1 Perspectieven op de noodzaak van regulering Wat voor soorten regulering zijn er? Wat of wie wordt gereguleerd?...

1 Hoe kan kwaliteit gewaarborgd worden in de regulering van

juridische dienstverlening, en wat is hierbij de rol van de overheid? Voorbeelden uit het buitenland.

Lisette van Lierop & Myrte Hoekstra

Inhoudsopgave

1 Perspectieven op de noodzaak van regulering ... 2

2 Wat voor soorten regulering zijn er? ... 4

2.1 Wat of wie wordt gereguleerd? ... 4

2.2 Reikwijdte van regulering ... 4

2.3 Wijze van regulering ... 4

2.4 Moment van regulering ... 5

2.5 Samenwerking met niet-juristen ... 5

2.6 Hervorming en innovatie in de regulering van juridische dienstverlening ... 5

2.7 Waarborgen van kwaliteit in de regulering van juridische dienstverlening ... 6

3 Regulering van juridische dienstverlening in Engeland en Wales ... 7

3.1 Wettelijke basis van regulering ... 7

3.2 Wijze van reguleren ... 7

3.3 Toezichthouders ... 7

3.4 Asymmetrie in de regulering van niet-gereserveerde activiteiten ... 9

3.5 Nieuwe juridische bedrijfsvormen ... 10

3.6 Waarborgen van de kwaliteit van regulering ... 10

3.7 Beperkingen van het huidige systeem en voorstellen voor innovatie ... 13

4 Regulering van juridische dienstverlening in Schotland ... 17

4.1 Wettelijke basis van regulering ... 17

4.2 Toezichthouders ... 17

4.3 Nieuwe juridische bedrijfsvormen ... 17

4.4 Kwaliteit van juridische dienstverlening in Schotland ... 18

4.5 Beperkingen van het huidige systeem en voorstellen voor innovatie ... 19

5 Regulering van juridische dienstverlening in Estland ... 20

5.1 Organisatie van juridische dienstverlening ... 20

5.2 Rechtsbijstand in Estland ... 21

5.3 Beperkingen van het huidige systeem en voorstellen voor innovatie ... 21

6 Regulering van juridische dienstverlening in Finland ... 23

6.1 Organisatie van juridische dienstverlening ... 23

6.2 Innovatie in juridische dienstverlening in Finland ... 24

7 Bibliografie ... 25

2

Aan de vraag welke vorm regulering zou kunnen of moeten aannemen, gaat een meer fundamentele vraag vooraf: waarom is regulering nodig en/of wenselijk? Terry et al. (2012) constateren in hun overzichtsartikel naar doelstellingen van regulering in verschillende, vooral Engelstalige landen dat het ‘waarom’ van regulering steeds vaker expliciet wordt vastgelegd.¹ Ze verklaren deze trend vanuit drie ontwikkelingen: een grotere algemene interesse in theorieën over regulering en ‘goede regulering’, meer interesse in de regulering van juridische dienstverlening en in de relatie tussen regulering en concurrentie en ontwikkelingen in andere vakgebieden zoals geneeskunde en financiële dienstverlening. Sommige doelen van regulering zijn vrij universeel. Zo noemen bijna alle onderzochte landen de bescherming van consumenten en van het algemeen belang. Andere veel genoemde doelen zijn toegang tot het recht, kennis van het rechtssysteem en ondersteuning van de rechtsstaat. Daarnaast worden nog andere doelen genoemd, waaronder diversiteit en gelijke kansen binnen de juridische dienstverlening, bekwaamheid van professionals en naleving van professionele principes, onafhankelijkheid van juridische beroepen en het

bevorderen van concurrentie op de markt voor juridische dienstverlening.

Binnen de Europese Unie werd in 2013 de richtlijn erkenning beroepskwalificaties² aangenomen.

Doel van deze richtlijn was modernisering van de eisen die worden gesteld aan gereglementeerde beroepen en wederzijdse erkenning van de kwalificaties van beroepsbeoefenaars tussen

verschillende lidstaten van de EU, ter verbetering van de werking van de interne markt. Op deze manier wordt de mobiliteit van beroepsbeoefenaren, en het verrichten van grensoverschrijdende diensten vergemakkelijkt (TK, 2015).³ De nieuwe richtlijn heeft geleid tot betere toegang tot informatie over verschillende nationale erkenningsprocedures en de invoering van een Europese beroepskaart voor diverse beroepen. Lidstaten worden daarnaast verplicht tot een wederzijdse evaluatie van nationale beroepseisen, ter bevordering van rechtvaardiging en proportionaliteit.

Modernisering van nationale beroepseisen draagt bij aan betere toegang tot beroepen, wat leidt tot betere mobiliteit, nieuwe banen en concurrentievermogen van deze sectoren (TK, 2015).

Perlman (2015) wijst in een rapport over hervormingen in de markt voor juridische dienstverlening in de Verenigde Staten vooral op economische argumenten voor regulering. Hij stelt dat een volledig vrije markt voor juridische dienstverlening twee belangrijke nadelen kent: allereerst zijn consumenten door informatieasymmetrie⁴ slecht in staat in te schatten of de geleverde dienst voldoet aan de gewenste kwaliteitsstandaarden. Zij kunnen hierdoor niet een vrije en rationele keuze maken. Daarnaast kan de afwezigheid van regulering leiden tot negatieve bijeffecten voor de samenleving, bijvoorbeeld wanneer de rechtspraak wordt belast door een toename in het aantal kansloze rechtszaken. Regulering is echter niet in alle gevallen wenselijk. Volgens Perlman (2015) hangt de wenselijkheid van regulering samen met de complexiteit van de vraag, het belang van de consument en het type consument. Hoe ingewikkelder de vraag en hoe groter het belang ervan, des te meer behoefte is er aan regulering en specifiek aan regulering voorafgaand aan de dienstverlening. Verder stelt Perlman dat regulering met name belangrijk is voor diensten die rechtstreeks aan individuele consumenten worden aangeboden (in plaats van aan bedrijven of aan

1 Volgens Terry en collega’s hebben Engeland en Wales, Schotland, Canada, Nieuw-Zeeland en Denemarken doelen van regulering expliciet vastgelegd. Australië, India en Ierland waren hier (in 2012) mee bezig.

2 Richtlijn 2013/55/EU van het Europees parlement en de Raad van 20 november 2013 tot wijziging van Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties.

3 Kamerstuk 24036, nr. 409.

4 Informatieasymmetrie komt voor wanneer één partij (hier: de juridische dienstverlener) over meer of betere informatie beschikt dan de andere partij (hier: de consument). Deze disbalans kan leiden tot suboptimale uitkomsten en marktfalen, bijvoorbeeld wanneer dienstverleners gedwongen worden te concurreren op prijs en hiermee de kwaliteit van dienstverlening afneemt (adverse selection) of wanneer dienstverleners misleidende informatie verstrekken (moral hazard). Overigens zijn de in dit stuk aangehaalde auteurs het erover eens dat een zekere mate van informatieasymmetrie onvermijdelijk is en zelfs wenselijk, gezien het specialistische karakter van juridische dienstverlening.

3

andere juristen), omdat hierbij de informatieasymmetrie tussen dienstverlener en cliënt het grootst is.⁵

Mayson (2019b) stelt in zijn verkenning van mogelijke hervormingen van de Engelse Legal Services Act (zie verderop in dit stuk) dat de rechtvaardiging voor regulering van juridische dienstverlening primair zou moeten worden gezocht in het algemeen belang. Dit algemeen belang zou boven economische belangen of consumentenbelangen moeten gaan wanneer deze met elkaar in strijd zijn. Rechtvaardiging van regulering op enkel economische gronden is volgens Mayson onvoldoende omdat schadelijke neveneffecten voor de samenleving ook kunnen voorkomen in een goed werkende, transparante markt. In een volledig vrije markt geldt het recht van de sterkste, dit is voor publieke diensten zoals juridische dienstverlening onwenselijk. Door regulering die uitgaat van het algemeen belang worden ook de belangen van de zwakkere partij en van derde partijen beschermd, inclusief de belangen van toekomstige generaties. Naast het beschermen van derde partijen noemt Mayson (2019b) als rechtvaardiging voor regulering van juridische

dienstverlening in het algemeen belang het vertrouwen in de rechtstaat en het rechtssysteem, positieve neveneffecten voor de samenleving (bijvoorbeeld de ontwikkeling van jurisprudentie) en het versterken van de internationale concurrentiepositie. Daarnaast is regulering gerechtvaardigd in het consumentenbelang: naast de al eerder genoemde informatieasymmetrie is regulering van juridische dienstverlening nodig vanwege de vaak grote (financiële) belangen van consumenten en het risico op onomkeerbare schade, gedwongen deelname (bijvoorbeeld in het strafrecht) en vanwege de al eerder genoemde bescherming van kwetsbare partijen (equality of arms). Naast informatieasymmetrie kent een volledig vrije markt voor juridische dienstverlening nog het risico dat aanbieders zich alleen richten op de meest lucratieve bezigheden (cherry-picking).

5 Het is echter de vraag of informatieasymmetrie bij dienstverlening aan kleinere bedrijven niet evenzeer een rol speelt. Zo concludeerde de Britse Competition andMarkets Authority (CMA, 2016) uit een enquête gehouden onder kleine bedrijven dat deze – net als individuele consumenten – slecht op de hoogte waren van hun rechten.

4

Regulering kan zich richten op verschillende aspecten van juridische dienstverlening. Het gaat dan bijvoorbeeld om wat of wie wordt gereguleerd (beroepsgroepen, personen, organisaties,

diensten/activiteiten of een combinatie hiervan), de reikwijdte van regulering (hoeveel en welke diensten worden gereguleerd?), de wijze van regulering (zelfregulering, regulering door nationale beroepsorganisaties of door de overheid), het moment van regulering (voorafgaand aan, tijdens en/of na afloop van het leveren van de dienst) en de mogelijkheden voor niet-juristen om ‘in te stappen’ in de markt voor juridische dienstverlening.

2.1 Wat of wie wordt gereguleerd?

Volgens een overzicht van de International Bar Association (IBA, 2016) naar de regulering van lawyers⁶ in 158 landen en 233 jurisdicties kennen verreweg de meeste landen één of meer beschermde titels/beroepen, en richt regulering zich over het algemeen op individuele

professionals. Zo zijn in Nederland advocaten, notarissen en gerechtsdeurwaarders gereguleerde beroepsgroepen. De diensten die deze beroepsgroepen aanbieden, zijn echter niet per definitie gereguleerd. In sommige gevallen is een beroepsgroep als enige geëigend een dienst uit te voeren (zo valt het opstellen van een leveringsakte onder het domeinmonopolie van de notaris), in andere gevallen is dit niet zo (het verstrekken van juridisch advies is geen beschermde activiteit). In tegenstelling tot regulering van individuen (door middel van het verlenen van een beschermde beroepstitel) is regulering van organisaties (entities) veel minder gebruikelijk; deze vorm van regulering komt voor in Engeland/Wales, Singapore en delen van Canada.

2.2 Reikwijdte van regulering

Wat betreft de reikwijdte van regulering maakt Claessens (2008) in een studie naar de mobiliteit van lawyers in de EU onderscheid tussen landen met een zeer liberaal model waarin lawyers geen wettelijk domeinmonopolie hebben (Finland en Zweden), landen waarin het vertegenwoordigen van cliënten wel, maar het geven van juridisch advies niet is beschermd (Verenigd Koninkrijk, Ierland, België, Nederland en in zekere mate Denemarken) en landen met een restrictief model waarbij zowel de vertegenwoordiging van cliënten als het geven van juridisch advies is

voorbehouden aan lawyers (Luxemburg, Frankrijk, Italië, Spanje, Portugal, Duitsland, Oostenrijk en Griekenland). Ook de VS, Canada en Australië kennen een restrictief model (CMA, 2016).

2.3 Wijze van regulering

Met betrekking tot de wijze van regulering onderscheidt de IBA vijf modellen:

• Exclusieve regulering door een beroepsorganisatie (exclusively bar regulated professions) komt vooral voor in Europa en in Frans- en Portugeestalig Afrika. De beroepsgroepen zijn verantwoordelijk voor alle stadia van regulering en hebben daarnaast vaak een

vertegenwoordigende functie. Hun bevoegdheden met betrekking tot regulering zijn vastgelegd in de wet;

• Regulering door een onafhankelijke of bevoegde autoriteit (legal professions predominantly regulated by independent or delegated authorities) komt vooral voor in de Angelsaksische wereld: Engeland/Wales, Canada en delen van Australië en de VS. Het verschil met de eerste categorie is het ontbreken van de vertegenwoordigende functie van

beroepsorganisaties;

• Regulering door het hoogste gerechtshof (largely court regulated professions) komt vooral voor in Zuid-Amerika en het Caribisch gebied en daarnaast in delen van de VS;

6 Lawyer wordt hier als overkoepelende term gebruikt; deze kan in verschillende landen andere betekenissen en een andere reikwijdte hebben.

5

• Regulering door de overheid (predominantly or exclusively government regulated professions) komt vooral voor in Golfstaten en Centraal- en Oost-Azië;

• Gedeelde regulering door verschillende organen (legal professions regulated on a mixed or shared basis) komt vooral voor in West-Afrika en het Caribisch gebied. Meestal gaat het hierbij om regulering door de procureur-generaal, het ministerie van Justitie, een beroepsorganisatie en/of een vertegenwoordiging van professionals.

2.4 Moment van regulering

Met betrekking tot het moment van regulering maakt IBA onderscheid tussen het toelaten van individuen tot een juridische professie, regulering van de beroepspraktijk en

disciplinering/schorsing. In iets meer dan de helft (52%) van de onderzochte jurisdicties worden deze toezichthoudende taken door dezelfde organisatie uitgevoerd, in de overige gevallen gebeurt dit door verschillende organisaties. Toelating vindt het meest plaats door nationale

beroepsorganisaties (32%) en onafhankelijke/bevoegde autoriteiten (26%), en in mindere mate door het gerechtshof (12%), in een situatie van gedeelde regulering (13%), door een lokale beroepsorganisatie (10%) of door de overheid (7%). In meer dan de helft van de jurisdicties (52%) is de nationale beroepsorganisatie verantwoordelijk voor het monitoren van de beroepspraktijk, gevolgd door het gerechtshof (19%), onafhankelijke/bevoegde autoriteiten (11%), de lokale beroepsorganisatie (8%), gedeelde regulering (8%) of de overheid (6%).

Disciplinering vindt het meest plaats door de nationale beroepsorganisatie (46%) of

onafhankelijke/bevoegde autoriteiten (24%) en in mindere mate door het gerechtshof (12%), lokale beroepsorganisaties (7%), de overheid (6%) of als gedeelde verantwoordelijkheid (4%).

2.5 Samenwerking met niet-juristen

Sommige landen kennen mogelijkheden voor niet-lawyers om actief te zijn op de markt voor juridische dienstverlening, bijvoorbeeld door samenwerking met juridische dienstverleners (zogeheten MDPs, multidisplinaire partnerschappen) of door eigenaar te zijn van of te investeren in juridische ondernemingen (ABS, alternatieve bedrijfsstructuren). Sommige Europese landen staan geen multidisciplinaire partnerschappen toe met lawyers, maar wel met andere

beroepsgroepen. Voorbeelden zijn Duitsland (notarissen, belastingadviseurs, accountants), Nederland (notarissen, belastingadviseurs, octrooigemachtigden), Polen (belastingadviseurs en fiscaal advocaten) en Spanje (professionals met ‘gemeenschappelijke doelstellingen’) (Claessens et al., 2012). Alleen in Australië, Engeland en Wales is het toegestaan dat een juridische

onderneming volledig in handen is van niet-lawyers. In enkele andere landen is gedeeltelijk

eigenaarschap door niet-lawyers toegestaan: Schotland (maximaal 49% in handen van niet-lawyers), Italië (33%), Spanje (25%) en Denemarken (10%). In de Verenigde Staten is gemengd eigenaarschap alleen toegestaan in District of Columbia en de staat Washington. In Ierland werd met de invoering van de Irish Legal Services Regulation Act in 2015 ruimte gecreëerd voor nieuwe bedrijfsvormen, waaronder MDPs en samenwerkingen tussen verschillende juridische beroepsgroepen (Claessens et al., 2012; CMA, 2016).

2.6 Hervorming en innovatie in de regulering van juridische dienstverlening Veranderingen in de regulering van juridische dienstverlening vinden plaats onder invloed van ontwikkelingen op mondiaal en nationaal niveau. De in toenemende mate internationale en transnationale juridische markt en de hiermee gepaard gaande behoefte aan juristen die kunnen schakelen tussen meerdere jurisdicties en wereldwijde technologische ontwikkelingen zijn trends die naar verwachting veel invloed zullen hebben op juridische dienstverlening (Ter Voert, 2016;

Terry et al., 2012). Daarnaast is er op nationaal niveau vraag naar een betere integratie van verschillende juridische diensten en het kunnen aanbieden van meer toegankelijke en betaalbare juridische diensten, inclusief online diensten (Boon, 2017).

6

Campbell (2012) maakt een onderscheid tussen behoudende (sustaining) en disruptieve innovaties. Behoudende innovaties stellen bestaande marktpartijen in staat hun positie te verbeteren, en versterken zo de status quo. Belemmeringen op het gebied van wet- en regelgeving zijn hier over het algemeen niet aan de orde. Disruptieve innovaties daarentegen veranderen de spelregels in een markt en creëren hiermee ruimte voor nieuwe partijen.

Voorbeelden zijn het aanbieden van een inferieur product aan een nieuw publiek voor wie het bestaande product te duur is, of het vervangen van duurdere producten die meer functionaliteit hebben dan waar consumenten behoefte aan hebben. Nieuwe marktpartijen kunnen ook een goedkoper product van lagere kwaliteit in de markt zetten en dit vervolgens verbeteren, waardoor het nieuwe product uiteindelijk kan rivaliseren met bestaande producten (maar nog steeds

goedkoper is). Op deze manier kunnen oorspronkelijke aanbieders uit de markt worden

verdrongen. Een voorbeeld uit de juridische dienstverlening is het geautomatiseerd opstellen van documenten, zoals contracten of testamenten. Deze zijn in veel gevallen inferieur aan documenten die zijn opgesteld door een lawyer, maar omdat ze goedkoper zijn, bereiken ze een nieuwe groep consumenten die zich geen maatoplossing kan veroorloven en/of voor wie een ‘standaard’

document voldoet. Op langere termijn kan het proces van opstellen interactiever en meer toegespitst worden, waardoor automatisch gegenereerde documenten uiteindelijk qua kwaliteit kunnen concurreren met maatoplossingen en deze wellicht helemaal zullen vervangen. Dit laatste punt geeft ook meteen aan waarom bestaande ondernemingen over het algemeen weinig prikkels hebben om disruptieve innovaties over te nemen: zij hebben er meer belang bij hun eigen manier van werken te beschermen.

Disruptieve vormen van innovatie lopen vaak tegen beperkingen in wet- en regelgeving aan.

Volgens Campbell (2012) is een belangrijke verklaring hiervoor dat regulering van juridische dienstverlening uitgaat van een specifieke bedrijfsstructuur: het oplossen van een probleem van de klant is het ‘eindproduct’. Het leveren van goederen en diensten is hier onderdeel van, maar staat niet centraal. Wanneer juridische ondernemingen echter een andere bedrijfsstructuur hebben, zoals het direct leveren van een product of dienst of het bieden van een platform of netwerk, kan regulering hier niet goed mee omgaan. Dit maakt innovatie lastig, omdat deze vaak juist bestaan uit het leveren van producten (bijvoorbeeld een automatisch gegenereerd testament) of – in mindere mate – toegang bieden tot een netwerk. Susskind (2010) stelt zelfs dat door technologische ontwikkelingen en automatisering van veel voorkomende vragen juridische dienstverlening steeds meer zal verschuiven richting het aanbieden van standaardproducten.

Om juridische dienstverlening toekomstbestendig te maken, overwegen verschillende landen hervormingen in de regulering van juridische dienstverlening, of hebben hier al stappen toe gezet.

Enkele gemene delers in deze hervormingen zijn het onderbrengen van vertegenwoordigende en controlerende taken binnen verschillende organisaties of binnen verschillende onderdelen van dezelfde organisatie, het aanstellen van niet-juristen binnen toezichthoudende organisaties en het reguleren van activiteiten en organisaties naast of in plaats van het reguleren van individuen. Deze laatste verandering past bij een visie op regulering als resultaatgericht (outcome-based) of

risciogericht (risk-based). Het bewerkstellingen van gewenste uitkomsten en het beperken van risico’s wordt hierbij centraal gesteld.

2.7 Waarborgen van kwaliteit in de regulering van juridische dienstverlening Juridische dienstverlening heeft een grote impact op het persoonlijke en financiële welbevinden van consumenten. Het is dan ook belangrijk dat de kwaliteit hiervan gewaarborgd is. Consumenten beschikken vaak niet over technische kennis om juridische dienstverlening inhoudelijk te

beoordelen en kiezen een dienstverlener op basis van vertrouwen. De keuze voor een juridische dienstverlener hangt af van eerdere ervaringen met de dienstverlener, aanbevelingen van derden, of een algemeen beeld van de betrouwbaarheid (Stewart et al., 2000). De focus van de consument ligt voornamelijk op service en niet op de inhoud van de dienstverlening. Kwaliteit moet dus gewaarborgd worden door middel van regulering.

7

3.1 Wettelijke basis van regulering

De huidige reguleringspraktijk in Engeland en Wales is gebaseerd op de Legal Services Act van 2007. De Legal Services Act onderscheidt acht reguleringsdoelstellingen (regulatory objectives):

• Beschermen en bevorderen van het algemeen belang;

• Ondersteunen van de constitutionele rechtsorde;

• Verbeteren van de toegang tot het recht;

• Beschermen en bevorderen van het consumentenbelang;

• Bevorderen van concurrentie in de dienstverlening;

• Stimuleren van onafhankelijke, sterke, diverse en effectieve juridische beroepsgroepen;

• Verhogen van de kennis van de wettelijke rechten en plichten van burgers;

• Bevorderen van de naleving van professionele normen.

3.2 Wijze van reguleren

Regulering is in principe gericht op zes gereserveerde juridische diensten. Deze zes gereserveerde diensten zijn:

• Vertegenwoordiging in de rechtbank (right of audience)

• Procesvoering (conducting litigation)

• Voorbereiden van documenten betreffende successie (probate)

• Voorbereiden van documenten betreffende eigendomsoverdracht (reserved instrument activities/conveyancing)

• Optreden als notaris (notarial activities)

• Afnemen van de eed (administration of oaths)

De keuze voor deze zes gereserveerde diensten is historisch gegroeid, en in het huidige juridische landschap niet per se logisch. Met name voor probate en conveyancing geldt dat maar een deel van de dienst die over het algemeen als geheel aan de klant wordt geleverd, is gereguleerd.

Bovendien gaat het hierbij niet om het deel waarbij de klant het meeste risico loopt – zo valt de omgang met geld en goederen van cliënten of overledenen buiten de gereserveerde diensten (Mayson, 2019a). Omdat toestemming om een gereserveerde dienst aan te bieden meestal wordt gegeven door middel van verlening van een beschermde beroepstitel (zoals barrister of solicitor⁷) worden door de regulering van diensten indirect ook de personen die deze diensten (mogen) aanbieden en de organisaties waarin zij werken gereguleerd.

3.3 Toezichthouders

Figuur 1 toont een overzicht van de regulering van juridische diensten. De Legal Services Board (LSB) is de algemene toezichthouder. Voor de verschillende juridische beroepsgroepen (en de hieraan gekoppelde diensten) bestaan er daarnaast aparte vertegenwoordigende en

toezichthoudende organen. Zo worden solicitors vertegenwoordigd door de Law Society, terwijl de Solicitors Regulation Authority (SRA) bevoegd is om toezicht te houden. In totaal vallen zes vertegenwoordigende en negen toezichthoudende organen onder de LSB, zij reguleren samen negen juridische beroepen (zie Figuur 2). Omdat er tussen beroepsgroepen overlap bestaat in de gereserveerde diensten die zij mogen aanbieden, komt het voor dat toezicht op één activiteit versnipperd is tussen verschillende toezichthoudende organen. Zo valt procesvoering potentieel onder vijf verschillende toezichthouders, afhankelijk van welke beroepsgroep de dienst levert (LSB, 2018).

7 Een barrister heeft (in tegenstelling tot een solicitor) de bevoegdheid op te treden in hogere rechtbanken.

8

Figuur 1. Overzicht van regulering van juridische diensten in Engeland en Wales

Bron: Competition & Markets Authority (2016).

Figuur 2. Overzicht van toezichthoudende organen in Engeland en Wales

Bron: Legal Services Board (2018).

9

3.4 Asymmetrie in de regulering van niet-gereserveerde activiteiten

Zoals te zien in Figuur 1, kunnen toezichthoudende organen individuele professionals bevoegd verklaren om gereserveerde diensten te verlenen door middel van het toekennen van een beroepstitel. Daarnaast kunnen zij een vergunning verlenen aan juridische ondernemingen, zogeheten Alternative Business Structures (ABS, zie volgende sectie). Echter, wanneer een bevoegd dienstverlener juridische diensten aanbiedt, worden in de praktijk alle door die dienstverlener aangeboden diensten gereguleerd, en niet alleen de gereserveerde. Daarnaast mogen solicitors alleen niet-gereserveerde diensten aanbieden wanneer zij werken in een

bevoegde onderneming (SRA, 2016). Dit betekent dat er bij het aanbieden van niet-gereserveerde diensten er potentieel een ongelijk speelveld ontstaat tussen bevoegde personen of ABS, over wiens handelen toezicht worden gehouden, en niet-bevoegde personen en ondernemingen voor wie dit niet geldt (zie Figuur 3). Zo heeft een solicitor bij het leveren van een niet-gereserveerde dienst (zoals het opstellen van een testament) toch te maken met toezicht vanuit de SRA, terwijl een niet-bevoegd individu of een niet-bevoegde firma dit zonder toezicht kan doen. Voor de consument betekent dit dat deze in het eerste geval wel, en in het tweede geval niet is beschermd tegen ondeugdelijk optreden (anders dan algemene bescherming onder consumentenwetgeving) (Mayson, 2019a).

Figuur 3. Marktaandeel van gereguleerde en niet-gereguleerde dienstverleners in Engeland en Wales

Bron: Legal Services Board (2016) “Mapping of for profit unregulated legal service providers”, in: Europe Economics (2018).

10

3.5 Nieuwe juridische bedrijfsvormen

Alternative Business Structures zijn een juridische bedrijfsvorm waarbij niet-juristen manager, investeerder of (mede)eigenaar kunnen worden van een onderneming die gereserveerde juridische diensten aanbiedt. Er zijn geen beperkingen op de mate van eigenaarschap door niet-juristen (dit kan volledig of gedeeltelijk zijn), noch op externe financiële investeringen. De introductie van ABS (wettelijk mogelijk vanaf 2007, de eerste licenties werden in 2011 verleend) vormde een

belangrijke verschuiving ten opzichte van de situatie vóór de ingang van de Legal Services Act, toen juridische ondernemingen volledig in het bezit moesten zijn van gekwalificeerde juristen. De verwachting was dat met de invoering van ABS de markt voor juridische diensten efficiënter zou worden en niet-geëigende concurrentiebeperkingen zouden worden weggenomen. Ook zou het makkelijker worden om innovatieve multidisciplinaire diensten (juridisch en niet-juridisch) aan te bieden. Er zijn momenteel (juni 2017) vijf verschillende vergunningverleners voor ABS, die elk enigszins andere voorwaarden stellen (LSB, 2017).

Een evaluatie van ABS uitgevoerd door algemeen toezichthouder LSB over de periode 2011-2017 laat zien dat er sinds de introductie van ABS-licenties in 2011 in totaal 920 licenties zijn

uitgegeven, waarvan in maart 2017 nog 892 actief waren. Slechts twintig procent van de ondervraagde ABS is een nieuwe onderneming; de meeste zijn bestaande juridische

ondernemingen die zijn omgevormd tot ABS (bijvoorbeeld om niet-juridische medewerkers partner te maken). Twintig procent van de ABS is volledig in bezit van niet-juristen en nog eens twintig procent is juist volledig in bezit van juristen (bij deze ondernemingen is een deel van de managers niet-jurist). Bij de resterende zestig procent bezitten juristen minder dan de helft van de

onderneming. Relatief veel (66%) ABS zeggen op korte termijn investeringen te willen doen, bijvoorbeeld in personeel, marketing of IT. Dit zou erop kunnen wijzen dat de gemengde eigenaarsstructuur een grotere mate van investering mogelijk maakt, en/of dat ondernemingen hierdoor meer risico’s durven nemen. Bereidheid te investeren hangt echter ook af van andere factoren, zoals de grootte van de onderneming en het type onderneming (limited liability partnership of limited company). Twaalf procent van de ondervraagde ABS maakt gebruikt van extern kapitaal, dit is vrij weinig. Regulering lijkt geen belangrijke barrière te vormen voor toegang tot extern kapitaal. Er zijn wel aanwijzingen dat de juridische markt als weinig

aantrekkelijk wordt gezien door externe investeerders. De voorlopige conclusie van de LSB is dat – in tegenstelling tot wat eerder was voorzien – de introductie van ABS niet heeft geleid tot grote veranderingen in de markt voor juridische dienstverlening. Er is (nog) geen sprake van

toenemende innovatie, of van disruptie van bestaande markten (LSB, 2017).

Naast de introductie van ABS heeft toezichthouder SRA een programma om innovatie binnen de juridische dienstverlening te stimuleren (Innovation Space). Binnen dit programma kunnen ondernemingen (zowel ABS als traditionele law firms) die een idee voor innovatieve

dienstverlening hebben, gebruik maken van vrijstellingen en hulp in de omgang met barrières in regelgeving (http://www.sra.org.uk/solicitors/innovate/sra-innovate.page).

3.6 Waarborgen van de kwaliteit van regulering

Uit onderzoek in opdracht van het Legal Services Consumer Panel in Engeland en Wales (Vanilla Research, 2010) blijkt dat consumenten zich bij het kiezen van een juridische dienstverlener vooral richten op service en minder op technische kennis. Consumenten onderscheiden zes kenmerken van ‘goede kwaliteit’:

• Empathisch vermogen;

• Efficiënte werkprocessen;

• Bereiken van de gewenste uitkomsten;

• Helderheid en duidelijkheid (geen jargon);

• Proactief gebruiken van juridische kennis;

• Professionele uitstraling.

11

Technische kennis stond hierbij minder op de voorgrond dan de andere genoemde punten.

Consumenten gaan er vanuit dat alle juridische dienstverleners een acceptabel niveau van kennis hebben en dat kwaliteit weinig verschilt tussen verschillende bedrijven. Omdat alle solicitors een examen moeten afleggen om hun vak te beoefenen, gaan consumenten ervan uit dat ze daardoor ook allemaal basisvaardigheden beheersen met betrekking tot het geven van juridisch advies.

De diepgewortelde overtuigingen van consumenten over de kwaliteit van juridische

dienstverlening, tezamen met hun onvermogen om verleende dienstverlening inhoudelijk te beoordelen en de gevolgen van slechte dienstverlening te overzien, legt de verantwoordelijkheid voor regulering bij de overheid en wetgevers. Consumenten stellen de overheid, en niet zichzelf, verantwoordelijk voor het waarborgen van de kwaliteit van juridische dienstverleners. Figuur 4 laat de reguleringsmechanismen zien waarmee kwaliteit gewaarborgd moet worden. De binnenste cirkel laat de waarborging van kwaliteit binnen gereguleerde dienstverleners zien door middel van:

• Toelatingseisen gebaseerd op onder meer kwalificaties, training, professionaliteit;

• Competentie garanderen door middel van verplichte professionele ontwikkeling (CPD, Continuing Professional Development);

• Disciplinaire maatregelen bij klachten of grote problemen. In extreme gevallen kan verwijdering uit de beroepsgroep het gevolg zijn.

Naast deze kwaliteitswaarborgen die worden opgelegd door de bevoegde toezichthouder, kan de Legal Ombudsman onderzoek doen naar (klachten over) slechte service. De middelste cirkel laat de mechanismen zien voor kwaliteitsborging van gereguleerde en ongereguleerde dienstverleners, door middel van een keur aan kwaliteitskeurmerken en labels.

12

Figuur 4. Kwaliteitswaarborgen in juridische dienstverlening in Engeland en Wales

Bron: Vanilla Research (2010).

13

3.7 Beperkingen van het huidige systeem en voorstellen voor innovatie

• Consultatie van de regering omtrent het aanpassen van de regulering van ABS (juli 2016):

barrières voor het verkrijgen van een licentie moeten worden weggenomen en de regelgevende last voor ABS moet worden verminderd;

• Een rapport van de Competition and Markets Authority (2016) concludeert dat de markt voor juridische dienstverlening niet optimaal functioneert. Er is geen transparantie over de gevraagde prijzen, de levering van juridische diensten is versnipperd over veel

verschillende dienstverleners, het is onduidelijk waar consumenten terecht kunnen met klachten en het is voor consumenten onduidelijk of zij een dienst afnemen van een bevoegde of niet-bevoegde dienstverlener (en als gevolg welk toezicht er is op de dienstverlening);

• Toezichthouder SRA stelt in een position paper (2016) dat het mogelijk moet worden voor solicitors om hun diensten aan te bieden binnen niet-bevoegde ondernemingen;

• Consumenten gaan er vanuit dat alle juridische dienstverlening betrouwbaar is en daardoor ook risicovrij. Dit leidt ertoe dat consumenten weinig vragen stellen aan dienstverleners met betrekking tot hun betrouwbaarheid, werkervaring of regulering.

Daarnaast gaan consumenten er vanuit dat alle juridische dienstverlening is gereguleerd;

• Consumenten zien specialisatie als teken van kwaliteit. Specialisatie impliceert expertise en ervaring. Er is echter geen regelgeving met betrekking tot het gebruik van de term

‘specialist’, ook ongereguleerde of onervaren dienstverleners kunnen op deze manier claimen specialistische kennis te hebben;

• De uitdaging is om door middel van regulering te zorgen dat er kwalitatief goede juridische dienstverlening is voor consumenten. Hierbij dient rekening gehouden te worden met het feit dat consumenten zelf niet in staat zijn om kwaliteit inhoudelijk te beoordelen en er moet een duidelijk minimum kwaliteitsniveau gehanteerd en gehandhaafd worden. De toelatingsdrempel mag echter niet te hoog zijn, omdat dit kan leiden tot prijsstijging en beperkte keuze. Consumenten moeten beschermd worden tegen kwalitatief slecht advies maar ook dienstverlening kunnen kiezen die past bij hun behoeften en budget.

Naast bovengenoemde punten stelt hoogleraar Stephen Mayson in een evaluatie van de Legal Services Act (2019a-d) dat de huidige wetgeving twee structurele beperkingen kent: 1) door de focus op regulering van een beperkte set gereserveerde diensten vallen diensten die ook voor regulering in aanmerking zouden kunnen komen, buiten de boot, en 2) het toekennen van beroepstitels voor het uitoefenen van deze gereserveerde diensten vormt een barrière voor potentiële nieuwkomers op de markt. Met betrekking tot de gereserveerde diensten stelt Mayson dat sommige vormen van juridische dienstverlening momenteel niet zijn gereguleerd, maar dit op basis van de ermee gemoeide belangen (van consumenten en van de samenleving in het

algemeen) wel zouden kunnen zijn. Hij noemt in dit kader onder meer intellectueel eigendomsrecht, immigratierecht en het hele proces van eigendomsoverdracht⁸.

Het huidige systeem van regulering is historisch gegroeid en wordt in stand gehouden door de van oudsher sterke rol van beroepsorganisaties in de regulering. Het is niet noodzakelijkerwijs het beste systeem, maar het blijkt lastig te veranderen: ook bij eerdere hervormingen werd vastgehouden aan het model van de beschermde beroepstitel. Een door Mayson (2019c) voorgestelde optie is het deels vasthouden aan de titelstructuur, maar deze loskoppelen van toegang tot de markt. In een dergelijke situatie zou een algemene toezichthouder ingangseisen stellen voor het verlenen van juridische diensten in het algemeen, waarna afzonderlijke

toezichthouders voor specifieke diensten aanvullende eisen kunnen stellen. Een beroepstitel wordt dan een soort kwaliteitskeurmerk. Het is echter de vraag of consumenten in een dergelijke situatie vertrouwen zouden hebben in aanbieders zonder beroepstitel.

8 Momenteel is alleen een klein deel een gereserveerde dienst, namelijk het opstellen van bepaalde typen documenten.

14

Daarnaast zijn meer rigoureuze veranderingen denkbaar. Mayson (2019d) onderscheidt vijf mogelijke verschillende reguleringssystemen: op basis van beroepstitel (min of meer het huidige systeem), op basis van activiteiten, op basis van individuele dienstverleners, op basis van kantoren/ondernemingen (entities) en op basis van aanbieders (dit omvat zowel individuen als ondernemingen). Alle systemen kennen voor- en nadelen. Deze voor- en nadelen (volgens Mayson) worden in tabel 1 per type systeem kort vermeldt.

Naast de vraag wat moet worden gereguleerd (beroepstitel, activiteiten et cetera) heeft Mayson zich ook gebogen over de vraag wie verantwoordelijk zou moeten zijn voor regulering (Mayson, 2019e). Zijn overwegingen zijn voor een groot deel gebaseerd op een eerdere studie van de Competition and Markets Authority (CMA, 2016), die hierover vanuit consumentenperspectief aanbevelingen heeft gedaan. Zowel Mayson als de CMA gaan uit van de huidige structuur van regulering door een onafhankelijke dan wel bevoegde autoriteit (zie ook paragraaf 2.3). Bij alle aanbevelingen is onafhankelijkheid van de toezichthouders (van de regering, toezichthouders dienen wel verantwoording af te leggen aan het parlement) een uitgangspunt waaraan niet wordt getornd. Alternatieven voor dit systeem in de vorm van zelfregulering door een beroepsorganisatie (de situatie voor de invoering van de Legal Services Act) of regulering door rechters (gebruikelijk in delen van de Verenigde Staten) worden kort besproken maar niet wenselijk geacht.

Zelfregulering kent volgens Mayson de volgende nadelen:

• Toezichthouders zijn onvoldoende onafhankelijk van degenen die ze controleren;

• Toezichthouders zijn weinig ontvankelijk voor klachten van consumenten;

• Weinig prikkels om innovatieve dienstverlening te omarmen.

Mayson ziet wel een beperkte rol voor zelfregulering weggelegd in zijn voorstel voor een gemengd systeem (zie boven), waarbij één onafhankelijke toezichthouder minimumeisen stelt en

beroepsorganisaties aanvullende eisen kunnen formuleren. Daarnaast bespreekt hij verschillende alternatieven voor de huidige structuur waarbij er één overkoepelende toezichthouder is (de LSB, zie figuur 1 en 2) en acht sectorspecifieke toezichthouders. Deze alternatieven gaan over de

‘horizontale’ verdeling van regulering (momenteel tussen acht verschillende toezichthouders), de

‘verticale’ verdeling (tussen de LSB als overkoepelend orgaan en de losse toezichthouders) en de mate van onafhankelijkheid tussen toezichthoudende en vertegenwoordigende organen (zie figuur 2). Tabel 2 bespreekt kort enkele voor- en nadelen van verschillende voorstellen, zoals ze worden geformuleerd door Mayson (2019e) en de Competition and Markets Authority (2016).

15

Tabel 1. Voor- en nadelen van verschillende vormen van regulering in Engeland/Wales

Voordelen Nadelen

Regulering van

beroepsgroepen -Behoud van historische en culturele identiteit van beroepsgroepen

-Beroepstitels zijn herkenbaar voor consumenten -Toezicht op alle activiteiten van een lid van een beroepsgroep

-Titelhouders zijn niet altijd deskundig op alle gebieden waarop ze officieel bevoegd zijn

-Titel vormt een barrière voor nieuwkomers

-Dezelfde activiteit kan onder meerdere toezichthouders vallen

-Kan leiden tot hogere standaarden dan nodig is

-Ongereguleerde activiteiten kunnen in sommige gevallen ook onder toezicht vallen

-Geen adequate incorporatie van technologische ontwikkelingen

Regulering van activiteiten -Risk-based: alleen voor activiteiten die potentieel risicovol zijn

-Samenhang in toezicht, ongeacht type dienstverlener -Mogelijkheid onderscheid te maken tussen

minimumstandaarden en hogere standaarden -Regulering van technologische innovaties mogelijk

-Goed werkende definities van activiteiten nodig -Mogelijk te complex (veel verschillende activiteiten) -Regelmatig aanpassingen nodig als gevolg van veranderingen in de markt

-Beroepsgroepen en –titels blijven bestaan, dit creëert extra complexiteit

-Lastig uit te leggen aan consumenten Regulering van individuele

dienstverleners -Geschikt voor diensten waar vaardigheden en integriteit van individuen cruciaal zijn

-Mogelijkheid tot bevoegd verklaren van specialisten die geen algemene professionele kwalificatie hebben -Groter aantal aanbieders van gereguleerde diensten -Duidelijk voor de consument wat bevoegdheden en competenties van de dienstverlener zijn

-Organisatiestructuren (waar werkt iemand?) blijven buiten beeld, tenzij gecombineerd met regulering van entities -Normstellende invloed vanuit beroepsorganisaties ontbreekt (code of conduct, professionele normen) -Geen adequate incorporatie van technologische ontwikkelingen

Regulering van entities -Verbindt regulering aan de context waarin individuen werkzaam zijn

-Gereguleerde diensten kunnen ook worden aangeboden door niet-gereguleerde individuen

-Sommige activiteiten vinden plaats op

organisatieniveau (bijv. accountancy) en kunnen zo ook worden gereguleerd

-Persoonlijke kant van dienstverlening (integriteit etc.) blijft buiten beeld, tenzij gecombineerd met regulering van individuen

-Iemand moet persoonlijk aansprakelijk blijven voor de dienstverlening

-Incorporatie van technologische ontwikkelingen maar deels mogelijk

Regulering van aanbieders

(individu dan wel organisatie) -Flexibiliteit in welke activiteiten gereguleerd worden en de vorm die regulering moet aannemen

-Geen parallelle regulering van individuen en organisaties

-Kan worden uitgebreid naar alle vormen van juridische dienstverlening, inclusief technologie

-Mogelijke uitbreiding van regulering naar aanbieders en activiteiten die momenteel ongereguleerd zijn

16

Tabel 2. Voor- en nadelen van verschillende systemen van regulering in Engeland en Wales

Voordelen Nadelen

Horizontale regulering op basis van beroepstitel (huidige situatie)

-Specialistische expertise van professionals

-Goede afstemming van regulering op de risico’s van activiteiten

-Beter begrip van gebruikelijke bedrijfsvoering in de sector verbetert toezicht op naleving

-Dubbele kosten

-Inconsistentie en overlap in regulering van activiteiten tussen beroepsgroepen⁹

-Belemmerend voor nieuwe bedrijfsvormen -Vanuit de consument: perceptie van belangenverstrengeling

-Complex wanneer verschillende gereguleerde beroepsgroepen binnen één bedrijf

samenwerken

-Concurrentie tussen toezichthouders Horizontale regulering op basis van activiteit -Meer afstand tot (vertegenwoordigende)

beroepsorganisaties

-Complex wanneer binnen één bedrijf

verschillende gereguleerde activiteiten worden uitgevoerd

Eén toezichthouder met subdivisies op basis van titel, activiteit of beide

-Mogelijk goedkoper

-Specialistische expertise blijft behouden

-Bureaucratisch

-Gebrek aan reactievermogen Verticale scheiding van bevoegdheden tussen

LSB en frontline regulators (huidige situatie)

-Toezicht op onafhankelijkheid van toezichthouders -Bevorderen van een consistente benadering -Mediëren in geval van verschillende perspectieven of belangen

-Bevorderen van good practices

-Meningsverschillen mogelijk

-Hervormingen lastig door te voeren -Hogere kosten

Geen volledige onafhankelijkheid tussen toezichthoudende en vertegenwoordigende instanties

-Efficiënter; makkelijke toegang tot beschikbare expertise

-Mogelijk goedkoper

-Lastig voor toezichthouders om aan hun wettelijke verplichtingen te voldoen -Verzet van beroepsorganisaties tegen noodzakelijke hervormingen

-Complexe regelingen om scheiding binnen één organisatie mogelijk te maken

-Gebrek aan financiële transparantie -Perceptie van belangenverstrengeling -Weerstand tegen nieuwe bedrijfsvormen

9 Enkele van de hier genoemde nadelen (inconsistentie/overlap en concurrentie) zijn specifiek voor het Engelse stelsel, waar een gereserveerde activiteit onder verschillende toezichthouders kan vallen.

17

4.1 Wettelijke basis van regulering

Het huidige Schotse reguleringskader is gebaseerd op de Legal Services Act uit 2010. Evenals in Engeland en Wales is er sprake van een onderscheid tussen gereserveerde en niet-gereserveerde juridische diensten. Niet-gereserveerde diensten worden niet gereguleerd, met uitzondering van juridisch advies op het gebied van immigratie en faillissement (insolvency). Gereserveerde diensten mogen alleen worden aangeboden door bevoegde dienstverleners. Gereserveerde diensten zijn:

• Het opstellen van documenten betreffende de eigendomsoverdracht van roerende en onroerende goederen (Any writ relating to heritable or moveable estate – i.e. documents of property title to immovable and movable assets);

• Het opstellen van documenten betreffende gerechtelijke procedures (Any writ relating to any action or proceedings in any court – i.e. documents that initiate or support court actions);

• Het opstellen van testamenten (Any will or other testamentary writing)¹⁰.

Daarnaast dragen notarissen (die altijd ook solicitor zijn, en hiermee bevoegd dienstverlener) verantwoordelijkheid voor het afnemen van de eed (the administration of oaths) en het getuigen van de echtheid en tenuitvoerlegging van bepaalde documenten (witnessing and authenticating the execution of certain types of document) (Europe Economics, 2018).

Er zijn zes typen dienstverleners die bevoegd zijn om gereserveerde diensten aan te bieden:

solicitors en solicitor-advocates, conveyancing practitioners, executry practitioners, notaries public, advocates en commercial attorneys¹¹. In tegenstelling tot wat men zou verwachten, is lawyer geen beschermde titel. De facto is er dus sprake van regulering van activiteiten door middel van het reguleren van personen (beroepstitels). Wanneer bevoegde dienstverleners ook niet-

gereserveerde activiteiten aanbieden, vallen deze niet-gereserveerde activiteiten eveneens onder het toezicht van de bevoegde toezichthouder (gelijk aan de situatie in Engeland en Wales).

4.2 Toezichthouders

Figuur 5 toont een overzicht van de regulering van juridische diensten. Er is geen algemene toezichthouder maar alleen sectorspecifieke organisaties en een algemene klachtencommissie. De Law Society of Scotland is de belangrijkste toezichthouder: deze reguleert solicitors, solicitor- advocates, conveyancing en executry practitioners en is als enige toezichthouder (tot nu toe) bevoegd om licenties te verstrekken aan alternative business structures (zie de volgende sectie).

4.3 Nieuwe juridische bedrijfsvormen

Een van de belangrijkste doelen van de Legal Services Act wet was het wegnemen van beperkingen voor solicitors om samen te werken met niet-solicitors. Hiermee zouden meer

diensten kunnen worden aangeboden en zou de concurrentie worden bevorderd. Hiertoe werd een nieuwe categorie juridische ondernemingen in het leven geroepen: de Licensed Legal Services Providers (LLSP, vergelijkbaar met de Engelse ABS). LLSP mogen voor maximaal 49% in bezit zijn van niet-solicitors en staan onder toezicht van de toezichthouder voor solicitors (zie Figuur 4).

10 Het opstellen van testamenten is een nieuwe gereserveerde activiteit, in oktober 2018 was dit deel van de wetgeving nog niet geïmplementeerd.

11 Advocates en solicitor-advocates hebben (in tegenstelling tot solicitors) de bevoegdheid op te treden in hogere rechtbanken. Commercial attorneys richten zich specifiek op vertegenwoordiging op het gebied van bouwrecht.

18

Gereserveerde diensten die binnen een LLSP worden uitgevoerd, moeten nog steeds worden uitgevoerd door een hiertoe bevoegd persoon. Advocates zijn volgens de Schotse wetgeving zelfstandig ondernemers en mogen geen deel uitmaken van een LLSP. In oktober 2018 was dit deel van de Legal Services Act nog niet geïmplementeerd, met name door problemen rondom de regulering van LLSP. Dit betekent dat er momenteel nog geen licenties zijn verleend aan LLSP (Europe Economics, 2018; Roberton, 2018).

Figuur 5. Overzicht van regulering van juridische diensten in Schotland

Bron: Europe Economics (2013).

4.4 Kwaliteit van juridische dienstverlening in Schotland

De Scottish Legal Complaint Commission (SLCC) is het orgaan dat zich bezighoudt met de afhandeling van klachten over de juridische dienstverlening, ongeacht of deze gereserveerd of niet-gereserveerd zijn. Klachten over service worden door het SLCC zelf behandeld, klachten over de handelswijze worden behandeld door andere organen zoals de Law Society of Scotland (zie Figuur 5). Voordat de SLCC bestond, werden klachten door individuele organen behandeld.

Hierdoor ontstond veel kritiek over de effectiviteit en onafhankelijkheid van klachtbeoordelingen.

De SLCC hanteert vier stadia in het proces van het verwerken van de klacht:

• Eligibility

• Mediation

• Investigation

• Determination

Wanneer de consument niet tevreden is met de afhandeling van de klacht door de SLCC kan de klacht doorgezet worden naar de Court of Session.

Daarnaast vereist de Law Society of Scotland dat alle solicitors een Professional Indemnity Insurance (PII) hebben. Deze PII zorgt ervoor dat consumenten een schadevergoeding kunnen krijgen voor geleden schade als gevolg van slechte kwaliteit of fouten van de juridische

dienstverlener. Gereguleerde dienstverleners hebben dus altijd een PII. Niet-gereguleerde

19

dienstverleners daarentegen zijn hier niet toe verplicht en de consument moet zelf nagaan of er een PII is.

4.5 Beperkingen van het huidige systeem en voorstellen voor innovatie

Esther Roberton (2018) heeft in opdracht van de Schotse minister van justitie de Legal Services Act geëvalueerd. Uitgangspunt van haar opdracht was het doen van aanbevelingen voor

hervorming en modernisering. Hierbij stond het algemeen belang en consumentenbelang centraal.

Ook moesten de hervormingen zorgen voor een florerende Schotse juridische sector. Roberton concludeert dat het reguleringsstelsel op verschillende punten verandering behoeft. Het huidige systeem is te complex en kent teveel verschillende toezichthouders en klachtencommissies.

Daarnaast is er behoefte aan meer concurrentie en mogelijkheden voor groei van de sector, ook in het licht van de afnemende vraag naar juridische diensten door dalende criminaliteitscijfers. Het oprichten van ABS is wettelijk mogelijk gemaakt, maar gebeurt in de praktijk nog niet vanwege belemmeringen in regulering.

De Law Society of Scotland – de belangrijkste toezichthouder, zie figuur 5 – voegt hier aan toe dat regulering nu zorgt voor concurrentienadeel ten opzichte van andere jurisdicties, met name Engeland en Wales. Sommige vormen van juridische dienstverlening vallen buiten de bestaande reguleringskaders (bijvoorbeeld solicitors die werken als in-house laywer) en regulering is niet flexibel en proactief genoeg. Vanuit consumentenorganisaties wordt gesteld dat consumenten vaak niet op de hoogte zijn van de status van hun dienstverlener (gereguleerd of niet-gereguleerd) en niet weten wat beroepstitels inhouden. Daarnaast zijn de kosten van juridische diensten vaak onduidelijk en ondoorzichtig.

Over nut en noodzaak van ABS verschillen de meningen. Enerzijds zijn ze volgens sommigen potentieel schadelijk voor de consument omdat ze diensten van mindere kwaliteit zouden leveren en er onvoldoende toezicht op hun activiteiten zou zijn, anderzijds kunnen ABS aanjager voor vernieuwing zijn. Deze vernieuwing bestaat volgens Roberton (2018) uit het kunnen aanbieden van een totaalpakket aan (juridische en niet-juridische) diensten, mogelijkheden voor niet-juristen om partner te worden en mogelijkheden om nieuwe soorten dienstverlening aan te bieden (online dienstverlening, of dienstverlening in de vorm van een abonnement). Daarnaast lossen ABS enkele bestaande problemen op: binnen een ABS is er toezicht op zowel gereguleerde als ongereguleerde individuen en er zijn geen work-arounds meer nodig om een mix van gereguleerde en

ongereguleerde diensten aan te kunnen bieden.

Robertons belangrijkste aanbevelingen zijn:

• Het instellen van een algemene en onafhankelijke toezichthouder die verantwoordelijk is voor het reguleren van zowel personen als ondernemingen. Deze toezichthouder moet flexibel kunnen inspelen op ontwikkelingen in de markt, wetgeving moet daarom zo open mogelijk worden opgesteld;

• Een flexibel model van regulering gebaseerd op risicoanalyses en gewenste uitkomsten;

• Lawyer moet een beschermde beroepstitel worden;

• Mogelijk maken van verschillende juridische bedrijfsvormen en samenwerkingsverbanden (o.a. samenwerkingen met niet-juristen, maar ook tussen verschillende juridische

beroepsgroepen). Juristen zouden in zo’n constructie vallen onder de juridische toezichthouder, overige professionals onder hun eigen toezichthouder;

• Stroomlijnen van de regulering van ondernemingen (entities) om innovatieve bedrijfsmodellen te stimuleren;

• Geen specifieke regulering van activiteiten, dit wordt ondervangen door al bestaande regulering van individuen en organisaties. Regulering van activiteiten zorgt niet per definitie voor een eenvoudiger stelsel.

20

5.1 Organisatie van juridische dienstverlening

Juridische dienstverlening in Estland is verdeeld over twee groepen: advocaten en andere

juridische dienstverleners. Het belangrijkste verschil tussen deze twee groepen is dat advocaten lid zijn van de Estonian Bar Association, en andere juridische dienstverleners niet. Advocaten mogen daarnaast rechtsbijstand verlenen, en in de cassatieprocedure mogen petities en verzoeken aan het hooggerechtshof alleen gedaan worden door een advocaat (Ligi, 2008)

De Estonian Bar Association is verantwoordelijk voor juridische dienstverlening in de publieke en private sector en beschermt de professionele rechten van advocaten. Daarnaast is ze

verantwoordelijk voor:

• Toelaten/uitsluiten van leden van de Bar Association;

• Supervisie over de activiteiten van leden en toezicht houden op de ethische vereisten;

• Toezicht houden op advocaten uit andere landen die in Estland hun beroep uitoefenen;

• Organiseren van trainingen voor advocaten;

• Staatsrechtsbijstand verlenen;

• Administratieve taken;

• Oplossen van zaken gerelateerd aan professionele activiteiten van advocaten.

Leden van de Bar Association bestaan uit drie groepen: beëdigde advocaten, griffiers van beëdigde advocaten en senior griffiers. Daarnaast heeft de Bar Association nog een aantal andere

geassocieerde leden (zie Figuur 6).

Figuur 6. Leden van de Estonian Bar Association

Tot de bevoegdheden van een beëdigd advocaat behoren:

• Vertegenwoordigen en verdedigen van cliënten in de rechtszaal binnen en buiten Estland;

• Bewijsmateriaal verzamelen;

• Vrije keuze in de manier van aanbieden van rechtsbijstand;

• Toegang hebben tot documenten, kopieën en andere relevante informatie die niet bij wet verboden is;

• Het verifiëren van handtekeningen en/of andere gerechtelijke documenten;

• Optreden als bemiddelaar;

• Optreden als curator bij faillissementen.

21

Griffiers en senior griffiers hebben dezelfde rechten als advocaten op een paar uitzonderingen na.

Zo zijn zij niet bevoegd om op te treden als bemiddelaar of curator, en zij mogen geen cliënten vertegenwoordigen in het hooggerechtshof. Griffiers mogen alleen onder supervisie van een advocaat juridische werkzaamheden uitvoeren.

Om toe te treden tot de Estonian Bar Association zijn er een aantal eisen waaraan advocaten moeten voldoen waaronder: een actieve rechtsbevoegdheid hebben, in Estland wonen of EU- burger zijn, een rechtenstudie afgemaakt hebben, goede mondelinge en schriftelijke

spreekvaardigheid in de taal hebben en een eerlijk karakter hebben (Bar Association Act, 2001).

5.2 Rechtsbijstand in Estland

De kosten van juridische hulp in Estland worden door de markt bepaald. De prijs hangt af van de complexiteit van het probleem, en van de advocaat of het kantoor. Sommige kantoren hanteren verschillende prijzen afhankelijk van de dienstverlener, zo is een beëdigde advocaat duurder dan een griffier of senior griffier (soms tot wel 25%). Om in aanmerking te komen voor rechtsbijstand zijn er een aantal voorwaarden waar aan voldaan moet worden, zoals in Figuur 7 omschreven.

Rechtsbijstand mag alleen verleend worden door advocaten en niet door andere juridische dienstverleners. Via een aanvraag voor rechtsbijstand bij de rechtbank krijgt de consument een advocaat aangewezen. Deze kan vervolgens de aanvraag weigeren of accepteren. In geval van weigering wordt een andere advocaat aangewezen.

Rechtsbijstand wordt gefinancierd vanuit de staatskas. Het budget wordt vastgesteld door het ministerie van Justitie, met inbreng van de Estonian Bar Association. De Bar Association en het ministerie tekenen elk jaar een overeenkomst waarin ze afspraken maken over de verdeling van het budget. De Bar Association stuurt elk jaar een overzicht van de gemaakte kosten voor rechtsbijstand naar het ministerie en betaalt zelf de vergoedingen uit aan de advocaten.

5.3 Beperkingen van het huidige systeem en voorstellen voor innovatie

Een grote beperking van het huidige rechtssysteem is dat de aanklager zelf een advocaat mag aanwijzen indien de consument er zelf geen kan vinden. Uit onderzoek van de Bar Association blijkt dat het belangrijkste criterium dat zij hierbij hanteren de snelheid is waarmee de zaak afgerond kan worden. Maar 9% van de aanklagers gaf aan dat kwaliteit een belangrijk aspect was.

Aanklagers selecteren vaker op advocaten die gespecialiseerd zijn in rechtsbijstand omdat zij sneller beschikbaar zijn. Naast het gegeven dat in een democratische rechtsstaat de aanklager niet verantwoordelijk zou mogen zijn voor het kiezen van de advocaat, is de kwaliteit van de

dienstverlening in dit geval ook een stuk lager dan wanneer de consument zelf een advocaat zou kiezen.

Een ander probleem van het stelsel is dat de vergoedingen die advocaten krijgen voor het verlenen van rechtsbijstand veel lager zijn dan de marktprijs voor vergelijkbare dienstverlening.

Veel advocaten hebben dus geen behoefte aan het verlenen van rechtsbijstand.

22

Figuur 7. Voorwaarden voor rechtsbijstand in Estland

23

6.1 Organisatie van juridische dienstverlening

Het Finse stelsel van juridische dienstverlening is één van de minst gereguleerde in de Europese Unie (Claessens, 2008). In 2011 (geïmplementeerd in 2013) zijn enkele hervormingen

doorgevoerd om de kwaliteit van dienstverleners te verbeteren. In de situatie vóór 2011 bestond er één beschermde juridische beroepstitel: de advocaat (asianajaja/advocat¹²). Advocaten mogen alleen werkzaam zijn als zelfstandig ondernemer, in een partnerschap met een andere advocaat of binnen een advocatenkantoor (https://www.asianajajaliitto.fi/en). Regulering van advocaten is het domein van de Finse beroepsorganisatie (asianajajaliitto/advocatforbundet). Deze organisatie reguleert de verlening van de beroepstitel en stelt eisen voor bijscholing. De eisen voor het voeren van de titel advocaat zijn (Claessens, 2008):

• Minstens 25 jaar oud zijn;

• De Finse of een andere EU-nationaliteit bezitten;

• Bekend staan als een eerlijk en integer persoon;

• Een universitair masterdiploma in de rechten hebben behaald;

• Over voldoende vaardigheden en ervaring beschikken;

• Niet failliet of anderszins gecompromitteerd zijn;

• Geen ambtenaar zijn of anderszins werkzaam zijn in de publieke sector;

• Geen andere werkzaamheden hebben die onafhankelijkheid in de weg staan.

Hoewel advocaat een beschermde beroepstitel is, hadden advocaten in de oude situatie geen domeinmonopolie op procesvoering in de rechtbank noch op het verlenen van juridisch advies.

Iedereen had het recht om als vertegenwoordiger in de rechtbank op te treden, en alleen de rechter was bevoegd om in geval van verregaande ongeschiktheid in te grijpen. Dit betekent dat er geen toezicht is op de kwaliteit van juridische dienstverleners die geen advocaat zijn. Daarnaast kunnen Finse juridische dienstverleners die geen advocaat zijn niet of moeizaam in andere

jurisdicties aan de slag (Claessens et al., 2012). Daarentegen stelde de Finnish Competition and Consumer Authority dat het invoeren van verplichte licenties voor procesvertegenwoordiging in 2011 een vrij sterke interventie in de bestaande markt vormde, gezien het feit dat het eerdere systeem tot weinig serieuze problemen leidde (OECD, 2016). Een mogelijke verklaring hiervoor is het uitgebreide systeem van rechtsbijstandsverzekeringen. Naar schatting 95% van de Finnen heeft een rechtsbijstandsverzekering, meestal als onderdeel van andere verzekeringen zoals de woningverzekering.

Om de kwalificaties van vertegenwoordigers te verbeteren en meer toezicht mogelijk te maken, werden in 2011 ingangseisen gesteld voor alle vormen van procesvertegenwoordiging in de rechtbank, waaronder bezit van een universitaire graad in de rechten. Deze ingangseisen zijn lichter dan de eisen voor een advocaat, en hiervoor werd een nieuwe categorie gereguleerde juridische dienstverlener ingevoerd: de Licensed Legal Council (LLC). Licenties voor het optreden als LLC worden verstrekt door de nieuw opgerichte Legal Counsel Board. LLCs mogen dezelfde diensten verlenen als advocaten, en concurreren hier dus rechtstreeks mee. Regulering van LLCs is echter beperkt tot hun optreden in de rechtbank, terwijl alle vormen van juridische dienstverlening van advocaten vallen onder de toezichthoudende rol van de beroepsorganisatie (CMA, 2016). Het gevolg is asymmetrie in de regulering van advocaten en LLCs, waarbij advocaten met meer regulering te maken krijgen.

12 Finland heeft twee officiële talen: Fins en Zweeds.

24

6.2 Innovatie in juridische dienstverlening in Finland

De Finse markt voor juridische dienstverlening is betrekkelijk klein en heeft (nog) weinig te maken gehad met disruptieve innovaties. Enkele voorbeelden van bestaande innovaties zijn de oprichting van een gratis databank met antwoorden op juridische vragen in het Fins en Engels

(www.virtuallawyer.fi), het uitbesteden van juridische diensten aan gespecialiseerde bedrijven en automatisering op het gebied van merkenrecht (www.trademarknow.com). Gezien de beperkte reikwijdte van regulering in Finland hebben deze nieuwe initiatieven nauwelijks te maken met beperkingen op het gebied van regulering. Bestaande regulering stelt geen beperkingen of voorwaarden voor automatisering van dienstverlening. Ook de vernieuwing van de wet in 2011 bracht hier geen verandering in, omdat de wijzigingen zich – net als bestaande regulering – uitsluitend richtten op procesvertegenwoordiging. Een mogelijke toekomstige belemmering is het type bedrijven waar advocaten werkzaam mogen zijn: deze moeten volledig in handen zijn van advocaten, zowel financieel als bestuurlijk, en mogen zich alleen bezighouden met direct aan de advocatuur gerelateerde diensten. Deze regels zijn echter te omzeilen wanneer advocaten zich laten uitschrijven bij hun beroepsorganisatie (waarna ze nog steeds als LLC hun diensten mogen aanbieden) (OECD, 2016).

25

Boon, A. (2017). International Perspectives on the Regulation of Lawyer and Legal Services.

Oxford: Hart Publishing.

Campbell, R.W. (2012). Rethinking Regulation and Innovation in the U.S. Legal Services Market.

New York University Journal of Law and Business,

https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2018056.

Claessens, S. (2008). Free Movement of Lawyers in the European Union. Nijmegen: Wolf Legal Publishers.

Claessens, S.J.F.J., Van Haeften, M.C.C., Philipsen, N.J., Buiskool, B.J., Schneider, H.E.G.S., Schoenmaekers, S.L.T., Grijpstra, D.H., & Hellwig, H.J. (2012). Evaluation of the legal framework for the free movement of lawyers. Zoetermeer: Panteia.

Competition & Markets Authority (CMA) (2016). Legal Services Market Study.

https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5887374d40f0b6593700001a/legal-services- market-study-final-report.pdf

Estonian Bar Association: https://www.advokatuur.ee/eng/frontpage

Europe Economics (2013). Economic Research into Regulatory Restrictions in the Legal Profession:

A Report for the Office of Fair Trading.

https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20140402182937/http://www.oft.gov.uk/shared_oft/r eports/professional_bodies/OFT1460.pdf

Europe Economics (2018). The Regulated and Unregulated Legal Services Market in Scotland: A Review of the Evidence. London: Europe Economics.

https://www2.gov.scot/Resource/0054/00542303.pdf Finnish Bar Association: https://www.asianajajaliitto.fi/en

International Bar Association (IBA) (2016). Directory of Regulators of the Legal Profession.

https://www.ibanet.org/Legal_Regulators_Directory.aspx

Legal Services Board (LSB) (2017). Evaluation: ABS and investment in legal services 2011/12- 2016/17 –An analysis of investment in legal services since the introduction of ABS licensing.

https://research.legalservicesboard.org.uk/wp-content/media/Investment-research-2017-Report- Main-report.pdf

Legal Services Board (LSB) (2018). Legal Services Regulation Map.

https://www.legalservicesboard.org.uk/can_we_help/approved_regulators/pdf/Legal_Services_Reg ulation_Map_May_2018.pdf

Ligi, T. (2008). The Legal Profession In Estonia.

https://www.osce.org/odihr/36293?download=true

Mayson, S. (2019a). Independent Review of Legal Services Regulation: Assessment of the Current Regulatory Framework. London: UCL Centre for Ethics and Law. https://www.ucl.ac.uk/ethics- law/sites/ethics-law/files/irlsr_wp_lsr-0_assessment_1903_v2.pdf

Mayson, S. (2019b). Independent Review of Legal Services Regulation: The Rationale for Legal Services Regulation. London: UCL Centre for Ethics and Law. https://www.ucl.ac.uk/ethics- law/sites/ethics-law/files/irlsr_wp_lsr-1_rationale_1903_v2.pdf

26

Mayson, S. (2019c). Independent Review of Legal Services Regulation: The Scope of Legal Services Regulation. London: UCL Centre for Ethics and Law. https://www.ucl.ac.uk/ethics- law/sites/ethics-law/files/irlsr_wp_lsr-2_scope_1903_v2.pdf

Mayson, S. (2019d). Independent Review of Legal Services Regulation: The Focus of Legal Services Regulation. London: UCL Centre for Ethics and Law. https://www.ucl.ac.uk/ethics- law/sites/ethics-law/files/irlsr_wp_lsr-3_focus_1903_v1.pdf

Mayson, S. (2019e). Independent Review of Legal Services Regulation: The Structure of Legal Services Regulation. London: UCL Centre for Ethics and Law. https://www.ucl.ac.uk/ethics- law/sites/ethics-law/files/irlsr_wp_lsr-4_structure_1903_v1.pdf

OECD (2016). Disruptive Innovations in Legal Services. Finland.

http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DAF/COMP/WP2/WD(201 6)1&docLanguage=En

Perlman, A.M. (2015). Towards the Law of Legal Services. Legal Studies Research Paper Series, 15(5). Suffolk University Law School.

http://docs.flsc.ca/INTLegalRegTowardstheLawofLegalServices,SuffolkUniversityLawSchoolResearc hPaperNo_-15-5(2015)-Perlman.pdf

Roberton, E.A. (2018). Fit for the Future: Report of the Independent Review of Legal Services Regulation in Scotland. https://www2.gov.scot/Resource/0054/00542583.pdf

Solicitors Regulation Authority (SRA) (2016). Looking to the Future. Flexibility and Public Protection – A Phased Review of our Regulatory Approach.

https://www.sra.org.uk/sra/consultations/code-conduct-consultation.page#download

Stewart, H.M., Hope, C.A., & Muhlemann, A.P. (2000). Service quality in the legal profession: a review. International Journal of Management Reviews, 2(3): 261-285.

Susskind, R.E. (2010). The End of Lawyers? Rethinking the Nature of Legal Services. Oxford:

Oxford University Press.

Ter Voert, M.J. (2016). Trends Juridische Beroepen in de Toekomst: Ontwikkelingen binnen Advocatuur, Notariaat en Gerechtsdeurwaarderij. Den Haag: WODC.

Terry, L.S., Mark, S., & Gordon, T. (2012). Trends and Challenges in Lawyer Regulation: The Impact of Globalization and Technology. Fordham Law Review, 80(6): 2661-2684.

Vanilla Research (2010). Quality in legal services. Report prepared by Vanilla Research for the Legal Services Consumer Panel.

http://www.legalservicesconsumerpanel.org.uk/publications/research_and_reports/documents/Van illaResearch_ConsumerResearch_QualityinLegalServices.pdf