeren. Met betrekking tot control is er tevens een opsomming te maken van zaken die van belang zijn. Deze zijn door de auteurs in de voorgaande alinea’s op een hoog aggregatieniveau gedefinieerd. Resumerend kan gesteld worden dat control alles omvat wat betrekking heeft op de afstemming van de verschillende organisatieonderdelen, teneinde de gestelde doelen te verwezenlijken.

Geuzendam en Koster (2001, p.20) stellen dat er, teneinde een excellente planning en control te bewerkstelligen, vier basisdimensies in onderlinge samenhang dienen te worden bezien. Deze dimensies zijn rollen en gedrag, organisatie van planning en control, processen en procedures, en de instrumenten van planning en control. Deze vier dimensies zijn in paragraaf 4.2 nader uitgewerkt en toegespitst op de planning en control op gemeenteniveau.

4.2 Planning en control op gemeenteniveau

Er is de laatste jaren op het gebied van planning en control veel gewijzigd op het niveau van gemeenten (Ter Bogt, 2005 p.23). In deze paragraaf wordt stilgestaan bij de planning en control zoals deze momenteel is ingericht bij de Nederlandse gemeenten.

vernieuwde dualisme. Burgers wensen een responsieve overheid en willen waar voor hun geld (MvT, 2000 – 2001, p.38). Het is hiervoor van belang dat gemeenten betrouwbare informatie hebben over bereikte resultaten, teneinde hierover verantwoording af te kunnen leggen. Het is hierom dat de gemeentelijke planning en control goed zal moeten functioneren. Aardema (2002) stelt dat planning en control in instrumentele zin een cyclus van op elkaar afgestemde plannen en rapportages is, welke is opgebouwd uit de financiële budgetcyclus. Tevens wordt tegenwoordig in het kader van planning en control de nadruk gelegd op transparante informatievoorziening omtrent te bereiken en bereikte resultaten. Ook is het van belang dat de technische kenmerken van planning en control in balans zijn met de gedragsmatige aspecten ervan (bijvoorbeeld zeggen wat je doet en doen wat je zegt). Zodoende wordt planning en control een gedragscode, of zelfs een cultuurkwestie voor de ambtelijke organisatie (Aardema, 2002). Ook wordt gesteld dat planning en control voldoende ruimte dient te laten om flexibel in te kunnen springen op nieuwe ontwikkelingen en de dagelijkse dynamiek.

In dit voorgaande kader wordt met planning niet uitsluitend het vervaardigen van documenten waarin beoogde toekomstbeelden en doelen beschreven staan bedoeld, maar ook in sterke mate het procesmanagement. Het procesmanagement handelt over het inrichten van de processen waarmee perspectieven en doelen in interactie tot stand komen, tot besluitvorming worden gebracht en al dan niet gerealiseerd worden.

Onder control verstaat Aardema (2002) de beheersing van de bedrijfsvoering en de daarmee samenhangende middelen, waarmee politiek vastgestelde perspectieven en doelen moeten worden bereikt. De control (in rapportagevorm) dient de informatie over de ingezette middelen en het bereiken van de resultaten te verschaffen om te kunnen sturen. Op basis van deze informatie kan rekenschap worden afgelegd. Medewerkers leggen verantwoording af aan de managers, de managers op hun beurt aan het college, het college aan de raad en ten slotte de raad aan de burger. De bottom-line van control is uiteindelijk de kwaliteit van de communicatie en het feitelijke gedrag.

De dimensie ‘organisatie’ gaat in op de planning- en controlfuncties binnen de ambtelijke organisatie. De instelling van de rekenkamer(functie) valt onder deze dimensie. Om de controle door de raad te versterken, is de rekenkamer(functie) van groot belang. Het werk van een rekenkamer(functie) handelt over het doen van onderzoek naar een scala van beleidsprocessen in de organisatie. De behoefte aan een rekenkamer(functie) komt meestal voort uit de behoefte van de raad om een eigen, aanvullend politiek instrument te hebben om specifieke onderwerpen diepgaander te kunnen evalueren

In het kader van ‘processen en procedures’ gaat het om de vraag of de processen in het kader van de planning-en-controlcyclus adequaat georganiseerd zijn, alsmede de mate van externe oriëntatie en/of ‘de cirkel daadwerkelijk rond’ is.

In het kader van de dimensie ‘instrumenten’ gaat het om de kwaliteit van de gebruikte planning- en controlinstrumenten en de mate waarin deze onderling samenhang vertonen en zijn toegesneden op de behoeften van de raad, het college en de ambtelijke organisatie. In figuur 3 is de planning-en-controlcyclus op gemeenteniveau weergegeven.

Figuur 3: Planning- en-controlcyclus op gemeenteniveau.

Stappen planning en control

Taakverdeling en verdeling bevoegdheden

Sturen/ kaders vaststellen Wat willen we en wat mag het kosten?

Raad

Beheersen van de uitvoering Wat doen we daarvoor? College Verantwoorden van de

uitvoering

Hebben we gedaan wat we moesten doen?

College

Controle uitoefenen Hebben we bereikt wat we wilden bereiken en heeft het niet meer gekost dan het mocht kosten?

Raad, gesteund door de rekenkamer(functie)

Bron: www.vernieuwingsimpuls.nl

De gemeenteraad draagt zorg voor de planning, terwijl het college de uitvoering beheerst en hierover verantwoording aflegt. Het is vervolgens de gemeenteraad die hierop toeziet en controle uitoefent.

planning-planning en control cyclisch is, is het denkbaar dat de onderzoeksresultaten van de onderzoeken, welke de rekenkamer(functie) uitvoert, de gehele cyclus in werking zetten. Het kan leiden tot bijstelling van het gevoerde beleid. Binnen deze bijstelling (of: bijsturing) worden concrete maatregelen aangegeven die kunnen bijdragen tot de verkleining van het verschil tussen doelstelling en feitelijk resultaat, dan wel het geven van een signaal omtrent de noodzaak het plan bij te stellen, omdat het niet voldoende haalbaar geacht wordt (Bouma 1982, in: Bouma en Van Helden, 1998, p. 7). Ook kan het zelfs leiden tot het geheel wijzigen van het gevoerde beleid, waardoor de planning het eerstvolgende station binnen de cyclus wordt.

4.3 Relatie rekenkamer(functie) met Planning en Control

Uit de voorgaande paragrafen zijn een aantal factoren te filteren ten aanzien van de rol van de rekenkamer(functie) binnen de planning en control van het gemeentebestuur. Zo dient de rekenkamer(functie) in haar onderzoeken de werkelijke prestaties ten opzichte van de geplande prestaties te beoordelen en, indien nodig, aanbevelingen te geven ter verbetering. Tevens dienen er voldoende middelen beschikbaar gesteld te worden om het beleid daadwerkelijk uit te kunnen voeren. De controle is hier een onderdeel van. De rekenkamer(functie) dient derhalve genoeg middelen beschikbaar te hebben om haar werk uit te kunnen voeren. Deze middelen, in de vorm van (voorgenomen) uitgaven, dient de gemeente expliciet te motiveren. Tevens is het van belang dat het gemeentebestuur ook daadwerkelijk iets met de resultaten van de onderzoeken doet. Dit betekent dat, indien nodig, de cyclus op de juiste plaats in beweging wordt gezet. Ook dient de rekenkamer(functie), indien mogelijk, een rol te spelen in de publieke verantwoording aan de burgers, welke centraal staat in het vernieuwde dualisme.

5. Onderzoek

In dit hoofdstuk is in paragraaf 1 de onderzoeksopzet van het praktische deel opgenomen en toegelicht. In paragraaf 5.2 zijn de resultaten van het onderzoek weergegeven, in de chronologie van de vragenlijst. Per vraag zijn tevens de subconclusies getrokken en in een aantal gevallen zijn de vragen en conclusies aan elkaar gerelateerd.

5.1 Onderzoeksopzet

De digitale vragenlijst is, na de eerste responsronde, ter herhaling toegezonden aan de griffiers van de gemeenten die niet op het eerste verzoek reageerden. Na deze tweede ronde is de totale respons op de 456 verzonden vragenlijsten. De gemeenten zijn onder te verdelen in grootteklassen. Grootteklasse 1 heeft maximaal 10.000 inwoners. Dit zijn 14% van de Nederlandse gemeenten. Grootteklasse 2 heeft tussen de 10.000 en 20.000 inwoners (33% van de gemeenten), grootteklasse 3 tussen de 20.000 en 50.000 (40% van de Nederlandse gemeenten), grootteklasse 4 tussen de 50.000 en 100.000 (acht procent) en grootteklasse 5 heeft meer dan 100.000 inwoners (vijf procent). De verdeling van respondenten over deze klassen is in paragraaf 5.2.1 nader uitgewerkt.

De vragenlijst is in bijlage 1 opgenomen. De vragen uit de vragenlijst zijn tot stand gekomen naar aanleiding van de informatiebehoefte van Haute Finance en tevens op basis van de literatuur. De eerste opzet van de vragenlijst is tot twee maal toe met zowel Haute Finance als met de begeleiding vanuit RijksUniversiteit besproken, alvorens definitief tot stand gebracht te worden. In deze paragraaf worden de vragen uit de vragenlijst toegelicht.

Vraag: Hoeveel gemeenten hebben reeds een rekenkamer? Dit is van belang in verband

met het bepalen van de mate waarin de Wet dualisering gemeentebestuur (Wdg) totnogtoe wordt uitgevoerd door de Nederlandse gemeenten. Tevens kan hieruit afgeleid worden in welke mate de gemeenten kiezen voor een (gezamenlijke) rekenkamer ten opzichte van een (gezamenlijke) rekenkamerfunctie.

Vraag: Hoeveel gemeenten hebben reeds een rekenkamerfunctie? Dit is in hetzelfde kader

kan beoordeeld worden, als de verschillen in aantal tussen rekenkamer en rekenkamerfunctie groot zijn, of dit veroorzaakt wordt door de verschillen tussen de rekenkamer en de rekenkamerfunctie.

Vraag: Wanneer denken de gemeenten die momenteel geen rekenkamer(functie) hebben, wél een rekenkamer(functie) te hebben? Dit is van belang om te bepalen wanneer

de Wdg op het gebied van de rekenkamer(functie) volledig is geïmplementeerd. Ook is hierbij van belang om te bekijken wat de oorzaken zijn voor het niet hebben van een rekenkamer(functie) en of die met planning- en control te maken heeft.

Vraag: Wat is (zijn) de reden(en) geweest voor het instellen van een rekenkamer(functie)? Dit is van belang om te bepalen of de Wdg de ‘trigger’ is geweest om

een rekenkamer(functie) in te stellen of dat de gemeenten dit uit zichzelf gedaan hebben. Hierbij hoort de vraag per wanneer de gemeente een rekenkamer(functie) heeft.

Vraag: Wat is de omvang en de samenstelling van de rekenkamer(functie)? Dit is van

belang om te bepalen in welke mate de rekenkamer ook daadwerkelijk ‘ingevuld’ wordt als zijnde een instrument. Er moet voldoende bezetting zijn om tot een volwaardige en functionele inrichting te komen. Aangaande de samenstelling van de rekenkamerfunctie is het tevens van belang om te beoordelen in hoeverre de rekenkamerfunctie daadwerkelijk onafhankelijk is (ergo: zitten er wel of geen raadsleden in?).

Vraag: In het geval van externe leden; wat zijn de redenen om externe leden te benoemen en wat zijn de achtergronden van deze externe leden? Het is van belang om de

achtergrond/ expertise van de leden van de rekenkamer te weten om op basis hiervan te kunnen beoordelen of de rekenkamer(functie) de expertise heeft om goede onderzoeken uit te kunnen voeren.

Vraag: Welke budgetten hebben de rekenkamer(functie(s) in 2006 te besteden? Dit is

Vraag: Voeren de rekenkamer(functie)s de onderzoeken zelf uit of laten ze dit doen? In het laatste geval: door wie? Dit is van belang om te bepalen of de rekenkamer(functie) op

zichzelf functioneel kan zijn. Een rekenkamer(functie) die veel onderzoeken extern laat uitvoeren zal meer budget nodig hebben in verband met de samengaande kosten. Tevens zal er een minder grote rekenkamer(functie) nodig zijn.

Vraag: Indien een rekenkamerfunctie is ingesteld, is dit een stap om tot een rekenkamer te komen? Aan de hand van deze vraag kan beoordeeld worden op welke gebied (rekenkamer

of rekenkamerfunctie) de voorkeur van de gemeenten zelf ligt. Onlosmakelijk hiermee zijn de verschillen tussen de rekenkamer en de rekenkamerfunctie verbonden.

Vraag: Welke onderwerpen hebben de rekenkamer(s)(functies) tot nog toe onderzocht of laten onderzoeken? Hieruit zal blijken in hoeverre er reeds daadwerkelijk onderzoeken

zijn uitgevoerd en of deze ook beantwoorden aan de doelstelling van het onderzoeken van doelmatigheid en doeltreffendheid of dat de onderzoeksonderwerpen op een ander gebied liggen. Ook kan beoordeeld worden of er werkelijk prestaties aan prestatienormen getoetst worden.

Vraag: In hoeverre heeft de rekenkamer(functie) volgens de gemeenten toegevoegde waarde als het gaat om het versterken van de controlerende rol van de gemeenteraad?

Deze vraag dient om vanuit het gezichtsveld van de gemeenten te kijken in hoeverre de instelling rekenkamer(functie) op waarde wordt geschat en waar dit uit blijkt.

Vraag: In hoeverre heeft de rekenkamer(functie) volgens de gemeenten toegevoegde waarde als het gaat om het afleggen van verantwoording van het gemeentebestuur aan de burger? Deze vraag heeft tot doel om vanuit het gezichtsveld van de gemeenten te bepalen

Figuur 4: Vorm rekenkamer(functie) (in %) Rekenkamerfunctie (63) Rekenkamer (07) Gezamenlijke rekenkamerfunctie (22) Gezamenlijke rekenkamer (02) Geen (06)

5.2 Resultaten

In deze paragraaf wordt aan de hand van de vragen in de vragenlijst per vraag weergegeven wat de resultaten zijn en de conclusies die daarbij horen.

5.2.1 Keuze vorm rekenkamer(functie)

Onder de respondenten is de rekenkamerfunctie verreweg het meest voorkomende orgaan. In figuur 4 is de verdeling weergegeven. Van de respondenten geeft 63% aan te hebben gekozen

voor een

rekenkamerfunctie. Van de respondenten geven tevens 22% aan voor een rekenkamerfunctie te kiezen, maar in samenwerking met (een) andere gemeente(n). Zowel

de rekenkamer als de gezamenlijke rekenkamer komen slechts sporadisch voor onder de respondenten. Zes procent van de respondenten geven aan nog geen rekenkamer(functie) te hebben ingesteld. De gemeenten die tot op heden nog geen rekenkamer(functie) hebben ingesteld geven aan dat ze deze nog niet hebben omdat ze momenteel of zeer binnenkort deel uitmaken van een gemeentelijke herindeling.

Figuur 6: Jaar van oprichting rekenkamer(functie) in % voor 2002 2002 2003 2004 2005

Figuur 5: Percentage rekenkamerfuncties per grootteklasse

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Grootteklasse 1 Grootteklasse 2 Grootteklasse 3 Grootteklasse 4 Grootteklasse 5

Tevens is het mogelijk om de gemeenten in te delen naar grootteklasse. Figuur 5 geeft de verdeling van de rekenkamerfuncties over de verschillende grootteklassen weer. In grootteklasse 2 en 3 komen de meeste rekenkamerfuncties voor, terwijl grootteklassen 1, 4 en 5 slechts een beperkt aantal

rekenkamerfuncties kennen. Voor de gezamenlijke rekenkamer(functie)s is de spreiding onder de grootteklassen 1, 2 en 3 groot, terwijl er nagenoeg geen gezamenlijke

rekenkamer(functie)s in

grootteklasse 4 en 5 te vinden zijn. De rekenkamers (nb: slechts 7 procent van de respondenten) zijn verdeeld over klasse 2 tot en met 5.

De gezamenlijke rekenkamer(functie)s worden relatief veel gezien binnen de kleinere grootteklassen. Dit zijn de gemeenten die niet zelfstandig een dergelijk orgaan wensen in te richten, maar gebruik maken van de mogelijkheid om dat in samenwerking met andere gemeenten te doen.

Aangaande het hebben van een rekenkamer(functie) kan gesteld worden dat de Wdg onder de respondenten momenteel kwantitatief goed vormgegeven is. Opmerking hierbij is dat het wellicht mogelijk is dat gemeenten die nog geen rekenkamer(functie) hebben en géén reden hebben (zoals bijvoorbeeld een gemeentelijke herindeling) niet gereageerd hebben op de digitale vragenlijst.

5.2.2 Jaar van oprichting Rekenkamer(functie)

De respondenten die nog geen rekenkamer hebben ingesteld verwachten allen dat dit uiterlijk in 2007 gerealiseerd zal zijn, na

Figuur 7: Reden instellen rekenkamer(functie) (in %) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Alléén w ettelijke verplichting Alléén versterken controletaak raad Wettelijke verplichting én versterken controletaak Overige combinaties

zijn. Een groot deel van de respondenten geeft aan dat 2006 het oprichtingsjaar is van de rekenkamer(functie), gevolgd door het jaar 2005. Dit is weergegeven in figuur 6. Een vijfde deel van de respondenten geeft aan dat het oprichtingsjaar vóór 2005 viel. Van de respondenten die aangeven dat ze de rekenkamer(functie) in 2006 hebben opgericht komt het merendeel uit de grootteklassen 1 (15%), 2 (44%) en 3 (37%). Geen enkele respondent uit grootteklasse 5 geeft aan dat ze de rekenkamer(functie) in 2006 heeft opgericht en slechts 4 procent komt uit grootteklasse 4. Dit geeft aan dat de kleine- en middelgrote gemeenten de laatste zijn geweest die zijn overgegaan op het instellen van een rekenkamer(functie) en dat het ook deze kleine en middelgrote gemeenten zijn die extern gemotiveerd worden om over te gaan tot de instelling van een dergelijk orgaan. De respondenten die aangeven nog geen rekenkamer(functie) ingesteld te hebben komen uitsluitend uit grootteklasse 1 en 2, gemeenten die onderdeel uitmaken van een herindeling.

In het kader van de wettelijke verplichting van 1 januari 2006 zijn veel rekenkamer(functie)s in het jaar voorafgaand aan de verplichting of in het jaar van de verplichting opgericht. Een minderheid heeft al langere tijd (oprichtingsjaar 2004 en eerder) een dergelijk orgaan. Het is derhalve voor de hand liggend dat de laatstgenoemde gemeenten de noodzaak en/of het nut van een rekenkamer(functie) vanuit zichzelf hebben ingezien en geen wettelijke verplichting nodig hebben gehad om tot de oprichting van een dergelijk orgaan te komen. Dit komt ook tot uiting in de volgende paragraaf, de reden voor het (niet) instellen van een rekenkamer(functie).

5.2.3 Reden (niet) instellen rekenkamer(functie)

Zoals in figuur 7 te zien is geeft ruim de helft van de respondenten aan dat alleen de wettelijke verplichting de aanleiding is

geweest voor het instellen van een orgaan als de rekenkamer(functie). Deze respondenten zijn met name sterk vertegenwoordigd in grootteklasse 2 (40%) en 3 (38%). Tien procent van de respondenten geeft aan dat de wettelijke verplichting in combinatie met het

Figuur 8: Oprichtingsjaar rekenkamer(functie)s a.g.v. wettelijke verplichting

Oprichtingsjaar 2006 (63) Oprichtingsjaar 2005 (30) Oprichtingsjaar vóór 2005 (7)

Figuur 9: Omvang rekenkamer(functie)s (in %)

5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

respondenten geeft aan dat alléén het versterken van de controlerende taak van de gemeenteraad de aanleiding is geweest. De overige 16 % draagt andere redenen aan, zoals bijvoorbeeld een motie van een aantal partijen een aantal jaren terug.

De 59 % die aangeeft dat exclusief de wettelijke verplichting de aanleiding is geweest om een rekenkamer(functie) in te stellen wordt uitsluitend extern gemotiveerd. Immers, als er geen verplichting was geweest zou daarmee de reden om over te gaan tot het instellen van de rekenkamer(functie) wegvallen. Deze gemeenten worden min of meer ‘gedwongen’ om een rekenkamer(functie) te hebben, hoewel er geen sanctie staat op het niet hebben van een rekenkamer(functie). De vraag dient echter wel gesteld te worden in hoeverre een topdown benadering (het van bovenaf opleggen van een verplichting die alleen wordt nageleefd omdat de verplichting er is) ook daadwerkelijk de gewenste gevolgen bereikt (is dit een doelmatige en doeltreffende manier?).

Figuur 8 is een weergave van de respondenten die aangeven dat de wettelijke verplichting de aanleiding is geweest om over te gaan tot het

instellen van een

rekenkamer(functie). Het blijkt dat 63 % in 2006 is opgericht en 30 % in

2005, het jaar voorafgaand aan de wettelijke verplichting. Dit onderbouwd de conclusie in de voorgaande alinea. Slechts zeven procent geeft aan dat ze vóór 2005 hebben gehandeld met als reden de wettelijke verplichting.

5.2.4 Omvang rekenkamer(functie)

De omvang van de, al dan niet gezamenlijke, rekenkamer(functie) varieert sterk. Uit figuur 9 blijkt dat slechts 5 procent kiest voor het directeursmodel, dat wil zeggen een eenhoofdig orgaan. Dit orgaan dient de

Figuur 10: Sam enstelling rekenkam er(functie)s (in %) Ext L, Ext VZ (42) Raadsleden, Ext VZ (12) Raadsleden, Ext L, Ext VZ (34) Raadsleden, Int VZ (08) Overig (04)

bestaan met name in grootteklasse 3 (54%) en 2 (34%) voorkomen. In de gevallen waarin de rekenkamer(functie) 5 leden heeft is de spreiding over de grootteklassen gelijkmatiger. Uit klasse 1 komt 18%, uit 2 22%, uit 3 43%, uit 4 16% en uit klasse 5 twee procent. In 15 % van de gevallen is de rekenkamer(functie) groter dan 5 personen. Dat er in de meest voorkomende gevallen voor 3 en 5 leden wordt gekozen geeft aan dat de rekenkamer(functie)s over het algemeen, qua personele bezetting, capabel moeten zijn om de onderzoeken uit te (laten) voeren.

5.2.5 Samenstelling Rekenkamer(functies)

De samenstelling van de rekenkamer(functie)s varieert sterk. Dit is in figuur 10 grafisch weergegeven. In 88 % van de respons

wordt gekozen voor de optie dat externe leden zitting hebben in het orgaan. Tevens wordt in bijna de helft van de gevallen gekozen voor raadsleden in de rekenkamer(functie).

Opvallend is dat 32

rekenkamerfuncties en 21 gezamenlijke

rekenkamerfuncties kiezen voor een samenstelling die bij een rekenkamer hoort, namelijk een volledig externe inrichting. Deze rekenkamerfuncties kunnen, los van de overige vrijheden die een rekenkamerfunctie biedt boven een rekenkamer, inhoudelijk als rekenkamer worden aangemerkt. Dit brengt een nieuw inzicht met zich mee als het gaat om de resultaten van paragraaf 5.1, waarin de rekenkamer slechts in zeven procent van de gevallen wordt gekozen. Het lijkt hiermee een enigszins verloren optie, maar als ook de rekenkamerfuncties die als rekenkamer ingericht zijn worden meegenomen, blijkt dat dit beeld genuanceerd kan worden. Het staat deze rekenkamerfuncties echter vrij om van samenstelling te wijzigen, dus in een later stadium wellicht raadsleden zitting laten hebben in de rekenkamerfunctie. Het blijft echter de vraag waarom deze rekenkamerfuncties geen rekenkamer zijn. Van de respondenten die aangeven volledig extern ingevuld te zijn komt 33% uit grootteklasse 2 en 57% uit grootteklasse 3.

Figuur 11: Redenen voor externe leden (in %) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Onafhankelijkheid Deskundigheid Deskundigheid én onafhankelijkheid

Overige combinaties / nvt

interne voorzitter en raadsleden. Ook het hebben van raadsleden in de rekenkamerfunctie gaat ten koste van de onafhankelijkheid, al wordt dit gecompenseerd door het zitting hebben van een externe voorzitter of externe leden in de rekenkamerfunctie. Het hebben van raadsleden doet echter zonder meer afbreuk aan de onafhankelijkheid van het orgaan, terwijl deze onafhankelijkheid wel als zeer belangrijk is aangemerkt.

5.2.6 Redenen voor en achtergronden van externe leden

Onder de respondenten die hebben aangegeven dat er externe leden zitting hebben in de rekenkamer(functie) is de meest genoemde reden voor het hebben van externe leden is de onafhankelijkheid van deze leden (zie figuur 11). In een klein aantal gevallen wordt deze onafhankelijk gecombineerd

genoemd met deskundigheid. In negen procent van de gevallen is de deskundigheid van de externe leden de leidende reden om externe leden op te nemen in de rekenkamer(functie). Hieruit blijkt dat de respondenten het onafhankelijke karakter en de

onafhankelijke inrichting van de rekenkamerfunctie wel belangrijk vinden, alleen is het direct ook zo dat dit niet als hoogste doel wordt gezien omdat er in veel gevallen ook raadsleden zitting hebben in de rekenkamerfunctie. ‘Deskundigheid’ scoort opvallend laag. Het is niet met zekerheid te zeggen waarom dit het geval is.

De achtergronden van de externe leden variëren sterk, ook binnen de rekenkamer(functies) zelf. Genoemde achtergronden zijn ‘onderzoeker’, ‘financieel specialist’, ‘bestuurlijke

ervaring’, ‘jurist’ en ‘kennis van de lokale situatie’. Per rekenkamer(functie) zijn de specialismen in wisselende varianten vertegenwoordigd.

5.2.7 Welke budgetten hebben de rekenkamer(functies) te besteden?

Figuur 12: Gemiddeld budget per inwoner per grootteklasse (in €)

€ 0,00 € 0,20 € 0,40 € 0,60 € 0,80 € 1,00 € 1,20 € 1,40 € 1,60

Klasse 1 Klasse 2 Klasse 3 Klasse 4 Klasse 5

budget dan het totaalgemiddelde, namelijk 0,81 euro per inwoner. De rekenkamers daarentegen hebben gemiddeld een hoger budget te besteden, namelijk 1,44 euro per inwoner van de gemeente.

Aangezien de gezamenlijke rekenkamers en de gezamenlijke rekenkamerfuncties bestaan uit gemeenten van verschillende grootteklassen is hierin geen trend te ontdekken aangaande het toe- of afnemen van het budget in de verschillende klassen. De rekenkamerfuncties daarentegen zijn echter wel te categoriseren in grootteklassen

aangaande het beoordelen van het budget. De gemiddelde budgetten per grootteklasse binnen de rekenkamerfuncties zijn in de grafiek in figuur 12 weergegeven. De grenzen van de grootteklassen zijn hetzelfde als die in paragraaf 5.1. Er is een dalende lijn waarneembaar. Dit houdt in dat naarmate de grootteklasse hoger is, het gemiddelde dat budget per inwoner aan de rekenkamer(functie) besteed wordt, daalt. Het absolute budget dat een rekenkamer(functie) te besteden heeft hoeft niet per grootteklasse af te nemen. Het hoeft immers niet zo te zijn dat onderzoeken per definitie meer financiële middelen vereisen als ze in een grotere gemeente worden uitgevoerd.

Over het algemeen kan gesteld worden dat wat betreft de financiële armslag, de rekenkamer en rekenkamercommissie voldoende geëquipeerd zijn om onderzoek uit te (laten) voeren.

Figuur 13: Uitvoeren van onderzoek door: (in %) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Geen onderzoek Alleen zelf Alleen extern Combinatie zelf en extern

Figuur 14: Van rekenkam erfunctie naar rekenkam er? (in %)

Nee Ja

5.2.8 Onderzoeken: intern versus extern

Zoals uit figuur 13 blijkt heeft bijna de helft van de respondenten totnogtoe geen onderzoeken uitgevoerd of laten uitvoeren. 30 % heeft ervoor gekozen om alleen zelf onderzoek uit te voeren terwijl 14 % ervoor heeft gekozen om dit extern te laten doen. Tot op heden is de combinatie van zowel intern als extern onderzoeken maar in een zeer gering aantal gevallen voorgekomen. In de

gemeenten waar tot op heden geen onderzoek is uitgevoerd, is in 77 % van de gevallen de rekenkamer(functie) in 2006 opgericht, gevolgd door 19 %

welke in 2005 opgericht zijn. Het zou kunnen zijn dat er tot op heden nog geen onderzoek is uitgevoerd omdat de rekenkamer(functie) nog in de kinderschoenen staat. Het is ook denkbaar dat de gemeenten die alleen op basis van de wettelijke verplichting een rekenkamer(functie) hebben, zelf niet geneigd zijn tot het doen van enig onderzoek en de rekenkamer(functie) als ‘slapend’ orgaan hanteren.

5.2.9 Rekenkamerfunctie als stap naar rekenkamer?

Van de respondenten die hebben aangegeven een rekenkamerfunctie te hebben geeft slechts een minderheid van 17 % aan dat

ze overwegen om op termijn over te gaan op een rekenkamer in plaats van de huidige rekenkamerfunctie (zie figuur 14). Van de respondenten die aangeven dat ze voornemens zijn om van een

de, met minder vrijheden ingerichte, rekenkamer. De vrijheden die de rekenkamerfunctie met zich meebrengt worden derhalve verkozen boven de rekenkamer.

5.2.10 Onderwerpen van onderzoek

De onderwerpen van onderzoek variëren sterk per rekenkamer(functie). Een aantal onderzoeken keren echter met enige regelmaat terug onder de respondenten, namelijk de onderzoeken naar het subsidiebeleid, het inhuren van externen en het doorrekenen van programmabegrotingen. In tegenstelling tot de doelformulering dat de rekenkamer(functie) doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid dient te onderzoeken, blijkt dat dit in veel gevallen niet het onderwerp van onderzoek is. Derhalve is het instellen van een rekenkamer(functie) niet doeltreffend. Tevens worden een aantal onderzoeken door meerdere gemeenten uitgevoerd, terwijl ze op bepaalde onderzoeksgebieden wellicht van elkanders onderzoeksresultaten kunnen leren en het wiel niet opnieuw uit hoeven te vinden.

5.2.11 Mate van versterken van de controlerende rol van raad

Aangaande het versterken van de controlerende rol van de gemeenteraad zijn de meningen onder de respondenten deels afwachtend (“…de toegevoegde waarde moet nog blijken, het is

te vroeg om te oordelen…”), deels positief en voor een klein deel vinden de respondenten dat de toegevoegde waarde (nog) niet erg groot is.

Een positieve opmerking die een aantal malen terugkomt, is dat de onafhankelijke positie van de rekenkamer(functie) de controlerende rol van de raad in sterke mate versterkt. Tevens wordt gesteld dat de rekenkamer(functie) onderwerpen diepgaander kan onderzoeken (onder andere omdat deze hier meer tijd voor heeft), wat tot een verbetering van de controle leidt. Het gegeven dat de rekenkamer(functie) daadwerkelijk meer tijd heeft om onderwerpen te onderzoeken is ook een belangrijk onderdeel van de toegevoegde waarde, mede omdat een aantal respondenten aangeeft dat in het verleden gebleken is dat de gemeenteraad in de praktijk geen tijd heeft om onderwerpen dusdanig diepgaand te onderzoeken. Ook zou er een preventieve druk uitgaan van voorgenomen onderzoek.

Een voorbehoud dat ook genoemd wordt is dat het sterk van de keuze van de onderzoeksonderwerpen afhankelijk is of er al dan niet sprake is van een versterking van de controlerende rol van de gemeenteraad. Tevens wordt door een klein aantal respondenten gesteld dat er alleen maar een rekenkamer(functie) is omdat dit wettelijk verplicht is en dat dit mede de reden is dat er nog geen onderzoek is uitgevoerd en er dus op dat gebied geen toegevoegde waarde te onderkennen is.

De opmerking dat de controlerende rol alleen versterkt wordt als de gemeenteraad ook daadwerkelijk iets met de onderzoeksresultaten van de rekenkamer(functie) doet, is ook een aantal malen geplaatst.

5.2.12 Mate van toegevoegde waarde aangaande afleggen van

verantwoordelijkheid

Ook als het gaat om de toegevoegde waarde met betrekking tot het afleggen van verantwoordelijkheid door het gemeentebestuur zijn de meningen onder de respondenten wisselend. Een deel kan zich nog geen oordeel vormen omdat ze de werking in de praktijk nader wil afwachten. Tevens is een relatief groot deel van mening dat de rekenkamer(functie) nauwelijks tot geen bijdrage levert aan het afleggen van verantwoordelijkheid door het gemeentebestuur.

Een ander deel geeft, in overeenstemming met de voorgaande paragraaf, aan dat het afleggen van verantwoordelijkheid alleen gestimuleerd wordt door de rekenkamer(functie), als er onderwerpen onderzocht worden die voor burgers relevant zijn. De kanttekening die hier door de respondenten bij geplaatst wordt is de vraag wat de burger er in de praktijk nu daadwerkelijk mee opschiet. Het gaat er met name om wat de volksvertegenwoordigers in de gemeenteraad doen met de onderzoeksresultaten en wat de effecten daarvan zijn.