Uit de voorgaande paragrafen zijn een aantal factoren te filteren ten aanzien van de rol van de rekenkamer(functie) binnen de planning en control van het gemeentebestuur. Zo dient de rekenkamer(functie) in haar onderzoeken de werkelijke prestaties ten opzichte van de geplande prestaties te beoordelen en, indien nodig, aanbevelingen te geven ter verbetering. Tevens dienen er voldoende middelen beschikbaar gesteld te worden om het beleid daadwerkelijk uit te kunnen voeren. De controle is hier een onderdeel van. De rekenkamer(functie) dient derhalve genoeg middelen beschikbaar te hebben om haar werk uit te kunnen voeren. Deze middelen, in de vorm van (voorgenomen) uitgaven, dient de gemeente expliciet te motiveren. Tevens is het van belang dat het gemeentebestuur ook daadwerkelijk iets met de resultaten van de onderzoeken doet. Dit betekent dat, indien nodig, de cyclus op de juiste plaats in beweging wordt gezet. Ook dient de rekenkamer(functie), indien mogelijk, een rol te spelen in de publieke verantwoording aan de burgers, welke centraal staat in het vernieuwde dualisme.
Deze aspecten worden in het praktijkdeel van het onderzoek getoetst aan de hand van vragenlijst. Dit wordt nader toegelicht in het volgende hoofdstuk, het onderzoek.
5. Onderzoek
In dit hoofdstuk is in paragraaf 1 de onderzoeksopzet van het praktische deel opgenomen en toegelicht. In paragraaf 5.2 zijn de resultaten van het onderzoek weergegeven, in de chronologie van de vragenlijst. Per vraag zijn tevens de subconclusies getrokken en in een aantal gevallen zijn de vragen en conclusies aan elkaar gerelateerd.
5.1 Onderzoeksopzet
De digitale vragenlijst is, na de eerste responsronde, ter herhaling toegezonden aan de griffiers van de gemeenten die niet op het eerste verzoek reageerden. Na deze tweede ronde is de totale respons op de 456 verzonden vragenlijsten. De gemeenten zijn onder te verdelen in grootteklassen. Grootteklasse 1 heeft maximaal 10.000 inwoners. Dit zijn 14% van de Nederlandse gemeenten. Grootteklasse 2 heeft tussen de 10.000 en 20.000 inwoners (33% van de gemeenten), grootteklasse 3 tussen de 20.000 en 50.000 (40% van de Nederlandse gemeenten), grootteklasse 4 tussen de 50.000 en 100.000 (acht procent) en grootteklasse 5 heeft meer dan 100.000 inwoners (vijf procent). De verdeling van respondenten over deze klassen is in paragraaf 5.2.1 nader uitgewerkt.
De vragenlijst is in bijlage 1 opgenomen. De vragen uit de vragenlijst zijn tot stand gekomen naar aanleiding van de informatiebehoefte van Haute Finance en tevens op basis van de literatuur. De eerste opzet van de vragenlijst is tot twee maal toe met zowel Haute Finance als met de begeleiding vanuit RijksUniversiteit besproken, alvorens definitief tot stand gebracht te worden. In deze paragraaf worden de vragen uit de vragenlijst toegelicht.
Vraag: Hoeveel gemeenten hebben reeds een rekenkamer? Dit is van belang in verband
met het bepalen van de mate waarin de Wet dualisering gemeentebestuur (Wdg) totnogtoe wordt uitgevoerd door de Nederlandse gemeenten. Tevens kan hieruit afgeleid worden in welke mate de gemeenten kiezen voor een (gezamenlijke) rekenkamer ten opzichte van een (gezamenlijke) rekenkamerfunctie.
Vraag: Hoeveel gemeenten hebben reeds een rekenkamerfunctie? Dit is in hetzelfde kader
als de voorgaande vraag van belang. Tevens kan op basis van deze en de voorgaande vraag bepaald worden hoeveel gemeenten geen (gezamenlijke) rekenkamer(functie) hebben. Ook
kan beoordeeld worden, als de verschillen in aantal tussen rekenkamer en rekenkamerfunctie groot zijn, of dit veroorzaakt wordt door de verschillen tussen de rekenkamer en de rekenkamerfunctie.
Vraag: Wanneer denken de gemeenten die momenteel geen rekenkamer(functie) hebben, wél een rekenkamer(functie) te hebben? Dit is van belang om te bepalen wanneer
de Wdg op het gebied van de rekenkamer(functie) volledig is geïmplementeerd. Ook is hierbij van belang om te bekijken wat de oorzaken zijn voor het niet hebben van een rekenkamer(functie) en of die met planning- en control te maken heeft.
Vraag: Wat is (zijn) de reden(en) geweest voor het instellen van een rekenkamer(functie)? Dit is van belang om te bepalen of de Wdg de ‘trigger’ is geweest om
een rekenkamer(functie) in te stellen of dat de gemeenten dit uit zichzelf gedaan hebben. Hierbij hoort de vraag per wanneer de gemeente een rekenkamer(functie) heeft.
Vraag: Wat is de omvang en de samenstelling van de rekenkamer(functie)? Dit is van
belang om te bepalen in welke mate de rekenkamer ook daadwerkelijk ‘ingevuld’ wordt als zijnde een instrument. Er moet voldoende bezetting zijn om tot een volwaardige en functionele inrichting te komen. Aangaande de samenstelling van de rekenkamerfunctie is het tevens van belang om te beoordelen in hoeverre de rekenkamerfunctie daadwerkelijk onafhankelijk is (ergo: zitten er wel of geen raadsleden in?).
Vraag: In het geval van externe leden; wat zijn de redenen om externe leden te benoemen en wat zijn de achtergronden van deze externe leden? Het is van belang om de
achtergrond/ expertise van de leden van de rekenkamer te weten om op basis hiervan te kunnen beoordelen of de rekenkamer(functie) de expertise heeft om goede onderzoeken uit te kunnen voeren.
Vraag: Welke budgetten hebben de rekenkamer(functie(s) in 2006 te besteden? Dit is
wederom een faciliterende voorwaarde, volgend uit de theorie in paragraaf 4.3, om de rekenkamer daadwerkelijk te laten functioneren. Er moeten voldoende middelen beschikbaar zijn om de noodzakelijke onderzoeken goed uit te kunnen voeren.
Vraag: Voeren de rekenkamer(functie)s de onderzoeken zelf uit of laten ze dit doen? In het laatste geval: door wie? Dit is van belang om te bepalen of de rekenkamer(functie) op
zichzelf functioneel kan zijn. Een rekenkamer(functie) die veel onderzoeken extern laat uitvoeren zal meer budget nodig hebben in verband met de samengaande kosten. Tevens zal er een minder grote rekenkamer(functie) nodig zijn.
Vraag: Indien een rekenkamerfunctie is ingesteld, is dit een stap om tot een rekenkamer te komen? Aan de hand van deze vraag kan beoordeeld worden op welke gebied (rekenkamer
of rekenkamerfunctie) de voorkeur van de gemeenten zelf ligt. Onlosmakelijk hiermee zijn de verschillen tussen de rekenkamer en de rekenkamerfunctie verbonden.
Vraag: Welke onderwerpen hebben de rekenkamer(s)(functies) tot nog toe onderzocht of laten onderzoeken? Hieruit zal blijken in hoeverre er reeds daadwerkelijk onderzoeken
zijn uitgevoerd en of deze ook beantwoorden aan de doelstelling van het onderzoeken van doelmatigheid en doeltreffendheid of dat de onderzoeksonderwerpen op een ander gebied liggen. Ook kan beoordeeld worden of er werkelijk prestaties aan prestatienormen getoetst worden.
Vraag: In hoeverre heeft de rekenkamer(functie) volgens de gemeenten toegevoegde waarde als het gaat om het versterken van de controlerende rol van de gemeenteraad?
Deze vraag dient om vanuit het gezichtsveld van de gemeenten te kijken in hoeverre de instelling rekenkamer(functie) op waarde wordt geschat en waar dit uit blijkt.
Vraag: In hoeverre heeft de rekenkamer(functie) volgens de gemeenten toegevoegde waarde als het gaat om het afleggen van verantwoording van het gemeentebestuur aan de burger? Deze vraag heeft tot doel om vanuit het gezichtsveld van de gemeenten te bepalen
in hoeverre de rekenkamer(functie) bijdraagt aan één van de doelstellingen van de Wdg, namelijk het afleggen van verantwoording aan de burgers. Hierbij hoort ook de verantwoording van de financiële middelen die een gemeente besteedt aan een rekenkamer(functie).
Figuur 4: Vorm rekenkamer(functie) (in %) Rekenkamerfunctie (63) Rekenkamer (07) Gezamenlijke rekenkamerfunctie (22) Gezamenlijke rekenkamer (02) Geen (06)
5.2 Resultaten
In deze paragraaf wordt aan de hand van de vragen in de vragenlijst per vraag weergegeven wat de resultaten zijn en de conclusies die daarbij horen.
5.2.1 Keuze vorm rekenkamer(functie)
Onder de respondenten is de rekenkamerfunctie verreweg het meest voorkomende orgaan. In figuur 4 is de verdeling weergegeven. Van de respondenten geeft 63% aan te hebben gekozen
voor een
rekenkamerfunctie. Van de respondenten geven tevens 22% aan voor een rekenkamerfunctie te kiezen, maar in samenwerking met (een) andere gemeente(n). Zowel
de rekenkamer als de gezamenlijke rekenkamer komen slechts sporadisch voor onder de respondenten. Zes procent van de respondenten geven aan nog geen rekenkamer(functie) te hebben ingesteld. De gemeenten die tot op heden nog geen rekenkamer(functie) hebben ingesteld geven aan dat ze deze nog niet hebben omdat ze momenteel of zeer binnenkort deel uitmaken van een gemeentelijke herindeling.
Er wordt slechts sporadisch voor een rekenkamer gekozen. De rekenkamer geeft de minste vrijheden als het gaat om de inrichting ervan, zo is het bijvoorbeeld niet toegestaan om raadsleden zitting te laten hebben in een rekenkamer. Tevens staat het binnen een rekenkamer niet vrij om te beslissen over de benoemingstermijn, ontslag en de bevoegdheden aangaande de informatieverkrijging. Dit is tevens van belang als het gaat om de onafhankelijke positie van de rekenkamer(functie). Deze onafhankelijkheid wordt het sterkst gewaarborgd binnen de rekenkamer. Echter de meeste gemeenten kiezen toch voor de rekenkamerfunctie en de daarbij behorende vrijheden.
Figuur 6: Jaar van oprichting rekenkamer(functie) in % voor 2002 2002 2003 2004 2005
Figuur 5: Percentage rekenkamerfuncties per grootteklasse
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Grootteklasse 1 Grootteklasse 2 Grootteklasse 3 Grootteklasse 4 Grootteklasse 5
Tevens is het mogelijk om de gemeenten in te delen naar grootteklasse. Figuur 5 geeft de verdeling van de rekenkamerfuncties over de verschillende grootteklassen weer. In grootteklasse 2 en 3 komen de meeste rekenkamerfuncties voor, terwijl grootteklassen 1, 4 en 5 slechts een beperkt aantal
rekenkamerfuncties kennen. Voor de gezamenlijke rekenkamer(functie)s is de spreiding onder de grootteklassen 1, 2 en 3 groot, terwijl er nagenoeg geen gezamenlijke
rekenkamer(functie)s in
grootteklasse 4 en 5 te vinden zijn. De rekenkamers (nb: slechts 7 procent van de respondenten) zijn verdeeld over klasse 2 tot en met 5.
De gezamenlijke rekenkamer(functie)s worden relatief veel gezien binnen de kleinere grootteklassen. Dit zijn de gemeenten die niet zelfstandig een dergelijk orgaan wensen in te richten, maar gebruik maken van de mogelijkheid om dat in samenwerking met andere gemeenten te doen.
Aangaande het hebben van een rekenkamer(functie) kan gesteld worden dat de Wdg onder de respondenten momenteel kwantitatief goed vormgegeven is. Opmerking hierbij is dat het wellicht mogelijk is dat gemeenten die nog geen rekenkamer(functie) hebben en géén reden hebben (zoals bijvoorbeeld een gemeentelijke herindeling) niet gereageerd hebben op de digitale vragenlijst.
5.2.2 Jaar van oprichting Rekenkamer(functie)
De respondenten die nog geen rekenkamer hebben ingesteld verwachten allen dat dit uiterlijk in 2007 gerealiseerd zal zijn, na
de gemeentelijke herindelingen. Voor zover de Wdg op dit gebied nog niet volledig geïmplementeerd is, zal dit op korte termijn dus wel het geval
Figuur 7: Reden instellen rekenkamer(functie) (in %) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Alléén w ettelijke verplichting Alléén versterken controletaak raad Wettelijke verplichting én versterken controletaak Overige combinaties
zijn. Een groot deel van de respondenten geeft aan dat 2006 het oprichtingsjaar is van de rekenkamer(functie), gevolgd door het jaar 2005. Dit is weergegeven in figuur 6. Een vijfde deel van de respondenten geeft aan dat het oprichtingsjaar vóór 2005 viel. Van de respondenten die aangeven dat ze de rekenkamer(functie) in 2006 hebben opgericht komt het merendeel uit de grootteklassen 1 (15%), 2 (44%) en 3 (37%). Geen enkele respondent uit grootteklasse 5 geeft aan dat ze de rekenkamer(functie) in 2006 heeft opgericht en slechts 4 procent komt uit grootteklasse 4. Dit geeft aan dat de kleine- en middelgrote gemeenten de laatste zijn geweest die zijn overgegaan op het instellen van een rekenkamer(functie) en dat het ook deze kleine en middelgrote gemeenten zijn die extern gemotiveerd worden om over te gaan tot de instelling van een dergelijk orgaan. De respondenten die aangeven nog geen rekenkamer(functie) ingesteld te hebben komen uitsluitend uit grootteklasse 1 en 2, gemeenten die onderdeel uitmaken van een herindeling.
In het kader van de wettelijke verplichting van 1 januari 2006 zijn veel rekenkamer(functie)s in het jaar voorafgaand aan de verplichting of in het jaar van de verplichting opgericht. Een minderheid heeft al langere tijd (oprichtingsjaar 2004 en eerder) een dergelijk orgaan. Het is derhalve voor de hand liggend dat de laatstgenoemde gemeenten de noodzaak en/of het nut van een rekenkamer(functie) vanuit zichzelf hebben ingezien en geen wettelijke verplichting nodig hebben gehad om tot de oprichting van een dergelijk orgaan te komen. Dit komt ook tot uiting in de volgende paragraaf, de reden voor het (niet) instellen van een rekenkamer(functie).
5.2.3 Reden (niet) instellen rekenkamer(functie)
Zoals in figuur 7 te zien is geeft ruim de helft van de respondenten aan dat alleen de wettelijke verplichting de aanleiding is
geweest voor het instellen van een orgaan als de rekenkamer(functie). Deze respondenten zijn met name sterk vertegenwoordigd in grootteklasse 2 (40%) en 3 (38%). Tien procent van de respondenten geeft aan dat de wettelijke verplichting in combinatie met het
Figuur 8: Oprichtingsjaar rekenkamer(functie)s a.g.v. wettelijke verplichting
Oprichtingsjaar 2006 (63) Oprichtingsjaar 2005 (30) Oprichtingsjaar vóór 2005 (7)
Figuur 9: Omvang rekenkamer(functie)s (in %)
5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
respondenten geeft aan dat alléén het versterken van de controlerende taak van de gemeenteraad de aanleiding is geweest. De overige 16 % draagt andere redenen aan, zoals bijvoorbeeld een motie van een aantal partijen een aantal jaren terug.
De 59 % die aangeeft dat exclusief de wettelijke verplichting de aanleiding is geweest om een rekenkamer(functie) in te stellen wordt uitsluitend extern gemotiveerd. Immers, als er geen verplichting was geweest zou daarmee de reden om over te gaan tot het instellen van de rekenkamer(functie) wegvallen. Deze gemeenten worden min of meer ‘gedwongen’ om een rekenkamer(functie) te hebben, hoewel er geen sanctie staat op het niet hebben van een rekenkamer(functie). De vraag dient echter wel gesteld te worden in hoeverre een topdown benadering (het van bovenaf opleggen van een verplichting die alleen wordt nageleefd omdat de verplichting er is) ook daadwerkelijk de gewenste gevolgen bereikt (is dit een doelmatige en doeltreffende manier?).
Figuur 8 is een weergave van de respondenten die aangeven dat de wettelijke verplichting de aanleiding is geweest om over te gaan tot het
instellen van een
rekenkamer(functie). Het blijkt dat 63 % in 2006 is opgericht en 30 % in
2005, het jaar voorafgaand aan de wettelijke verplichting. Dit onderbouwd de conclusie in de voorgaande alinea. Slechts zeven procent geeft aan dat ze vóór 2005 hebben gehandeld met als reden de wettelijke verplichting.
5.2.4 Omvang rekenkamer(functie)
De omvang van de, al dan niet gezamenlijke, rekenkamer(functie) varieert sterk. Uit figuur 9 blijkt dat slechts 5 procent kiest voor het directeursmodel, dat wil zeggen een eenhoofdig orgaan. Dit orgaan dient de
onderzoeken te organiseren. De meest voorkomende aantallen zijn 3 en 5 leden. Wat hiervoor de reden is, is niet geheel duidelijk. Opvallend is dat rekenkamer(functie)s die uit 3 leden
Figuur 10: Sam enstelling rekenkam er(functie)s (in %) Ext L, Ext VZ (42) Raadsleden, Ext VZ (12) Raadsleden, Ext L, Ext VZ (34) Raadsleden, Int VZ (08) Overig (04)
bestaan met name in grootteklasse 3 (54%) en 2 (34%) voorkomen. In de gevallen waarin de rekenkamer(functie) 5 leden heeft is de spreiding over de grootteklassen gelijkmatiger. Uit klasse 1 komt 18%, uit 2 22%, uit 3 43%, uit 4 16% en uit klasse 5 twee procent. In 15 % van de gevallen is de rekenkamer(functie) groter dan 5 personen. Dat er in de meest voorkomende gevallen voor 3 en 5 leden wordt gekozen geeft aan dat de rekenkamer(functie)s over het algemeen, qua personele bezetting, capabel moeten zijn om de onderzoeken uit te (laten) voeren.
5.2.5 Samenstelling Rekenkamer(functies)
De samenstelling van de rekenkamer(functie)s varieert sterk. Dit is in figuur 10 grafisch weergegeven. In 88 % van de respons
wordt gekozen voor de optie dat externe leden zitting hebben in het orgaan. Tevens wordt in bijna de helft van de gevallen gekozen voor raadsleden in de rekenkamer(functie).
Opvallend is dat 32
rekenkamerfuncties en 21 gezamenlijke
rekenkamerfuncties kiezen voor een samenstelling die bij een rekenkamer hoort, namelijk een volledig externe inrichting. Deze rekenkamerfuncties kunnen, los van de overige vrijheden die een rekenkamerfunctie biedt boven een rekenkamer, inhoudelijk als rekenkamer worden aangemerkt. Dit brengt een nieuw inzicht met zich mee als het gaat om de resultaten van paragraaf 5.1, waarin de rekenkamer slechts in zeven procent van de gevallen wordt gekozen. Het lijkt hiermee een enigszins verloren optie, maar als ook de rekenkamerfuncties die als rekenkamer ingericht zijn worden meegenomen, blijkt dat dit beeld genuanceerd kan worden. Het staat deze rekenkamerfuncties echter vrij om van samenstelling te wijzigen, dus in een later stadium wellicht raadsleden zitting laten hebben in de rekenkamerfunctie. Het blijft echter de vraag waarom deze rekenkamerfuncties geen rekenkamer zijn. Van de respondenten die aangeven volledig extern ingevuld te zijn komt 33% uit grootteklasse 2 en 57% uit grootteklasse 3.
De rekenkamerfunctie als zijnde een onafhankelijk orgaan is pas daadwerkelijk onafhankelijk als de inrichting van de rekenkamerfunctie daarmee in overeenstemming is. Dat is in 8 procent van de gevallen niet het geval, ook niet ten dele. Het gaat in casu om de optie van een
Figuur 11: Redenen voor externe leden (in %) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Onafhankelijkheid Deskundigheid Deskundigheid én onafhankelijkheid
Overige combinaties / nvt
interne voorzitter en raadsleden. Ook het hebben van raadsleden in de rekenkamerfunctie gaat ten koste van de onafhankelijkheid, al wordt dit gecompenseerd door het zitting hebben van een externe voorzitter of externe leden in de rekenkamerfunctie. Het hebben van raadsleden doet echter zonder meer afbreuk aan de onafhankelijkheid van het orgaan, terwijl deze onafhankelijkheid wel als zeer belangrijk is aangemerkt.
5.2.6 Redenen voor en achtergronden van externe leden
Onder de respondenten die hebben aangegeven dat er externe leden zitting hebben in de rekenkamer(functie) is de meest genoemde reden voor het hebben van externe leden is de onafhankelijkheid van deze leden (zie figuur 11). In een klein aantal gevallen wordt deze onafhankelijk gecombineerd
genoemd met deskundigheid. In negen procent van de gevallen is de deskundigheid van de externe leden de leidende reden om externe leden op te nemen in de rekenkamer(functie). Hieruit blijkt dat de respondenten het onafhankelijke karakter en de
onafhankelijke inrichting van de rekenkamerfunctie wel belangrijk vinden, alleen is het direct ook zo dat dit niet als hoogste doel wordt gezien omdat er in veel gevallen ook raadsleden zitting hebben in de rekenkamerfunctie. ‘Deskundigheid’ scoort opvallend laag. Het is niet met zekerheid te zeggen waarom dit het geval is.
De achtergronden van de externe leden variëren sterk, ook binnen de rekenkamer(functies) zelf. Genoemde achtergronden zijn ‘onderzoeker’, ‘financieel specialist’, ‘bestuurlijke
ervaring’, ‘jurist’ en ‘kennis van de lokale situatie’. Per rekenkamer(functie) zijn de specialismen in wisselende varianten vertegenwoordigd.
5.2.7 Welke budgetten hebben de rekenkamer(functies) te besteden?
De budgetten die de verschillende rekenkamer(functie)s te besteden hebben variëren sterk Gemiddeld hebben de rekenkamer(functie)s 1,04 euro per inwoner van de gemeenten(n) te besteden. In een enkel geval is er nog geen budget vastgesteld en/of wordt het budget ad hoc
Figuur 12: Gemiddeld budget per inwoner per grootteklasse (in €)
€ 0,00 € 0,20 € 0,40 € 0,60 € 0,80 € 1,00 € 1,20 € 1,40 € 1,60
Klasse 1 Klasse 2 Klasse 3 Klasse 4 Klasse 5
budget dan het totaalgemiddelde, namelijk 0,81 euro per inwoner. De rekenkamers daarentegen hebben gemiddeld een hoger budget te besteden, namelijk 1,44 euro per inwoner van de gemeente.
Aangezien de gezamenlijke rekenkamers en de gezamenlijke rekenkamerfuncties bestaan uit gemeenten van verschillende grootteklassen is hierin geen trend te ontdekken aangaande het toe- of afnemen van het budget in de verschillende klassen. De rekenkamerfuncties daarentegen zijn echter wel te categoriseren in grootteklassen
aangaande het beoordelen van het budget. De gemiddelde budgetten per grootteklasse binnen de rekenkamerfuncties zijn in de grafiek in figuur 12 weergegeven. De grenzen van de grootteklassen zijn hetzelfde als die in paragraaf 5.1. Er is een dalende lijn waarneembaar. Dit houdt in dat naarmate de grootteklasse hoger is, het gemiddelde dat budget per inwoner aan de rekenkamer(functie) besteed wordt, daalt. Het absolute budget dat een rekenkamer(functie) te besteden heeft hoeft niet per grootteklasse af te nemen. Het hoeft immers niet zo te zijn dat onderzoeken per definitie meer financiële middelen vereisen als ze in een grotere gemeente worden uitgevoerd.
Over het algemeen kan gesteld worden dat wat betreft de financiële armslag, de rekenkamer en rekenkamercommissie voldoende geëquipeerd zijn om onderzoek uit te (laten) voeren.
Het laten uitvoeren van onderzoek door externe partijen kan echter meer financiële middelen vereisen dan het zelfstandig uitvoeren van onderzoek door de leden van de