De regulering van gastransporttarieven en
leveringszekerheid
Evaluatie van de studies van ECN en prof. Jepma
Rapport opgesteld in opdracht van de Dienst uitvoering en toezicht
Energie (DTe)
1 Inleiding
De Dienst uitvoering en toezicht Energie (DTe) herziet momenteel de systematiek voor de regulering van de gastransporttarieven in Nederland.
De bestaande regulering van de gastransporttarieven heeft in 2001 geleid tot een daling van de tarieven met 6,5% en in de daarop volgende jaren met 5% per jaar. In de huidige systematiek heeft de landelijke beheerder van het gastransportnet, Gas Transport Services (GTS, vanaf 1 januari 2005 geheel in eigendom van de Nederlandse Staat) een ruime discretionaire vrijheid ten aanzien van de wijze waarop deze tariefverlagingen worden geïmplementeerd. DTe controleert achteraf of de opgelegde tariefverlagingen ook inderdaad zijn doorgevoerd.
Per 1 januari 2006 dient DTe een reguleringskader te implementeren waarin de gastransporttarieven worden gereguleerd op basis van het principe van kostenoriëntatie. De tarieven van GTS moeten dan convergeren naar een niveau van de kosten verbonden aan het transport van gas met een opslag voor een redelijk rendement op het geïnvesteerde kapitaal. Dit uitgangspunt van kostenoriëntatie is geformuleerd in Europese richtlijnen.
Recentelijk heeft DTe twee rapporten ontvangen die zijn opgesteld in opdracht van GTS en die ingaan op de mogelijke gevolgen van een verdere verlaging van de gastranssporttarieven als gevolg van de voorgenomen regulering op basis van kostenoriëntatie:
• “Druk in de gasleiding, Verband tussen tarieven voor gastransport,
omleidingsstromen en congestie in Nederland”, opgesteld door M. Boots en J. De
Joode van Energieonderzoek Centrum Nederland, januari 2005 (hierna: het ECN-onderzoek); en
• “Hydra, Aantasting van de leveringszekerheid”, opgesteld door Prof. dr. mr. C.J. Jepma (hierna: het Jepma-onderzoek).
Beide rapporten geven aan dat een mogelijke (verdere) verlaging van gastransporttarieven in Nederland ten opzichte van het buitenland tot gevolg kan hebben dat internationale transitgastransportstromen verplaatst worden naar Nederland. Hierdoor kan congestie en verdringing ontstaan in het Nederlandse gastransportnetwerk met als mogelijk gevolg dat de leveringszekerheid van aardgas voor binnenlandse afnemers in gevaar komt. Met andere woorden, de door DTe in te voeren prijsregulering op basis van kostenoriëntatie zou de leveringszekerheid voor Nederlandse afnemers van aardgas in gevaar kunnen brengen.
plausibiliteit van de conclusies van beide rapporten, mede met het oog op de bestaande situatie op de markt. Tevens heeft DTe aan RBB Economics gevraagd suggesties te doen die verenigbaar zijn met het principe van kostenoriëntatie maar die een mogelijke omleiding van gastransportstromen naar Nederland zouden kunnen tegengaan, voor zover dit een reëel gevaar lijkt.
Dit rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstukken twee en drie zullen achtereenvolgens het onderzoek van ECN en het onderzoek van Jepma op hun merites worden beoordeeld. Daarbij zullen we eerst een korte beschrijving geven van de gebruikte onderzoeksmethode, de daarbij gehanteerde assumpties alsmede de resultaten van het uitgevoerde onderzoek. Beide onderzoeken zullen van commentaar worden voorzien.
2 Het
ECN-onderzoek
2.1 Korte samenvatting van het onderzoek
2.1.1 Onderzoeksmethode
Het ECN-onderzoek is gebaseerd op het door haar ontwikkelde GASTALE-model (Gas mArket System for Trade Analysis in a Liberalizing Europe) van de gasmarkt in Europa. GASTALE is oorspronkelijk ontwikkeld om de effecten van een geleidelijke liberalisering van de gasmarkt op eindgebruikersprijzen en marktaandelen van producenten te analyseren. In het onderzoek van ECN wordt dit model gebruikt voor een kwantitatieve analyse ten aanzien van de volgende vraagstukken:
• De relatie tussen transporttarieven en de fysieke/contractuele stroom van gas;
• De gevolgen van een verlaging van de Nederlandse transporttarieven ten opzichte van de Duitse transporttarieven voor eventuele omleidingen van de gasstroom in het Duitse netwerk naar het Nederlandse netwerk;
• De gevolgen van een omleiding van gasstromen op congestie in het Nederlandse netwerk.
Het GASTALE-model is een partieel evenwichtsmodel van de Europese gasmarkt.1 Volgens ECN heeft het model drie kenmerkende karakteristieken. Ten eerste is GASTALE een statisch model; de productie- en transportcapaciteit in referentiejaar 2002 worden als constant beschouwd. Ten tweede wordt in het model rekening gehouden met drie seizoenen: het laagseizoen (april t/m september), het middenseizoen (februari, maart, oktober en november) en het hoogseizoen (december en januari). Ten derde kan met het GASTALE-model zowel volledige concurrentie als oligopolistische (Cournot) concurrentie tussen gasproducenten gemodelleerd worden.
2.1.2 Assumpties en modelaanpassingen
Zoals elke economisch model is ook GASTALE een vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid en bevat het model een aantal assumpties. De belangrijkste daarvan worden in deze paragraaf toegelicht.
1
• Zoals hierboven reeds aangegeven is GASTALE een statisch model. Productie- en transportcapaciteit worden constant verondersteld waardoor dynamische effecten van bijvoorbeeld investeringen buiten beschouwing blijven.
• Het referentiejaar van het model is 2002. Ontwikkelingen die zich na 2002 hebben voorgedaan zijn dus niet opgenomen in het model.
• De vraagcurve van eindgebruikersgroepen is geschat op basis van productie- en prijsgegevens van de in het model opgenomen landen en een veronderstelde prijselasticiteit van de vraag van -0,25 voor kleinverbruikers, -0,40 voor de industrie en -0,75 voor elektriciteitsproducenten. Daarbij merkt ECN op dat de prijselasticiteiten over het algemeen lager uitvallen dan vooraf verondersteld. Bij simulatie van een perfect werkende markt, resulteert een hogere vraag naar gas tegen een lagere prijs. Er treedt daarmee een verschuiving langs de vraagcurve op. Na simulatie van de base case, waarin transportkosten in Nederland en Duitsland worden verondersteld gelijk te zijn in een markt met volledig vrije mededinging, resulteert daarbij een prijselasticiteit van de Nederlandse kleinverbruikers van -0,19 (in plaats van -0,25).
• In het model betaalt de gasproducent voor het transport van gas. De transporttarieven worden verondersteld gelijk te zijn aan de marginale transportkosten plus een eventueel van toepassing zijnd congestietarief. Dit door het model veronderstelde congestietarief wordt betaald indien de vraag naar transportdiensten groter is dan de beschikbare capaciteit.
• De marginale transportkosten zijn gebaseerd op de transportkosten per kilometer. Er wordt aangenomen dat deze € 0,024 per 1000 m³ per kilometer onshore en € 0,036 per 1000 m³ per kilometer offshore zijn.
• Het onderzoek beperkt zich tot de invloed van verschillen in transporttarieven op de keuze voor bepaalde gasroutes. Andere mogelijke verschillen die een rol kunnen spelen bij deze keuze zoals transportvoorwaarden en transactiekosten zijn niet gemodelleerd. Ook de invloed van lange-termijn contracten is niet gemodelleerd.
Naast bovenstaande assumpties is het GASTALE-model ook op enkele punten aangepast ten behoeve van het door ECN uitgevoerde onderzoek.
• Nederland en Duitsland zijn opgesplitst in een noordelijk en zuidelijk landsdeel en tussen deze landsdelen zijn pijplijncapaciteit en bijbehorende transportkosten toegevoegd. Daarnaast is ten behoeve van deze opsplitsing een verdeling gemaakt ten aanzien van productie, consumptie en opslagcapaciteit in het noordelijk en zuidelijk landsdeel (zowel voor Duitsland als voor Nederland).
• Het detailniveau van het gemodelleerde netwerk is niet gelijk aan het werkelijk bestaande netwerk. Ten eerste zijn de regionale distributienetwerken niet opgenomen in het model aangezien er één centraal vraagpunt per gasconsumerend land is gemodelleerd. Ten tweede worden in het model de bestaande netwerkverbindingen tussen landen geaggregeerd en ten derde zijn pijpleidingen die in realiteit in twee richtingen kunnen worden gebruikt in het model als twee aparte leidingen gemodelleerd.
• Omdat de door het model veronderstelde transportafstanden groter zijn dan in werkelijkheid en omdat de transportkosten in Nederland in werkelijkheid afhankelijk zijn van de ingekochte capaciteit, terwijl het model veronderstelt dat ingekochte capaciteit volledig wordt benut, komen de door het model berekende transportkosten en -tarieven in Nederland veel hoger uit dan in Duitsland. Onderzoek van Arthur D. Little toont volgens ECN aan dat de werkelijke kosten van transport in Nederland over het algemeen juist lager liggen dan in Duitsland.2 Voor de ‘base case’ bij de modelsimulaties heeft ECN daarom de transportkosten voor het traject in Duitsland kunstmatig verhoogd met € 9,6 per 1000 m³ zodat de kosten in de base case gelijk zijn voor Nederland en Duitsland.
2.1.3 Gebruikte gegevens
Het model van ECN wordt gevoed met consumptiedata en eindverbruikersprijzen in 2001 en 2002 van het Internationaal Energie Agentschap.
De distributiekosten die in het model zijn opgenomen (en de correctie die hierop is toegepast – zie hierboven), komen uit studies van Arthur D. Little.
Uit het ECN-onderzoek wordt niet duidelijk welke bronnen ECN heeft gebruikt voor de overige gegevens die onderdeel uitmaken van het model, zoals productie- en capaciteitsgegevens en huidige transportstromen.
2
Verder wordt uit het ECN-onderzoek niet duidelijk hoe het voor deze studie aangepaste GASTALE-model is opgebouwd en hoe de gebruikte gegevens hierin zijn verwerkt c.q. welke rol de gebruikte gegevens precies hebben.
2.1.4 Onderzoeksresultaten
Op basis van het aangepaste GASTALE model wordt door ECN eerst de ‘base case’ en worden daarna de volgende scenario’s doorgerekend:
0. De base-case met strategisch gedrag van producenten in plaats van volledige concurrentie (S0);
1. Een verlaging van de transportkosten in Nederland met 15% en volledige concurrentie tussen producenten (P1) en strategisch gedrag (S1);
2. Een verlaging van de transportcapaciteit met 20 miljard m3 per jaar en volledige concurrentie (P2) en strategisch gedrag (S2 – wordt niet in het rapport besproken); 3. Een 20% hogere gasvraag in Nederland onder volledige concurrentie tussen
producenten (P3) en strategisch gedrag (S3 – wordt niet in het rapport besproken); 4. Een combinatie van 1 en 2 onder volledige concurrentie (P4 – wordt niet in het rapport
besproken); en
5. Een combinatie van 1 en 3 onder volledige concurrentie (P5 – wordt niet in het rapport besproken).
De output van het model bestaat uit:
• Het congestietarief op het traject Noord-Nederland – Zuid Nederland in het laag-, midden en hoogseizoen;
• De structuur van de gasstroom die door het traject Noord-Nederland – Zuid-Nederland loopt waarin wordt onderscheiden naar landen van herkomst en bestemming van gas en het soort gas: transito, import, export of consumptie; • De structuur van de gasstroom die door het traject Noord-Duitsland –
Zuid-Duitsland loopt;
In het voor DTe in dit kader relevante scenario P1 komt ECN tot de conclusie dat een verlaging van de transportkosten in het model leidt tot een congestietarief. Dit duidt erop dat er meer vraag naar Nederlandse transportcapaciteit is dan aanbod. ECN concludeert dat er in variant P1 ca. 128 miljoen m3 Noors en Deens gas door het Duitse net stroomt. Dit wordt gezien als de potentiële omleidingsstroom. Indien alleen naar het verschil in gasstromen ten opzichte van de base case wordt gekeken, in de veronderstelling dat de gasstromen van Noorse en Deense shippers in de base case afgedekt zijn door lange termijn contracten, en dus niet kunnen worden omgeleid, dan komt de omleidingsstroom uit op 20 miljoen m3 per dag.
Op basis hiervan concludeert ECN dat een verlaging van de transportkosten in Nederland met 15% tot een potentiële omleiding van ruim 8 miljard m3 gas per jaar3 kan leiden indien er volledige concurrentie tussen producenten bestaat. Hierdoor zou ca. 20% van de Zuid-Nederlandse consumptie kunnen worden verdrongen. Volgens ECN is dit een voorzichtige conclusie omdat is verondersteld dat alleen Noorse en Deense shippers meedingen naar Nederlandse capaciteit en Duitse shippers niet.
Bij het doorrekenen van de effecten van strategisch gedrag bij een verlaging van de transporttarieven (S1) concludeert ECN dat er in dat geval geen potentiële omleiding van gas in het midden- en hoogseizoen is. In het laagseizoen is er dan zelfs een negatieve omleidingsstroom. De kwantitatieve resultaten van deze variant worden in het rapport niet gegeven.
Bij het vertalen van de modeluitkomsten naar de praktijk is volgens ECN de vraag van belang in hoeverre de potentiële omleiding zich daadwerkelijk zal manifesteren en tot verdringingsproblemen zal leiden. Hierbij merkt ECN op dat GASTALE, net als andere modellen, een beperkte afspiegeling is van de werkelijkheid en dat het gastransport zodanig is gemodelleerd dat kleine tariefverschillen reeds tot relatief grote re-routing van gasstromen leiden. Volgens ECN reageert het congestietarief als indicator geleidelijker op tariefverschillen. Omdat de werkelijke tarieven volgens ECN in Nederland lager zijn dan de werkelijk Duitse tarieven is bovendien de vraag in hoeverre de potentiële omleiding zich reeds heeft gemanifesteerd. Er kan voor shippers een drempel zijn om om te leiden vanwege bijvoorbeeld transactiekosten; het prijsverschil moet groot genoeg zijn om voor dergelijke kosten te compenseren. Bovendien hangt dit af van het succes waarmee buitenlandse shippers transportcapaciteit kunnen reserveren. Daarnaast merkt ECN op dat een deel van de omleiding zich reeds heeft gerealiseerd maar dat dit moeilijk aantoonbaar is.
ECN merkt verder op dat de uitkomsten van GASTALE in elk geval bevestigen dat de omleidingsstroom toeneemt als gevolg van een tariefverlaging en dat, omdat het Nederlandse Noord-Zuid traject in de winter in realiteit (en in de in GASTALE gemodelleerde winterperiode) vol zit, iedere omleiding rechtstreeks tot verdringing zal leiden.
3
2.2 Commentaar
2.2.1 Vraagtekens bij de geschiktheid van het model
Los van het gebrek aan inzicht in de precieze modellering van GASTALE ten behoeve van het ECN-onderzoek, bij gebrek aan inzicht in alle onderliggende documenten, geeft het onderzoek aanleiding om te twijfelen aan de mate waarin het model, ook na de uitgevoerde aanpassingen, geschikt is voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen.
Het GASTALE-model is in de eerste plaats een landenmodel waarbij de gevolgen van liberalisering voor onder meer de productie en consumptie van gas per land worden geanalyseerd. ECN laat zich niet uit over de betrouwbaarheid van de uitkomsten van simulaties met het model, zowel niet ten aanzien van de richting van bepaalde effecten, noch ten aanzien van de omvang van effecten. Het is met andere woorden niet duidelijk of het model afdoende getest is om gezien te kunnen worden als een gemodelleerde, maar redelijk betrouwbare, weergave van de werkelijkheid.
Het opdelen van Nederland en Duitsland in twee helften, teneinde de simulaties uit te kunnen voeren, lijkt ons een tamelijk radicale aanpassing ten opzichte van het basismodel die bovendien gepaard gaat met een uitbreiding van het aantal assumpties. ECN doet geen uitspraken over de wijze waarop deze aanpassing in het model is verwerkt en of dit gevolgen heeft voor de betrouwbaarheid van GASTALE als zodanig. Aangezien het niet duidelijk is of het uitgangsmodel al betrouwbaar is, bestaat er een nog grotere mate van onzekerheid over de betrouwbaarheid van de uitkomsten van het aangepaste model.
Naast de onduidelijkheid ten aanzien van de betrouwbaarheid van de uitkomsten van het model is tevens duidelijk dat de markt voor gastransport op een manier is gemodelleerd die niet overeenkomt met de werkelijkheid. Naast producenten en consumenten is er één Europese netwerkbeheerder zonder marktmacht gemodelleerd die niet reageert op marktprikkels en dus niet investeert. In de praktijk is er echter één Nederlandse en een aantal Duitse netbeheerders. Bovendien is de systematiek op basis waarvan transporttarieven in het model worden bepaald niet in overeenstemming met de wijze waarop deze in de realiteit tot stand komen. In werkelijkheid wordt er alleen transportcapaciteit gekocht en gebruikt op capaciteitsbasis. In het model zijn transporttarieven gerelateerd aan de transportafstand, terwijl in de praktijk van een entry-exit-systeem, dat niet is gemodelleerd, een dergelijke relatie veel minder sterk is.
onderhevig en meer lijkt op te schuiven in de richting van de Nederlandse systematiek (waarbij afstand een minder belangrijke rol speelt).
Daarnaast bevat het model wel schattingen van de prijselasticiteit van de vraag naar gas van verschillende groepen afnemers (bij welke overigens ook vraagtekens te zetten zijn), maar geen schatting van de prijselasticiteit van de vraag naar transportcapaciteit. Verwacht mag worden dat, omdat (i) de prijselasticiteit van de vraag naar gas laag is, (ii) de vraag naar transportdiensten een afgeleide is van de vraag naar gas, (iii) de transportkosten slechts een klein deel uitmaken van de totale gasprijs en (iv) omleiding gepaard gaat met transactiekosten en er veel met lange termijncontracten wordt gewerkt, de prijselasticiteit van de vraag naar transportdiensten (behoorlijk) lager zal zijn dan de prijselasticiteit van de vraag naar gas zelf. ECN merkt echter op dat gastransport zodanig is gemodelleerd dat kleine tariefverschillen reeds tot grote re-routing van gasstromen leiden.
Tot slot valt op dat bij doorrekening van de base case, de productie en consumptie van gas in Nederland aanzienlijk hoger uitvalt dan in werkelijkheid het geval is. ECN geeft aan dat dit in de base case te wijten is aan de veronderstelde perfecte markt en de veronderstelde prijselasticiteiten. ECN geeft aan dat de veronderstelde prijselasticiteiten niet worden aangepast voor de simulaties, maar dat achteraf te berekenen is hoe hoog de elasticiteiten in de evenwichtssituatie zijn. De vraag dringt zich dan op hoe de aangenomen elasticiteiten precies uitwerken in het model. Als de elasticiteiten consequent te hoog worden ingeschat (hetgeen kennelijk het geval is), dan lijkt aangenomen te kunnen worden dat de volume effecten van een tariefverlaging in het model worden overschat. Een herberekening van de elasticiteit achteraf lijkt daar niet aan af te doen. Nogmaals, uit het onderzoek wordt niet duidelijk wordt hoe het model er precies uitziet, daarom is het lastig uitspraken te doen over de invloed van een verkeerde input in het model (te hoge prijselasticiteit) uitwerkt op de output van het model (omleidingsstroom, congestie etc.).
2.2.2 Onduidelijk of modeluitkomsten betrouwbare voorspellingen doen voor de praktijk
Zoals hiervoor reeds aangegeven kent het model een groot aantal assumpties en lijkt het model onvoldoende rekening te houden met de specifieke karakteristieken van de markt voor gastransport. Dit uit zich onder meer in de assumptie dat er één passieve, volgende Europese netwerkoperator zonder marktmacht bestaat. Dit uit zich ook in de wijze waarop transporttarieven in het model tot stand komen. Zoals aangegeven kwamen de transporttarieven op basis van de doorrekening van de base-case in Nederland hoger uit dan in Duitsland terwijl deze in de praktijk lager zijn.
De uitkomsten van het model zijn in overeenstemming met algemeen geaccepteerde economische principes; strategisch gedrag leidt in het model tot hogere prijzen en lagere volumes in vergelijking met perfecte concurrentie en kostenverschillen tussen Nederland en Duitsland leiden tot de omleiding van gasstromen en daarmee tot verdringing. Maar daarmee is niet per definitie gezegd dat op basis van het model betrouwbare voorspellingen kunnen worden gedaan.
In de praktijk zijn de tarieven door DTe reeds een aantal jaar met 5% per jaar verlaagd. Over de periode 2002-2004 zijn de tarieven met nominaal 15% gedaald (en in reële termen dus nog meer). Met andere woorden, het in GASTALE doorgerekende scenario van een tariefdaling van 15% heeft zich in de praktijk reeds voorgedaan. Gelet op de beschrijving van het GASTALE-model, zouden deze tariefverlagingen normaliter ook reeds tot omleidingsstromen moeten hebben geleid. Dit is mogelijk het geval geweest (onderzoek daarnaar valt buiten het kader van dit rapport), maar verdringing en daarmee een vermindering van de leveringszekerheid lijkt zich in de afgelopen jaren niet te hebben voorgedaan.
De voorspellende waarde van de uitkomsten had vergroot kunnen worden indien ECN de effecten van door DTe opgelegde prijsverlagingen in het verleden zou hebben gesimuleerd met het aangepaste model. De modeluitkomsten zouden dan vergeleken kunnen worden met de werkelijke uitkomsten op de markt. Dit lijkt niet mogelijk te zijn omdat bijvoorbeeld alle modelgegevens gebaseerd zijn op het jaar 2002. Idealiter was het model getest met cijfers (inclusief daadwerkelijke transporttarieven) uit een reeks van jaren om te zien welke effecten zijn uitgegaan van de bestaande regulering.
Gelet op bovenstaande is het onduidelijk hoe groot de voorspellende waarde van de met GASTALE uitgevoerde simulaties is.
2.2.3 Eenzijdige presentatie van tegenstrijdige resultaten
ECN geeft in haar rapport een uitgebreide toelichting bij variant P1. In deze variant worden de Nederlandse transporttarieven op een niveau vastgesteld dat 15% lager is dan in Duitsland onder de assumptie dat gasproducenten op een markt met volledige mededinging opereren. De voor DTe relevante conclusies uit het ECN-rapport zijn gebaseerd op deze variant. Echter, ECN heeft ook varianten doorgerekend waarbij de assumptie is dat producenten zich strategisch gedragen. Dit is waarschijnlijk een assumptie die dichter bij de werkelijkheid staat. Bovendien blijkt uit de doorrekening van de base-case dat de assumptie van strategisch gedrag tot betrouwbaarder modeluitkomsten ten aanzien van consumptie leidt. In een artikel over de toepassing van GASTALE door o.a. onderzoekers van ECN wordt geconcludeerd: “In reality,
that prices will deviate from the marginal cost ideal. When imperfect competition has been simulated in the European gas market, Cournot paradigms have been applied”.4
Het is daarom verbazingwekkend dat variant S1 (tariefverlaging met 15% onder de assumptie van strategisch producentengedrag) nauwelijks wordt besproken. Het enige dat ECN hierover opmerkt is het volgende: “Het blijkt echter dat er in dat geval geen potentiële omleiding van gas
in het midden- en hoogseizoen is. In het laagseizoen is er zelfs sprake van negatieve omleiding”.
Deze opmerking maakt het onbesproken laten van de uitkomsten van variant S1 en het achterwege blijven van een nadere vergelijking van P1 en S1 door ECN nog vreemder. De uitkomst dat er geen omleiding zal plaatsvinden bij een tariefverlaging met 15%, onder de assumptie van strategisch gedrag, lijkt ons zeer relevant voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. Deze uitkomst is direct strijdig met de uitkomsten van de P1 variant. Bovendien is variant S1, ook volgens de onderzoekers van ECN zelf, naar alle waarschijnlijkheid meer in overeenstemming met de werkelijkheid dan variant P1.
ECN laat dus een bespreking achterwege van de variant die ook volgens de onderzoekers zelf de werkelijkheid het meest dicht benaderd (voor zover dit binnen het model mogelijk is) en waarvan doorrekening laat zien dat er geen verdringing optreedt.
4
3 Het
Jepma-onderzoek
3.1 Korte samenvatting van het onderzoek
Het Jepma-onderzoek gaat in op een brede waaier aan factoren die invloed zouden kunnen hebben op de leveringszekerheid van gas in Nederland (‘een veelkoppig monster’). Onze evaluatie van het Jepma-onderzoek beperkt zich echter tot zijn onderzoek naar de relatie tussen een eventuele verlaging van de transporttarieven als gevolg van regulering door DTe en de leveringszekerheid.
3.1.1 Onderzoeksmethode
Het door Jepma uitgevoerde onderzoek is gebaseerd op een analyse van de effectiviteit en valkuilen van het gevoerde nationale en internationale beleid, ondersteund door theoretische uitwerkingen, praktijkervaringen in de gasmarkt en analogieën met andere markten.
Meer concreet heeft Jepma een statische scenario analyse opgesteld op basis van een aantal vragen die naar zijn oordeel bepalend zijn voor het risico dat er omleidingsstromen ontstaan en er dus verdringing zal plaatsvinden en het risico op speculatie:
• Is de Duitse transportroute op dit moment vol of niet?
• Is er sprake van een sterke groei in de vraag naar transportcapaciteit of niet? • Investeert de Duitse netbeheerder in extra capaciteit of niet?
• Is het transporttarief in Nederland substantieel lager dan in Duitsland of niet? • Is de alternatieve, ‘onnatuurlijke’ Nederlandse omleidingsroute vol of niet?
Verder bespreekt Jepma in zijn onderzoek het eerder genoemde onderzoek van Arthur D. Little in opdracht van GTS naar de transporttarieven. Arthur D. Little heeft haar tariefvergelijking gebaseerd op het doorrekenen van een groot aantal transportscenario’s.5
Jepma verwijst in zijn argumentatie ook naar het door Gasunie ontwikkelde Albatross model waarin de effecten van een verlaging van transporttarieven kunnen worden gesimuleerd.
5
3.1.2 Assumpties
In het Jepma-onderzoek zelf worden geen modelsimulaties of andere berekeningen gepresenteerd op basis waarvan omleidingsstromen en verdringing ten gevolge van een relatieve verlaging van transporttarieven in Nederland worden geschat.
De methodologie en assumpties bij het door Jepma geciteerde Albatross model zijn onbekend, behalve dan dat het Albatross model kennelijk een perfect werkende markt lijkt te veronderstellen.6 De methodologie van het Arthur D. Little rapport is beschreven in de bijlage bij dat rapport.7
3.1.3 Gebruikte gegevens
Zoals reeds aangegeven baseert Jepma zijn onderzoek mede op een aantal andere onderzoeken die in opdracht van Gasunie/GTS zijn verricht (Arthur D. Little, het Albatross model). Verder citeert Jepma, voornamelijk ter illustratie van zijn betoog, een aantal keer uit interne GTS documenten. De context en verdere inhoud van deze documenten is ons verder onbekend.
3.1.4 Onderzoeksresultaten
Jepma onderscheidt drie redenen waarom omleidingsstromen zouden kunnen ontstaan:
• Arbitrage door tariefverschillen – hierover merkt Jepma op dat “er weinig argumenten
[bestaan] om aan dergelijk arbitragegedrag te twijfelen, omdat immers (...) dergelijk gedrag gemene praktijk is op uiteenlopende markten”8
• Speculatieve overwegingen – “(...) het vermoeden [is] ontstaan dat shippers ook uit
speculatieve overwegingen een ‘onnatuurlijke’ transporttroute kunnen kiezen”
• Capaciteitstechnische overwegingen – omleiding via Nederland zal waarschijnlijker worden indien bepaalde Duitse leidingen vol raken.
Zonder dat hier modellering aan te pas is gekomen zoals in het ECN-onderzoek, lijkt Jepma vanuit een algemeen economisch perspectief (“het water stroomt naar het laagste putje”) en op basis van de antwoorden op de voor zijn scenario-analyse belangrijke geachte vragen, te concluderen dat de kans (het risico) op omleidingsstromen en verdringing alsmede de kans (het risico) op speculatie groot is in de huidige markt constellatie.
6
Jepma-rapport, pagina 45, box 5.
7
http://www.gastransportservices.nl/_en/press/03/ADL%20Appendix%20May%202003.pdf.
8
Volgens Jepma is het Duitse net vol, is er sprake van een groei van de vraag naar transportcapaciteit op de Noord-Zuid route in Nederland, is het transporttarief in Nederland lager en is het Nederlandse net vol. De enige onbekende is de vraag of er door de Duitse netbeheerder wordt geïnvesteerd in extra capaciteit. Is dit niet het geval dan acht Jepma de kans op omleiding, verdringing en speculatie ‘zeer groot’, is dit wel het geval dan is dit risico ‘groot’. Impliciet concludeert Jepma dat een verdere relatieve daling van de Nederlandse tarieven ten opzichte van de Duitse het risico verder zal vergroten.
Jepma lijkt zich bij het beantwoorden van de vijf vragen te baseren op de websites van de Duitse TSO’s, marktanalyses, gesprekken met shippers en GTS zelf.9 De waarschijnlijkheid van de verschillende scenario’s is gebaseerd op een puntenscore op de 5 hierboven genoemde vragen. Jepma kent 1 punt per positief beantwoordde vraag toe, waarbij een negatief antwoord op vraag 5 (is het Nederlandse net vol) een ‘veto’ oplevert; “Immers, wanneer het Nederlandse
net niet vol is, leidt de omleidingsstroom niet tot verdringing, maar slechts tot een efficiëntere benutting van het net”10.
Jepma onderbouwt zijn conclusie met een aantal citaten uit interne GTS-documenten, waaronder het GTS Business Plan 2003, waarin bij een verdere tariefverlaging een schatting wordt gemaakt van een potentiële omleidingsstroom van ca. 0,7 miljoen m3 per uur. Dit getal is gebaseerd op een door Gasunie opgezet vraag en aanbodscenario voor 2010 en volgende jaren.11
3.2 Commentaar
Ten aanzien van de relatie tussen gastransporttarieven en omleidingsstromen enerzijds en omleidingsstromen en verdringing anderzijds, kan niet gesteld worden dat het Jepma-rapport tot wetenschappelijk gefundeerde conclusies komt.
De conclusies van zijn onderzoek lijken met name gebaseerd op het, overigens economisch aanvaarbare, idee dat rationele actoren in een vrije markt gebruik zullen maken van arbitrage en speculatie-mogelijkheden, hun kosten zullen trachten te minimaliseren en hun opbrengsten te maximaliseren (‘water stroomt naar het laagste putje’). De uitwerking van dit idee in de scenarioanalyse voegt daar verder niet veel aan toe omdat hierin aangenomen wordt dat relatief lage transporttarieven in Nederland leiden tot omleiding. Deze relatie zelf wordt verder niet wetenschappelijk gestaafd, er wordt volstaan met een vergelijking met andere markten waar dergelijke effecten zich in de praktijk hebben voorgedaan. Jepma citeert uit interne GTS-documenten ter ondersteuning van zijn analyse. Deze bronnen zijn echter niet controleerbaar zodat de context en daarmee de waarde hiervan onduidelijk is.
Waar het ECN rapport nog een modelmatige beschrijving van de markt bevat (die overigens op veel punten onjuist is, zie hiervoor) ontbreekt dit in het Jepma-rapport. Zeker gelet op de harde conclusies die getrokken worden, is het opmerkelijk dat het rapport geen gedegen analyse van de Nederlandse en Duitse markt voor transportdiensten bevat. De beantwoording van de voor de scenario-analyse cruciale vragen wordt, met uitzondering van een summiere bronverwijzing, niet nader toegelicht en is, omdat deze mede is gebaseerd op interne GTS-documenten, oncontroleerbaar.
Daarnaast lijkt de simpele puntentoekenning van de antwoorden op de vragen uit de scenarioanalyse niet gestoeld op enige wetenschappelijke onderbouwing. Het is onduidelijk waarom de vraag of er sprake is van een groei in de vraag naar transportcapaciteit voor de scenario-analyse even belangrijk is als de vraag of de Duitse transportroute op dit moment vol zit.
Net als bij het onderzoek van ECN, doemt in het licht van de conclusies van Jepma de vraag op waarom, gelet op het kennelijk grote tot zeer grote verdringingsrisico, de tariefverlagingen van de afgelopen jaren kennelijk niet hebben geleid tot verdringing op de markt en waarom een verder verlaging daar wel toe zou leiden. Die vraag is des te pregnanter aangezien Jepma zelf opmerkt dat indien omleiding niet tot verdringing leidt, dit tot gevolg heeft dat het Nederlandse transportnet efficiënter wordt benut.
Jepma merkt zelf op dat zijn scenario-analyse “(...) veeleer gezien [moet] worden als een
conceptueel kader dan als een gekwantificeerde empirische exercitie”.12 Het rapport van Jepma, kan in dit licht dan ook niet gezien worden als een studie die inzicht verschaft in en een kwantitatieve onderbouwing geeft van het risico op omleiding en verdringing. Het rapport geeft hooguit een aanzet voor de bepaling van de onderzoeksvragen die in het kader van een dergelijke studie relevant zijn.
12
4 Samenvatting en conclusies
Zowel in het ECN-onderzoek als in het Jepma-onderzoek wordt de conclusie getrokken dat de leveringszekerheid van aardgas voor Nederlandse afnemers in gevaar komt als de transporttarieven in Nederland verder worden verlaagd ten opzicht van de transporttarieven in Duitsland. Omdat verwacht mag worden dat de door DTe in te voeren kostengeoriënteerde regulering van de transporttarieven tot een verdere verlaging van de tarieven zal leiden, zou op basis van de in opdracht van GTS opgestelde onderzoeken geconcludeerd kunnen worden dat de voorgenomen regulering leidt tot een aantasting van de leveringszekerheid.
Het ECN-onderzoek is gebaseerd op modelmatige simulaties van de Nederlandse markt op basis van het door ECN ontwikkelde GASTALE model. Onderdeel van het Jepma onderzoek is een scenario-analyse waarbij de risico’s op omleiding en verdringing in kaart worden gebracht. Na bestudering en evaluatie van beide onderzoeken, is onze conclusie dat het verband tussen een verdere verlaging van de transporttarieven en een bedreiging van de leveringszekerheid door geen van beide onderzoeken is aangetoond.
Het door ECN gebruikte model lijkt onvoldoende rekening te (kunnen) houden met de complexiteit van de markt voor gastransport. Zo voorspelt het model dat prijzen in Duitsland lager zijn dan in Nederland en moet het model ‘handmatig’ aangepast worden om de relevante simulaties uit te kunnen voeren.
Bovendien zijn de conclusies van ECN ten aanzien van omleidingsstromen en verdringing gebaseerd op een simulatie waarin een perfect werkende markt wordt verondersteld. De ECN-onderzoekers geven zelf aan dat dit geen realistische assumptie is. Onder de meer realistische assumptie van strategisch gedrag blijkt er in het ECN-model geen verdringing op te treden op de Nederlandse markt. Helaas blijven de resultaten van deze simulatie goeddeels onbesproken in het onderzoeksrapport.
Het onderzoek van Jepma is conceptueel van aard en ontbeert een beschrijving en empirische toetsing van de feitelijke situatie op de Nederlandse en Duitse markt. De scenario-analyse kan niet gezien worden als betrouwbaar en controleerbaar wetenschappelijk onderzoek op basis waarvan harde conclusies getrokken kunnen worden ten aanzien van het risico op omleiding en verdringing van gasstromen.
Door regulering zijn de gastransporttarieven in Nederland reeds een aantal jaar met 5% per jaar verlaagd. Over de periode 2002-2004 zijn de tarieven met nominaal 15% gedaald. Dit lijkt echter niet gepaard te zijn gegaan met verdringing op de Nederlandse gasmarkt. Beide onderzoeken lijken voor deze realiteit geen verklaring te kunnen geven.
verdringing zal plaatsvinden. Deze conclusie lijkt, in het licht van de ontwikkeling op de markt zelf, niet houdbaar. Hetzelfde geldt voor het Jepma-onderzoek waarin de recente tariefdalingen eveneens niet aan bod komen.
De conclusies van beide rapporten corresponderen met de aannemelijke en economisch rationele gedachte dat een verschil in transporttarieven tussen Nederland en Duitsland tot arbitrage en dus omleiding en mogelijk verdringing kan leiden. Beide onderzoeken voegen echter weinig toe aan deze gedachtegang en toetsen deze niet aan de feitelijke ontwikkelingen op de markt. Het is bijvoorbeeld opmerkelijk dat beide onderzoeken de situatie op de Duitse markt constant veronderstellen en ook de ontwikkelingen op de Nederlandse markt niet bij het onderzoek mee in ogenschouw genomen hebben.
Zowel het ECN- als het Jepma-onderzoek toont niet aan dat wat vanuit economisch rationeel gedrag verwacht zou worden (omleiding en verdringing bij een relatief verschil in transporttarieven) zich ook daadwerkelijk zal voordoen. Het ECN-onderzoek lijkt zelfs bewijs te bevatten voor een ontkrachting van deze economisch rationele verwachting.
Hierbij moet opgemerkt worden dat het zeker niet uitgesloten kan worden dat er een latent risico op omleidingsstromen en verdringing bestaat, en dat dit risico toeneemt naarmate het verschil in transporttarieven tussen Nederland en Duitsland verder toe zou nemen. Het is onwaarschijnlijk dat de Nederlandse markt voor transportcapaciteit zich op de lange termijn zou onttrekken aan de economische wet van vraag en aanbod, tenzij er aanzienlijke toetredingsbelemmeringen zouden bestaan die de omleiding van gasstromen tegenhoudt.
Om te weten of dit risico bestaat en hoe groot dit risico is, is naar ons oordeel een uitgebreide analyse van de markt voor gastransport noodzakelijk. Behalve een nader onderzoek naar vraag, aanbod (inclusief capaciteit), prijsvorming en toetredingsdrempels (voor vragers van transportdiensten), valt hieronder ook het maken van een inschatting hoe de Duitse transporttarieven zich in de nabije toekomst zullen ontwikkelen. Het risico op arbitrage, omleiding en verdringing ontstaat immers niet vanwege een verlaging van de Nederlandse transporttarieven als zodanig, maar door een groter verschil met de Duitse tarieven als gevolg van een Nederlandse prijsverlaging.
Het is aan DTe om af te wegen in hoeverre het bestaan van een verdringingsrisico moet zijn aangetoond voordat eventuele maatregelen kunnen worden genomen die dit risico zoveel mogelijk beperken. Dergelijke maatregelen hebben overigens niet noodzakelijkerwijs tot gevolg dat het uitgangspunt van kostenoriëntatie losgelaten dient te worden.
• Bevorderen transparantie: de transparantie op de markt voor gastransport lijkt thans sub-optimaal. Het is moeilijk om omleidingsstromen die zich daadwerkelijk voordoen te herkennen, het is niet duidelijk in hoeverre bottlenecks in de transportcapaciteit zich voordoen en het is evenmin bekend waar en wanneer geïnvesteerd zou moeten worden in capaciteit (zie Jepma-onderzoek);
• Scheiden van gasstromen: het reserveren van capaciteit voor de binnenlandse afzet, danwel de ontwikkeling van een verkoop/reserveringssysteem waarbinnen onderscheid gemaakt wordt tussen gas voor Nederlandse afnemers en transitogas; • Coördinatie van regulering door Nederlandse en Duitse toezichthouders: afstemming
van de reguleringsregimes in Nederland en Duitsland (zowel inhoud als timing);
• Bevorderen van investeringen in infrastructuur: door bijvoorbeeld capaciteit op schaarste-punten te veilen en opbrengsten te bestemmen voor investeringen om capaciteit op de schaarste punten uit te breiden (lange termijn oplossing).
