Benchmarkonderzoek bereik minimaregelingen
Sofie Hees
14e versie, 8 maart 2017
Managementsamenvatting
De gemeente Amsterdam biedt inwoners die moeten rondkomen van een inkomen tot 120% van het wettelijk sociaal minimum (minima) inkomensondersteuning aan in de vorm van de
zogenoemde minimavoorzieningen. De zeven belangrijkste zijn de Stadspas (met gratis ID-kaart en Kindpakket met o.a. Kledingbonnen), de Collectieve zorgverzekering voor minima, de Scholierenvergoeding (met Reiskostenvergoeding), de PC-voorziening, de Regeling
tegemoetkoming meerkosten, het Gratis Openbaar Vervoer voor ouderen en de Tegemoetkoming Aanvullend Openbaar Vervoer.
In 2015 bleek uit onderzoek van het Amsterdamse Onderzoek, Informatie en Statistiek (OIS) dat lang niet alle rechthebbenden deze voorzieningen aanvragen. Oorzaken hiervan zijn onder andere de onbekendheid van de voorzieningen, verwarring over het versnipperde aanbod en de
aanvraagprocedures, onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal en belemmering door stress, schaamte of angst om te moeten terugbetalen.
Het Amsterdamse college van B en W heeft zich daarom expliciet ten doel gesteld om zo veel mogelijk Amsterdamse minima met de voorzieningen te ondersteunen en de daarvoor beschikbaar gestelde financiële middelen volledig te benutten. Tijdens de voltooiing van dit onderzoeksrapport, in december 2016, is in de cijfers te zien dat inderdaad een aanzienlijke stijging in het bereik is gerealiseerd.
In dit benchmarkonderzoek, wat werd uitgevoerd in de periode van september 2015 tot en met oktober 2016, wordt gekeken naar 30 andere (middel)grote Nederlandse gemeenten uit de G4- en G32-netwerken, ten eerste om een vergelijking te maken met de armoedeproblematiek en het bereik van de lokale minimaregelingen en ten tweede om ideeën op te doen over het
optimaliseren van dit bereik.
Het is een uitdaging gebleken om het effect van acties die als doel hebben het bereik te vergroten in harde cijfers vast te leggen. Evenmin kan een solide vergelijking worden gemaakt tussen het bereik van de minimaregelingen in Amsterdam en in de andere gemeenten. Dit komt doordat veel variatie bestaat in de soorten regelingen, de inkomensgrenzen die worden gehanteerd en de specifieke eisen voor verschillende subdoelgroepen zoals kinderen, ouderen en chronisch zieken en gehandicapten. Mogelijk kunnen deze bevindingen dienen als algemene stimulans voor gemeenten om definities en registratiewijzen te verscherpen, zodat in de toekomst wel effectmetingen kunnen worden gedaan en rijkere vergelijkingen kunnen worden gemaakt.
Ondanks de bovengenoemde uitdagingen resulteert dit onderzoek in 21 ideeën over het vergroten van het bereik van de minimaregelingen, die voor alle gemeenten die het bereik van hun
minimaregelingen willen vergroten interessant kunnen zijn. Door de hier gepresenteerde mogelijkheden te vergelijken met de huidige stand van zaken in de eigen gemeente, kan elke gemeente hier op zijn eigen manier lering uit trekken.
In dit rapport worden de bevindingen specifiek afgezet tegen de huidige situatie in Amsterdam.
Sommige thema’s blijken voor alle deelnemende gemeenten een uitdaging en Amsterdam vormt daarin geen uitzondering. Van de overige bevindingen kan Amsterdam in meer of mindere mate
iets leren over hoe het bereik van de minimaregelingen (verder) kan worden geoptimaliseerd.
Hieruit vloeien zeven aanbevelingen voort voor de gemeente Amsterdam:
1. Onderzoek de mogelijkheden om de aanvraagprocedure gebruiksvriendelijker en sneller te maken door middel van verdergaande automatisering;
2. Onderzoek de effectiviteit van neutrale buurtlocaties met ruime openingstijden;
3. Breid de inzet van ervaringsdeskundigen verder uit;
4. Breid het Pact voor Amsterdam uit als gezamenlijk platform met intermediairs;
5. Onderzoek de effectiviteit van gedragspsychologische interventies in de communicatie;
6. Spring in bij cruciale levensgebeurtenissen, in samenwerking met intermediairs;
7. Organiseer een gezamenlijk spreekuur met de zorgverzekeraar als onderdeel van de Eindejaarsactie voor de Collectieve zorgverzekering.
Inhoudsopgave
Managementsamenvatting ... 2
Inhoudsopgave ... 4
Lijst van afkortingen ... 7
Inleiding ... 8
Leeswijzer ... 10
1. Minimaregelingen in Amsterdam ... 11
1.1 Landelijk kader... 11
1.2 Minimaregelingen van de gemeente Amsterdam ... 11
1.3 Doelgroepen van de voorzieningen ... 12
Tabel 1. Voorzieningen van de gemeente Amsterdam, oktober 2016 ... 13
1.4 Bereik van de voorzieningen ... 14
Tabel 2. Bereik van de voorzieningen volgens OIS, 2015 ...16
1.5 Uitdagingen en kansen ... 17
1.6 Vergroten van het bereik ... 18
1.7 Ontwikkeling bereik in 2016 ... 20
1.8 Verhoging van de armoedegrens van 110% naar 120% van het wettelijk sociaal minimum ... 21
2. Selectie, data en meth0de ... 23
2.1 Inleiding ... 23
2.2 Selectie... 24
2.2.1 Basis voor de selectie: (groot)stedelijkheid ... 24
2.2.2 Indicatoren ... 24
2.2.3 Resultaten selectieprocedure ... 26
Tabel 3. Selectie van gemeenten ... 26
Grafiek 1. Aandeel inwoners onder de lage-inkomensgrens in top 10 gemeenten, 2013 ... 27
Grafiek 3. Mediaan huishoudvermogen in top 10 gemeenten, 2013 ... 28
Grafiek 4. Budget minimabeleid per inwoner, 2014 ... 28
2.3 Datavergaring ... 29
Figuur 1. Ruimtelijke spreiding van deelnemende gemeenten ... 29
2.4 Bereikcijfers uit de deelnemende gemeenten ...30
2.5 Analyse en statuslabels ... 31
3. Aanvraagprocedure ... 33
3.1 Inleiding ... 33
3.2 Gecombineerde aanvraagprocedure ... 33
Grafiek 5. Gemeenten met een gecombineerd aanvraagformulier voor twee of meerdere
minimaregelingen ... 33
3.3 Geautomatiseerde aanvraagprocedure ... 35
Grafiek 6. Gemeenten met een (gedeeltelijk) geautomatiseerde aanvraagprocedure voor minimaregelingen ... 35
Grafiek 7. Specificering van geautomatiseerde aanvraagprocedure voor minimaregelingen (meerdere antwoorden mogelijk) ... 36
3.4 Deelname aan online platforms voor minimaregelingen ... 37
Grafiek 8. Deelname aan online platforms voor minimaregelingen (meerdere antwoorden mogelijk) ... 37
3.5 Samenvatting van de bevindingen ...38
Tabel 4. Overzicht bevindingen aanvraagprocedure ... 39
4. Bestandskoppelingen ... 40
4.1 Inleiding ... 40
4.2 Aanschrijvingen ... 40
Grafiek 9. Gemeenten die voor één of meerdere minimaregelingen potentiële klanten actief aanschrijven ... 40
Grafiek 10. Specificering aanschrijvingen (meerdere antwoorden mogelijk)... 41
4.3 Bronbestanden aanschrijvingen ... 42
Grafiek 11. Bronbestanden aanschrijvingen (meerdere antwoorden mogelijk) ... 42
4.4 (Semi-)ambtshalve toekenningen...43
Grafiek 12. Gemeenten die één of meerdere minimaregelingen ambtshalve toekennen ...43
4.5 Samenvatting van de bevindingen ...43
Tabel 5. Overzicht bevindingen bestandskoppelingen ... 44
5. Communicatie ... 45
5.1 Inleiding ... 45
5.2 Communicatiekanalen ... 45
Grafiek 13. Communicatiekanalen via welke minima geïnformeerd worden over de gemeentelijke minimaregelingen (meerdere antwoorden mogelijk) ... 45
5.3Effectieve buurtlocaties ... 46
5.4Inzet van ervaringsdeskundigen ... 47
5.5Huis-aan-huiscampagnes ... 48
5.6Inspringen bij cruciale levensgebeurtenissen ... 48
5.7 Taalniveau ... 49
Grafiek 14. Taalniveau in communicatie omtrent minimaregelingen ... 49
5.8 Toepassing gedragspsychologie in communicatie ... 50
Grafiek 15. Toepassing gedragspsychologie in communicatie ... 50
5.9 Samenvatting van de bevindingen ... 52
Tabel 6. Overzicht bevindingen communicatie ... 52
6. Samenwerking met intermediairs ... 53
6.1 Inleiding ... 53
6.2 Relatie van gemeente tot intermediairs ... 53
Grafiek 16. Relatie van gemeente tot intermediairs ... 53
6.3 Gezamenlijk platform met intermediairs ... 54
6.4 Gezamenlijk spreekuur met zorgverzekeraar... 55
6.5 Structurele samenwerking met scholen ... 56
6.6 Structurele samenwerking met werkgevers ... 56
6.7 Samenvatting van de bevindingen ... 57
Tabel 7. Overzicht bevindingen samenwerking met intermediairs ... 57
7. Conclusies ... 58
8. Aanbevelingen ... 60
Bijlage 1. enquête ... 62
Lijst van afkortingen
AOW Algemene ouderdomswet
Atcg Aanvullende tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten (Amsterdam)
B&W burgemeester en wethouders
BRP Basisregistratie Personen
CBS Centraal Bureau voor de Statistiek
GGD Gemeentelijke gezondheidsdienst
IBB individuele bijzondere bijstand
GOV Gratis openbaar vervoer voor ouderen (Amsterdam) HLI Hulp bij laag inkomen (Amsterdam)
madi maatschappelijk dienstverlener (Amsterdam) OIS Onderzoek, Informatie en Statistiek (Amsterdam) OLA optisch leesbare aanvraag (Amsterdam)
RIO Regionaal Inkomensonderzoek
Rtm Regeling tegemoetkoming meerkosten (Amsterdam) rve resultaatverantwoordelijke eenheid (Amsterdam) SCP Sociaal en Cultureel Planbureau
SV Scholierenvergoeding (Amsterdam)
SVB Sociale Verzekeringsbank
TAOV Tegemoetkoming Aanvullend Openbaar Vervoer (Amsterdam) UWV Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
Wajong Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten Wmo Wet maatschappelijke ondersteuning
WPI Werk, Inkomen en Participatie van de gemeente Amsterdam WSM wettelijk sociaal minimum
Wsw Wet sociale werkvoorziening
Wwb Wet werk en bijstand
Inleiding
Amsterdam streeft ernaar een inclusieve stad te zijn waar voor iedereen een plek is. In het kader daarvan voert de gemeente een beleid dat tracht Amsterdammers zo goed mogelijk te laten meekomen, ongeacht de dikte van hun portemonnee. Amsterdammers die moeten rondkomen van tot 120% van het wettelijk sociaal minimum, ook wel “minima”, kunnen met dat doel aanspraak maken op een aantal inkomensondersteunende- en participatieregelingen.
Uit de Amsterdamse Armoedemonitor 2014 en aanvullend onderzoek naar de bekendheid en het bereik van minimaregelingen, beide van het Amsterdamse Onderzoek, Informatie en Statistiek (OIS), bleek in 2015 dat niet alle minima die recht hadden op één of meerdere minimaregelingen, deze ook aanvragen.
De redenen hiervoor liggen veelal in de (on)bekendheid van de regelingen, verwarring over het versnipperde aanbod en de aanvraagprocedures, onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal en belemmering door stress, angst of schaamte. Daarnaast zijn er minima die soms wel en soms niet recht hebben op een regeling, omdat zij een wisselend inkomen hebben.
Wanneer niet alle minima aanspraak maken op de regelingen waar zij recht op hebben, bereikt de gemeente Amsterdam haar doel om minima volwaardig mee te laten doen niet volledig.
Bovendien worden de middelen die daarvoor beschikbaar zijn dan niet volledig benut.
De rve Inkomen, afdeling Armoedebestrijding van de gemeente Amsterdam heeft een
projectgroep in het leven geroepen om het bereik van de minimaregelingen te vergroten. Er wordt gewerkt met acht deelprojecten, waarvan dit onderzoek er één is. Tijdens de voltooiing van dit onderzoeksrapport, in december 2016, is in de cijfers te zien dat inderdaad een aanzienlijke stijging in het bereik is gerealiseerd. In 2017 blijft het vergroten van het bereik een prioriteit, onder andere om er extra nadrukkelijk voor te zorgen dat ook moeilijker bereikbare groepen, zoals werkende minima, de gemeentelijke ondersteuning krijgen waar zij recht op hebben.
Dit onderzoek heeft een tweeledige doelstelling. Ten eerste wordt een vergelijking gemaakt met de armoedeproblematiek en het bereik van de minimaregelingen in andere gemeenten. Ten tweede worden aanbevelingen gedaan over bereikvergrotende instrumenten die de andere gemeenten hanteren en die ook de gemeente Amsterdam zou kunnen overwegen ter implementatie. Dat een gemeente in dit rapport niet als voorbeeld wordt genoemd bij een bepaald thema wil overigens niet per definitie zeggen dat deze gemeente op dit thema niet actief is. De situaties beschreven in dit rapport zijn momentopnamen en bovendien specifiek toegespitst op de minimaregelingen die in Amsterdam de Minimavoorzieningen heten en niet op het gehele armoedebeleid.
De twee hoofdvragen van dit onderzoek zijn:
Hoe staan de armoedeproblematiek en het bereik van de minimaregelingen in de gemeente Amsterdam in verhouding tot andere Nederlandse gemeenten?
Welke instrumenten die andere gemeenten inzetten voor een optimaal bereik, kunnen mogelijk ook worden geïmplementeerd in Amsterdam?
Daarbij horen de volgende deelvragen:
1. In welke mate worden de doelgroepen van de gemeente wel of niet bereikt?
2. Wat wordt er door de gemeente gedaan om dit bereik te vergroten?
3. Welke andere gemeenten zijn interessant om naar te kijken?
4. Hoe staan deze gemeenten ervoor met betrekking tot vraag 1 en 2?
5. Welke aanbevelingen kunnen op basis hiervan worden gedaan aan de gemeente Amsterdam?
Leeswijzer
Dit rapport is opgebouwd uit acht hoofdstukken. In hoofdstuk 1 (Minimaregelingen in Amsterdam) wordt besproken welke minimaregelingen de gemeente Amsterdam kent, hoe groot het bereik van deze regelingen is en welke uitdagingen er spelen bij het bereiken van de doelgroepen. In hoofdstuk 2 (Selectie, data en methode) wordt onderbouwd welke gemeenten met grote waarschijnlijkheid bijzonder interessant zijn voor dit onderzoek, aan de hand van een aantal selectiecriteria. Ook wordt besproken aan de hand van welke methode deze gemeenten zijn onderzocht. In hoofdstuk 3 (Aanvraagprocedure), hoofdstuk 4 (Bestandskoppelingen), hoofdstuk 5 (Communicatie) en hoofdstuk 6 (Samenwerking met intermediairs) worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd, per hoofdstuk geclusterd naar de vier voorname actielijnen die er zijn met betrekking tot het vergroten van het bereik. Door deze hoofdstukken heen wordt ook een vergelijking gemaakt met de situatie in Amsterdam en geformuleerd wat Amsterdam hieruit kan leren. In Hoofdstuk 7 (Conclusie) worden de bevindingen uit het gehele onderzoek samengevat tot in de kern. In hoofdstuk 8 (Aanbevelingen) worden deze bevindingen tot slot vertaald naar
concrete aanbevelingen voor de Amsterdamse uitvoeringspraktijk.
Als bijlage is de enquête toegevoegd die de deelnemende gemeenten hebben ontvangen.
1. Minimaregelingen in Amsterdam
1.1 Landelijk kader
De bestrijding van armoede en schulden is een belangrijk thema voor het huidige kabinet-Rutte II en er is de afgelopen jaren een steeds groter budget voor vrijgemaakt. De verantwoordelijkheid voor de invulling en uitvoering van het armoede- en schuldenbeleid ligt grotendeels bij de gemeenten. Zij hebben daarin veel vrijheid, al is er wel het verzoek vanuit het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid om speciale aandacht te besteden aan kinderen van minima, werkende armen en ouderen met een klein pensioen, en bovendien om in te zetten op het ontwikkelen van een integrale en preventieve aanpak van armoede en schulden in het
algemeen1,2. Het Rijk onderscheidt drie soorten instrumenten die gemeenten kunnen inzetten voor armoedebestrijding: werk, inkomensondersteuning en schuldhulpverlening3.
Op 1 januari 2015 is in Nederland de Participatiewet 2015 van kracht gegaan. Het doel van deze wet is om zo veel mogelijk mensen met en zonder arbeidsbeperking aan het werk te zetten. De Wet werk en bijstand (Wwb), de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en grotendeels ook de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) zijn komen te vervallen als
afzonderlijke wetten en zijn opgenomen in de Participatiewet4. Met de Participatiewet is ook formeel een einde gekomen aan de categoriale verstrekking van inkomensondersteuning, waarvoor in de plaats wordt gevraagd om maatwerk.
1.2 Minimaregelingen van de gemeente Amsterdam
Amsterdammers met een inkomen tot 120% van het wettelijk sociaal minimum (WSM) en weinig eigen vermogen, de zogenoemde minima, kunnen aanspraak maken op een aanbod van
specifieke, doelgroepgerichte regelingen die zijn bedoeld om hen te stimuleren zo veel mogelijk te participeren in de samenleving. Deze regelingen heten in Amsterdam voorzieningen.
De inrichting van de Amsterdamse voorzieningen is per januari 2015 gewijzigd in het kader van de nieuwe Participatiewet. Een aantal categoriale voorzieningen zijn komen te vervallen en als alternatief zijn een aantal maatwerkvoorzieningen geïntroduceerd. Ook is de Amsterdamse armoedegrens verhoogd van 110% naar 120% van het wettelijk sociaal minimum, waardoor de potentiële rechthebbende doelgroep groter is geworden.
De zeven belangrijkste Amsterdamse hoofdvoorzieningen zijn de Stadspas, de Collectieve zorgverzekering voor minima, de Scholierenvergoeding, de PC-voorziening, de Regeling
1 Min SZW, Eindrapport gemeentelijk armoede- en schuldenbeleid, p. 1 & p. 31.
2 http://www.gemeenteloket.minszw.nl/dossiers/werk-en-inkomen/armoedebestrijding/speerpunten- kabinet.html
3 http://www.gemeenteloket.minszw.nl/dossiers/werk-en- inkomen/armoedebestrijding/instrumenten.html
4 https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/?productid=%7BAB7E505A-6F06-4FD9-92C4- F9DF8C56F3EE%7D#case_%7b5B283D8D-3447-4634-9B99-CCB568C82106%7d
Tegemoetkoming meerkosten, het Gratis Openbaar Vervoer voor ouderen en de
Tegemoetkoming Aanvullend Openbaar Vervoer. De voorzieningen en hun doelgroepen zijn schematisch weergegeven in tabel 1 op pagina’s 13 en 14.
Aan de bovengenoemde zeven hoofdvoorzieningen zijn een aantal extra vergoedingen gekoppeld.
Zo kan de Stadspas ook worden ingezet voor een gratis ID-kaart, een gratis dierenartsbezoek en de jaarlijkse baby- speelgoed- en kledingbonnen (de Kindbonnen). In het kader van de
Scholierenvergoeding kan bovendien een vergoeding voor reiskosten worden verstrekt wanneer meer dan 3 zones moeten worden afgelegd op weg naar school.
Naast deze hoofdvoorzieningen en aanverwante vergoedingen zijn er nog een aantal regelingen voor een nog verder afgebakende doelgroep, zoals de Witgoedregeling (een samenwerking met het Fonds Bijzondere Noden Amsterdam en maatschappelijk dienstverleners) en de Individuele Inkomenstoeslag (op het moment van schrijven specifiek voor Amsterdammers die langere tijd in een schuldhulptraject zitten).
Buiten al het bovengenoemde kan onder bepaalde voorwaarden bij de gemeente Amsterdam een aanvraag worden gedaan voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen en
schuldhulpverlening. Ook kan aanspraak worden gemaakt op individuele bijzondere bijstand (IBB), wanneer door bijzondere omstandigheden extra kosten moeten worden gemaakt. Kwijtschelding van gemeentelijke belastingen, schuldhulpverlening en individuele bijzondere bijstand zijn wel regelingen waar veel minima profijt van kunnen hebben, maar formeel zijn ze niet strikt bedoeld voor alle minima en ook niet voor minima alleen, wanneer minima worden gedefinieerd als personen met een inkomen tot 120% van het WSM en weinig eigen vermogen. Deze regelingen vallen dus niet binnen de categorie van de Amsterdamse voorzieningen. Wel zijn het
inkomensondersteunende instrumenten, net als de voorzieningen.
1.3 Doelgroepen van de voorzieningen
In Amsterdam is de Stadspas er in beginsel voor iedereen met een laag inkomen en weinig vermogen. Ook de Collectieve zorgverzekering is er voor alle minima, al zijn er verschillende pakketten die aansluiten bij verschillende zorgbehoeften. De andere voorzieningen zijn bedoeld voor meer specifieke groepen aanvragers, waaronder drie groepen onderscheiden kunnen worden. De Scholierenvergoeding en PC-voorziening zijn speciaal bedoeld voor kinderen van Amsterdammers met een laag inkomen. De Regeling tegemoetkoming meerkosten (Rtm) is er voor minima die met extra ziektekosten te maken hebben in verband met een chronische ziekte of handicap. Het Gratis OV voor ouderen (GOV) en de Tegemoetkoming Aanvullend OV (TAOV) zijn bedoeld voor minima die de AOW-leeftijd hebben bereikt. Per regeling zijn er specifieke
aanvullende eisen, zoals een GGD-indicatie voor de Rtm.
Tabel 1 op pagina’s 13 en 14 geeft een schematisch overzicht van de Amsterdamse voorzieningen en de doelgroepen daarvan.
Tabel 1. Voorzieningen van de gemeente Amsterdam, oktober 2016
Stadspas + aanbiedingen voor minima;
Voor wie: Alle minima
Wat: Korting bij +- 400 instellingen en bedrijven op het gebied van sport, cultuur en recreatie in Amsterdam en een aantal omliggende gemeenten;
Gratis nieuwe identiteitskaart op vertoon van Stadspas;
Gratis dierenartsbezoek op vertoon van Stadspas;
Babybon voor kinderen van 0 tot en met 2 jaar oud, speelgoedbon voor kinderen van 3 tot en met 9 jaar oud en kledingbon voor kinderen van 10 tot en met 14 jaar oud (samen Kindbonnen)
Regelgeving uit: Gemeentewet
Collectieve zorgverzekering Amsterdam
Voor wie: Alle minima
Wat: korting op premie basisverzekering bij Zilveren Kruis Achmea; gratis aanvullende zorgverzekering of korting op premie uitgebreide aanvullende zorgverzekering
Regelgeving uit: Participatiewet
Scholierenvergoeding (SV) Voor wie: Schoolgaande kinderen van 4 tot 18 jaar, via hun ouders die tot de minimadoelgroep behoren
Wat: €375,- voor basisonderwijs, €499,- voor voortgezet onderwijs en MBO-BOL. Plus eventueel €250,-
reiskostenvergoeding voor voortgezet onderwijs en MBO-BOL, wanneer de school op afstand ligt van meer dan 3 OV-zones van woonadres
Regelgeving uit: Participatiewet
PC-voorziening Voor wie: Schoolgaande kinderen op voortgezet onderwijs, via hun ouders die tot de minimadoelgroep behoren
Wat: Gratis laptop en €200,- vergoeding voor een internetabonnement.
Regelgeving uit: Participatiewet
Regeling tegemoetkoming meerkosten (RTM)
Voor wie: Minima met een indicatie voor meerkosten in verband met een chronische ziekte of beperking van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD)
Wat: Vergoeding voor aan ziekte of beperking gebonden extra kosten voor energie, bewassing, kledingslijtage of maaltijden Regelgeving uit: Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)
Gratis openbaar vervoer (GOV) Voor wie: Minima die de AOW-leeftijd hebben bereikt Wat: Een abonnement om gratis te reizen met trams, bussen, en metro’s van het Gemeentelijk Vervoersbedrijf (GVB), met uitzondering van nachtritten
Regelgeving uit: Gemeentewet
Tegemoetkoming aanvullend openbaar vervoer
Voor wie: Minima die de AOW-leeftijd hebben bereikt en die door een medische beperking aangewezen zijn op het aanvullend openbaar vervoer, met uitzondering van degenen die Beschermd vervoer nodig hebben of al GOV toegekend hebben gekregen
Wat: Een tegemoetkoming van €70,-
Regelgeving uit: Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)
1.4 Bereik van de voorzieningen
Het bereik van de voorzieningen wordt jaarlijks berekend en gepubliceerd in de Amsterdamse Armoedemonitor van Onderzoek, Informatie en Statistiek (OIS). Vlak voor de oplevering van dit rapport kwam naast de Armoedemonitor 2014 ook de Armoedemonitor 2015 beschikbaar. In deze paragraaf worden deze Armoedemonitors 2014 en 2015 besproken. In het jaar 2016 zijn veel inspanningen gedaan om het bereik te vergroten en de effecten hiervan zijn al te zien in de absolute toekenningscijfers van de afdeling Armoedebestrijding. Omdat deze cijfers relevant zijn in het kader van het vergroten van het bereik, maar pas later door OIS zullen worden verwerkt in de Armoedemonitor 2016, wordt in paragraaf 1.7 inzicht gegeven in de eigen cijfers van de afdeling.
Het bereik van de voorzieningen wordt in de Armoedemonitor van OIS gedefinieerd als dat deel van het (geschatte) aantal Amsterdamse rechthebbende minimahuishoudens, waaraan een voorziening is toegekend. Bij het bepalen van de doelgroep gaat OIS uit van de statistieken uit het Regionaal Inkomensonderzoek (RIO) en het vermogensbestand van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), die worden gematcht met de toekenningen van de afdeling Voorzieningen. In de Armoedemonitor 2015 is de berekening van de doelgroep van rechthebbenden verbeterd ten opzichte van de Armoedemonitor 2014, waardoor de relatieve bereikcijfers nu beter aansluiten op
de werkelijke uitvoeringspraktijk. De oude berekeningswijze resulteerde naar verwachting in een onderschatting van het daadwerkelijke bereik.
Desalniettemin is het een uitdaging om een exact bereikpercentage te berekenen voor alle afzonderlijke voorzieningen, laat staan een combinatiecijfer voor alle voorzieningen. Voor de meeste voorzieningen gelden namelijk aanvullende voorwaarden die moeilijk in de statistieken te verwerken zijn, zoals dat een GGD-indicatie voor bepaalde noodzakelijke meerkosten door medische redenen nodig is om in aanmerking te komen voor de Rtm en dat de PC-voorziening slechts één keer per huishouden en één keer per vijf schooljaren wordt verstrekt. De cijfers van OIS worden hieronder per voorziening besproken en zijn daarnaast schematisch samengevat in tabel 2 op pagina 16 en 17.
Stadspas
In totaal hebben in 2015 184.028 Amsterdammers een Stadspas ontvangen, vergeleken met 185.815 in 2014. De Stadspas is echter een gemeentevoorziening waar naast minima, ook alle 65- plussers recht op hebben. Het aantal Amsterdamse 65-plussers dat niet tot de minima behoort, moet hier dus nog van afgetrokken worden. Het bereik van de Stadspas onder de
minimadoelgroep wordt geschat op 70% in 2015, vergeleken met 65% in 2014.56 Dit is een aanzienlijke stijging ten opzichte van de jaren voor 2014, die grotendeels te danken is aan een jaarlijkse grootschalige ambtshalve toekenning van Stadspassen aan minima die al een andere voorziening ontvingen en aan bijstandsgerechtigden.
Gratis ID-kaart
In 2015 werd 3.293 keer de gratis ID-kaart verstrekt aan minima met een geldige Stadspas. Hoe dit aantal in verhouding staat tot de rechthebbende doelgroep is onbekend.
Kindbonnen (Stadspas)
In 2015 waren er twee soorten Kindbonnen: een kledingbon voor kinderen van 10 tot en met 14 jaar en een speelgoedbon voor kinderen van 4 tot en met 9 jaar. De rechthebbende doelgroep voor de kledingbonnen werd door de gemeente aangeschreven op basis van het Stadspasbestand.
In 2015 hebben 9.663 ouders en kinderen een H&M- of Coolcat-kledingbon in ontvangst genomen, wat 97% is van de aangeschreven doelgroep. Daarnaast ontvingen 10.280 een speelgoedbon.
Collectieve zorgverzekering voor minima
In 2015 waren 67.477 Amsterdammers verzekerd via de Collectieve zorgverzekering voor minima (CZM), inclusief 17.178 meeverzekerde kinderen. Het relatieve bereik wordt door OIS geschat op 33%. In 2014 werd dit bereik door OIS middels de oude berekening geschat tussen 31% en 48%.
Scholierenvergoeding
De Scholierenvergoeding wordt toegekend over een schooljaar in plaats van een kalenderjaar. In het schooljaar van 2015/2016 is de Scholierenvergoeding toegekend aan 21.907 scholieren,
5 Onderzoek, Informatie en Statistiek, Armoedemonitor 2014 Deel 2: het Amsterdamse armoedebeleid, december 2015.
6 In deze Armoedemonitor 2014 werd nog gewerkt met de oude doelgroepberekening.
verdeeld over 12.734 huishoudens.78 In het schooljaar 2014/2015 waren dat 20.499 kinderen in 11.843 huishoudens. Het relatieve bereik is daarmee nagenoeg gelijk gebleven (56-57%), ondanks dat de rechthebbende doelgroep is gestegen.
PC-voorziening
In het kalenderjaar 2015 zijn 2.189 laptops uitgereikt aan schoolgaande kinderen van minimahuishoudens, vergeleken met 2.020 in 2014. Het is momenteel niet mogelijk om te berekenen om welk aandeel van de rechthebbenden het hier gaat. Ten eerste komt dat doordat dit aantal rechthebbenden moeilijk in kaart te brengen is; daar zijn aanvullende gegevens voor nodig, zoals het leerjaar van het kind. Ten tweede wordt een laptop eens per vijf schooljaren één keer per huishouden verstrekt, waardoor het minder zinvol is om over de cijfers per jaar te spreken.
Regeling tegemoetkoming meerkosten
In 2015 werd de Regeling tegemoetkoming meerkosten (Rtm) 10.237 maal verstrekt. Het is niet mogelijk om te berekenen om welk deel van de doelgroep het hier gaat, omdat geen cijfers beschikbaar zijn over de totale groep Amsterdamse minima die om medische redenen de gedekte noodzakelijke meerkosten maken.
Gratis OV voor ouderen
In 2015 maakten 12.890 Amsterdamse minima (ca. 53%) gebruik van het Gratis OV voor ouderen (GOV), vergeleken met 9.790 in 2014. Dit is een stijging van ca. 4% vergeleken met het relatieve bereik in 2014, maar dat percentage was gebaseerd op de oude berekening van de doelgroep.
Tegemoetkoming Aanvullend Openbaar Vervoer
In 2015 werd 3.690 keer de Tegemoetkoming Aanvullend Openbaar Vervoer (TAOV) verstrekt.
Hoe dit aantal in verhouding staat tot de rechthebbende doelgroep is onbekend.
Tabel 2. Bereik van de voorzieningen volgens OIS, 2015
Aantal bereikte Amsterdammers
Percentage bereikte deel van rechthebbende doelgroep (schatting)
2014 2015 2014 2015
Voorzieningen
(oude berekening) (nieuwe berekening)
7 Onderzoek, Informatie en Statistiek, Amsterdamse Armoedemonitor 2015, september 2016, p. 42.
8 Bij de absolute toekenningscijfers uit de Armoedemonitor van OIS zijn alleen die toekenningen meegerekend, die gematcht konden worden met de CBS-cijfers. De toekenningscijfers van het WPI vallen nog iets hoger uit, omdat er een groep toekenningen overblijft die buiten de match van OIS valt.
Stadspas 185.815 184.028 65% 70%
Gratis ID-kaart Niet beschikbaar 3.293 Niet beschikbaar Niet beschikbaar
Kledingbon Niet beschikbaar 9.663 Niet beschikbaar 97%
Speelgoedbon Niet beschikbaar 10.280 Niet beschikbaar n.v.t.
CZM Niet beschikbaar 67.477 Niet beschikbaar 33%
Scholierenvergoeding 20.499 21.907 57% 56%
PC-voorziening 2.020 2.189 Niet beschikbaar Niet beschikbaar
Rtm Niet beschikbaar 10.237 Niet beschikbaar Niet beschikbaar
Gratis OV voor ouderen 9.790 12.890 49% 53%
TAOV Niet beschikbaar 3.690 Niet beschikbaar Niet beschikbaar
*) Dit is het totale aantal Amsterdammers dat een Stadspas ontving. Dit omvat minima én alle 65- plussers.
**) Dit is een schatting van het gedeelte van de Amsterdamse minimahuishoudens dat in het bezit was van een Stadspas + aanbiedingen voor minima.
1.5 Uitdagingen en kansen
Het rapport Bekendheid en bereik minimaregelingen (2015) van OIS identificeert vijf specifieke groepen rechthebbende minima die op dat moment nog niet optimaal bereikt werden. Dat zijn 1) minima die al bekend zijn bij de gemeente omdat zij al een andere voorziening ontvangen of een bijstandsuitkering, 2) minima die de Nederlandse taal onvoldoende beheersen en/of om een andere reden niet zelfstandig in staat zijn tot het doen van een aanvraag, 3) werkende minima en 4) minima die niet bereid om zijn de voorzieningen waar zij recht op hebben aan te vragen en 5) minima die een sterk wisselend inkomen hebben, en daarom maar af en toe recht zouden hebben op een voorziening.9
Voor de eerste groep, minima die al een andere voorziening of een bijstandsuitkering van de gemeente ontvangen, liggen de kansen om het bereik te vergroten voornamelijk in
bestandskoppelingen die worden uitgevoerd door de gemeente. Bij bestandskoppelingen worden aanschrijvingen gegenereerd uit de klantenbestanden waarin personen staan die al bij de
gemeente bekend zijn omdat zij al een andere voorziening en/of een bijstandsuitkering ontvangen.
Wat betreft werkende minima en minima die de Nederlandse taal onvoldoende beheersen en/of om een andere reden niet zelfstandig in staat zijn tot het doen van een aanvraag liggen de kansen voor het vergroten van het bereik volgens OIS voornamelijk in het aanpassen van de
communicatiestrategie aan de specifieke doelgroepen en in het versimpelen van de
9 Onderzoek, Informatie en Statistiek, Bekendheid en bereik minimaregelingen, april 2015, p. 31.
aanvraagprocedures. Veel werkende minima werken als ZZP’er. In eigen onderzoek van de gemeente Amsterdam zijn daarnaast bepaalde sectoren naar voren gekomen waarin werkende minima in loondienst voornamelijk werkzaam zijn: horeca, telecom, wellness, markthandel, autohandel en – reparatie en vermoedelijk prostitutie.10 Tegelijkertijd dient rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat in deze sectoren naast het officiële inkomen ook zwart wordt verdiend. Dit zou betekenen dat wanneer naar het echte inkomen wordt gekeken, het recht op een voorziening vervalt. Wat betreft de minima die niet zelfstandig in staat zijn tot het doen van een aanvraag spelen naast onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal, ook andere zaken mee zoals stress, angst en schaamte.
Zelfs wanneer grote vooruitgang wordt geboekt in het bereiken van de hierboven besproken groepen minima, zal het bereik nog niet op 100% liggen. Dat komt onder andere doordat er ook minima zijn die simpelweg geen voorzieningen willen aanvragen omdat zij geen hulp willen van de gemeente, evenals minima die geen aanvraag doen omdat zij bang zijn dat achteraf blijkt dat zij toch geen recht hadden en dan misschien aan de gemeente moeten terugbetalen, bijvoorbeeld omdat zij een sterk wisselend inkomen hebben.
1.6 Vergroten van het bereik
Het huidige Amsterdamse college van B&W heeft zich tot doel gesteld om het bereik van de bestaande voorzieningen te vergroten. Om te kunnen meten of dat lukt, zijn in de begroting voor 2015 streefwaarden geformuleerd voor twee voorzieningen: 75% bereik voor de Stadspas en 65%
bereik voor de Scholierenvergoeding in het jaar 201811. Deze twee voorzieningen worden daarbij gezien als indicatief voor alle geboekte resultaten met betrekking tot het bereik. Dat voor de andere voorzieningen geen streefwaarden zijn opgesteld wil echter niet zeggen dat het bereik daarvan niet belangrijk is: de gemeente Amsterdam werkt aan een vergroting van het bereik van alle zeven voorzieningen.
In het kader van het vergroten van het bereik van de voorzieningen is een projectgroep opgezet met acht deelprojecten. Deze deelprojecten zijn respectievelijk gericht op het optimaliseren van het gebruik van (bestaande) databestanden, het inschakelen van intermediairs, het verbeteren van de aanvraagprocedure, communicatie en campagnes, het benaderen van Amsterdammers met een bijstandsuitkering, zes productgerichte campagnes voor specifieke voorzieningen,
consistentie van begrippen en parameters en dit benchmarkonderzoek.
Elk deelproject heeft zijn eigen bijbehorende specifieke acties. Deze acties kunnen, naast op een projectmatige manier, ook worden gegroepeerd naar een viertal inhoudelijke categorieën:
aanvraagprocedure, bestandskoppeling, intermediairs en communicatie.
Verbeteren van de aanvraagprocedure
In het kader van de versimpeling van de aanvraagprocedures is een gecombineerd online
aanvraagformulier geïntroduceerd ter vervanging van de losse aanvraagformulieren die voorheen voor elke afzonderlijke voorziening bestonden. Op dit online aanvraagformulier, wat Hulp bij laag inkomen (HLI) heet, vult de gebruiker een aantal vragen in over zijn of haar gezins- en
10 Interne memo, november 2015
11 Begroting 2015, p. 116-117 en p. 124
inkomenssituatie, aan de hand waarvan vervolgens automatisch de regelingen worden geselecteerd waar hij of zij waarschijnlijk voor in aanmerking komt.
Bestandskoppeling
Bij bestandskoppeling worden aanschrijvingen gegenereerd uit de klantenbestanden waarin personen staan die al bij de gemeente bekend zijn omdat zij al een andere voorziening en/of een bijstandsuitkering ontvangen. Het inzetten van bestandskoppelingen is verre van onbeperkt, omdat de privacy van de burgers erbij in het geding is. Bovendien vraagt de nieuwe landelijke wetgeving, vastgelegd in de Participatiewet, om maatwerk. De gemeente mag daardoor in principe geen categoriale verstrekkingen doen, wat het grotendeels onmogelijk maakt om
ambtshalve toekenningen te doen waarvoor de burger niet zelf een aanvraag heeft ingediend. Wel kunnen potentiële klanten worden aangeschreven om via een verkorte aanvraagprocedure voorzieningen aan te vragen die zij nog niet ontvangen. De respons op dergelijke gerichte aanschrijvingen is in Amsterdam over het algemeen erg hoog.
Samenwerking met intermediairs
Intermediairs vormen een belangrijke schakel tussen de gemeente en de minimahuishoudens. Er wordt aan gewerkt hen beter te informeren over het gemeentelijke aanbod van minimaregelingen en te trainen om hun onmisbare rol als schakel tussen de burger en de gemeente optimaal te kunnen vervullen.
Communicatie
Onder de categorie communicatie vallen de actiepunten die te maken hebben met de wijze waarop minima en intermediairs door de gemeente worden benaderd. In dit kader is in 2015 bijvoorbeeld de website van de gemeente omgezet naar de zogenoemde Pak-je-kansstijl, waarop in eenvoudige taal en pictogrammen het volledige aanbod aan minimaregelingen wordt
gepresenteerd. Zo is er de ‘Flying Squad’ die voorlichting geeft en aanvraagformulieren uitdeelt bij gerichte evenementen en bijeenkomsten, zijn er belacties om aan te zetten tot het doen van declaraties, wordt campagne gevoerd op radiozender FunX, worden Boomerang-kaarten verspreid door de stad en is er een kaartenset ‘Pak je kans,’ waarop de voorzieningen worden uitgelegd. Communicatie is ook een belangrijk speerpunt van de productgerichte campagnes voor de afzonderlijke voorzieningen, elk met een strategie die is aangepast aan de specifieke doelgroep en een eigen jaarcyclus – zo wordt aan het begin van elk schooljaar bijvoorbeeld campagne gevoerd rondom de regelingen voor schoolgaande kinderen.
Daarnaast: Programma Schuldhulpverlening en Armoederegisseur
Naast de projectgroep Verhoging bereik minimavoorzieningen zijn er binnen de Amsterdamse Armoedebestrijding ook het programma Schuldhulpverlening en het project van de
Armoederegisseur. In het Programma Schuldhulpverlening staan preventie, vroegsignalering, maatwerk en samenwerking met hulpverleners en schuldeisers centraal. In het project van de Armoederegisseur, waaronder ook de real-time Armoedeaanpak valt, wordt inzicht vergaard in de leefwereld van kwetsbare Amsterdammers die leven in armoede, met een focus op innovatie en het versterken van de zelfredzaamheid. Beide onderdelen van het armoedebeleid kunnen een positief neveneffect hebben op het bereik van de minimavoorzieningen, maar hebben dat niet als hoofddoel.
1.7 Ontwikkeling bereik in 2016
Zoals gezegd in paragraaf 1.4 zijn de effecten van de bereikvergrotende inspanningen die zijn toegelicht in paragraaf 1.6 al te zien in de absolute toekenningscijfers van de afdeling
Armoedebestrijding. Omdat deze cijfers relevant zijn in het kader van het vergroten van het bereik, maar pas later door OIS zullen worden verwerkt in de Armoedemonitor 2016, wordt deze paragraaf inzicht gegeven in de eigen cijfers aan de hand van de Monitor minimavoorzieningen tot en met september 2016.
Stadspas
In september 2015 waren er ca 89.000 minima-pashouders (ten opzichte van een totaal van 174.000 Stadspashouders, inclusief AOW’ers die geen minima zijn). In de jaarlijkse grote
ambtshalve toekenningsronde in september zijn daar door uitgebreide bestandskoppelingen ca.
12.000 minima-pashouders bij gekomen, wat leidde tot een totaal van 101.243 minima met een Stadspas (inclusief kinderen). In de twaalf maanden daarna is dit aantal opgeklommen naar 110.335 doordat ca. 9.000 minima en hun kinderen zelf Stadspassen aanvroegen. In de ambtshalve toekenningsronde van september 2016 nog eens 2.000 minima bereikt door verder
geoptimaliseerde bestandskoppelingen. In september 2016 stond de teller hiermee op 112.520 minima-pashouders, ten opzichte van een totaal van 190.917 Stadspashouders.
Gratis ID-kaart
In 2015 werd 3.293 keer de gratis ID-kaart verstrekt aan minima met een geldige Stadspas, sinds de introductie van deze verstrekkingen in september. In 2016 zijn dit er tot en met de maand september al 10.039. Gemiddeld worden er ruim 1.000 gratis ID-kaarten verstrekt per maand, met een relatieve piek in de maanden vlak voor de zomervakantie.
Kindbonnen (Stadspas)
In 2015 waren er twee soorten Kindbonnen: een kledingbon voor kinderen van 10 tot en met 14 jaar (9.663 kinderen) en een speelgoedbon voor kinderen van 4 tot en met 9 jaar (10.280 kinderen).
In 2016 is er naast de kledingbon en de speelgoedbon ook de babybon. Respectievelijk zullen hiermee begin december ca. 9.000 en 12.000 kinderen en 3.500 baby’s worden bereikt, die bericht krijgen van de gemeente op basis van het Stadspasbestand.
Collectieve zorgverzekering voor minima
In 2015 waren ca. 67.500 Amsterdammers verzekerd via de Collectieve zorgverzekering voor minima (CZM), inclusief ca. 17.000 meeverzekerde kinderen. In september 2016 zijn dat er ca.
76.500, waarvan ca. 19.000 meeverzekerde kinderen. Verreweg de grootste stijging vond plaats door de Eindejaarsactie in december 2015, tijdens de landelijke overstapperiode voor
zorgverzekeringen.
Scholierenvergoeding
In het schooljaar 2015-2016 werden met de Scholierenvergoeding ca. 22.000 scholieren bereikt, verdeeld over ca 12.500 huishoudens. In het schooljaar 2016-2017 waren dit ca. 24.880 scholieren in 14.366 huishoudens.
PC-voorziening
In het schooljaar 2015-2016 werd een gratis laptop verstrekt aan 1.619 scholieren. In het schooljaar 2016-2017 waren dit er 2.876.
Regeling tegemoetkoming meerkosten
In 2015 werd de Regeling tegemoetkoming meerkosten (Rtm) 2.034 keer verstrekt aan Amsterdamse minima die zelf een aanvraag indienden, naast een grote groep die door de gemeente werd aangeschreven vanuit het bestand van de voormalige Aanvullende
tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten (Atcg), die kwam te vervallen met de inwerkingtreding van de Participatiewet. In 2016 werden tot en met de maand september 3.169 nieuwe toekenningen gedaan. Het totale aantal ontvangers van de Rtm bedraagt hiermee in september 2016 11.185 personen.
Gratis OV voor ouderen
In 2016 werden tot en met de maand september 3.000.000 ritten gemaakt met het Gratis Openbaar Vervoer voor ouderen (GOV). In september 2015 waren dat er afgerond 2.500.000.
Tegemoetkoming Aanvullend Openbaar Vervoer
In 2015 werden met de eerste grote ambtshalve toekenningsronde in september 3.037 personen bereikt, aan het eind van het jaar aangevuld tot 4.248 met nog eens een ambtshalve
toekenningsronde. In 2016 vond de eerste ronde plaats in juli en daarmee werden 3.379 personen bereikt. Er staat weer een tweede ambtshalve toekenningsronde gepland voor het einde van het jaar.
1.8 Verhoging van de armoedegrens van 110% naar 120% van het wettelijk sociaal minimum
In 2015 is in Amsterdam de inkomensgrens die vereist is om recht te hebben op de
minimaregelingen omhoog gebracht van 110% naar 120% van het wettelijk sociaal minimum.
Hierdoor is de groep Amsterdammers die potentieel in aanmerking komt voor minimaregelingen vergroot met circa 15.000 huishoudens – voornamelijk met werkende minima en AOW’ers met een klein pensioen.
Enerzijds liggen in deze uitbreiding van de doelgroep kansen voor het vergroten van het bereik. Zo heeft bijvoorbeeld een herbeoordelingsactie plaatsgevonden waarbij aanvragen voor de
Scholierenvergoeding 2014/2015 die werden afgewezen voor 1 januari 2015, maar wel voldoen aan de nieuwe inkomensnorm, ambtshalve alsnog zijn toegekend.
Hoewel met zulke herstelacties inderdaad nieuwe minima kunnen worden bereikt en dus het getal in de teller verhoogd kan worden, beïnvloedt de overgang van 110% naar 120% ook het getal in de
noemer. De wijziging van de inkomensnorm heeft daarom wel een positieve uitwerking op het absolute aantal personen dat bereikt wordt met de minimaregelingen, maar vooralsnog niet op het relatieve bereik. Het bereik wordt immers gedefinieerd als dat deel van het (geschatte) aantal Amsterdamse rechthebbende minimahuishoudens, waaraan een voorziening is toegekend. Wel zijn met de wijziging van de inkomensnorm nieuwe kansen gecreëerd om potentieel het bereik kan worden vergroot. Voor de nieuwe doelgroepen die daaruit voortkomen, zoals werkende minima, zijn nieuwe methoden en strategieën nodig.
2. Selectie, data en meth0de
2.1 Inleiding
De doelstellingen van dit onderzoek zijn om een vergelijking te maken met het bereik van de minimaregelingen in andere gemeenten en om uit deze gemeenten ideeën op te doen over manieren waarop ook in Amsterdam dit bereik verder kan worden geoptimaliseerd. In 2015 telde Nederland 393 gemeenten. Om hieruit een gegronde selectie te maken voor dit onderzoek is een aantal selectiecriteria opgesteld. Om te voorkomen dat gemeenten ten onrechte buiten
beschouwing worden gelaten omdat zij niet uit de selectieprocedure komen, maar desondanks interessant zijn qua bereik van de minimaregelingen, is er voor gekozen om ook een enquête te verspreiden onder een grotere groep gemeenten. Ook bij gemeenten die relatief weinig met armoede te maken hebben of slechts een beperkt aanbod van minimaregelingen hebben, bestaat tenslotte de mogelijkheid dat zij op een effectieve en/of innovatieve manier het bereik van deze minimaregelingen optimaliseren.
De selectieprocedure
In de selectieprocedure worden de 40 grote en middelgrote steden van de G4- en de G32- stedennetwerken als basis genomen.12 Vervolgens worden zij geordend aan de hand van hun scores op vier indicatoren, afkomstig uit het Regionaal Inkomensonderzoek (RIO) van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS): laag inkomen, langdurig laag inkomen, laag vermogen en groot gemeentelijk budget voor minimabeleid. De tien gemeenten die gemiddeld het vaakst bovenaan staan in deze vier lijsten, zijn de gemeenten die uit deze selectieprocedure komen met de hoogste waarschijnlijkheid dat zij interessant zijn voor dit onderzoek.
In paragraaf 2.2 wordt de keuze voor de vier indicatoren in detail besproken. In paragraaf 2.3 staat een overzicht van de resultaten van deze selectie.
De algemene enquête
Alle 40 grote en middelgrote gemeenten van de G4 en de G32 zijn benaderd met een enquête over (het vergroten van) het bereik van hun minimaregelingen. De enquête is als bijlage toegevoegd aan het einde van dit rapport. In hoofdstuk 3 tot en met 6 worden vervolgens de resultaten gepresenteerd.
12 Tot de G4 behoren de vier grootste gemeenten van Nederland: Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht.
Tot de G32 behoren, anders dan de naam doet vermoeden, inmiddels 37 grote en middelgrote Nederlandse gemeenten: Alkmaar, Almelo, Almere, Alphen aan den Rijn, Amersfoort, Apeldoorn, Arnhem, Breda, Delft, Deventer, Dordrecht, Ede, Eindhoven, Emmen, Enschede, Gouda, Groningen, Haarlem, Haarlemmermeer, Heerlen, Helmond, Hengelo, ’s-Hertogenbosch, Leeuwarden, Leiden, Lelystad, Maastricht, Nijmegen, Oss, Roosendaal, Schiedam, Sittard-Geleen, Tilburg, Venlo, Zaanstad, Zoetermeer en Zwolle.
2.2 Selectie
2.2.1 Basis voor de selectie: (groot)stedelijkheid
De basis voor de selectie is (groot)stedelijkheid. Amsterdam is voor Nederlandse begrippen een zeer grote gemeente. Op 1 januari 2015 telde Amsterdam 821.752 inwoners. Het gemiddelde aantal inwoners per gemeente was toen 41.000. 13 Amsterdam is daarmee ruim twintig keer groter dan gemiddeld.
Uit de Dorpenmonitor (2013) van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) blijkt dat in Nederland in de steden niet alleen absoluut, maar ook relatief gezien meer armoede voorkomt dan op het platteland.14 Naar verwachting zijn grote gemeenten, en met name steden, dus het meest interessant voor dit onderzoek.
De gemeenten van de G4 en die van de G32 samen vormen daarom een eerste selectie van
gemeenten voor dit onderzoek. Deze 40 gemeenten worden geanalyseerd aan de hand van de vier CBS-indicatoren laag inkomen, langdurig laag inkomen, laag vermogen en groot gemeentelijk budget voor minimabeleid.15
2.2.2 Indicatoren Laag inkomen
Gemeenten waarvan relatief veel inwoners een laag inkomen hebben zijn naar verwachting het meest interessant voor dit onderzoek. Cijfers hierover worden geboden door het CBS. In dit onderzoek wordt gebruikgemaakt van de cijfers “Inkomen onder lage-inkomensgrens, tenminste 1 jaar” over 2013.16
Bij het gebruik van deze cijfers dienst een kanttekening te worden gemaakt. De lage-
inkomensgrens van het CBS is gebaseerd op het bijstandsniveau voor een alleenstaande in het basisjaar 1979. In de praktijk staat het de gemeenten echter vrij om normen te hanteren die afwijken van deze lage-inkomensgrens, die bovendien ook per gemeente en/of minimaregeling kunnen verschillen.
In Amsterdam, bijvoorbeeld, is de armoedegrens in 2015 opgeschoven van 110% naar 120% van het wettelijk sociaal minimum – wat betekent dat Amsterdammers met een inkomen tot 120%
van het wettelijk sociaal minimum tot de minima behoren, en daarmee in principe tot doelgroep van de minimaregelingen.17
13 CBS StatLine (2015), “Bevolkingsontwikkeling: regio per maand.” Centraal Bureau voor de Statistiek.
14 Sociaal en Cultureel Planbureau (2015), “De dorpenmonitor. Ontwikkelingen in de leefsituatie van dorpsbewoners,”, p. 105-112.
15 Het aantal van 40 is exclusief de gemeente Amsterdam, vanuit welk perspectief dit onderzoek plaatsvindt.
16 CBS StatLine (2014), “Laag en langdurig laag inkomen; huishoudenskenmerken en regio.” Centraal Bureau voor de Statistiek.
17Dit wil niet zeggen dat alle personen met een inkomen tot 120% van het wettelijk sociaal minimum automatisch recht hebben op één of meerdere minimaregelingen. Per regeling gelden ook aanvullende voorwaarden.
Langdurig laag inkomen
In het recente rapport “Een lang tekort” stelt het SCP dat ruim de helft van de armen in Nederland langdurig in armoede leeft, en dat langdurige armoede op individueel niveau vaak gepaard gaat met een toenemende financiële problematiek en een afnemende kans op uitstroom naar een situatie zonder armoede.18
Het is dus relevant om naast naar cijfers over lage inkomens in 2013, ook te kijken naar cijfers over langdurig lage inkomens. Het CBS biedt de cijfers “Inkomen over de lage-inkomensgrens, 4 jaar en langer” over 2013, waarvan gebruik wordt gemaakt in dit onderzoek.19
Bij het gebruik van deze cijfers dient ook een kanttekening te worden gemaakt. In het rapport van het SCP wordt uitgegaan van een zogenoemde budgetbenadering van armoede. Daarbij wordt rekening gehouden met zowel consumptie voor onvermijdbare basisbehoeften als consumptie voor niet absoluut noodzakelijke, maar wel zeer wenselijke ontspanning en sociale participatie.
Deze benadering wijkt af van de lage-inkomensgrens die wordt gehanteerd in de CBS-cijfers waar voor dit onderzoek gebruik van wordt gemaakt.20
Laag vermogen
Naast een (langdurig) laag inkomen geeft ook een relatief laag vermogen een indicatie van armoede, en dus een indicatie van de mate van relevantie voor dit onderzoek. Het CBS biedt de cijfers “Mediaan vermogen, bedrag van het vermogen” over 2013.21 Hierin zijn de
vermogensbedragen te zien waar de helft van de huishoudens in een gemeente op of onder zit.
Hoog budget voor gemeentelijk minimabeleid
Naast een (langdurig) laag inkomen en een relatief laag vermogen geeft ook informatie over de gemeentelijke budgetten voor minimabeleid een indicatie voor relevantie voor dit onderzoek. Het CBS biedt de cijfers “Gemeentelijke functies euro/inwoner, gemeentelijk minimabeleid” over 2014, waarbij de volgende definitie van ‘gemeentelijk minimabeleid’ wordt gehanteerd:22
De gemeentelijke activiteiten in verband met de bijzondere bijstand, minimabeleid, de kwijtschelding van lokale belastingen en dergelijke. De kwijtscheldingen kunnen de gemeentelijke belastingen betreffen, maar ook andere heffingen zoals de riool- en reinigingsrechten en de afvalstoffenheffing. Van het beleid voor de (sociale) minima kunnen ook kortingen op bezoek/deelname aan bijvoorbeeld musea, sportclubs, de bibliotheek enzovoorts deel uitmaken.
Ook bij het gebruik van deze cijfers dient een kanttekening te worden gemaakt. In de
selectieprocedure voor dit onderzoek wordt er bewust voor gekozen om uit te gaan van de meest recente cijfers: die van 2014. Dit omdat in 2014 een nieuwe collegeperiode voor colleges van B&W
18Sociaal en Cultureel Planbureau (2016), “Een lang tekort. Langdurige armoede in Nederland.”
19CBS StatLine (2014), “Laag en langdurig laag inkomen; huishoudenskenmerken en regio.” Centraal Bureau voor de Statistiek.
20 Deze lage-inkomensgrens is gebaseerd op het bijstandsniveau voor een alleenstaande in het basisjaar 1979.
21CBS StatLine (2015), “Vermogen; particuliere huishoudens, kenmerken en regio, 1 januari.” Centraal Bureau voor de Statistiek.
22 CBS StatLine (2014), “Gemeentebegrotingen: per gemeente, baten en lasten, heffingen, 2005-2014.” Centraal Bureau voor de Statistiek.
van start is gegaan. Dit kan in de praktijk een grote breuk betekenen met het gemeentebeleid uit 2013 – het jaar waarover de meest recente cijfers van de overige drie indicatoren gaan.
2.2.3 Resultaten selectieprocedure
Tabel 3 hieronder toont een overzicht van de gemeente Amsterdam en de 10 gemeenten die gemiddeld de meeste relevantie scoorden op de vier indicatoren laag inkomen, langdurig laag inkomen, laag vermogen en hoog budget voor gemeentelijke minimabeleid. Dit zijn
respectievelijk Heerlen, Rotterdam, Den Haag, Arnhem, Enschede, Groningen, Nijmegen, Maastricht, Leeuwarden en Lelystad.
Dat deze gemeenten als top 10 uit de selectieprocedure zijn gekomen, betekent dat zij met een hoge waarschijnlijkheid bijzonder interessant zijn voor dit onderzoek. De gemiddelde score van een gemeente op relevantie zegt nog niet veel over de scores van deze gemeente per indicator. In grafieken 1 tot en met 4 worden de gemeenten daarom nog eens met elkaar vergeleken per afzonderlijke indicator.
Tabel 3. Selectie van gemeenten
Aandeel laag inkomen
Aandeel langdurig laag inkomen
Mediaan
huishoudvermogen
Budget minimabeleid per inwoner
Amsterdam 18,2 % 6,8 % € 3.300 € 88
Top 10
Heerlen 16,0 % 5,6 % € 2.700 € 113
Rotterdam 18,7 % 6,7 % € 1.900 € 72
Den Haag 17,6 % 5,6 % € 3.100 € 85
Arnhem 16,1 % 5,2 % € 2.400 € 70
Enschede 16,1 % 5,0 % € 3.500 € 76
Groningen 17,9 % 6,4 % € 3.500 € 64
Nijmegen 14,9 % 4,6 % € 5.100 € 79
Maastricht 14,1 % 4,6 % € 5.900 € 86
Leeuwarden 15,6 % 4,7 % € 3.700 € 61
Lelystad 13,0 % 3,5 % € 1.500 € 65
18,2%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
16,0%
18,0%
20,0%
Laag inkomen
Onderstaande grafiek 1 toont de afzonderlijke scores van de top 10 gemeenten op de eerste indicator: laag inkomen; op volgorde van het hoogste aandeel van de inwoners (meest relevant) naar een lager aandeel, en vergeleken met de gemeente Amsterdam.
De gemeente Rotterdam had in 2013 relatief de meeste inwoners die onder de lage-
inkomensgrens leefden (18,7% van de inwoners), gevolgd door Amsterdam, Groningen en Den Haag.
Grafiek 1. Aandeel inwoners onder de lage-inkomensgrens in top 10 gemeenten, 2013
Langdurig laag inkomen
Onderstaande grafiek 2 toont de afzonderlijke scores van de top 10 gemeenten op de tweede indicator: langdurig laag inkomen; op volgorde van het hoogste aandeel van de inwoners (meest relevant) naar een lager aandeel, en vergeleken met de gemeente Amsterdam.
De gemeente Amsterdam had in 2013 relatief de meeste inwoners die langdurig onder de lage- inkomensgrens leefden (6,8% van de inwoners), gevolgd door Rotterdam, Groningen, Heerlen en Den Haag.
Grafiek 2. Aandeel inwoners langdurig onder de lage-inkomensgrens in top 10 gemeenten, 2013
6,8%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
8,0%
Laag vermogen
Onderstaande grafiek 3 toont de afzonderlijke scores van de top 10 gemeenten op de derde indicator: laag vermogen; op volgorde van het laagste mediaan huishoudvermogen (meest relevant) naar een hoger mediaan huishoudvermogen, vergeleken met de gemeente Amsterdam.
In de gemeente Lelystad lag de mediaan van het huishoudvermogen in 2013 het laagst (€1.500,-), gevolgd door de gemeenten Rotterdam, Arnhem en Heerlen. Amsterdam zit hier in het midden, met een mediaan huishoudvermogen van €3.300 – meer dan het dubbele van dat van Lelystad.
Grafiek 3. Mediaan huishoudvermogen in top 10 gemeenten, 2013
Budget per inwoner
Onderstaande grafiek 4 toont de afzonderlijke scores van de top 10 gemeenten op de vierde indicator: budget voor gemeentelijk minimabeleid; op volgorde van het hoogste budget per inwoner (meest relevant) naar een lager budget per inwoner, en vergeleken met de gemeente Amsterdam.
De gemeente Heerlen had in 2014 het hoogste budget voor gemeentelijk minimabeleid per inwoner (€113,-). Daarna kwam de gemeente Amsterdam, gevolgd door Maastricht en den Haag.
Grafiek 4. Budget minimabeleid per inwoner, 2014
€ 3.300
€ 0
€ 1.000
€ 2.000
€ 3.000
€ 4.000
€ 5.000
€ 6.000
€ 7.000
€ 88
€ 0
€ 20
€ 40
€ 60
€ 80
€ 100
€ 120
2.3 Datavergaring
Verwacht wordt dat de aanwezigheid van bereikvergrotende inspanningen in verband staat met de omvang van de armoedeproblematiek en de grootte van het minimabudget in een gemeente.
Deze aanname staat aan de basis van de selectieprocedure in de voorgaande paragraaf, waaruit een top 10 van gemeenten is voortgekomen met een hoge verwachte relevantie.
Dat een bepaalde gemeente relatief weinig met armoede te maken heeft en een relatief laag deel van het budget heeft gereserveerd voor minimaregelingen, hoeft echter niet per definitie te betekenen dat deze gemeente geen innovatieve en/of effectieve manieren hanteert om de minimaregelingen die er zijn onder de minima die er zijn zo breed mogelijk aan de man te brengen.
Om te voorkomen dat gemeenten in dit onderzoek ten onrechte buiten beschouwing worden gelaten, is er daarom voor gekozen om een enquête te verspreiden onder alle veertig23 gemeenten van de G4- en G32-netwerken. De enquête is aan dit rapport toegevoegd in bijlage 1.
Van de 40 benaderde gemeenten hebben er 32 gereageerd, waarvan 30 met antwoorden op de enquêtevragen en 2 met een afzegging. Dit komt neer op een inhoudelijke respons van 75%, met de volgende deelnemende gemeenten: Alkmaar, Almelo, Almere, Alphen aan den Rijn,
Amersfoort, Arnhem, Breda, Delft, Den Haag, Deventer, Ede, Eindhoven, Enschede, Gouda, Groningen, Haarlem, Heerlen, Helmond24, Hengelo, Leeuwarden, Leiden, Nijmegen, Rotterdam, Schiedam25, Sittard-Geleen, Tilburg, Utrecht, Venlo, Zaanstad en Zwolle. De ruimtelijke spreiding van de deelnemende gemeenten is weergegeven in figuur 1 hieronder.
Figuur 1. Ruimtelijke spreiding van deelnemende gemeenten
23 Inclusief de eigen informatie van de gemeente Amsterdam komt dit neer op een onderzoekspopulatie van in totaal 41 gemeenten.
24 De gemeente Helmond reageerde namens zes samenwerkende Peelgemeenten: Asten, Deurne, Gemert-Bakel, Helmond, Laarbeek en Someren.
25 De gemeente Schiedam reageerde namens het Participatiebedrijf Stroomopwaarts, waarin de sociale diensten zijn vertegenwoordigd van Maassluis, Schiedam en Vlaardingen.
De 30 deelnemende gemeenten hebben alle de vragen uit de enquête beantwoord. Naar aanleiding van deze antwoorden zijn vaak nog individueel extra vragen gesteld: soms met verheldering als doel, soms met verdieping als doel.
Daarnaast hebben drie deelnemende gemeenten de gemeente Amsterdam ontvangen voor een werkbezoek: Almere, Nijmegen en Utrecht. Tijdens deze werkbezoeken is in detail ingegaan op de een divers scala aan onderwerpen die raken aan het bereik van de minimaregelingen.
2.4 Bereikcijfers uit de deelnemende gemeenten
De deelnemende gemeenten zijn naast met de voorgenoemde enquête, ook benaderd met de vraag of zij bereikcijfers wilden delen. Bereik is daarbij als volgt gedefinieerd, naar de definitie die OIS hanteert:
Aantal huishoudens dat in een bepaald jaar een bepaalde minimaregeling kreeg toegekend
x 100%
Totaal aantal rechthebbende minimahuishoudens
11 van de deelnemende gemeenten (36,7%) hebben op dit verzoek gereageerd met cijfers.
Het onderling vergelijken hiervan bleek echter problematisch doordat er veel variatie is in wat wordt gezien als de doelgroep, ofwel het “totaal aantal rechthebbende minimahuishoudens”. Om te beginnen hanteren de verschillende gemeenten vaak verschillende inkomensnormen, variërend van 110% van het WSM tot 120% en soms zelfs 130%. Bovendien bestaan er aanzienlijke
verschillen in de regelingen die de verschillende gemeenten aanbieden en de specifieke
doelgroepen van die regelingen. Mogelijk kan deze informatie een algemene aanleiding zijn voor gemeenten om definities en registratiewijzen te verscherpen, zodat het in de toekomst wel mogelijk is om vergelijkingen te maken, en mogelijk ook het effect te meten van
bereikvergrotende acties.
Een paar gemeenten hebben een combinatiecijfer gegeven dat weergeeft hoe veel procent van de minimahuishoudens gebruikmaakt van tenminste één minimaregeling, ongeacht welke. Deze cijfers dateren uit 2014, dus nog voor de inwerkingtreding van de participatiewet, en varieerden van 70% tot 80%. Eén deelnemende gemeente geeft aan dat dit cijfer met ruim 20% gedaald is sinds de mogelijkheid tot categoriale bijzonder bijstand kwam te vervallen op 1 januari 2015. De gemeente Amsterdam heeft wegens grote verschillen in de doelgroepen van de regelingen (kinderen, ouderen, chronisch zieken en gehandicapten en alle minima) geen combinatiecijfer beschikbaar.
Zeven gemeenten gaven een bereikpercentage van hun Collectieve zorgverzekering voor minima op. Dit percentage lag in 2014 en 2015 bij de respondenten tussen de 33% en 66%, met een gemiddelde van 43%. OIS heeft in de Armoedemonitor 2014 een schatting gegeven van het bereik van de Collectieve zorgverzekering voor minima in Amsterdam: tussen de 31% en 48%.26 In de Armoedemonitor 2015 ligt deze schatting op 33%.27
26 Onderzoek, Informatie en Statistiek, Armoedemonitor 2014 Deel 2: het Amsterdamse armoedebeleid, december 2015.
27 Onderzoek, Informatie en Statistiek, Armoedemonitor 2015, september 2016.
Drie gemeenten gaven een bereikpercentage van hun participatieregelingen. Twee gemeenten maakten hierbij een onderscheid tussen volwassenen en kinderen, waarbij het percentage voor volwassenen in 2014 gemiddeld 57% was en voor kinderen gemiddeld 15%. Eén gemeente gaf een algemeen bereikpercentage voor participatie: 43%. Het bereik van de Amsterdamse
participatieregeling de Stadspas is over 2014 door OIS geschat op 65% en over 2015 op 70%.
Amsterdam kent daarnaast nog twee regelingen die specifiek gericht zijn op de participatie van schoolgaande kinderen: de Scholierenvergoeding (bereik geschat op 57% in 2014 en 56% in 2015) en de PC-voorziening (geen bereikpercentage bekend).
2.5 Analyse en statuslabels
Een analyse van de bevindingen uit de enquêtes en aanvullende informatie wordt gepresenteerd in de volgende vier hoofdstukken. Elk hoofdstuk behandelt een eigen thema - respectievelijk
aanvraagprocedure (hoofdstuk 3), bestandskoppelingen (hoofdstuk 4), communicatie (hoofdstuk 5) en samenwerking met intermediairs (hoofdstuk 6). Om de waarde van de bevindingen uit de andere gemeenten te kunnen beoordelen in vergelijking met de huidige situatie in de gemeente Amsterdam, wordt elk van de bevindingen een statuslabel toebedeeld, duidelijk te herkennen aan de pictogrammen. Er wordt gewerkt met vier statussen: “breed geïmplementeerd”, “gedeeltelijk geïmplementeerd”, “idee” en “gedeelde problematiek”. Hieronder zal de betekenis van deze statussen nader worden toegelicht.
Breed geïmplementeerd
Sommige zaken die positief zijn opgevallen bij de andere gemeenten heeft de gemeente Amsterdam zelf al breed geïmplementeerd. Dit is
waardevolle informatie, omdat ermee wordt bevestigd dat al relevante stappen zijn gezet die eraan bijdragen dat met de minimaregelingen zoveel mogelijk van de Amsterdammers waarvoor ze bedoeld zijn, worden geholpen. Mogelijk kan de gemeente Amsterdam een voorbeeld zijn voor andere gemeenten.
Gedeeltelijk geïmplementeerd
Sommige bevindingen uit de andere gemeenten zijn in Amsterdam al gedeeltelijk geïmplementeerd. Dat wil zeggen dat al een soortgelijke actie is uitgezet die zou kunnen worden aangevuld met de kennis van hoe andere gemeenten dat doen.
Idee
Een aantal ideeën uit dit onderzoek zijn geheel nieuw voor de gemeente Amsterdam. De implementatie hiervan kan mogelijk worden uitgewerkt naar aanleiding van dit onderzoek.
Plan
Sommige bevindingen stonden in Amsterdam al op de agenda, maar zijn nog niet uitgevoerd. Het kan waardevol zijn om te kijken naar andere gemeenten die met een dergelijk project al in een verder gevorderd stadium zijn, om lering te trekken uit hun ervaringen.
Gedeelde problematiek
Sommige uitdagingen waar Amsterdam mee worstelt, blijken ook voor de andere gemeenten problematisch. Het ontbreekt aan een oplossing die Amsterdam, of een andere gemeente, kan overnemen.
3. Aanvraagprocedure
3.1 Inleiding
Dit hoofdstuk bevat een analyse van de manieren waarop het inrichten van de aanvraagprocedure een rol kan spelen in het vergroten van het bereik. De volgende elementen komen hierbij aan bod:
gecombineerde aanvraagprocedure, geautomatiseerde aanvraagprocedure en deelname aan online platforms voor minimaregelingen. Per onderwerp worden enkele opvallende zaken uitgelicht en vergeleken met de situatie in Amsterdam. Het hoofdstuk eindigt met een schematische samenvatting.
3.2 Gecombineerde aanvraagprocedure
Grafiek 5 toont welk deel van de deelnemende gemeenten hun minima de mogelijkheid biedt om twee of meerdere minimaregelingen in één keer aan te vragen.
Grafiek 5. Gemeenten met een gecombineerd aanvraagformulier voor twee of meerdere minimaregelingen
31% van de deelnemende gemeenten hanteert een gecombineerd aanvraagformulier waarmee meerdere regelingen tegelijk kunnen worden aangevraagd. Dit kan een positief effect hebben op het bereik, omdat het gehele aanbod overzichtelijk wordt gepresenteerd en omdat het aantal van de klant vereiste handelingen wordt beperkt.
Twee gemeenten hebben echter aangegeven dat zij een gecombineerde aanvraagprocedure hebben (gehad), maar dat zij hier slechte ervaringen mee hebben. Gebruikers blijken zomaar wat te kruisen, wat veel extra werk oplevert voor de uitvoering en lang niet altijd leidt tot een
toekenning.
7%
31%
7% 7%
59%
Plannen voor combineren Gecombineerd
Gecombineerd geweest, maar bleek niet effectief Andere manier van combineren Niet gecombineerd
