Caroline ten Dam, Laura van Heijningen & Mirjam de Mol Navigator van Wolters Kluwer | NTM-NJCMBull. 2018/22
In deze kroniek was de laatste tijd de aandacht vooral gericht op de grondrechten-ontwikkelingen in Luxemburg, dat wil zeggen de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU (hierna: Hof).
Voortaan zullen wij onze aandacht weer wat meer verdelen en ook kort stilstaan bij belangrijke wetgevings- en andere activiteiten van de overige EU-instellingen, die de bescherming van de grondrechten raken. We nemen afscheid van Mielle Bulterman, sinds 2010 co-auteur van deze kroniek. Wij danken haar hartelijk voor de jarenlange samenwerking bij het schrijven ervan.
We verwelkomen Laura van Heijningen als nieuwe co-auteur.
Algemene verordening gegevensbescherming
Dat de inwerkingtreding van de nieuwe Algemene Verordening inzake Gegevensbescherming1 met rasse schreden nadert (op 25 mei 2018 treedt de verordening in werking) is inmiddels algemeen bekend. Hoewel de nieuwe verordening één enkel pakket regels omvat dat rechtstreeks van toepassing zal zijn in alle lidstaten, zullen op bepaalde gebieden nog aanzienlijke aanpassin- gen in de wetgeving van de lidstaten moeten plaatsvinden. Om de nieuwe regels vanaf 25 mei in de hele EU direct en vlot te kunnen toepassen heeft de Europese Commissie (hierna: Commis- sie) op 24 januari 2018 richtlijnen gepubliceerd over deze regels.2In de richtlijnen wordt onder meer in herinnering gebracht wat de belangrijkste vernieuwingen zijn, welke mogelijkheden de nieuwe regels bieden en welke werkzaamheden de Commissie, de nationale gegevensbescher- mingsautoriteiten en de nationale overheden nog moeten verrichten. De Commissie stelt vast dat slechts twee lidstaten hun huiswerk hebben afgerond. Ook geeft de Commissie hierin weer wat de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie voor de toepassing van deze regels betekent: in beginsel zullen met ingang van de datum van terugtrekking de regels van de verordening over de doorgifte van persoonsgegevens naar derde landen op het Verenigd Koninkrijk van toepassing zijn. Ook kondigt de Commissie aan dat het een praktisch online-instrument zal lanceren met vragen en antwoorden gericht op burgers, bedrijven en overheidsinstanties.
Mr. drs. C.A.H.M. ten Dam is raadsheer in opleiding bij het gerechtshof Amsterdam en mr. Laura van Heijningen is senior adviseur bij de afdeling Europees Recht van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Zij schrijven deze bijdrage op persoonlijke titel. Mr. dr. M. de Mol is onderzoeker aan het Maastricht Centre of European Law (M-Cel) van de Universiteit Maastricht.
1 Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (PbEU 2016, L119/1).
2 Zie de link en toelichting in het persbericht: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-386_nl.htm.
Polen en de rechtsstaat: activering van artikel 7 VEU
De situatie van de democratie en rechtstaat in Polen is sinds 2014, vanwege ingrijpende hervor- mingen van de rechterlijke macht, een punt van zorg en onderwerp van discussie binnen de Europese Unie. In 2016 werd door de Commissie het ‘mechanisme voor de rechtsstaat’3ingezet tegen Polen en sindsdien zijn er in dit kader herhaalde pogingen gedaan om een constructieve dialoog met Polen te voeren. Zo heeft de Commissie in 2016 drie ‘rechtsstaataanbevelingen’4 tot Polen gericht met als doel de Poolse rechtsstaat te herstellen. Afgelopen december is de Commissie overgegaan tot het in werking stellen van de zogenoemde ‘artikel 7 procedure’ uit het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: VEU): de Commissie heeft een met redenen omkleed voorstel aan de Raad van de Europese Unie (hierna: Raad) gedaan om een besluit te nemen in de zin van artikel 7, eerste lid, VEU.5Dit houdt in dat de Commissie de Raad heeft gevraagd om te constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de kernwaarden van de Unie door lidstaat Polen. Tot op heden heeft de Raad nog niet op dit verzoek besloten. Dit is de eerste keer dat deze zware procedure uit het VEU in werking wordt gesteld. Met een meerderheid van vier vijfde van de lidstaten kan de Raad besluiten deze formele waarschuwing af te geven. Hiervoor is ook de goedkeuring nodig van het Europees Parlement.
De procedure van artikel 7 kent als zwaarste sanctie de schorsing van stemrechten. Die sanctie kan door de Raad eerst worden opgelegd ingeval door de Europese Raad met eenparigheid van stemmen is vastgesteld dat sprake is van een ‘ernstige en voortdurende schending’ van waarden door een lidstaat (artikel 7, derde lid, VEU).
Hierbij is ook van belang dat de Commissie, parallel aan haar met redenen omkleed advies aan de Raad, nog een vierde rechtsstaataanbeveling6tot Polen heeft gericht. Deze aanbeveling focust met name op de in december door het Poolse Parlement aangenomen nieuwe wet inzake het Constitutioneel Gerecht en de wet inzake de Nationale Raad voor Justitie. Volgens de Commissie zullen deze wetten de rechterlijke macht in Polen structureel ondermijnen en een onmiddellijke en bijzonder ongunstige impact hebben op de onafhankelijke werking van de rechterlijke macht. De Commissie heeft Polen een termijn van drie maanden gesteld om gevolg te geven aan deze aanbeveling. De Commissie heeft ook aangegeven bereid te zijn om, als Polen er inderdaad gevolg aan geeft, het met redenen omkleed voorstel aan de Raad te heroverwegen, in nauw overleg met de Raad en het Europees Parlement. Sinds afgelopen december hebben er verschillende gesprekken plaatsgehad tussen de Commissie en Polen en begin maart 2018 is door Polen een witboek gepresenteerd aan de Commissie waarin de hervormingen van de rechterlijke macht worden toegelicht. De gestelde termijn is op 20 maart 2018 verlopen. Met het verlopen van de termijn wordt het interessant te zien welke (vervolg)stappen in Brussel gezet zullen worden in het kader van de artikel 7 procedure.
Ook heeft de Commissie aangekondigd om Polen voor het Hof te dagen in verband met de Poolse wet inzake de organisatie van de gewone rechtbanken.7 Volgens de Commissie is
3 Zie voor toelichting over dit mechanisme persbericht van de Commissie: http://europa.eu/rapid/press-release_IP- 14-237_nl.htm
4 Zie voor toelichting op deze aanbevelingen het persbericht van de Commissie bij de derde ‘rechtsstaataanbeveling’:
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-2161_en.htm
5 Zie persbericht van de Commissie: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-5367_en.htm.
6 Zie http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:32018H0103 7 Ibid. 6.
deze wet in strijd met onder meer richtlijn 2006/54 inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep. De discriminatie op basis van geslacht vloeit voort uit de invoering van een verschillende pensioenleeftijd voor vrouwelijke (60 jaar) en mannelijke rechters (65 jaar).
De Commissie heeft aangegeven in de procedure voor het Hof ook de hiermee samenhangende zorg aan de orde te stellen dat de onafhankelijkheid van de Poolse rechtbanken wordt ondermijnd doordat de Minister van Justitie de discretionaire bevoegdheid krijgt om het mandaat van rechters die de pensioenleeftijd hebben bereikt, te verlengen en om de voorzitters van rechtbanken te ontslaan of aan te stellen (hierbij wijst de Commissie op artikel 19, eerste lid, tweede alinea, VEU in combinatie met artikel 47 van Handvest).8
In dit verband is ook interessant het arrest van de Grote kamer van het Hof over de onafhan- kelijkheid van nationale rechters (Associaça¯o Sindical dos Juízes Portugueses, zaak C-64/16), dat hieronder wordt besproken. Uit dit arrest volgt namelijk dat de Commissie, met artikel 19 VEU in de hand, de mogelijkheid heeft om lidstaten meer in algemene zin aan te spreken op de niet- naleving van de eisen waaraan de nationale rechter uit hoofde van daadwerkelijke rechtsbescher- ming in de EU moet voldoen, zoals het vereiste van onafhankelijkheid. Dit arrest zou de Commissie aldus munitie kunnen geven om Polen – middels een inbreukprocedure – aan te spreken op het niet-naleven van het vereiste van onafhankelijkheid van de rechter.
Jurisprudentie Hof van Justitie EU december 2017 – februari 2018
Uit de jurisprudentie van de afgelopen periode blijkt opnieuw dat burgers, bedrijven en zelfs lidstaten zich steeds vaker in procedures op het Handvest beroepen. Zoals hiervoor al gesigna- leerd lijkt ons het arrest van de Grote kamer over de onafhankelijkheid van de nationale rechter van groot belang. Daarnaast valt in onze selectie onder meer te lezen hoe een examenkandidaat zich met succes beroept op de bescherming van zijn persoonsgegevens bij een verzoek om toegang tot zijn examenantwoorden, waarom een homoseksuele asielzoeker niet aan psychologi- sche testen mag worden onderworpen en hoe exploitanten op de kansspel- en telecommarkt de vrijheid van ondernemerschap inroepen. Vanuit constitutioneel oogpunt is ook lezenswaardig het arrest waarin de plicht van de nationale rechter om nationale bepalingen wegens strijd met Unierecht buiten toepassing te laten, wordt begrensd door het legaliteitsbeginsel. Tot slot zien we hoe een lidstaat, met succes, een beroep doet op grondrechten (in casu het recht op behoorlijk bestuur in de vorm van een onpartijdige Commissie).
Hof is bevoegd inzake vragen over de onafhankelijkheid van nationale rechters die kunnen optreden als Europese rechters
Het Hof acht zichzelf bevoegd om uitspraak te doen over de onafhankelijkheid van nationale rechters, mits zij lid zijn van een rechterlijke instantie die uitspraak kan doen over vragen met betrekking tot de toepassing en uitleg van het Unierecht. Dit volgt uit het baanbrekende arrest van 27 februari 2018 van de Grote kamer van het Hof (Associaça¯o Sindical dos Juízes Portugueses, zaak C-64/16). Deze bevoegdheid volgt uit de toepassing van artikel 19, eerste lid, tweede alinea,
8 Ibid. 6.
VEU op grond waarvan de lidstaten verplicht zijn om te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om de daadwerkelijke rechtsbescherming op de ‘onder het recht van de Unie vallende gebieden’
te verzekeren. De onafhankelijkheid van een rechterlijke instantie is, zo stelt het Hof, ‘primordiaal’
voor het waarborgen van daadwerkelijke rechtsbescherming. Omdat de bevoegdheid van het Hof voortvloeit uit de toepassing van deze Verdragsbepaling, is het niet nodig om na te gaan of artikel 47 van het Handvest (recht op effectieve rechtsbescherming en een onpartijdige gerecht) van toepassing is.
Aanleiding voor de uitspraak is een zaak van de vakbond van Portugese rechters, namens de leden van de ‘Tribunal de Contas’ (rekenkamer), over de tijdelijke salarisverlaging voor een reeks ambtsdragers en personen die werkzaam zijn in de publieke sector, waaronder ook rechters.
De salarisverlaging berust op de noodzaak, mede op grond van EU-besluiten waarbij aan Portugal financiële bijstand is verleend, om het buitensporige Portugese begrotingstekort in 2011 terug te dringen. De vakbond van Portugese rechters stelt dat de salarisverlaging inbreuk maakt op het ‘beginsel van de onafhankelijkheid van de rechters’, dat niet alleen is opgenomen in de Portugese grondwet maar ook in artikel 19, eerste lid, tweede alinea, VEU en in artikel 47 van het Handvest.
Allereerst gaat het Hof in op de aard van artikel 19 VEU: deze bepaling is een concretisering van het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel. Het vertrouwt het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de rechtsorde van de Unie niet alleen toe aan het Hof, maar ook aan de rechters van de lidstaten. De nationale rechters vervullen aldus, in samenwerking met het Hof, een taak die hun gezamenlijk is opgedragen om de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en de toepassing van de Verdragen te waarborgen. Het staat dus aan de lidstaten om, onder meer krachtens het in artikel 4, derde lid, eerste alinea, VEU genoemde beginsel van loyale samenwerking, de toepassing en de eerbiediging van het recht van de Unie op hun grondgebied te waarborgen. Daartoe, en zoals artikel 19, eerste lid, tweede alinea, VEU bepaalt, voorzien de lidstaten in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren. Laatstgenoemd beginsel is een algemeen beginsel van Unierecht dat uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeit en dat is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het EVRM en in artikel 47 van het Handvest. Het is inherent aan het bestaan van een rechtsstaat dat er effectieve rechterlijke toetsing bestaat om de naleving van de bepalingen van Unierecht te verzekeren. Hieruit volgt dat elke lidstaat moet verzekeren dat de instanties die als ‘rechterlijke instantie’ – in de zin van het Unierecht – deel uitmaken van zijn stelsel van beroepsmogelijkheden, voldoen aan de vereisten van een daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden.
Ten tweede gaat het Hof in de op de toepasselijkheid van artikel 19 VEU op de rechters van de ‘Tribunal de Contas’. Het Hof overweegt dat de verwijzende rechter dient na te gaan of dit college als ‘rechterlijke instantie’ uitspraak kan doen over vragen betreffende de toepassing of de uitlegging van het Unierecht. Voor zover zulks het geval is, moet Portugal waarborgen dat deze instantie voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan een daadwerkelijke rechtsbescher- ming overeenkomstig artikel 19, eerste lid, tweede alinea, VEU.
Ten derde zet het Hof uiteen dat de onafhankelijkheid van de nationale rechterlijke instanties onder artikel 19, eerste lid, tweede alinea, VEU valt, omdat deze ‘primordiaal’ is voor de daadwerkelijke rechtsbescherming. Dit wordt bevestigd door artikel 47, tweede lid, van het Handvest. De waarborg van onafhankelijkheid, die onlosmakelijk verbonden is met de rechterlijke opdracht, is niet alleen geboden op het niveau van de Unie – met betrekking tot de rechters
en de advocaten-generaal van het Hof – maar ook op het niveau van de lidstaten, met betrekking tot de nationale rechterlijke instanties en is in het bijzonder essentieel voor de goede werking van het stelsel van rechterlijke samenwerking in het kader van de prejudiciële verwijzing.
Onafhankelijkheid veronderstelt met name dat de instantie haar rechtsprekende taken volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en aldus beschermd is tegen tussenkomst of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in aan hen voorgelegde geschillen in gevaar zou kunnen brengen.
Ten vierde gaat het Hof in op het verband tussen de onafhankelijkheid van de rechter en de bezoldiging: het Hof overweegt dat de ontvangst door rechters van een bezoldiging die qua omvang evenredig is aan het belang van de functies die zij uitoefenen inherent is aan de rechterlijke onafhankelijkheid. Dit geldt ook voor de onafzetbaarheid van de leden van rechterlijke instanties.
Tot slot komt het Hof tot de conclusie dat onderhavige salarisverlaging voor leden van de Tribunal de Contas verenigbaar is met het in artikel 19, eerste lid, tweede alinea, VEU neergeleg- de beginsel van onafhankelijkheid van de rechters. Het Hof acht hierbij relevant dat het gaat om maatregelen die samenhingen met verplichtingen in verband met het wegwerken van het buitensporige begrotingstekort van Portugal en binnen de context van een programma van door de Unie aan deze lidstaat verleende financiële bijstand. Deze maatregelen voorzagen in een beperkte verlaging van het salaris tegen een variabel percentage afhankelijk van de omvang van dat bedrag. Zij zijn niet alleen toegepast op de leden van de Tribunal de Contas maar, meer in het algemeen, op verschillende ambtsdragers en personen die werkzaam zijn in de publieke sector, onder wie de vertegenwoordigers van de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht.
Ten slotte waren de salarisverlagende maatregelen tijdelijk van aard.
Het lijkt ons moeilijk voor te stellen dat er gevallen zouden zijn waarin het Hof geen uitspraak kan doen over de onafhankelijkheid van nationale rechterlijke instanties, nu vragen over de toepassing en uitleg van het Unierecht in alle rechtsgebieden en dus bij elk van deze instanties kunnen opduiken. Over de verhouding tussen artikel 19 VEU en artikel 47 van het Handvest signaleren wij het volgende. Artikel 19, eerste lid, tweede alinea, VEU roept zelfstandig de plicht voor de lidstaten in het leven om te voorzien ‘in de nodige rechtsmiddelen om daadwer- kelijke rechtsbescherming te verzekeren’. Deze plicht geldt ten aanzien van ‘de onder het recht van de Unie vallende gebieden’. Hiermee is het toepassingsgebied van artikel 19, eerste lid, tweede alinea, VEU anders gedefinieerd dan die van artikel 47 van het Handvest. Immers, de laatste bepaling is ingevolge artikel 51, eerste lid, van het Handvest van toepassing in situaties waarin de lidstaten het ‘recht van de Unie ten uitvoer brengen’. Voor wat betreft de uitleg van het criterium van ‘onder het recht van de Unie vallende gebieden’ ex artikel 19, eerste lid, tweede alinea, VEU lijkt te worden aangesloten bij de bevoegdheid van het Hof in de prejudiciële procedure. Dit zou kunnen betekenen dat artikel 19, eerste lid, tweede alinea, VEU van toepassing is op zaken die voorwerp zouden kunnen zijn van de prejudiciële procedure. Voor de precieze uitleg moet verdere rechtspraak worden afgewacht, waarbij ook zal moeten blijken of de reikwijdte van de plicht uit hoofde van artikel 19, eerste lid, tweede alinea, VEU om te voorzien
‘in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren’ gelijk is aan het ‘recht op een doeltreffende voorziening in rechte en een onpartijdig gerecht’ uit hoofde van artikel 47 van het Handvest.
Antwoorden op een examen en eventuele opmerkingen van de examinator daarbij vormen persoonsgegevens waartoe de examenkandidaat in beginsel toegang moet hebben
Nadat Peter Nowak als stagiair-accountant is gezakt voor zijn examen ‘Strategic Finance and Management Accounting’, dient hij een klacht in ter betwisting van zijn examenresultaat.
Wanneer deze klacht door het Institute of Chartered Accountants of Ireland (de beroepsorganisa- tie voor accountants/belastingadviseurs, hierna: CAI) wordt afgewezen, dient hij een verzoek in om toegang te krijgen tot alle hem betreffende persoonsgegevens waarover het CAI beschikt.
Het CAI weigert zijn schriftelijk examenwerk vrij te geven. Ook de Ierse toezichthouder weigert aan het verzoek van Nowak gehoor te geven en beslist dat het bij examenwerk doorgaans niet om persoonsgegevens gaat. De Ierse Supreme Court twijfelt aan de juistheid van deze beslissing en legt aan het Hof de vraag voor of de schriftelijke antwoorden op een beroepsexamen en de eventuele opmerkingen van de examinator daarbij persoonsgegevens zijn in de zin van richtlijn 95/469(de richtlijn Bescherming persoonsgegevens).
In het arrest van 20 december 2017 (Nowak, zaak C-434/16) beantwoordt het Hof deze vraag bevestigend. Na in herinnering te hebben gebracht dat de richtlijn het begrip persoonsgegevens definieert als ‘iedere informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon’ welk begrip ruim moet worden uitgelegd, preciseert het Hof dat hiervan sprake is wanneer de informatie ‘wegens haar inhoud, doel of gevolg’ gelieerd is aan de betrokkene. Op basis van inhoud, doel en gevolg komt het Hof tot de conclusie dat zowel de door de examenkan- didaat gegeven schriftelijke antwoorden op een beroepsexamen als de eventuele opmerkingen van de examinator ‘informatie’ betreffende deze kandidaat vormen. Wat betreft de inhoud, geldt voor de antwoorden op het beroepsexamen dat deze het niveau van de kennis en de vaardig- heden, gedachtegang, oordeel en kritische geest van de kandidaat weerspiegelen. Het doel van het verzamelen van deze antwoorden is gelegen in het evalueren van diens geschiktheid voor het betrokken beroep. Het gevolg van het gebruik van deze informatie voor de kandidaat bestaat uit het al dan niet slagen voor het betrokken examen en dus zijn kans om in aanmerking te komen voor het gewenste beroep. Deze conclusie betreft overigens niet alleen de examenantwoor- den, maar ook de opmerkingen van de examinator. Dat die opmerkingen tevens informatie betreffende de examinator zelf opleveren, doet hier niet aan af. Immers, een en dezelfde informa- tie kan meerdere natuurlijke personen betreffen. Het Hof merkt nog op dat examenvragen als zodanig geen persoonsgegevens van de kandidaat vormen.
Het Hof wijst er voorts op dat de kwalificatie van de antwoorden en opmerkingen als
‘persoonsgegevens’ niet mag worden beïnvloed door de omstandigheid dat de kandidaat door die kwalificatie in beginsel een recht op toegang en op rectificatie verkrijgt. Zou hierover anders worden geoordeeld, dan zou dit immers tot gevolg hebben dat die informatie volledig zou worden onttrokken aan de bescherming van de beginselen en waarborgen inzake persoonsgege- vens. Het Hof onderstreept dat het recht op toegang tot de antwoorden en opmerkingen het doel dient van de richtlijn bescherming persoonsgegevens, namelijk de bescherming garanderen van de persoonlijke levenssfeer van de kandidaat wat betreft de verwerking van zijn persoonsge- gevens, ongeacht of de kandidaat krachtens de op de examenprocedure van toepassing zijnde nationale wetgeving recht op toegang heeft. Dit recht is ook noodzakelijk om de betrokkene
9 Richtlijn 95/46/EG betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEU 1995, L 281,31).
in staat te stellen om de overige in deze richtlijn voorziene rechten uit te oefenen, zoals bijvoor- beeld het recht op rectificatie in situaties waarin de examenkopieën per vergissing zijn verwisseld en bijgevolg de antwoorden van een andere kandidaat aan de betrokken kandidaat zijn toegere- kend. Een ander voorbeeld is het recht op het wissen van de antwoorden nadat de examenproce- dure definitief is geworden. Tot slot overweegt het Hof dat de rechten van de kandidaat kunnen worden beperkt door onder meer de rechten en vrijheden van anderen, maar komt daarbij niet meer toe aan de vraag hoe deze rechten (zoals bijvoorbeeld de rechten van de examinator op bescherming van zijn persoonsgegevens) moeten worden meegewogen.
Een asielzoeker mag niet aan een psychologische test worden onderworpen voor de beoordeling van zijn seksuele gerichtheid
Een Nigeriaans onderdaan dient bij de Hongaarse autoriteiten een asielverzoek in waarbij hij stelt zijn land van herkomst te zijn ontvlucht uit vrees om, wegens zijn homoseksualiteit, te worden vervolgd. Op grond van een psychologisch deskundigenonderzoek, dat onder meer bestond uit een persoonlijkheidsonderzoek en diverse persoonlijkheidstesten, concluderen de autoriteiten dat het verhaal van F. niet geloofwaardig is en wijzen het verzoek af. De asielzoeker stelt tegen dit besluit beroep in bij de verwijzende rechterlijke instantie, waarbij hij aanvoert dat de psychologische testen van het onderzoek ernstig inbreuk hebben gemaakt op zijn grond- rechten, terwijl hiermee niet kon worden beoordeeld of hij werkelijk homoseksueel is.
In het arrest van 25 januari 2018 (F., zaak C-473/16) zet het Hof allereerst uiteen dat nationale autoriteiten op grond artikel 4 van de richtlijn 2011/95/EU10 (de Kwalificatierichtlijn) in het kader van het onderzoek van een asielaanvraag weliswaar een deskundigenonderzoek kunnen gelasten om vast te stellen welke internationale bescherming de asielzoeker nodig heeft, maar dat een dergelijk onderzoek altijd in overeenstemming moet zijn met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, zoals het recht op eerbiediging van de menselijke waardigheid (artikel 1 van het Handvest) en het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven (artikel 7 van het Handvest). Ook mogen de autoriteiten zich niet uitsluitend baseren op de conclusies van een dergelijk deskundigenonderzoek.
Een psychologisch deskundigenonderzoek waarbij de bevoegde autoriteiten een asielzoeker persoonlijkheidstesten laten ondergaan om een indruk te krijgen van zijn seksuele gerichtheid, maakt volgens het Hof inbreuk op het recht van deze persoon op eerbiediging van zijn privé- leven. Hierbij is van belang dat een asielzoeker die bij de beoordeling van zijn asielverzoek aan een dergelijk onderzoek wordt onderworpen, zich bevindt in omstandigheden waarin zijn toekomst in hoge mate afhangt van het gevolg dat de bevoegde autoriteiten aan het verzoek geven. Zou de asielzoeker weigeren om zich aan deze testen te onderwerpen, dan kan dit bovendien een belangrijk gegeven vormen waarop de nationale autoriteiten zich kunnen baseren bij de vaststelling of deze persoon zijn verzoek voldoende heeft onderbouwd. Zelfs indien de betrokken persoon formeel toestemming moet geven voor dergelijke testen doet hij dat dus niet
10 Richtlijn 2011/95/EU inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PbEU 2001, L 337/9). Artikel 4 van deze richtlijn regelt hoe de beoordeling van de elementen ter staving van een verzoek om internationale bescherming moet plaatsvinden.
noodzakelijkerwijs vrijwillig, aangezien deze toestemming onder druk van deze omstandigheden wordt afgedwongen.
Het Hof maakt tevens duidelijk dat het verzamelen van relevante gegevens met het doel te beoordelen of de verzoeker daadwerkelijk behoefte heeft aan internationale bescherming, deze inmenging in het privéleven niet kan rechtvaardigen. Hierbij is met name van belang dat de inmenging zodanig is dat zij niet in evenredige verhouding staat tot het doel ervan. Het Hof benadrukt hierbij de bijzondere ernst van een dergelijke inmenging; de bedoeling is immers om zo inzicht te krijgen in de meest intieme aspecten van het leven van de asielzoeker. Bovendien kan volgens het Hof – ter vaststelling van de seksuele gerichtheid van een asielzoeker – ook zónder een psychologisch deskundigenonderzoek worden getoetst of de verklaringen van de asielzoeker hierover geloofwaardig zijn, waarbij wordt benadrukt dat de nationale autoriteiten volgens de Kwalificatierichtlijn over bekwame medewerkers moeten beschikken die zich in een situatie waarin de asielzoeker zijn seksuele gerichtheid niet met bewijsstukken heeft onderbouwd, onder andere kunnen baseren op de samenhang en de aannemelijkheid van de afgelegde verklaringen.
Legaliteitsbeginsel stelt grenzen aan de plicht van de nationale rechter om in gevallen van ernstige btw- fraude nationale verjaringstermijnen buiten toepassing te laten wegens strijd met het Unierecht
In het arrest Taricco (arrest van 8 september 2015, zaak C-105/14), dat eerder in deze kroniek besproken werd, heeft de Grote kamer van het Hof geoordeeld dat de lidstaten krachtens artikel 325, eerste en tweede lid, VWEU gehouden zijn om in gevallen van ernstige btw-fraude te zorgen voor strafrechtelijke sancties die doeltreffend en afschrikkend zijn. Meer in het bijzonder moeten de lidstaten er voor zorgen dat nationale verjaringsregels niet in de weg staan aan een doeltreffen- de bestraffing van delicten die met dergelijke fraude verband houden. Verjaringstermijnen die dat wel doen, moeten door de nationale rechter buiten toepassing worden gelaten, zo besliste het Hof in 2015.
Op 5 december 2017 (M.A.S. & M.B., zaak C-42/17) heeft de Grote kamer van het Hof, op verzoek van het Italiaanse grondwettelijk hof, de zaak Taricco gepreciseerd. Dit naar aanleiding van twee strafprocedures waarin de Italiaanse rechter uit hoofde van het arrest Taricco gehouden zou zijn tot het buiten toepassing laten van verjaringsregels uit het Italiaanse wetboek van strafrecht. Deze procedures betreffen strafbare feiten die zouden zijn verjaard in geval van toepassing van deze verjaringsregels, terwijl die procedures bij de niet-toepassing van die bepalingen tot een veroordeling kunnen leiden. De verwijzende rechter signaleert dat de uitvoe- ring van de plicht tot het buiten toepassing laten in zou druisen tegen het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen.
Het Hof herinnert aan de betekenis die het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen zowel binnen de rechtsorde van de Unie als binnen de nationale rechtsorden heeft door de eisen die het stelt aan de voorzienbaarheid, de nauwkeurigheid en de niet-terugwerkende kracht van de toepasselijke strafwet. Dit beginsel, zoals dat in artikel 49 van het Handvest is neergelegd, moet overeenkomstig artikel 51, eerste lid, van het Handvest door de lidstaten in acht worden genomen wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Hiervan is sprake wanneer zij krachtens artikel 325 VWEU voorzien in de oplegging van strafrechtelijke sancties voor strafbare feiten ter zake van de btw. De vereisten van voorzienbaarheid, nauwkeurigheid en niet-terugwerkende kracht zijn derhalve van toepassing op verjaringsregels als de onderhavige. De nationale rechter
is niet gehouden deze buiten toepassing te laten indien dat leidt tot een tegen het beginsel van nauwkeurigheid van de toepasselijke wet indruisende situatie van onzekerheid over de vraag welke verjaringsregeling van toepassing is. Daarnaast verzetten de eisen van voorzienbaarheid, nauwkeurigheid en niet-terugwerkende kracht zich ertegen dat de nationale rechter de betreffende verjaringsregels buiten toepassing laat in procedures betreffende personen die ervan worden verdacht vóór de uitspraak van het arrest Taricco strafbare feiten ter zake van de btw te hebben begaan. Het Hof heeft namelijk in dat arrest reeds onderstreept dat aan deze personen ten gevolge van de niet-toepassing van deze bepalingen mogelijkerwijs sancties worden opgelegd waaraan zij naar alle waarschijnlijkheid zouden zijn ontsnapt indien die bepalingen wel waren toegepast. Die personen zouden dus met terugwerkende kracht onderworpen kunnen worden aan voorwaarden voor vervolgbaarheid die strenger zijn dan die welke van kracht waren toen het strafbare feit werd gepleegd. Mocht de nationale rechter aldus oordelen dat de verplichting om de litigieuze bepalingen van het wetboek van strafrecht buiten toepassing te laten, ingaat tegen het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, dan zou hij niet gehouden zijn aan deze verplichting te voldoen, ook al zou door de nakoming ervan een einde kunnen worden gemaakt aan een nationale situatie die met het Unierecht onverenigbaar is. Het is dan aan de nationale wetgever om de nodige maatregelen te nemen.
Toepassing van het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel op een onduidelijke verbodsbepaling in een verordening
Vaditrans, een Belgische transportonderneming, komt bij de Belgische rechter op tegen een besluit op grond waarvan haar een boete kan worden opgelegd wanneer haar vrachtwagenbestuurders hun normale wekelijkse rusttijd doorbrengen in hun voertuig. Vaditrans meent dat verordening 561/2006,11die de grondslag vormt voor het besluit, niet in een dergelijk verbod voorziet. Voor zover dit wel het geval zou zijn, zo stelt Vaditrans, is het in de verordening neergelegde verbod niet in overeenstemming met het legaliteitsbeginsel zoals neergelegd in artikel 49, eerste lid, van het Handvest. Artikel 8, achtste lid, van verordening 561/2006 luidt: ‘Wanneer een bestuur- der dit zo verkiest, mogen dagelijkse rusttijden en verkorte wekelijkse rusttijden buiten de standplaats in een voertuig worden doorgebracht indien dit voor iedere bestuurder behoorlijke slaapfaciliteiten biedt en het voertuig stilstaat.’ Artikel 8, zesde lid, van de verordening schrijft, per periode van twee opeenvolgende weken, twee zogenaamde ‘normale’ wekelijkse rusttijden voor dan wel één ‘normale’ wekelijkse rusttijd in combinatie met een ‘verkorte’ wekelijkse rusttijd van ten minste 24 uur.
In het arrest van 20 december 2017 (Vaditrans, C-102/16), beslist het Hof, met hulp van tekstuele, wetshistorische, systematische en teleologische argumenten, dat artikel 8, achtste lid, aldus moet worden uitgelegd dat een bestuurder de normale wekelijkse rusttijden niet in zijn voertuig mag doorbrengen. Daarnaast beslist het Hof dat deze bepaling, uit het oogpunt van het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel zoals verwoord in artikel 49, eerste lid, van het Handvest, niet ongeldig is. Daartoe overweegt het Hof allereerst dat het legaliteitsbeginsel ter zake van strafbare feiten en straffen niet aldus kan worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de regels van strafrechtelijke aansprakelijkheid geleidelijk aan door rechterlijke uitlegging in concrete zaken worden verduidelijkt, ‘op voorwaarde dat het resultaat redelijkerwijs kon worden
11 Verordening 561/2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (PbEU 2006, L 102/1).
voorzien toen de inbreuk werd gepleegd, met name gelet op de wijze waarop de betrokken bepaling toentertijd door de rechtspraak over de betreffende wettelijke bepaling werd uitgelegd’.
In de tweede plaats overweegt het Hof dat artikel 8, leden 6 en 8, enkel het verbod bevatten, zonder te voorzien in een sanctie. Artikel 19 van de verordening verplicht de lidstaten om te voorzien in sancties. Bovendien, zo overweegt het Hof, zijn de lidstaten, wanneer een Unierege- ling geen specifieke sanctie stelt op een inbreuk, ingevolge het beginsel van loyale samenwerking gehouden alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het Unierecht te verzekeren. Het Hof verwijst naar eerdere rechtspraak op grond waarvan een richtlijn niet uit zichzelf en onafhankelijk van een door een lidstaat ter uitvoering daarvan vastgestelde nationale wet tot gevolg heeft dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die inbreuk op de bepalingen van deze richtlijn maken wordt vastgesteld. Deze redenering geldt volgens het Hof ook voor verordeningen, dus op normen waarvoor naar hun aard geen nationale omzettingsmaatregelen nodig zijn, indien deze verordeningen lidstaten de bevoegdheid geven om sancties vast te stellen voor inbreuken op door hen verboden gedragingen. Aangezien de lidstaten zelf de sancties voor inbreuken op verordening 561/2006 moeten vaststellen, beschikken zij over een beoordelingsmarge ter zake van de aard van de toepasselijke sanctie, zo besluit het Hof.
Wij merken op dat de bepaling uit de verordening de toets aan het legaliteitsbeginsel doorstaat, omdát de strafrechtelijke sanctionering moet worden geregeld door het nationale recht.
Daarbij wijzen wij erop dat deze, aangezien de nationaalrechtelijke sanctionering uitvoering is in de zin van artikel 51, eerste lid, van het Handvest, zal moeten voldoen aan het EU legaliteits- beginsel.12Het is de vraag of een nationale sanctieregeling die voor wat betreft de norm de tekst van artikel 8, achtste lid, van de verordening integraal overneemt, zou voldoen aan de eisen inzake duidelijkheid en voorzienbaarheid die het legaliteitsbeginsel stelt. Dit lijkt ons niet evident. In deze zaak lijkt dit echter niet te spelen, omdat het Belgische recht klip en klaar bepaalt dat het nemen van de normale wekelijkse rusttijd aan boord van het voertuig, een boete van 1.800 EUR oplevert.
Vrijheid van ondernemerschap en het algemene rechtsbeginsel van gewettigd vertrouwen bij wijziging van concessies voor speelautomaten
Global Starnet heeft een concessie voor de exploitatie van het netwerk voor het beheer op afstand van legale kansspelen op spel- en amusementsautomaten en aanverwante activiteiten. Door middel van een addendum bij de reeds bestaande overeenkomst worden door de Italiaanse autoriteiten nieuwe vereisten opgelegd voor de uitoefening van deze activiteit die minder gunstig zijn voor Global Starnet. Is dit verenigbaar met de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten (artikelen 49 en 56 VWEU), het beginsel van gewettigd vertrouwen en de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16 van het Handvest)?
Het Hof oordeelt in het arrest van 20 december 2017 (Global Starnet, C-322/16) dat zulks hiermee verenigbaar is. Het vertrekpunt van de toepasselijkheid van de algemene rechtsbeginselen en het Handvest is dat de nieuwe vereisten die aan de bestaande concessiehouders zijn opgelegd, beperkingen zijn van de door de artikelen 49 en 56 VWEU gewaarborgde vrijheden aangezien
12 Dit wordt ook door A-G Tanchev in zijn conclusie van 2 februari 2017, punt 76 opgemerkt.
ze deze concessiehouders kunnen verhinderen hun investeringen te laten renderen. Bij de vraag of deze beperkingen niettemin kunnen worden gerechtvaardigd komen het algemene beginsel van gewettigd vertrouwen en artikel 16 van het Handvest in beeld. Het is immers vaste recht- spraak dat wanneer een lidstaat zich beroept op dwingende redenen van algemeen belang ter rechtvaardiging van een regeling die de uitoefening van de vrijheden van vestiging en dienstver- richting belemmert, deze rechtvaardigingsgrond ook moet worden uitgelegd in het licht van de algemene rechtsbeginselen van het Unierecht en met name van de grondrechten die thans door het Handvest worden gewaarborgd. Dit betekent dat de betrokken nationale regeling slechts de voorziene rechtvaardiging kan vinden wanneer zij in overeenstemming is met die rechtsbegin- selen en grondrechten.
Het Hof benadrukt dat het rechtszekerheidsbeginsel, waarvan het beginsel van gewettigd vertrouwen het rechtstreekse uitvloeisel is, met name vereist dat rechtsregels duidelijk, nauwkeu- rig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen. Een marktdeelnemer mag er evenwel niet op vertrouwen dat zich in het geheel geen wetswijziging zal voordoen, maar kan alleen de wijze van toepassing van een dergelijke wijziging ter discussie stellen. Zo moet de nationale wetgever voorzien in een voldoende lange overgangsperiode zodat de marktdeelnemers zich kunnen aanpassen, of in een billijke vergoedingsregeling. De nationaalrechtelijke overgangsperiode van 180 dagen lijkt in beginsel toereikend voor de concessiehouders om zich aan deze vereisten te kunnen aanpassen.
Op basis van eerdere rechtspraak acht het Hof een afzonderlijke toetsing aan de vrijheid van ondernemerschap uit hoofde van artikel 16 van het Handvest niet nodig. Zulks omdat de toetsing aan de artikelen 49 en 56 VWEU van de beperking die een nationale regeling inhoudt, ook voor de mogelijke beperkingen van de uitoefening van de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in de artikelen 15 tot en met 17 van het Handvest geldt. Vervolgens geeft het Hof bij de evenredigheidstoets een aantal aanwijzingen. In het bijzonder gaat het Hof in op het opleggen van sancties in de vorm van boetes in geval van een aan de concessiehouder toereken- bare niet-nakoming van de contractuele bepalingen, zelfs in geval van onopzettelijke niet- nakoming. Onder verwijzing naar eerdere rechtspraak overweegt het Hof dat de invoering van een stelsel van objectieve aansprakelijkheid niet onevenredig aan de nagestreefde doelstellingen is, wanneer dit stelsel voor de betrokkenen een stimulans kan vormen om een bepaalde regeling na te leven en de nagestreefde doelstellingen een algemeen belang vertegenwoordigen dat de invoering van een dergelijk stelsel kan rechtvaardigen.
Wij merken op dat het Hof hier buiten beschouwing laat dat voor beperkingen van Handvest- bepalingen artikel 52, eerste lid, van het Handvest moet worden toegepast, dat enkele aanvullen- de vereisten stelt die in het kader van de rechtvaardigingstoets voor verkeersvrijheden niet voorkomen. In het bijzonder geldt dat beperkingen op de grondrechten ‘bij wet’ moeten worden gesteld en de ‘wezenlijke inhoud’ van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen. Ook in gevallen waarin de toepassing van deze extra vereisten niet tot een andere uitkomst zou leiden, zou het ons inziens juridisch zuiverder zijn om bij grondrechten systematisch en expliciet artikel 52, eerste lid, van het Handvest toe te passen.
De plicht van telecommunicatie-exploitanten met een aanmerkelijke marktmacht om hun tarieven jaarlijks te actualiseren en periodiek te laten controleren kan verenigbaar zijn met de vrijheid van ondernemerschap
Op grond van richtlijn 2002/19/EG (Toegangsrichtlijn)13hebben nationale regelgevende instan- ties (NRI’s) de mogelijkheid om de prijzen te controleren die door telecommunicatie-exploitanten met een aanmerkelijke marktmacht14in rekening worden gebracht voor de levering van toe- gangs- en interconnectiediensten. In dit verband is de NRI bevoegd om de betrokken exploitant te verplichten zijn prijzen vast te stellen aan de hand van de kosten. Dit heeft als doel te verhinderen dat de betrokken exploitanten prijzen buitensporig hoog houden of de marges uithollen, ten nadele van de eindgebruikers. Het Poolse hooggerechtshof (de verwijzende rechter) heeft het Hof verzocht te verduidelijken wat de omvang is van deze bevoegdheid, en onder welke voorwaarden deze mag worden aangewend. Aanleiding voor dit verzoek is een geschil tussen de Poolse NRI (de Poolse ‘OPTA’) en de telecommunicatieaanbieder Polkomtel over de uitleg van de nationale regeling tot omzetting van met name de Toegangsrichtlijn. De verwijzende rechter wenst in dit verband onder andere van het Hof te vernemen of de Toegangsrichtlijn en artikel 16 van het Handvest (vrijheid van ondernemerschap) eraan in de weg staan dat de NRI een exploitant met aanzienlijke marktmacht – aan wie een verplichting tot kostenoriëntering van de prijzen is opgelegd – ook verplicht zijn prijzen jaarlijks te actualiseren en deze periodiek en voorafgaand aan de toepassing ervan door de NRI te laten controleren.
Het Hof stelt in zijn arrest van 20 december 2017 (Polkomtel, C-277/16), dat noch de Toegangs- richtlijn noch artikel 16 van het Handvest hieraan in de weg hoeven te staan. Omdat evenwel sprake is van een inmenging in de uitoefening van de door artikel 16 van het Handvest verleende vrijheid van ondernemerschap, legt het Hof deze verplichtingen voor de exploitant wel langs de lat van artikel 52, eerste lid, van het Handvest, dat de voorwaarden bevat waaronder beperkin- gen op de in het Handvest erkende rechten en vrijheden zijn toegelaten. Of wordt voldaan aan de voorwaarde van evenredigheid, een vereiste dat ook wordt gesteld door de Toegangsrichtlijn, moet door de nationale rechter worden nagegaan. De andere voorwaarden van artikel 52, eerste lid, Handvest worden volgens het Hof in acht genomen. Hierbij wijst het Hof er onder andere op dat het opleggen van deze verplichtingen geen afbreuk doet aan de wezenlijke inhoud van de vrijheid van ondernemerschap; de betrokken exploitant kan de betrokken diensten na het opleggen van deze verplichten immers blijven leveren. Daarnaast beantwoordt de oplegging van dergelijke verplichtingen volgens het Hof aan rechtmatige, door de Unie erkende doelstellin- gen van algemeen belang, zoals de bevordering van de concurrentie en de bescherming van de belangen van de burgers van de Unie, als bedoeld in de Toegangsrichtlijn. Het Hof herinnert er in dit verband ook aan dat de in het Handvest neergelegde vrijheid van ondernemerschap geen absolute gelding heeft, maar in relatie tot haar maatschappelijke functie moet worden beschouwd.
13 Richtlijn 2002/19/EG inzake de toegang tot en interconnectie van elektronische-communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (PbEU 2002, L108/7).
14 Prijscontrolemaatregelen mogen enkel worden opgelegd aan een exploitant die is aangewezen als onderneming met aanmerkelijke marktmacht in een volgens richtlijn 2002/21/EG inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en – diensten (Kaderrichtlijn) uitgevoerde marktanalyse.
EU Vennootschaprichtlijnen onvoldoende specifiek voor de toepasselijkheid van het Handvest op nationale bepalingen inzake bestuurdersaansprakelijkheid wegens het niet bijeenroepen van de algemene vergadering
Contimark is een naamloze vennootschap, met als enige bestuurder Socías Gispert. In 2012 en 2013 heeft zij verliezen geleden en in het tweede halfjaar van 2013 heeft zij haar activiteiten gestaakt. Verzoekers in het hoofdgeding zijn voormalige werknemers van Contimark aan wie die vennootschap krachtens vonnissen van de Spaanse arbeidsrechter achterstallig loon en vergoedingen moet betalen ten gevolge van de verbreking van hun arbeidsovereenkomst in die context. Gelet op de insolventie van Contimark en het maximumbedrag van de loongarantie, hebben zij hun vorderingen niet volledig kunnen innen. In de daaropvolgende procedure voor de Spaanse arbeidsrechter inzake de tenuitvoerlegging van die vonnissen hebben verzoekers tegen Socías Gispert, als bestuurder van Contimark, een incidentele vordering ingesteld om voor recht te doen verklaren dat hij aansprakelijk is voor de niet-nakoming van de toepasselijke Spaanse vennootschapswet en, samen met die vennootschap, hoofdelijk medeschuldenaar was voor de nog aan hen verschuldigde bedragen. Zij stellen Socías Gispert aansprakelijk, omdat hij de algemene vergadering van Contimark niet bijeen heeft geroepen om tot ontbinding van de vennootschap te besluiten dan wel om de opening van een insolventieprocedure te verzoeken, terwijl die vennootschap in 2012 en 2013 zware verliezen had geleden. De verwijzende rechter wijst erop dat hij niet bevoegd is om over de aansprakelijkheid van de bestuurders van naamloze vennootschappen te oordelen. Naar Spaans recht hebben houders van loonvorderingen niet het recht om tegelijkertijd hun vorderingen jegens de handelsvennootschap waarbij zij in dienst waren geldend te maken en voor recht te doen verklaren dat een bestuurder van die vennoot- schap hoofdelijk medeschuldenaar is ter zake van die vorderingen. Anders dan de andere schuldeisers van die vennootschap, moeten houders van loonvorderingen eerst de arbeidsrechter adiëren met het oog op de erkenning van hun vordering, en vervolgens bij de bevoegde civiele of handelsrechter tegen de bestuurder van die vennootschap een vordering tot hoofdelijke aansprakelijkstelling instellen. De verwijzende rechter vraagt zich af hoe dit verschil zich verhoudt met het gelijkheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel (artikelen 20 en 21 van het Handvest). De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat de bestuurders volgens de vennoot- schapswet aansprakelijk zijn bij niet-nakoming van de richtlijnen 2009/101 en 2012/30.15Meer in het bijzonder strekt artikel 367 van de nationale wet, betreffende de hoofdelijke aansprakelijk- heid van de bestuurders, tot omzetting van artikel 19 van richtlijn 2012/30 in nationaal recht.
Deze bepaling voorziet in de verplichting om de algemene vergadering van een vennootschap bijeen te roepen indien een belangrijk deel van het geplaatste kapitaal verloren is gegaan.
Het Hof beslist, in het arrest van 14 december 2017 (Miravitlles Ciurana e.a., C-243/16) dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie niet kan worden beoordeeld aan de hand
15 Richtlijn 2009/101/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 strekkende tot het coördi- neren van de waarborgen, welke in de lidstaten worden verlangd van de vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 48 [EG], om de belangen te beschermen zowel van de deelnemers in deze vennootschappen als van derden, zulks teneinde die waarborgen gelijkwaardig te maken (PbEU 2009, L 258/ 11) en Richtlijn 2012/30/
EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 strekkende tot het coördineren van de waarborgen welke in de lidstaten worden verlangd van de vennootschappen in de zin van artikel 54, tweede alinea, [VWEU], om de belangen te beschermen zowel van de deelnemers in deze vennootschappen als van derden met betrekking tot de oprichting van de naamloze vennootschap, alsook de instandhouding en wijziging van haar kapitaal, zulks teneinde die waarborgen gelijkwaardig te maken (PbEU 2012, L 315/74).
van het Handvest, omdat artikel 19 van richtlijn 2012/30 de lidstaten ter zake van de aansprake- lijkheidsvordering geen specifieke verplichting oplegt. Deze bepaling voorziet weliswaar in de verplichting om de algemene vergadering van een vennootschap bijeen te roepen indien een belangrijk deel van het geplaatste kapitaal verloren is gegaan, echter deze bepaling of andere bepalingen van richtlijn 2012/30 ziet niet op de aansprakelijkheid van de bestuurders en stelt geen bijzondere vereisten met betrekking tot de bevoegdheid van de rechterlijke instanties om hierover te oordelen. Evenmin preciseert artikel 19 de overige omstandigheden waaronder de verplichting tot het bijeenroepen van de algemene vergadering ontstaat. Zo wordt in dat artikel met name niet het orgaan van de vennootschap genoemd waarop die verplichting rust. Het artikel regelt niet de gevolgen van de niet-nakoming van die verplichting. Het vereist noch een recht op schadevergoeding jegens de bestuurder van een naamloze vennootschap noch een regel betreffende de inhoudelijke en procedurele voorwaarden voor de aansprakelijkheid van een dergelijke bestuurder indien de algemene vergadering niet wordt bijeengeroepen ondanks een verlies van een belangrijk deel van het geplaatste kapitaal. Het Hof komt daarom niet toe aan een toetsing van de in het hoofgeding aan de orde zijnde situatie aan de hand van het Handvest.
Uitleg van enkele weigeringsgronden uit het Kaderbesluit Europees Aanhoudingsbevel: de rol van het beginsel van wederzijdse erkenning bij het waarborgen van de grondrechten
Het is vaste jurisprudentie dat de uitvoerende rechterlijke autoriteiten de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel (EAB) in beginsel alleen mogen weigeren als zich een verplichte dan wel facultatieve weigeringsgrond voordoet zoals neergelegd in kaderbesluit 2002/584 inzake het Europees Aanhoudingsbevel (het kaderbesluit).16Tenuitvoerlegging is dus de regel, weige- ring is de uitzondering, die strikt moet worden uitgelegd. In de hieronder te bespreken zaken Ardic en Piotrowski bakent het Hof enkele weigeringsgronden, namelijk die inzake voorafgaand verstek en inzake minderjarigen, nader af.
De in Nederland wonende Duitser Ardic is in Duitsland in 2009 en 2010 onherroepelijk veroordeeld tot meerdere vrijheidsstraffen, waarvan aanvankelijk de tenuitvoerlegging onder voorwaarden was opgeschort. Door Duitsland te verlaten en zich aan het toezicht van zijn reclasseringsambtenaar te onttrekken heeft Ardic de opschortingsvoorwaarden geschonden. De Duitse rechter herroept om die reden de opschorting en vraagt de Nederlandse rechter om aanhouding en overlevering van Ardic. In het Duitse proces waarin tot deze herroeping werd beslist is Ardic niet verschenen. De Nederlandse rechter ziet zich gesteld voor de vraag of de afwezigheid van Ardic in het herroepingsproces een facultatieve weigeringsgrond vormt in de zin van artikel 4bis, eerste lid, van het kaderbesluit. In dit artikel is bepaald dat de tenuitvoerleg- ging van een EAB voor de uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel kan worden geweigerd, indien de betrokkene niet in persoon is verschenen op het proces dat tot ‘de beslissing’ heeft geleid, tenzij is voldaan aan een van de in lid 1 onder a-d vermelde omstandigheden.17 Over de vraag welke ‘beslissing’ hieronder valt, heeft het Hof onlangs uitspraak gedaan in de eerder in deze rubriek besproken zaken Tupikas18 en Zdziaszek.19 Zo
16 Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten.
17 Zoals bijvoorbeeld de omstandigheid dat de betrokkene wel vertegenwoordigd was door een raadsman.
18 HvJ EU 10 augustus 2017, C-270/17 PPU, ECLI:EU:C:2017:628 (Tupikas).
valt onder deze ‘beslissing’ een beslissing waarmee in laatste instantie definitief wordt beslist over de schuld van de betrokkene (Tupikas) evenals een beslissing waarmee de maat van een eerder uitgesproken straf wordt gewijzigd (Zdziaszek). In die gevallen geldt de facultatieve weigeringsgrond dus wel.
In het arrest van 22 december 2017 (Ardic, C-571/17 PPU) bevestigt het Hof deze rechtspraak.
Onder verwijzing naar jurisprudentie van het EHRM over artikel 6 EVRM overweegt het Hof dat deze weigeringsgrond niet ziet op een beslissing inzake de tenuitvoerlegging of toepassing van een eerder uitgesproken vrijheidsstraf, behalve wanneer die beslissing ertoe strekt of tot gevolg heeft dat de aard of maat van die straf wordt gewijzigd en de autoriteit die deze beslissing heeft gegeven, op dat punt over een zekere mate van beoordelingsbevoegdheid beschikte. Een beslissing waarbij de opschorting van een eerder opgelegde vrijheidsstraf wordt herroepen valt er dus niet onder. Deze beslissing behelst zuiver een rekensom, zo overweegt het Hof, waarbij de reeds volbrachte dagen in gevangenschap simpelweg worden afgetrokken van de totale duur die eerder in een onherroepelijk vonnis is uitgesproken. Weliswaar is er bij een dergelijke beslissing een zekere mate van beoordelingsbevoegdheid, namelijk over de vraag of de opschor- tende voorwaarden zijn geschonden, maar deze beoordelingsbevoegdheid betreft niet de aard of de maat van de opgelegde straf. Een betrokkene zoals Ardic weet wat de gevolgen zijn van de niet-naleving van de opschortingsvoorwaarden. Juist het feit dat hij, in strijd met deze voorwaarden, het Duitse grondgebied had verlaten vormde de reden dat hij afwezig was bij het nemen van de herroepingsbeslissing. De weigeringsgrond uit artikel 4bis, eerste lid, inzake voorafgaand verstek, is hier dan ook niet van toepassing. Dit alles neemt niet weg, zo vervolgt het Hof, dat de nationale autoriteiten bij het nemen van een herroepingsbeslissing als de onder- havige de grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen als neergelegd in artikel 6 VEU dienen te eerbiedigen, daaronder begrepen de rechten van de verdediging van de personen tegen wie een strafprocedure loopt.
Een soortgelijke (compenserende) overweging geeft het Hof in de zaak Piotrowski: in deze zaak gaat het om de uitleg van de verplichte weigeringsgrond inzake minderjarigen. De minder- jarige is in dit geval de Poolse onderdaan Piotrowski, die voorafgaand aan zijn 18e verjaardag in Polen tot een vrijheidsstraf is veroordeeld wegens het stelen van een fiets. De Poolse rechter heeft aan de Belgische rechter om overlevering gevraagd. Ingevolge artikel 3, derde lid, van voornoemd kaderbesluit dient, kort gezegd, de uitvoerende rechterlijke autoriteit de tenuitvoerleg- ging van het EAB te weigeren indien de betrokkene krachtens het recht van de uitvoerende lidstaat op grond van zijn leeftijd niet strafrechtelijk verantwoordelijk kan worden gesteld voor de feiten die aan dit bevel ten grondslag liggen. De verwijzende Belgische rechter wijst erop dat hij naar Belgisch recht middels een ‘gepersonaliseerde beoordeling’ zou moeten nagaan of Piotrowski, mede gelet op zijn persoonlijkheid, omgeving, maturiteitsgraad en eventuele recidive, ten tijde van de diefstal van de fiets daarvoor strafrechtelijk verantwoordelijk kon worden gesteld.
Als uit een concreet onderzoek van Piotrowski zou blijken dat dit niet het geval is, zou dit betekenen dat niet zou zijn voldaan aan de in België geldende voorwaarden voor vervolging van een minderjarige.
In het arrest van 23 januari 2018 (Piotrowski, C-367/16) wijst (de Grote kamer van) het Hof wederom op het onderscheid tussen aan de ene kant de verplichting van de uitvaardigende lidstaat
19 HvJ EU 10 augustus 2017, C-271/17 PPU, ECLI:EU:C:2017:629 (Zdziaszek).
om de grondrechten, waaronder artikel 24 van het Handvest betreffende de rechten van het kind, te waarborgen, en aan de andere kant de verplichting van de uitvoerende lidstaat om in beginsel de tenuitvoerlegging van het aanhoudingsbevel niet te weigeren. Anders zou afbreuk worden gedaan aan het nuttig effect van het beginsel van wederzijdse erkenning. Dit beginsel impliceert dat er een wederzijds vertrouwen bestaat dat in alle lidstaten de toepassing van het in de andere lidstaten geldende strafrecht ook dan wordt aanvaard wanneer de toepassing van het eigen nationale strafrecht tot een andere oplossing zou leiden. Het is de uitvoerende rechterlij- ke autoriteit dus niet toegestaan haar eigen beoordeling van de strafrechtelijke verantwoordelijk- heid van de minderjarige tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, in de plaats te stellen van die welke is verricht in het kader van de rechterlijke beslissing die ten grondslag ligt aan dat aanhoudingbevel. Dit betekent dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit alleen moet nagaan of de betrokken minderjarige de minimumleeftijd heeft om in de uitvoerende lidstaat strafrechtelijk verantwoordelijk te worden gesteld voor de feiten die ten grondslag liggen aan het aanhoudingsbevel, zonder dat zij rekening hoeft te houden met eventuele aanvullende voorwaarden inzake een gepersonaliseerde beoordeling die in het recht van de uitvoerende lidstaat worden gesteld voor de vervolging of veroordeling van een minderjarige voor dergelijke feiten.
Lidstaten zijn verplicht te voorzien in een beroepsprocedure, inclusief een voorziening in rechte, tegen beslissingen tot weigering van een visum ingevolge de visumcode
Artikel 32, derde lid, van de visumcode20 bepaalt dat de aanvragers aan wie een visum is geweigerd tegen die beslissing in beroep kunnen gaan. De Uniewetgever heeft het aan de lidstaten overgelaten de aard en de concrete modaliteiten te bepalen van de rechtsmiddelen waarover visumaanvragers beschikken. Dit artikel, alsmede artikel 47 van het Handvest, wordt ingeroepen door El Hassani die een aanvraag voor een Schengenvisum heeft ingediend bij de consul van de Poolse republiek te Rabat om zijn vrouw en kind, die Poolse onderdanen zijn, te kunnen bezoeken. Die aanvraag is door de consul afgewezen. El Hassani’s beroep hiertegen bij de bestuursrechter in eerste aanleg wordt afgewezen, omdat het Poolse recht niet voorziet in een beroep tegen een beslissing als de onderhavige. De hoogste Poolse bestuursrechter, bij wie El Hassani een cassatieberoep heeft ingesteld, vraagt het Hof of het feit dat de Poolse bestuursrechter niet bevoegd is voor zaken betreffende visa die door consuls worden afgegeven een schending vormt van artikel 47 van het Handvest.
In het arrest van 13 december 2017 (El Hassani, C-403/16) overweegt het Hof dat het Hand- vest van toepassing is wanneer een lidstaat op grond van artikel 32, eerste lid, van de visumcode de afgifte van een visum weigert. Het klopt, zo overweegt het Hof, dat de nationale autoriteiten bij het onderzoek van visumaanvragen over een ruime beoordelingsmarge beschikken inzake de toepassingsvoorwaarden van de weigeringsgronden als bedoeld in de visumcode en de beoordeling van de relevante feiten, maar die beoordelingsmarge doet niets af aan het feit dat die autoriteiten een bepaling van het Unierecht rechtstreeks toepassen. Artikel 47, tweede alinea van het Handvest bepaalt dat eenieder er recht op heeft dat zijn zaak door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht wordt behandeld. Het Hof concludeert, in het licht van artikel 47 van
20 Verordening 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode.
het Handvest, dat artikel 32, derde lid, van de visumcode de lidstaten verplicht om te voorzien in een beroepsprocedure tegen beslissingen tot weigering van een visum. Die procedure moet in een bepaald stadium van de procedure een voorziening in rechte waarborgen.
Ook lidstaten hebben recht op behoorlijk bestuur, waaronder objectieve en subjectieve onpartijdigheid van de Commissie
In de zomer van 2015 heeft de Raad van de Europese Unie aan Spanje een boete opgelegd van een kleine 19 miljoen euro wegens de manipulatie van zogenoemde tekortgegevens in de autonome gemeenschap Valencia (hierna: het boetebesluit). Dit besluit van de Raad is voorafge- gaan door een door de Commissie geleid onderzoek, gevolgd door een aanbeveling aan de Raad om het boetebesluit te nemen. Spanje stelt een beroep tot nietigverklaring in en roept onder meer in dat het boetebesluit in strijd is met artikel 41, eerste lid, van het Handvest, inzake het recht op behoorlijk bestuur. Volgens dit artikel heeft ‘eenieder’ er recht op heeft dat zijn zaken onpartijdig door de instellingen van de Unie worden behandeld. Spanje meent dat zijn zaak niet onpartijdig is behandeld omdat, in de voorafgaande door de Commissie ingeleide administra- tieve procedure, het onderzoek werd geleid door een team dat grotendeels was samengesteld uit functionarissen van Eurostat die reeds in 2012 hadden deelgenomen aan bezoeken van Eurostat aan Spanje waarbij voor Spanje belastende informatie was verzameld die de grondslag vormt van het boetebesluit.
In het arrest van 20 december 2017 (Spanje/Raad, C-521/15), overweegt de Grote kamer van het Hof dat de vraag of een lidstaat kan worden aangemerkt als ‘eenieder’ in de zin van in artikel 41, eerste lid, van het Handvest in het midden kan worden gelaten; het in dit artikel neergelegde recht vormt immers een afspiegeling van een algemeen beginsel van het Unierecht dat op zijn beurt door de lidstaten kan worden ingeroepen en waaraan de rechtmatigheid van het bestreden besluit derhalve moet worden getoetst. Uit eerdere rechtspraak volgt dat de EU instellingen dit beginsel in acht moeten nemen wanneer zij administratieve procedures tegen lidstaten voeren die kunnen leiden tot voor hen bezwarende besluiten. Meer in het bijzonder hebben de instellin- gen de plicht te voldoen aan het vereiste van onpartijdigheid, en wel aan beide componenten daarvan, te weten, ten eerste, de subjectieve onpartijdigheid, die vereist dat geen enkel lid van de betrokken instelling blijk mag geven van partijdigheid of persoonlijk vooroordeel, en ten tweede, de objectieve onpartijdigheid, die vereist dat die instelling voldoende waarborgen biedt om elke gerechtvaardigde twijfel omtrent een eventueel vooroordeel uit te sluiten. Het Hof overweegt daarbij dat, wanneer, zoals hier het geval is, aan verschillende instellingen van de Unie eigen en onderscheiden verantwoordelijkheden zijn toegewezen in het kader van een procedure tegen een lidstaat, elk van die instellingen dient te voldoen aan het vereiste van objectieve onpartijdigheid. Daarom kan zelfs indien slechts één van die instellingen niet aan dit vereiste heeft voldaan, een dergelijk gebrek de rechtmatigheid van het aan het eind van de betrokken procedure door de andere instelling genomen besluit aantasten. Het Hof gaat daarom na of in dit geval de Commissie ‘voldoende waarborgen biedt om elke gegronde twijfel ten aanzien van enig vooroordeel aan haar kant uit te sluiten’ en komt, na onderzoek daarvan, tot de conclusie dat dat het geval is. In dit geval kan volgens het Hof niet worden aangenomen dat het boetebesluit wordt aangetast doordat de Commissie beweerdelijk niet aan de eis van objectieve onpartijdigheid voldoet.
