HUISELIJK GEWELD ALS SCHENDING VAN HET VN-VROUWEN- VERDRAG
· CEDAW 26 januari 2005
A.T. t. Hongarije (Comm.nr. 2/2003; views) Met noot van Ineke Boerefijn
FEITEN
A.T. is gedurende vier jaar slachtoffer van regelmatig ernstig huiselijk geweld en bedreigingen door haar partner, L.F. Hij is de vader van hun twee kinderen, van wie er een ernstig gehandi- capt is. L.F. heeft een vuurwapen, en heeft gedreigd A.T. te vermoorden en de kinderen te verkrachten. A.T. kan niet naar een opvanghuis, omdat er geen instelling is die in staat is onderdak te bieden aan een vrouw met twee kinderen waarvan er een gehandicapt is. Onder huidig Hongaars recht is het niet mogelijk een straatverbod of andere beschermende maatrege- len aan haar partner op te leggen. In 1999 verliet L.F. de gezamenlijke woning, hetgeen echter geen einde maakte aan het geweld en de bedreigingen, die in 2001 zelfs tot ziekenhuisopname van A.T. leidden. Klaagster heeft de rechter gevraagd L.F. de toegang tot de woning te ontzeg- gen. Volgens de rechter was echter niet bewezen dat A.T. slachtoffer was van geweld. Boven- dien kon het recht van L.F. op eigendom, inclusief bezit, niet worden beperkt. Een verzoek om herziening van deze rechterlijke uitspraak is door de Hongaarse Hoge Raad afgewezen.
Een civiele procedure inzake de verdeling van het eigendom is opgeschort. Een verzoek om haar het exclusieve recht op gebruik van het appartement toe te wijzen is afgewezen. Twee maal is L.F. strafrechtelijk vervolgd, hetgeen wel een keer tot een boete, maar niet tot zijn gevangenneming heeft geleid. Ook zijn geen maatregelen getroffen om A.T. tegen hem te beschermen. A.T. heeft de kinderbescherming bijstand gevraagd, wat zonder resultaat is gebleven. Zij stelt dat zij slachtoffer is van schending van artikel 2, onderdelen a, b en e, artikel 5, onderdeel a, en artikel 16 van het Vrouwenverdrag. Artikel 2, onderdelen a en b, verplichten verdragsstaten wettelijke maatregelen te treffen teneinde de gelijkheid van mannen en vrouwen in de grondwet en andere wetgeving te garanderen en discriminatie van vrouwen te verbieden.
Artikel 2, onderdeel e, verplicht staten discriminatie van vrouwen door onder meer personen uit te bannen. Artikel 5, onderdeel a, bevat de verplichting alle passende maatregelen te treffen om vooroordelen uit te bannen. Artikel 16, tenslotte, betreft de gelijkheid van mannen en vrouwen binnen het gezin.
VN Doc. Nummer nog niet bekend. De gebruikte tekst is nog niet definitief, voordat de tekst naar de drukker gaat, kijk ik of de definitieve versie beschikbaar is.
Dr. I Boerefijn is universitair hoofddocent bij het Studie- en Informatiecentrum Mensenrechten van de Universiteit Utrecht en redacteur van dit tijdschrift.
Gezien de bedreigingen met de dood, verzocht A.T. het CEDAW op 10 oktober 2003 tijdelijke maatregelen te treffen (zie artikel 5, eerste lid, Facultatief Protocol bij het Vrouwen- verdrag) om onherstelbare schade te voorkomen. Het CEDAW vroeg Hongarije op 20 oktober 2003 onmiddellijk passende concrete beschermende maatregelen te treffen en daarover informa- tie te verstrekken. Hongarije informeerde het CEDAW over een aantal maatregelen; er was gezorgd voor een advocaat en er waren contacten gelegd met een aantal instellingen. Het CEDAW vond dit onvoldoende en oordeelde dat onmiddellijk veilig onderdak voor mevrouw A.T. beschikbaar moest komen en dat zij financiële hulp moest krijgen indien nodig.
Hongarije stelt dat klaagster geen efficiënt gebruik heeft gemaakt van de beschikbare rechtsmiddelen, maar is van mening dat dit geen belemmering hoeft te zijn voor ontvankelijk- heid van de klacht. Toegegeven wordt dat de rechtsmiddelen geen onmiddellijke bescherming konden bieden tegen de mishandeling van klaagster door haar ex-partner. Hongarije erkent dat er tekortkomingen zijn in de bestrijding van huiselijk geweld en wijst op een alomvattend plan van aanpak dat in 2003 door het parlement is aanvaard.
Volgens klaagster schieten de getroffen maatregelen nog steeds ernstig tekort. Zij deelt het CEDAW mee dat haar situatie onveranderd is en dat zij nog steeds in angst leeft. Het proces tegen haar ex-partner is verschillende keren uitgesteld, en duurt inmiddels zo lang dat naar haar mening geen sprake is van de tijdige en effectieve bescherming die haar moet worden geboden op grond van het Vrouwenverdrag en Algemene Aanbeveling No. 19 van het CEDAW over geweld tegen vrouwen.
OORDEEL VAN HET CEDAW
Het CEDAW is het eens met Hongarije dat de huidige beschikbare rechtsmiddelen onvoldoende bescherming hebben kunnen bieden aan A.T. en oordeelt dat er onder artikel 4, eerste lid, geen belemmering is de klacht ontvankelijk te verklaren. Niettemin meent het CEDAW te moeten ingaan op het feit dat een aantal procedures nog aanhangig is. De behandeling van de civiele zaak over de verdeling van het gezamenlijk eigendom is voor onbepaalde tijd opgeschort.
Volgens het CEDAW kon de uitkomst van deze zaak geen oplossing bieden voor de levens- bedreigende situatie waarin A.T. zich bevond. Op het moment dat het CEDAW zijn beslissing inzake ontvankelijkheid nam, was L.F. inmiddels door de strafrechter veroordeeld tot een boete, maar het was niet duidelijk of er hoger beroep was ingesteld. Volgens het CEDAW zou een verloop van meer dan drie jaar na de incidenten een onredelijke vertraging in de zin van arti- kel 4, eerste lid, opleveren, met name gezien de bedreigingen van klaagster.
Verder merkt het CEDAW op dat er ook geen ratione temporis belemmering is, hoewel de meeste incidenten zich voor de inwerkingtreding van het Facultatieve Protocol hebben voor- gedaan. Volgens het CEDAW kan het toch de hele klacht in behandeling nemen, omdat deze betrekking heeft op de tekortschietende bescherming voor de opeenvolgende ernstige gevallen van mishandelingen en bedreigingen met geweld die zich sinds 1998 onafgebroken hebben voorgedaan.
Nadat de klacht ontvankelijk is verklaard, gaat het CEDAW over tot de inhoudelijke behandeling van de hoofdzaak.
‘9.1 The Committee has considered the present communication in light of all the information made available to it by the author and by the State party, as provided in article 7, paragraph 1, of the Optional Protocol.
9.2 The Committee recalls its general recommendation No. 19 on violence against women, which states that ‘(…)[T]he definition of discrimination includes gender-based violence’ and that ‘[G]ender-based violence may breach specific provisions of the Convention, regardless of whether those provisions expressly mention violence’. Furthermore, the general recommendation addresses the question of whether States parties can be held accountable for the conduct of non-State actors in stating that ‘(…)discrimination under the Convention is not restricted to action by or on behalf of Governments (…)’ and ‘[U]nder general international law and specific human rights covenants, States may also be responsible for private acts if they fail to act with due diligence to prevent violations of rights or to investigate and punish acts of violence, and for providing compensation’. Against this backdrop, the immediate issue facing the Commit- tee is whether the author of the communication is the victim of a violation of articles 2 (a), (b) and (e), 5 (a) and 16 of the Convention because, as she alleges, for the past four years the State party has failed in its duty to provide her with effective protection from the serious risk to her physical integrity, physical and mental health, and life by her former common law husband.
9.3 With regard to article 2 (a), (b), and (e), the Committee notes that the State party has admitted that the remedies pursued by the author, were not capable of providing immediate protection to her against ill-treatment by her former partner and, furthermore, that legal and institutional arrangements in the State party are not yet ready to ensure the internationally expected, coordinated, comprehensive and effective protection and support for the victims of domestic violence. While appreciating the State party’s efforts at instituting a comprehensive action programme against domestic violence and the legal and other measures envisaged, the Committee believes that these have yet to benefit the author and address her persistent situation of insecurity. The Committee further notes the State party’s general assessment that domestic violence cases as such do not enjoy high priority in court proceedings. The Committee is of the opinion that the description provided of the proceedings resorted to in the present case, both the civil and criminal proceedings, coincides with this general assessment. Women’s human rights to life and to physical and mental integrity cannot be superseded by other rights, including the right to property and the right to privacy. The Committee also takes note that the State party does not offer information as to the existence of alternative avenues that the author may have pursued that would have provided sufficient protection or security from the danger of continued violence. In this connection, the Committee recalls its concluding comments from August 2002 on the State party’s combined fourth and fifth periodic report that states ‘(…) [T]he Committee is concerned about the prevalence of violence against women and girls, including domestic violence. It is particularly concerned that no specific legislation has been enacted to combat domestic violence and sexual harassment and that no protection or exclusion orders or shelters exist for the immediate protection of women victims of domestic violence’. Bearing this in mind, the Committee concludes that the obligations of the State party that are set out in article 2 (a), (b) and (e) of the Convention extend to the prevention of, and protection from violence against women and, in the instant case, remain unfulfilled and constitute a violation of the author’s human rights and funda- mental freedoms, particularly her right to security of person.
9.4 The Committee addressed articles 5 and 16 together in its general recommendation No. 19 in dealing with family violence. In its general recommendation No. 21, the Committee stressed that ‘the provisions of General Recommendation 19 (…) concerning violence against women have great significance for women’s abilities to enjoy rights and freedoms on an equal basis with men’. It has stated on many occasions that traditional attitudes by which women are regarded as subordinate to men contribute to violence against them. The Committee recognized those very attitudes when it considered the combined fourth and fifth periodic report of Hungary in 2002, and was concerned about the ‘persistence of entrenched traditional stereotypes regarding the role and responsibilities of women and men in the family (…)’. In respect of the instant case before the Committee, the facts of the communication reveal aspects of the relationships between the sexes and attitudes towards women that the Committee recognized vis-à-vis the country as a whole. For four years and continuing to the present day, the author has felt threatened
by her former common law husband – the father of her two children. The author has been battered by the same man, i.e. her former common law husband. She has been unsuccessful, either through civil or criminal proceedings, to temporarily or permanently bar L.F. from the apartment where she and her children have continued to reside. The author could not have asked for a restraining or protection order since neither option currently exists in the State party. She has been unable to flee to a shelter because none are equipped to take her in together with her children, one of whom is fully disabled. None of these facts have been disputed by the State party and, considered together, they indicate that the rights of the author under articles 5 (a) and 16 of the Convention have been violated.
9.5 The Committee also notes that the lack of effective legal and other measures prevented the State party from dealing in a satisfactory manner with the Committee’s request for interim measures.
9.6 Acting under article 7, paragraph 3, of the Optional Protocol to the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, the Committee is of the view that the State party has failed to fulfil its obligations and has thereby violated the rights of the author under article 2 (a), (b) and (e) and article 5(a) in conjunction with article 16 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, and makes the following recommendations to the State party:
I. concerning the author of the communication
i. take immediate and effective measures to guarantee the physical and mental integrity of A.T. and her family; and
ii. ensure that A.T. is given a safe home in which to live with her children, receives appropriate child support and legal assistance and that she receives reparation proportionate to the physical and mental harm undergone and to the gravity of the violations of her rights;
II general
i. respect, protect, promote and fulfill women’s human rights, including their right to be free from all forms of domestic violence, including intimidation and threats of violence;
ii assure victims of domestic violence the maximum protection of the law by acting with due diligence to prevent and respond to such violence against women;
iii. take all necessary measures to ensure that the national strategy for the prevention and effective treatment of violence within the family is promptly implemented and evaluated;
iv. take all necessary measures to provide regular training on the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women and the Optional Protocol thereto to judges, lawyers and law enforcement officials;
v. implement expeditiously and without delay the Committee’s concluding comments of August 2002 on the combined fourth and fifth periodic report of Hungary in respect of violence against women and girls, in particular the Committee’s recommendation that a specific law be introduced prohibiting domestic violence against women, which would provide for protection and exclusion orders as well as support services, including shelters;
vi. investigate promptly, thoroughly, impartially and seriously all allegations of domestic violence and bring the offenders to justice in accordance with international standards;
vii. provide victims of domestic violence with safe and prompt access to justice, including free legal aid where necessary, to ensure them available, effective and sufficient remedies and rehabilitation; and viii. provide offenders with rehabilitation programmes and programmes on non-violent conflict resolution methods.
9.7 In accordance with article 7 paragraph 4, of the Optional Protocol, the State party shall give due consideration to the views of the Committee, together with its recommendations, and shall submit to the Committee, within six months, a written response, including any information on any action taken
in the light of the views and recommendations of the Committee. The State party is also requested to publish the Committee’s views and recommendations and to have them translated into the Hungarian language and widely distributed in order to reach all relevant sectors of society.’
NOOT
1. Bovenstaande zaak bevat het eerste inhoudelijke oordeel van het CEDAW onder het Facultatieve Protocol bij het Vrouwenverdrag. Zoals bekend is het recht op lichamelijke integriteit niet in het Vrouwenverdrag opgenomen,1 maar inmiddels is algemeen aanvaard dat geweld tegen vrouwen een vorm van discriminatie is en daarom binnen het mandaat van het CEDAW valt (zie par. 9.2. van de uitspraak). Geweld tegen vrouwen is een uiting van de ongelijke machtsverhoudingen tussen mannen en vrouwen, die heeft geleid tot dominantie van mannen over vrouwen en discriminatie van vrouwen. Geweld tegen vrouwen belemmert hen in hun ontwikkeling en het genot van de rechten van de mens. Geweld is een van de oorzaken van de ondergeschikte positie van vrouwen ten opzichte van mannen.2 In zijn algemene aanbeveling heeft het CEDAW geweld tegen vrouwen als volgt gedefinieerd:
‘(…) violence that is directed against a woman because she is a woman or that affects women dispropor- tionately. It includes acts that inflict physical, mental or sexual harm or suffering, threats of such acts, coercion and other deprivations of liberty. (…)’3
Sinds de totstandkoming van Algemene Aanbeveling No. 19 zijn de verplichtingen van staten op het gebied van geweld tegen vrouwen nader geconcretiseerd.4Het CEDAW heeft hierin een belangrijke rol gespeeld, naast andere verdragscomités en de Speciale Rapporteur inzake de uitbanning van geweld tegen vrouwen. De verplichtingen van staten kunnen worden onderverdeeld in verschillende categorieën. In de eerste plaats hebben staten verplichtingen van algemene aard. Zij moeten erkennen dat geweld tegen vrouwen een schending van de rechten van de mens is en een maatschappelijk probleem vormt in plaats van een privé- probleem. Zij dienen voortdurend onderzoek te doen naar de aard en omvang van de verschil- lende vormen van geweld tegen vrouwen die in de samenleving voorkomen en daarop hun beleid afstemmen. De effecten van die maatregelen behoren zij voortdurend te meten en zo nodig moeten zijn hun maatregelen intensiveren of bijstellen. In de tweede plaats hebben staten de verplichting tot het nemen van verschillende wettelijke maatregelen. Zij moeten specifieke
1 Marjolein van den Brink, ‘Het recht op lichamelijke integriteit en het Vrouwenverdrag’, in: NJCM-Bulletin 1993, p. 660-673.
2 Algemene Vergadering van de Verenigde Naties 20 december 1993, Verklaring inzake de uitbanning van geweld tegen vrouwen, preambule.
3 CEDAW, ‘General Recommendation No. 19, Violence against women’, in: A/47/38, Report of the Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (1992), hoofdstuk I.
4 Zie uitgebreid I. Boerefijn, M.M. van der Liet-Senders & T. Loenen, Het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen. Een verdiepend onderzoek naar het Nederlandse beleid in het licht van de verplichtingen die voortvloeien uit het Vrouwenverdrag. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2000, xviii + 361 p.; I. Boerefijn
& T. Loenen, ‘De bestrijding van huiselijk geweld tegen vrouwen in het licht van het Vrouwenverdrag,’ in: NJCM- Bulletin 2002, p. 106-122.
wetgeving inzake geweld tegen vrouwen aannemen, strafrechtelijke en civielrechtelijke maat- regelen treffen en zorgen voor mogelijkheden voor rehabilitatie en compensatie van slachtoffers.
In de derde plaats dienen staten te zorgen voor effectieve en gemakkelijk toegankelijke klacht- procedures. In de vierde plaats zijn zij gehouden tot het treffen van preventieve maatregelen, waaronder het uitbannen van stereotypen, het bevorderen van de economische zelfstandigheid van vrouwen en het vergroten van de kennis over het Vrouwenverdrag. Tenslotte zijn staten verplicht tot het treffen van beschermende maatregelen. Zo moet er voldoende opvang en ondersteuning zijn, en moet rechtsbijstand worden verleend.
2. Het is één ding om te constateren dat geweld tegen vrouwen binnen de reikwijdte van het Vrouwenverdrag valt, maar het is nog een hele stap verder om in een individuele klacht over een concreet geval van huiselijk geweld te kunnen vaststellen dat een staat het Vrouwen- verdrag heeft geschonden. Het CEDAW heeft zich over een aantal kwesties moeten buigen.
In de eerste plaats gaat het hier om geweld in de privé-sfeer, hetgeen de vraag opwerpt wanneer de staat daarvoor aansprakelijk is. In de tweede plaats ligt er de vraag welke rechten hier eigenlijk zijn geschonden. Het Vrouwenverdrag bevat immers geen recht op lichamelijke integriteit, de meeste bepalingen zijn als verplichtingen van staten geformuleerd en het Faculta- tieve Protocol bij het Vrouwenverdrag bepaalt dat klachten alleen kunnen worden ingediend over in het verdrag gegarandeerde rechten.
3. A.T. is slachtoffer van geweld door haar ex-partner. De opstellers van het Vrouwenverdrag hebben zich terdege gerealiseerd dat discriminatie van vrouwen zich vaak in de privé-sfeer afspeelt. Het Vrouwenverdrag bestrijkt dan ook niet alleen de openbare en semi-openbare sfeer.
De definitie in artikel 1 bepaalt uitdrukkelijk dat het Vrouwenverdrag beoogt discriminatie uit te bannen op politiek, economisch, sociaal en cultureel gebied, op het terrein van de burgerrechten of welk ander gebied ook. Hierin ligt een opvallend verschil met het VN-Verdrag tegen rassendiscriminatie, waarvan de reikwijdte is beperkt tot het openbare leven. De verplich- ting ook discriminatie door privé-personen uit te bannen is ook vervat in artikel 2, onderdeel e, waarin staten op zich nemen alle passende maatregelen te treffen om discriminatie van vrouwen door personen, organisaties en ondernemingen uit te bannen.
4. Het Facultatieve Protocol bij het Vrouwenverdrag bepaalt in artikel 2 dat het CEDAW klachten kan behandelen van individuen die stellen slachtoffer te zijn van schending van een van de rechten die in het verdrag zijn gegarandeerd. Deze formulering is geen toevallige. Bij de opstelling van het Facultatieve Protocol heeft een langdurige discussie plaatsgevonden over de juridische toetsbaarheid van verdragsbepalingen. Tijdens de onderhandelingen over de tekst bleek dat een formulering als ‘niet-naleving van verplichtingen’ niet haalbaar was.5Nu veel verdragsbepalingen in termen van verplichtingen voor staten zijn geformuleerd en niet in termen van individuele rechten, kan het CEDAW in de individuele klachtprocedures voor interessante uitdagingen komen te staan. Om een voorbeeld te geven: artikel 6 Vrouwenverdrag
5 Over de totstandkoming van het Protocol, zie I. Boerefijn & R. Oostland, ‘Facultatief Protocol bij het Vrouwen- verdrag’, in: NJCM-Bulletin 2000, p. 1063-1073.
verplicht staten alle passende maatregelen te treffen om vrouwenhandel te bestrijden. Kan men hierin een individueel recht om gevrijwaard te zijn van vrouwenhandel lezen? Ik ben heel benieuwd hoe het CEDAW met dit soort bepalingen zal omgaan in de individuele klacht- procedure. In de onderhavige zaak heeft het CEDAW alvast een eerste belangrijke stap gezet door verschillende onderdelen van de artikelen 2 en 5 van het Vrouwenverdrag vatbaar voor schending en dus justiciable te achten.
5. Artikel 2 van het Vrouwenverdrag is een van de kernbepalingen van het verdrag. Deze bepaling verplicht staten tot het scheppen van een kader voor het verwezenlijken van gelijkheid van mannen en vrouwen en de uitbanning van discriminatie van vrouwen. Alle zeven onder- delen van artikel 2 zijn geformuleerd in termen van verplichtingen voor staten. In deze zaak zijn de onderdelen a, b en e door klaagster ingeroepen. Artikel 2, onderdeel e, is hierboven al genoemd. Op grond van artikel 2, onderdeel a, moeten staten het beginsel van gelijkheid van mannen en vrouwen in hun grondwet opnemen en de praktische verwezenlijking van dit beginsel verzekeren. Artikel 2, onderdeel b, verplicht staten passende wettelijke en andere maatregelen te treffen die discriminatie verbieden, zo nodig inclusief sancties. In overeenstem- ming met artikel 2, aanhef, moeten staten ‘alle passende maatregelen’ treffen. Bovendien moeten zij dat ‘onverwijld’ doen. Artikel 2 bevat onmiddellijke verplichtingen, staten kunnen nalatigheid niet rechtvaardigen met een beroep op politieke, sociale, culturele of economische overwegin- gen.6De verplichtingen van artikel 2 zijn resultaatsverplichtingen, geen inspanningsverplichtin- gen.
6. Het CEDAW constateert dat Hongarije aanzienlijk is tekortgeschoten bij het nakomen van de verplichtingen op grond van artikel 2. Wettelijke en institutionele maatregelen op het terrein van huiselijk geweld schieten tekort, zodat A.T. geen onmiddellijke en effectieve bescherming kon krijgen tegen de mishandelingen door haar ex-partner. Bovendien genieten zaken over huiselijk geweld in het algemeen geen hoge prioriteit bij de rechter. Het CEDAW concludeert na deze analyse dat de tekortkomingen in de Hongaarse wetgeving en beleid rechtstreekse gevolgen heeft gehad voor A.T. Het oordeelt dat Hongarije de verplichtingen onder artikel 2, die ook van toepassing zijn op het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen, niet is nagekomen. Dit leidt tot een schending van A.T.’s rechten van de mens en fundamentele vrijheden, in het bijzonder haar recht op veiligheid van persoon. In de slotparagraaf hanteert het CEDAW een andere formulering en concludeert dat klaagster’s rechten onder artikel 2, onderdelen (a), (b) en (e) zijn geschonden.
7. Met zijn redenering sluit het CEDAW aan bij de algemene aanbeveling van het Mensen- rechtencomité over artikel 2 IVBPR,7maar het lijkt een stap verder te gaan met het oordeel dat artikel 2 van het Vrouwenverdrag rechten bevat en op zichzelf is geschonden. Volgens het Mensenrechtencomité kunnen er omstandigheden zijn waarin nalatigheid van de staat bij het
6 Vergelijk VN-Mensenrechtencomité 29 maart 2004, ‘General Comment No. 31(80), Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant’, in: A/59/40 (Vol. I), HRC Report 2004, Annex III, par.
14.
7 VN-Mensenrechtencomité, General Comment No. 31(80) (supra noot 6), par. 8.
voldoen aan zijn verplichtingen onder artikel 2 een schending van verdragsrechten oplevert.
Dit kan zich voordoen als de staat geen passende maatregelen heeft getroffen, of als de staat niet snel en adequaat is opgetreden in het voorkomen, straffen, onderzoeken of herstellen van de schade die dergelijke handelingen van privé-personen hebben veroorzaakt (het due diligence beginsel). In zijn werkzaamheden op basis van het Facultatieve Protocol bij het IVBPR heeft het Mensenrechtencomité het standpunt ingenomen dat artikel 2 een accessoir karakter heeft, en alleen in samenhang met inhoudelijke rechten kan worden ingeroepen.8In slechts een enkel geval heeft het Mensenrechtencomité geconcludeerd dat artikel 2, tweede lid, was geschonden.9
8. Het CEDAW moet in zijn uitspraak verwijzen naar een recht, omdat het Facultatieve Protocol bepaalt dat alleen kan worden geklaagd over schending van rechten; het kan het niet laten bij de constatering dat de staat niet aan zijn verplichtingen onder artikel 2 heeft voldaan.
Het is opvallend dat het CEDAW hier verwijst naar het recht op veiligheid van persoon, en niet een schending vaststelt van artikel 2 in samenhang met een van de wel in het Vrouwen- verdrag gegarandeerde rechten (bijvoorbeeld het recht op gelijkheid in het gezin, zie artikel 16). Het zou dan meer in overeenstemming met de letterlijke tekst van artikel 2 van het Facultatieve Protocol hebben gehandeld.
9. Het is mogelijk dat het CEDAW de definitie in artikel 1 Vrouwenverdrag zo interpreteert dat het de bevoegdheid heeft artikel 2 te relateren aan schendingen van alle rechten van de mens. Deze definitie bepaalt immers dat er sprake is van discriminatie van vrouwen, wanneer onderscheid tot gevolg heeft dat vrouwen worden belemmerd in het genot en de uitoefening van de rechten van de mens. Dit gaat wezenlijk verder dan een definitie die alleen onderscheid ten aanzien van de in het verdrag gegarandeerde rechten betreft. Nu Hongarije niet onverwijld alle passende maatregelen heeft getroffen om geweld tegen vrouwen te voorkomen en te bestrijden, is er sprake van een schending van haar recht op veiligheid van persoon. Als het CEDAW inderdaad in zijn algemeenheid bereid is zich uit te spreken over alle mensenrechten, opent dat een scala aan mogelijkheden. Het compenseert daarmee het feit dat het Vrouwen- verdrag slechts een beperkt aantal rechten bevat. Het werk van het CEDAW zou eenvoudiger zijn geweest indien het recht op lichamelijke integriteit met zoveel woorden was opgenomen in het Vrouwenverdrag en de verdragsbepalingen allemaal als rechten zouden zijn geformu- leerd. Nu dit niet het geval is, moet het CEDAW het doen met de bepalingen zoals deze wel in het Vrouwenverdrag voorkomen. Staten hebben een klachtprocedure toegevoegd aan het Vrouwenverdrag teneinde het toezichtmechanisme te versterken. Volgens de preambule bij het Facultatieve Protocol zijn staten vastbesloten het ‘volledige en gelijke genot van alle rechten van de mens en fundamentele vrijheden door vrouwen te verzekeren’ (cursiveringen toegevoegd, IB). Het doel is derhalve breder geformuleerd dan men wellicht op het eerste gezicht zou verwachten gezien de termen van het Vrouwenverdrag. De term ‘verzekeren’ houdt verplichtin-
8 VN-Mensenrechtencomité 10 juli 1991, C.E.A. t. Finland, in: VN Doc. A/46/40, HRC Report 1991, Annex XII, par. 6.2.
9 VN-Mensenrechtencomité 25 juli 2002, L.P. t. Tsjechië, in: VN Doc. A/57/40, Vol. II, HRC Report 2002, Annex IX, sect. HH, waar een schending van art. 17 (recht op privacy en bescherming van het gezinsleven) in samenhang met art. 2, eerste en tweede lid, werd gevonden.
gen in die aanzienlijk verder strekken dan ‘nastreven’ of ‘zich inspannen’. De uitspraak ligt in de lijn van de dynamische benadering van het Vrouwenverdrag die het CEDAW hanteert in zijn werkzaamheden in het kader van de rapportageprocedure, bij de formulering van landencommentaren en algemene aanbevelingen, en in de initiatieven die verschillende onder- delen van de VN nemen om een effectieve bescherming van de mensenrechten van vrouwen te verwezenlijken. De uitspraak is creatief en doelgericht en ook in dat opzicht verdedigbaar.
10. Het heeft mij verbaasd dat het CEDAW geen schending van artikel 2, onderdeel c, heeft aangenomen, nu de tekortschietende bescherming door de rechter zo prominent in de zaak naar voren komt. Het CEDAW heeft dit aspect benadrukt in zijn beslissing over de ontvankelijk- heid van de zaak. Het Vrouwenverdrag bevat niet een recht op een effectief rechtsmiddel, zoals bijvoorbeeld is neergelegd in artikel 2, derde lid, van het IVBPR, en in artikel 6 van het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie. Artikel 2, onderdeel c, Vrouwen- verdrag biedt echter wel aanknopingspunten een dergelijk recht in het Vrouwenverdrag in te lezen. Deze bepaling verplicht staten wettelijke bescherming van de rechten van vrouwen te bieden, op gelijke voet met mannen, en door middel van rechterlijke instanties en andere overheidsinstellingen de daadwerkelijke bescherming van vrouwen tegen discriminatie te verzekeren. Het eerste onderdeel van deze bepaling houdt een verdergaande verplichting in dan het bieden van bescherming tegen discriminatie en komt dicht in de buurt van het erkennen van het recht op een effectief rechtsmiddel. In zijn jurisprudentie heeft het CERD Comité verschillende malen geconcludeerd dat staten geen doeltreffende bescherming boden op nationaal niveau en dat er geen adequate rechtsmiddelen beschikbaar waren.10In zijn aanbeve- lingen aan de staat gaat het CEDAW uitgebreid in op de toegang tot de rechter. Het zou mijn voorkeur hebben gehad indien het CEDAW deze aanbeveling uitdrukkelijk op artikel 2, onderdeel c, zou hebben gebaseerd.
11. Ook artikel 5 lijkt op het eerste gezicht niet eenvoudig in te roepen in de individuele klachtprocedure. Onderdeel a van deze bepaling verplicht staten vooroordelen en stereotypen uit te bannen. Het CEDAW legt vaak het verband tussen geweld en het niet nakomen van de verplichtingen van artikel 5, onderdeel a, en wijst bijvoorbeeld op de verwevenheid van deze problematiek met de problematiek van economische afhankelijkheid van vrouwen.11 Artikel 16 verplicht staten discriminatie in alle aangelegenheden betreffende huwelijk en familiebetrekkingen uit te bannen. Van gelijkheid binnen het gezin is geen sprake in situaties waarin vrouwen het slachtoffer zijn van huiselijk geweld, in het bijzonder niet wanneer dit geweld afkomstig is van hun partner.
12. Het CEDAW herhaalde zijn standpunt dat traditionele opvattingen, volgens welke vrouwen ondergeschikt zijn aan mannen, bijdragen aan geweld tegen vrouwen. Het verwees naar zijn landencommentaar over Hongarije (2002), waarin het zijn zorgen had uitgesproken over de
10 Bijvoorbeeld in CERD Comité 13 maart 2000, Ahmad t. Denmark, in: A/55/18, Report of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination 2000, Annex III.A.
11 R. Holtmaat, Naar ander recht en beleid. De betekenis van artikel 5a VN-Vrouwenverdrag voor het uitbannen van structurele genderdiscriminatie. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2004, p. 38.
diepgewortelde stereotiepe opvattingen over de rol van mannen en vrouwen. Volgens het CEDAW is duidelijk dat traditionele opvattingen in de onderhavige zaak een rol hebben gespeeld. Het wijst er hierbij op dat A.T. werd, en nog steeds wordt, bedreigd door haar ex- partner, dat zij hem niet uit haar huis kon weren, geen straatverbod kon vragen en dat er voor haar en haar kinderen geen opvangmogelijkheden waren. Dit gebrek aan beschermende maatregelen brengt het CEDAW tot de conclusie dat A.T.’s rechten onder artikel 5, onderdeel a, en artikel 16 zijn geschonden.
13. Artikel 5 is een unieke bepaling in het internationale recht inzake de rechten van de mens.
Het Vrouwenverdrag verplicht staten niet alleen de jure en de facto gelijkheid van mannen en vrouwen te garanderen, maar ook om de oorzaken die ten grondslag liggen aan discriminatie van vrouwen aan te pakken. Artikel 5 is het meest aansprekende voorbeeld van die verplichting, maar ook artikel 2, onderdeel f, is hiervoor van belang. Deze laatste bepaling verplicht staten
‘alle passende maatregelen, waaronder wetgevende, te nemen om bestaande wetten, voorschrif- ten, gebruiken en praktijken, die discriminatie van vrouwen inhouden, te wijzigen of in te trekken, onderscheidenlijk af te schaffen.’ Naast deze positieve verplichtingen kunnen staten traditie, religie en gewoonte nooit inroepen om geweld tegen vrouwen te rechtvaardigen, of om de verplichting tot uitbanning niet na te komen.12Ook hier heeft het CEDAW er kennelijk geen probleem mee rechten in artikel 5 te lezen. Ik denk dat het CEDAW met deze bevindingen duidelijk wil maken dat een vrouw weliswaar niet het recht heeft op een bepaalde maatregel, maar er wel degelijk in zijn algemeenheid recht op heeft dat een staat de maatregelen treft die noodzakelijk zijn om – in dit geval – geweld tegen vrouwen te voorkomen en te bestrijden en bescherming te bieden aan vrouwen die het slachtoffer zijn van geweld.
14. Het CEDAW legt bij de artikelen 5 en 16 de nadruk op de tekortschietende bescherming, wat tot een schrijnende situatie leidde waarin de mishandelingen konden doorgaan. Ook hier is het CEDAW creatief omgesprongen met de mogelijkheden die de letterlijke verdragstekst biedt. Waar het voorkomen van geweld tegen vrouwen het gevolg is van het voortbestaan van stereotiepe opvattingen en ongelijkheid tussen man en vrouw in het gezin bestaat een recht op bescherming tegen geweld.
15. Ik heb mij vooraf afgevraagd hoe het CEDAW zou omgaan met de centrale doelstelling van het Vrouwenverdrag, die in elke afzonderlijke bepaling benadrukt wordt: de uitbanning van discriminatie van vrouwen. Het Vrouwenverdrag is niet een herbevestiging van de mensenrechten van vrouwen, het is een instrument om discriminatie te voorkomen en te bestrijden. Zouden klaagsters moeten aantonen dat vergelijkbare zaken, in dit geval dus geweld tegen mannen, wél op adequate manier worden behandeld? Het is een hele geruststelling dat dat niet het geval is. Klaagster is niet gevraagd statistieken te overhandigen waaruit blijkt dat geweld tegen vrouwen meer voorkomt dan geweld tegen mannen en heeft ook geen gegevens hoeven verzamelen over de manier waarop de rechter omgaat met zaken waarin mannen het slachtoffer zijn. Het wordt als een gegeven aangenomen dat huiselijk geweld een vorm van
12 Art. 4 VN-Verklaring inzake de uitbanning van geweld tegen vrouwen (1993).
geweld is die vrouwen disproportioneel treft. Een enkele overweging hierover in de uitspraak zou overigens niet misstaan hebben.
16. Het is een groot voordeel gebleken dat het CEDAW informatie kan gebruiken die het op grond van de rapportageprocedure heeft ontvangen. Dankzij die procedure kan het individuele klachten goed in de context van het land plaatsen. Bovendien, zo is gebleken, kan het staten erop wijzen dat tekortkomingen al eerder zijn gesignaleerd in de landencommentaren. Algemene aanbevelingen van het CEDAW zijn gebaseerd op de ervaringen die het in het kader van de rapportageprocedure heeft opgedaan. Bij afwezigheid van een individuele klachtprocedure zijn de algemene aanbevelingen een belangrijk medium geweest voor het CEDAW om het Vrouwenverdrag te interpreteren. Algemene Aanbeveling No. 19 over geweld tegen vrouwen is een vaak geciteerd document, waarvan de inhoud ook door staten breed lijkt te zijn aanvaard.
In zijn eerste inhoudelijke uitspraak onder het Facultatieve Protocol heeft het CEDAW dankbaar gebruik kunnen maken van deze quasi-jurisprudentie. Toekomstige klaagsters doen er dan ook goed aan bij de voorbereiding van hun klacht de algemene aanbevelingen van het CEDAW te gebruiken.
17. Het Facultatieve Protocol is het eerste bindende VN-instrument waarin een procedure voor follow-up is opgenomen. Hongarije moet de views en de aanbevelingen van het CEDAW grondig in overweging nemen en het CEDAW binnen zes maanden berichten over de getroffen maat- regelen (artikel 7, vierde lid). Het CEDAW kan de staat verder verzoeken informatie op te nemen in zijn rapporten onder artikel 18 Vrouwenverdrag. Het CEDAW is bepaald niet zuinig geweest bij de formulering van aanbevelingen. Er zijn twee concrete aanbevelingen gericht op het onmiddellijk verbeteren van de situatie van A.T. en het bieden van herstel voor het leed dat zij heeft ondergaan. Dan volgen acht aanbevelingen van algemene aard, die bij elkaar lijken op de inhoudsopgave van een Nationaal Actieplan voor de bestrijding van huiselijk geweld. Andere VN-verdragscomités formuleren hun aanbevelingen doorgaans wat compacter, door aan te geven dat staten maatregelen moeten treffen die ervoor zorgen dat vergelijkbare schendingen zich in de toekomst niet meer zullen voordoen. Naar mijn mening schiet het CEDAW met deze lange lijst het doel van een individuele klachtprocedure voorbij. Het grootste deel van de aanbevelingen is reeds geformuleerd in Algemene Aanbeveling No. 19, dus had het CEDAW kunnen volstaan met een verwijzing hiernaar. Een groter bezwaar is echter dat een dergelijke lijst nooit volledig kan zijn. Er zijn nu bijvoorbeeld geen aanbevelingen opgeno- men die specifiek zijn gericht op het aannemen van wetgeving en het vergroten van econo- mische zelfstandigheid van vrouwen. De implementatie van artikel 5, onderdeel a, vereist ingrijpende maatregelen op velerlei terrein, zoals het onderwijs. Geen enkele van de genoemde maatregelen gaat hierop in.
18. Het CEDAW heeft laten zien dat het Vrouwenverdrag een serieus te nemen mensenrechten- instrument is. De drempel voor klaagsters is niet te hoog gelegd, voor staten daarentegen ligt de lat wel degelijk hoog. Degenen die zich sterk hebben gemaakt voor een Facultatief Protocol bij het Vrouwenverdrag zien hun inspanningen beloond.
