Raad van de Europese Unie
Brussel, 26 mei 2016 (OR. en)
8946/16
FREMP 83 JAI 387 COHOM 50 DROIPEN 85 NOTA
van: het voorzitterschap
aan: de delegaties
Betreft: Ontwerpconclusies van de Raad over de toepassing van het Handvest van de grondrechten in 2015
I. INLEIDING
1. De Commissie heeft op 19 mei 2016 haar verslag over de toepassing van het EU-Handvest van de grondrechten (hierna "het Handvest") in 20151 aangenomen. Dat verslag, het vijfde in zijn soort, bevat informatie over de toepassing van het Handvest in de lidstaten en de EU.
2. De Raad van bestuur van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten
(hierna "het Bureau") heeft op 20 mei 2016 zijn goedkeuring gehecht aan het grondrechten- verslag 20162, dat de situatie inzake de grondrechten schetst vanuit het standpunt van het Bureau.
3. Het voorzitterschap heeft in aansluiting op deze verslagen een reeks ontwerpconclusies van de Raad opgesteld, die door de Groep grondrechten, burgerrechten en vrij verkeer van personen (Working Party on Fundamental Rights, Citizens' Rights and Free Movement of Persons - FREMP) zijn besproken op 25 en 26 mei 2016.
1 8807/16.
2 8809/16.
8946/16 dep/GAR/mt 2
DGD 2C
NL
II. ACHTERGROND
4. We staan vandaag geconfronteerd voor tal van uitdagingen, die de fundamentele waarden van de Europese Unie, waaronder de in het Handvest opgenomen grondrechten, op diverse wijzen op de proef stellen. Het voorzitterschap heeft getracht deze beginselen altijd centraal te stellen in de debatten en de besluiten over de juiste beleidsmatige en wetgevende reactie op deze uitdagingen. De grondrechten moeten worden gehandhaafd en verdedigd: zij vormen de beste garantie om onze stabiele, open en vrije Europese samenlevingen te bestendigen.
5. Gelet op hun horizontale karakter en betekenis dienen de grondrechten op alle beleids- terreinen stelselmatig in aanmerking te worden genomen. In aanvulling op de bestaande inspanningen hiertoe stelt het voorzitterschap voor te focussen op het Handvest als juridisch instrument, op de bestrijding van racisme, vreemdelingenhaat en andere vormen van
onverdraagzaamheid, en op de vraag hoe het intern en het extern grondrechtenbeleid op elkaar kunnen worden afgestemd. Het voorzitterschap is van oordeel dat de Raad er onder de huidige omstandigheden goed aan zou doen de beleidsontwikkeling te versterken en te bevorderen.
6. Het optreden van de EU-instellingen, organen en agentschappen en van de lidstaten bij de uitvoering van het Unierecht dient volledig in overeenstemming te zijn met het Handvest.
Artikel 51 van het Handvest bepaalt dat de instellingen en organen van de Unie en de lidstaten de rechten van het Handvest eerbiedigen, de beginselen ervan naleven en de toepassing ervan bevorderen, overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden, en dat het Handvest geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie schept, noch de in de verdragen neergelegde
bevoegdheden en taken wijzigt.
7. Zoals uit verslag van de Eurobarometer3 blijkt, vergaren de burgers geleidelijk meer bewust- zijn en kennis over de rechten van het Handvest, maar is er nog ruimte voor verbetering. In vorige Raadsconclusies over de toepassing van het Handvest werd er reeds herhaaldelijk op gewezen dat het nodig is mensen bewust te maken over het Handvest en verder in te zetten op opleiding en uitwisseling van beste praktijken bij de toepassing ervan op nationaal en EU- niveau.4
3 http://ec.europa.eu/justice/fundamental-rights/files/2014_charter_eurobarometer_en.pdf and http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_416_en.pdf
4 Zie de punten 4-6 in de conclusies van 2015 (ST 9319/15) en punt 4 in de conclusies van 2013 (ST 10168/13).
8. Het Handvest vormt een aanvulling op nationale en internationale instrumenten ter bescherming van de grondrechten, zoals het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna "EVRM"), en moet worden toegepast als onderdeel van een breder regelgevend kader inzake grondrechten op nationaal niveau. Toch zijn er bij de toepassing van het Handvest in de nationale context specifieke problemen.
9. Bij het opstellen van nationale wetgeving moet stelselmatig worden beoordeeld of die onder het Unierecht valt of niet.5 Ook is het belangrijk bijzondere aandacht te schenken aan die bepalingen van het Handvest waarvan de betekenis en de reikwijdte niet blijken uit de overeenkomstige bepalingen van het EVRM.6 Om van elkaar te leren en tot een gemeenschappelijke uitlegging te komen over wanneer het Handvest van toepassing is op de lidstaten en hoe de bepalingen moeten worden toegepast, is het essentieel dat in de nationale wetgevings- en beleidsprocessen beste praktijken en informatie inzake het Handvest worden uitgewisseld.
10. Tijdens de seminars die recente voorzitterschappen en de Commissie hebben georganiseerd, werd meer werk gemaakt van het uitwisselen van ideeën en veelbelovende praktijken in verband met de toepassing van het Handvest.
11. Op 19 februari 2016 organiseerde het Nederlandse voorzitterschap in Amsterdam een seminar met deskundigen over de omzetting van het Handvest in nationaal beleid. Aan het seminar namen vertegenwoordigers van de EU-instellingen en de lidstaten deel, alsmede andere belanghebbenden. Samen bespraken zij hoe het Handvest in nationale beleid is vertaald.
12. Volgens het voorzitterschap dienen de voorbereidende instanties van de Raad aandacht te blijven besteden aan dergelijke initiatieven. Met name FREMP zou jaarlijks informatie kunnen uitwisselen over instrumenten, procedurele waarborgen en bewustmakingsmethoden met betrekking tot de toepassing van het Handvest op EU- en nationaal niveau.
5 Artikel 51, lid 1, van het Handvest.
Zie ook Protocol Nr. 30 betreffende de toepassing van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie op Polen en het Verenigd Koninkrijk.
Zie ook Protocol Nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
6 Toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten, 2007/C303/02.
8946/16 dep/GAR/mt 4
DGD 2C
NL
13. De bevordering van inclusieve tolerantie, integratie en gedeelde waarden, in combinatie met bewustmaking over de grondrechten van iedereen, zijn belangrijk om een dam op te werpen tegen racisme, vreemdelingenhaat en andere vormen van onverdraagzaamheid in onze door diversiteit gekenmerkte samenlevingen. Eerder al riep de Raad EU-agentschappen, met name het Bureau, ertoe op de uitwisseling van beste praktijken te bevorderen en de lidstaten te helpen bij het ontwikkelen van effectieve methoden om de aangifte van haatmisdrijven te stimuleren en een degelijke registratie ervan te waarborgen, en omschreef hij acties en verdere stappen in de strijd tegen haatpropaganda, haatmisdrijven en vreemdelingenhaat. Omdat het om een belangrijk thema gaat, faciliteerde het voorzitterschap op 28 en 29 april 2016 de vierde bijeenkomst van de Groep voor de verbetering van de aangifte en registratie van haatmisdrijven in de EU.
14. Op 8 maart 2016 organiseerde de Groep rechten van de mens, in aanwezigheid van FREMP, een vergadering over de coherentie en de consistentie van het intern en extern grondrechten- beleid in de EU. Wetenschappers en het Bureau werden uitgenodigd om een presentatie te geven, en er werd gedebatteerd op basis van een discussienota van het voorzitterschap (doc. 6256/16). Het voorzitterschap acht het nuttig om de bij die gelegenheid door de Groep rechten van de mens getrokken conclusies in herinnering te brengen en te consolideren.
BIJLAGE ONTWERPCONCLUSIES VAN DE RAAD
OVER DE TOEPASSING
VAN HET HANDVEST VAN DE GRONDRECHTEN IN 2015
I. INLEIDING
1. De Raad neemt nota van het verslag van de Commissie over de toepassing van het EU- Handvest van de grondrechten (hierna "het Handvest") in 2015 en van het grondrechten- verslag 2016 van het Bureau voor de grondrechten van de Europese Unie (hierna "het Bureau").
II. DE NALEVING VAN HET HANDVEST OP ALLE NIVEAUS WAARBORGEN Naleving van en bewustmaking over het Handvest op EU- en nationaal niveau
2. De Raad herinnert aan het belang van bewustmaking, opleiding en uitwisseling van
beste praktijken in verband met de toepassing van het Handvest op nationaal en EU-niveau, waarbij onderkend wordt dat het Handvest een aanvulling vormt op - en dus niet in de plaats komt van - nationale stelsels voor de bescherming van de grondrechten. De Raad onderstreept in dit verband de resultaten van het seminar met deskundigen over de nationale toepassing van het Handvest, dat op 19 februari 2016 in Amsterdam plaatsvond op uitnodiging van het Nederlandse voorzitterschap en waarbij de deelnemers ideeën en beste praktijken konden uitwisselen over de problemen in verband met de toepassing van het Handvest.
3. Met het oog op de vervolgmaatregelen, verzoekt de Raad de Groep grondrechten, burger- rechten en vrij verkeer van personen (Working Party on Fundamental Rights, Citizens' Rights and Free Movement of Persons - FREMP) jaarlijks informatie over instrumenten, beste praktijken en bewustmakingsstrategieën met betrekking tot de toepassing van het Handvest op EU- en nationaal niveau te blijven uitwisselen.
8946/16 dep/GAR/mt 6
BIJLAGE DGD 2C
NL
Toepassing van het Handvest en bewustmaking op EU-niveau
4. De Raad is ingenomen met het interinstitutioneel akkoord over beter wetgeven7, dat waarin erop gewezen wordt dat het bij het maken van effectbeoordelingen van belang is na te gaan of de grondrechten volledig geëerbiedigd zijn, en verlangt dat de Commissie in de toelichting bij haar voorstellen uitlegt hoe de voorgenomen maatregelen stroken met de grondrechten.
5. De Raad bevestigt opnieuw dat hij nauwgezet zal bezien of wetgevingsinstrumenten botsen met de grondrechten en fundamentele vrijheden, en dat hij zal aansporen tot consistente toepassing van het Handvest bij alle wetgevingswerkzaamheden. Hij herinnert tevens aan zijn richtsnoeren over de methodiek voor een grondrechtentoets in de voorbereidende instanties van de Raad8.
Uitlegging en toepassing van het Handvest en bewustmaking op nationaal niveau
6. De Raad benadrukt dat het Handvest moet worden toegepast als onderdeel van een breder regelgevend kader voor grondrechten op nationaal niveau. Erkennende dat het Handvest slechts van toepassing is op de lidstaten indien zij binnen de werkingssfeer van het EU-recht handelen9, onderstreept de Raad dat de toepasbaarheid van het Handvest in concrete gevallen moet worden vastgesteld, en wijst hij erop dat de nationale autoriteiten bijzondere aandacht moeten schenken aan die bepalingen van het Handvest waarvan de betekenis en de reikwijdte niet blijken uit de overeenkomstige bepalingen van het EVRM.10
7 15506/15, punten 12 en 25.
8 5377/15.
9 Artikel 51, lid 1, van het Handvest.
Zie ook Protocol Nr. 30 betreffende de toepassing van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie op Polen en het Verenigd Koninkrijk.
Zie ook Protocol Nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
10 Conform de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten, 2007/C 303/02.
7. De Raad steunt, met inachtneming van de respectieve verantwoordelijkheden van de EU- instellingen en de lidstaten bij de toepassing van het Handvest, de uitwisseling van beste praktijken tussen de lidstaten EU-instellingen, aangezien dit bijdraagt tot wederzijds leren en een gemeenschappelijke uitlegging van de reikwijdte van de verplichtingen van de lidstaten hierbij. De Raad erkent tevens dat het nuttig is opleidingen en instrumenten te ontwikkelen, zoals een checklist voor nationale richtsnoeren inzake de toepassing van het Handvest of een gerichte opleiding om de toepasbaarheid van het Handvest in nationale wetgevings- en beleidsprocessen vast te stellen binnen een breder kader voor mensenrechtenbescherming.
8. De Raad spoort de lidstaten verder aan beste praktijken en gemeenschappelijke instrumenten uit te wisselen en in kaart te brengen voor bewustmaking en toetsing in verband met het Handvest, bijvoorbeeld door opleiding te verstrekken aan ambtenaren om de deskundigheid op nationaal niveau te verbeteren, onder meer met de hulp van de Commissie en het Bureau.
In dit verband erkent de Raad het belang van door de Commissie beheerde financierings- regelingen voor opleiding over het Handvest, en van de inspanningen van de Commissie om bestaande instrumenten en andere praktijken meer zichtbaar en toegankelijk te maken via een internetportaal. Ook spoort de Raad het Bureau ertoe aan praktische instrumenten zoals de Charterpedia-toepassing te onderhouden en verder te ontwikkelen, thematische opleidingen voor juristen en modules en workshops voor opleiders op te zetten, en om in de toekomst, net als in 2016, een specifiek hoofdstuk over de toepassing van het Handvest op te nemen in het grondrechtenverslag.
9. De Raad verlangt dat het Bureau overeenkomstig artikel 4, lid 1, punt c), van
Verordening (EG) nr. 168/2007 een handboek voor beroepsbeoefenaars en niet-specialisten opstelt met veelbelovende praktijken over de toepassing van het Handvest op nationaal niveau, waarin rekening gehouden wordt met andere toepasselijke regelgeving inzake de grondrechten.
III. OVERIGE VRAAGSTUKKEN
Non-discriminatie, racisme en vreemdelingenhaat
10. De Raad is zeer bezorgd over de toename van racistische en xenofobe uitlatingen en acties in de hele Europese Unie.
8946/16 dep/GAR/mt 8
BIJLAGE DGD 2C
NL
11. De Raad herinnert eraan dat de bevordering van inclusieve tolerantie, integratie en gedeelde waarden, in combinatie met bewustmaking over de grondrechten van iedereen, zijn belangrijk om een dam op te werpen tegen racisme, vreemdelingenhaat en andere vormen van onverdraagzaamheid in onze diverse samenlevingen.
12. De Raad herinnert aan zijn conclusies over de bestrijding van haatcriminaliteit in de Europese Unie, waarin hij de EU-agentschappen, met name het Bureau, ertoe opriep de uitwisseling van beste praktijken te bevorderen en de lidstaten te helpen bij het ontwikkelen van effectieve methoden om aangifte van haatmisdrijven te stimuleren en een degelijke registratie ervan te waarborgen.11
13. De Raad herinnert aan de besprekingen van oktober en december 2015 en van mei 201612, waarin aandacht werd besteed aan acties en verdere ontwikkelingen in verband met de bestrijding van haatpropaganda, haatmisdrijven en vreemdelingenhaat.
14. De Raad is ingenomen met het eerste colloquium van de Commissie over de grondrechten, dat onder meer ging over de bestrijding van antisemitisme en moslimhaat, en hij onderstreept dat de conclusies van het colloquium gezamenlijk moeten worden uitgevoerd.
15. De Raad toont zich tevreden over het werk van de Groep voor de verbetering van de aangifte en registratie van haatmisdrijven in de EU, met name bij het in kaart brengen van veel- belovende praktijken van lidstaten bij het aanpakken van de onderrapportage van haat- misdrijven en het verbeteren van de registratie ervan, alsmede over het door het Bureau gevoerde onderzoek, met inbegrip van de jongste publicatie "Ensuring justice for hate crime victims: professional perspectives" (Gerechtigheid voor slachtoffers van haatcriminaliteit:
professionele perspectieven).
16. De Raad verwelkomt het repertorium van beste praktijken inzake de aangifte en registratie van haatmisdrijven, dat werd voorgesteld tijdens de vierde bijeenkomst van de Groep voor de verbetering van de aangifte en registratie van haatmisdrijven in de EU, die op 28 en 29 april 2016 plaatsvond op uitnodiging van het Nederlandse voorzitterschap, en hij roept de lidstaten ertoe op de opgedane kennis en ervaring te gebruiken wanneer zij trachten de onderrapportage van haatmisdrijven aan te pakken en de registratie ervan te verbeteren.
11 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/139949.pdf
12 14937/15 en 8839/16.
17. De Raad verzoekt de lidstaten hun inspanningen in de strijd tegen haatcriminaliteit voort te zetten, onder meer door te zorgen voor effectieve omzetting en uitvoering van Kaderbesluit 2008/913/JBZ en andere wetgeving daarover op nationaal niveau, en effectieve methoden te ontwikkelen om aangifte van haatmisdrijven te stimuleren en een degelijke registratie ervan te waarborgen.
18. De Raad is ingenomen met het initiatief van de Commissie om een nieuwe Groep op hoog niveau voor de bestrijding van racisme, vreemdelingenhaat en andere vormen van onverdraagzaamheid in te stellen, teneinde meer politieke stimulans te geven aan de Unie en de lidstaten om haat en onverdraagzaamheid te bestrijden en de deskundigheid van de Commissie, het Bureau en betrokken internationale organisaties en instanties te bundelen.
19. De Raad juicht met name toe dat de nieuwe groep op hoog niveau horizontale kwesties zal aanpakken die met de strijd tegen haatpropaganda en -criminaliteit verband houden en zal trachten concrete praktijken en instrumenten te ontwikkelen en capaciteit op te bouwen om een antwoord te bieden op racisme, vreemdelingenhaat en andere vormen van onverdraagzaamheid in de lidstaten. Dit zal helpen om op vooroordelen gebaseerde overtuigingen beter te doorprikken, effectief onderzoek en effectieve vervolging te
garanderen, passende straffen te waarborgen, slachtoffers te beschermen en hun vertrouwen in de autoriteiten te vergroten en ervoor te zorgen dat de politiediensten van de lidstaten afzien van profilering op basis van raciale, etnische of andere vooroordelen.
20. De Raad juicht toe dat het Bureau heeft gezegd te zullen voortbouwen op het werk van de Groep voor de verbetering van de aangifte en registratie van haatmisdrijven in de EU, zoals vermeld staat in de conclusies van de Raad over de bestrijding van haatcriminaliteit in de Europese Unie, door - binnen de nieuwe groep op hoog niveau, een resultaatgerichte subgroep te coördineren die een gemeenschappelijke methodiek moet ontwikkelen voor gegevensverzameling over en registratie van haatmisdrijven, aangezien vorderingen op dit terrein sterk bijdragen aan de beleidsmaatregelen van de lidstaten en de Unie in de strijd tegen haatcriminaliteit.
21. De Raad is ingenomen met de inspanningen van de Commissie om haatpropaganda op het internet te voorkomen en te bestrijden. In verband hiermee verwelkomt de Raad de dialoog met IT-bedrijven, tijdens welke een gedragscode is opgesteld met vrijwillige toezeggingen om haatpropaganda op het internet te bestrijden.
8946/16 dep/GAR/mt 10
BIJLAGE DGD 2C
NL
Coherentie tussen intern en extern beleid
22. De Raad onderstreept het belang van coherentie tussen de interne en de externe aspecten van de bescherming en bevordering van de grondrechten.
23. De Raad benadrukt dat duidelijkheid moet worden geschapen en er een gemeenschappelijk inzicht moet komen over wat incoherentie van het interne en externe EU-optreden betekent, en over de impact die dit heeft op het intern en het extern grondrechtenbeleid van de EU.
24. De Raad steunt de opneming van een verwijzing naar coherentie tussen intern en extern beleid in het jaarverslag van de Commissie over de toepassing van het Handvest en in het voortgangsverslag over het EU-actieplan inzake mensenrechten en democratie (2015-2019), en verzoekt FREMP en de Groep rechten van de mens hun bespreking over de onderlinge verbanden tussen de diverse beleidscycli voort te zetten. De Raad verwelkomt de
inspanningen om de rol van FREMP bij de ontwikkeling van leidraden over de mensen- rechtensituatie binnen de EU te vergroten, opdat de leidraden in de praktijk kunnen worden gebruikt in politieke en mensenrechtendialogen en andere fora.
25. De Raad is vastbesloten regelmatig gedachtewisselingen, zoals laatstelijk op 8 maart 2016, te blijven houden over de coherentie en consistentie van het intern en extern mensen- rechtenbeleid tussen FREMP en de Groep rechten van de mens, binnen hun respectieve bevoegdheidsterreinen en met betrekking tot specifieke thema's, zoals de uitvoering van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.
Bureau voor de grondrechten
26. De Raad herinnert aan de rol die het Bureau speelt op het gebied van onderzoek en gegevens- verzameling in de hele EU, en aan zijn bijdrage om het wetgevend werk en het beleid van EU-instellingen en lidstaten op feiten te baseren. De Raad herinnert eraan dat de Raad het Bureau kan vragen om advies over specifieke thema's binnen zijn werkingssfeer, of over standpunten die de Raad tijdens het wetgevingsproces inneemt.
