De taal van welvaart en
vooruitgang
Een geschiedenis van endogene ontwikkeling in Noordoost Friesland, 1978-2015.
De taal van welvaart en vooruitgang: Een geschiedenis van endogene
ontwikkeling in Noordoost Friesland, 1978-2015.
Master Thesis RuG Modern History (ReMa) Student: Bart Hoogeboom s1646370
Eerste beoordelaar: Prof. Dr. M.G.J. Duijvendak Tweede beoordelaar: Dr. E.H.K. Karel
Illustraties titelpagina (van links naar rechts): “Blik in een hal van de Parley-fabriek te Dokkum” Tresoar
Inhoudsopgave
1. Inleiding………..3
1.1 Plan van Aanpak ... 5
2. Methodologie ... 10
2.1 De invloed van ideeën op beleid ... 10
2.2 Sociale actoren ... 14
2.3 Bronnenmateriaal ... 16
2.4 Discours analyse ... 17
2.5 Synthese ... 21
3. Structuurschets Noordoost Friesland ... 24
3.1 Een voortdurende achterstand ... 26
3.2 Demografische ontwikkeling ... 27 3.3 Economische structuur ... 33 3.4 Werkloosheid ... 38 3.5 Inkomensontwikkeling ... 41 3.6 Regionale samenhang ... 42 4. Perspectieven op de regio ... 44 4.1 De regionale economie ... 45 4.2 De politieke regio ... 50 4.3 Regionale identiteit ... 54
5. Samen ondernemen in Noordoost Friesland ... 57
5.1 Het naoorlogse stimuleringsbeleid ... 57
5.2 Een regionale aanpak in Noordoost Friesland ... 59
5.3 Nieuwe ideeën en oude belangen ... 62
6. Plattelandsregio tegen wil en dank ... 68
6.1 Ontwikkeling van onderop in Lauwersland ... 68
6.2 Ruimtelijk economisch beleid ... 72
6.3 Het ontsluiten van de regio ... 77
7. Strategisch anticiperen op de toekomst ... 81
7.1 De Lissabon strategie ... 81
7.2 Agenda Netwerk Noordoost ... 84
7.3 Noordoost Friesland en de neoliberale droom ... 86
8. De netwerkeconomie in Noordoost Friesland ... 90
8.1 Kompas voor Noordoost Friesland (2000) ... 95
8.2 Sociaal-economisch Masterplan (2010) ... 99
1. Inleiding
‘Als je de klaagzangen van noordelijke bestuurders als leidraad neemt zou je waarlijk gaan denken dat we hier in berenvellen en gewapend met pijl en boog aan de kost moeten komen. Maar ik begrijp de heren politici wel. Ze moeten blijven klagen, ze moeten van elke scheet een donderslag maken, want anders komt er niets meer uit Den Haag.’1
Deze uitspraak van Robert Tamsma, hoogleraar geografie aan de Rijksuniversiteit Groningen, werd gedaan tijdens een periode van grote politieke polarisatie. Sinds de jaren 1950 werd er een stimuleringsbeleid gevoerd om de geografisch ongelijk verdeelde bevolking en welvaart tussen het Westen en het Noorden van Nederland te nivelleren.2 Binnen deze beleidstraditie was een politieke overlegstructuur ontstaan waarin bestuurders uit het Noorden regelmatig naar Den Haag trokken om nieuwe maatregelen te bedingen. Licht ironisch werd dit politieke ritueel becommentarieerd door journalist Jan Hensema (1945-1986) in zijn columns ‘Den Haag op de korrel’ en ‘Het Noorden in Den Haag’, respectievelijk verschenen in het Dagblad van het
Noorden en de Leeuwarder Courant.3 Hoewel de samenwerking tussen de noordelijke
provincies fragiel was, was het Noorden als toponiem stevig in het publieke bewustzijn geworteld. Het negatieve imago van ‘achterstandsgebied’ werd versterkt door teleurgestelde verwachtingen en verbitterde reacties over de magere effecten van beleidsinspanningen. 4
Maar vanaf midden jaren 1970 was deze tegenstelling tussen het Westen en het Noorden op veel fronten aan het afbrokkelen. De publieke steun voor herverdeling stond onder druk door een groeiende staatschuld en economische problemen in traditioneel sterke regio’s.5
Structuurversterking van de nationale economie kwam bovenaan de politieke agenda te staan. Het accent in regionaal economisch beleid verschoof van stimulerings- naar ontwikkelingsbeleid. Deze verschuiving ging gepaard met een neoliberaal idioom waarin dynamiek werd verwacht van marktwerking, agglomeratievoordelen en constante vernieuwing. De comparatieve voordelen van regio’s moesten benut worden om de internationale concurrentie positie van de Nederlandse economie te versterken. De organisatie van het beleid
1 ‘Sociaal-geograaf Tamsma veegt vloer aan met noordelijke klaagzang’ leeuwarder Courant 28-04-1984 2 Cornelis P. A. Bartels, Regionaal-Economisch Beleid in Nederland, (Assen: Van Gorcum, 1981). 3 Jan Hensem ‘De wisseltruc van het kabinet’ Leeuwarder Courant 01-06-1983.
4 Marijn Molema, ‘Een arendsoog op Noord-Nederland. Het nut van geschiedenis voor regionaal economisch beleid’. It Beaken 76 no 4 (2014): 286-309.
decentraliseerde naar de regio, die via het formuleren van projectprogramma’s aansprak konden maken op middelen van Europa, het Rijk en Noord-Nederland. 6
De hierboven beschreven tendens is niet specifiek Nederlands. In de meeste Europese landen werd in de jaren na de Tweede Wereldoorlog een welvaartsstaat opgezet. Het terugdringen van regionale verschillen was slechts een van de vele maatregelen bedoelt om enerzijds egalitaire ontwikkeling af te dwingen en anderzijds de vraagzijde van de economie te stimuleren door overheidsuitgaven.7 Tijdens de crises van de jaren 1970 won de perceptie dat het Keynesiaanse model achterhaald was aan kracht. Veel westerse economieën werden getroffen door stagflatie, een combinatie van inflatie en economische stagnatie. In reactie op deze crises werden staatsuitgaven teruggedrongen en werden nationale en internationale economische instituten vanuit een monetaristisch perspectief hervormd.8
Het verminderde geloof in macro-economische maakbaarheid ontketende een zoektocht naar nieuwe mechanismen die verschillen in economische ontwikkeling konden verklaren.9 De dominante verklaring voor economische groei werd een combinatie van innovatie en ondernemerschap in een competitieve omgeving. Complexe endogene kenmerken verklaren historische en ruimtelijke verschillen in innovatievermogen, ondernemerschap en een wel of niet functionerende marktstructuur. Nieuwe verklaringen voor ongelijke welvaartsverdeling werden gevonden in geografie10, historische pad afhankelijkheid11, kennis12 en sociale,
politieke en culturele structuren.13
Tegelijkertijd werd de regio als geografische eenheid belangrijker. De Europese Unie heeft de laatste decennia aanzienlijke bedragen beschikbaar gesteld voor regionale ontwikkeling.14 De regio werd door een aantal economisch geografen gezien als een natuurlijke
6 Marijn Molema, Regionale Kracht: Economisch Beleid in Noord-Nederland En Noordwest-Duitsland, 1945-2000 (Assen: Van Gorcum, 2011).
7 Barry J. Eichengreen, The European Economy Since 1945: Coordinated Capitalism and Beyond (Princeton University Press, 2007).
8 Mark Blyth, Great Transformations: Economic Ideas and Institutional Change in the Twentieth Century (Cambridge: Cambridge University Press, 2002).
9 Paul M. Romer, “The Origins of Endogenous Growth,” The Journal of Economic Perspectives 8, no. 1 (1994): 3–22.
Norman Fairclough, Analysing Discourse: Textual Analysis for Social Research (Psychology Press, 2003), 111– 115.
10 Paul R. Krugman, Geography and Trade (Cambridge: MIT Press, 1991) ; Michael E. Porter The Competitive advantage of nations (New York: Free press, 1990).
11 Paul A. David, “Clio and the Economics of QWERTY,” The American Economic Review 75, no. 2 (1985): 332–37.
12 Paul M. Romer, “Endogenous Technological Change,” Journal of Political Economy 98, no. 5 (1990): 71– 102.
13 Douglass C. North, “Institutions,” The Journal of Economic Perspectives 5, no. 1 (1991): 97–112.
productie-eenheid tijdelijk onderdrukt door industriële massaproductie en ambities van de Keynesiaanse welvaartstaat. In dit narratief is de regio een flexibele eenheid waar de productiestructuur zich beter kan aanpassen aan de nieuwe realiteit van wereldwijde concurrentie en gedifferentieerde consumptiepatronen.15 Andere theorieën over de regio benadrukken samenwerking en leerprocessen die op regionale schaal tussen actoren plaatsvinden.16
In het nieuwe debat ontstond meer ruimte voor benaderingen op basis van een endogeen ontwikkelingsmodel. Onder invloed hiervan werd in Nederland een reflectief proces in gang gezet waarin kansen in plaats van problemen centraal stonden. Dit heeft het discours, oftewel de taal waarin het debat over regionaal beleid gevoerd werd, aanzienlijk veranderd. Hoewel oude sentimenten over de zwakke economische structuur van het Noorden nog regelmatig naar de voorgrond traden, werd de discussie over regionaal economisch beleid aanzienlijk positiever geformuleerd. De regio moest beleid ontwikkelingen dat aansloot bij de regionale kracht.17
De overgang van industriebeleid naar endogeen beleid is nog weinig bestudeerd vanuit een historisch perspectief. Dit terwijl het nieuwe beleidsdenken al enkele tientalen jaren dominant is. Dit onderzoek gaat de effecten van deze transitie in Noordoost Friesland analyseren, een afgelegen rurale regio in Noord-Nederland. Deze regio - bestaande uit op elkaar volgende en naast elkaar opererende samenwerkingsverbanden - wordt in het licht van de hierboven omschreven ontwikkelingsideeën geanalyseerd. Bij deze studie wordt de volgende hoofdvraag gehanteerd: In hoeverre en via welke mechanismen werd de economische, politieke
en sociaal-culturele structuur van Noordoost Friesland sinds midden jaren 1970 gevormd door de opkomst van endogene ontwikkelingsideeën?
Noordoost Friesland kent een lange traditie van regionale samenwerkingsverbanden en was vanaf de eerste schreden van het naoorlogse industriebeleid een laboratorium voor sociaal economische ontwikkeling. De opkomst van endogene ontwikkelingsideeën heeft ongetwijfeld academische analyses en beleidsinspanningen verschoven van achtergebleven regio’s naar gebieden die als economische ‘hotspots’ omschreven kunnen worden. Desalniettemin zijn de te verwachte effecten van deze ontwikkelingsideeën en de daarbij horende beleidsverandering voor regio’s met een relatief zwakke economische structuur zoals Noordoost Friesland groot.
15 Charles F. Sabel ‘Flexible specialization and the re-emergence of regional economies’ in Paul Hirst and Jonathan zetlin ed., Reversing industrial decline? Industrial structure and policy in Britain and her competitors (Oxford: Berg, 1989), 17-70.
16 Bjorn T. Asheim, “Industrial Districts as ‘learning Regions’: A Condition for Prosperity,” European Planning Studies 4, no. 4 (1996): 379–400.
Over deze verwachte effecten en de relatie met het beleidsdiscours zijn hieronder een aantal uitgangspunten, vragen en hypothesen geformuleerd. Dit is gedaan om de meerwaarde van de gekozen aanpak (discours analyse) te duiden en te beschrijven welke vragen deze aanpak oproept in de context van mijn onderzoek.
Vragen over de distributie van welvaart hebben altijd een politieke en economische dimensie. Beleid gericht op het versterken van Nederland als geheel kan tegen de belangen van specifieke regio’s in gaan. Mogelijk is dit het geval in de onderzochte beleidstendens. Hier ligt onder andere aan ten grond slag dat er minder middelen en inspanningen vrij worden gemaakt voor herverdeling tussen zwakke en sterke landsdelen. Eén van hypothesen is dat het nieuwe beleidsdiscours een depolitiserend effect heeft. Dat wil zeggen dat endogene ontwikkelingsideeën krachtige argumenten bieden voor het loslaten van stimuleringsbeleid. Daarnaast komen de resterende stimuleringsgelden uit Europa. Gelden uit Brussel ondermijnen traditionele politieke tegenstellingen. Bij de verdeling van nationale stimuleringsgelden streden CDA’ers voor hun achterban in Limburg en PvdA’ers voor hun electoraat in het Noorden. Bovendien krijgen regio’s in het nieuwe discours meer autonomie en verantwoordelijkheid. Regionale actoren hebben meer controle gekregen over de inhoud en de uitvoering van het beleid. Ook kan het discours over een periode van drie decennia zo dominant zijn geworden, dat de axioma van endogene ontwikkeling niet meer ter discussie staan.
Ten tweede is het van belang om af te vragen in welke mate regionale beleidsactoren het discours van andere overheidslagen eigen maken of zich er tegen verzetten. Om het gebruik van discours in relatie tot sociale processen te analyseren wordt de kritische discours analyse gebruikt van Norman Fairclough.18 Hij maakt onderscheidt tussen het retorisch gebruiken van een bepaald discours, het handelen naar een discours en het identificeren met een discours.19
De invloed van ideeën wordt hierdoor afgezet tegen de percepties, belangen en het handelen van actoren die deze ideeën kunnen omarmen of bestrijden.
Ten derde is discours de afgelopen decennia een belangrijk beleidsmiddel geworden. Het gaat dan bijvoorbeeld om de taligheid van regioconstructie en regiopromotie. Ook de organisatiestructuren van regionale samenwerkingsverbanden, die vooral bestaan uit netwerken en projectteams, zijn in essentie discursief. Het delen van kennis en ideeën is talig, net als het onderhouden van sociale contacten en het coördineren van samenwerking. Dit is een fundamenteel verschil met de aanleg van fysieke infrastructuur, waar meer kapitaalgoederen en
18 Norman Fairclough, Analysing Discourse: Textual Analysis for Social Research (Londen: Psychology Press, 2003).
fysieke arbeid bij gemoeid zijn. Deze discursieve beleidsmiddelen sluiten wellicht beter aan bij het ideaal van de kenniseconomie.
Tot slot geeft een perspectief gericht op discours handvaten om verschillende ideeën in beleidsdocumenten te analyseren. Niet alleen om de ontwikkeling van ideeën inzichtelijk te maken maar ook om de relatie tussen beleidsdocumenten en het beleidsproces te specificeren.
1.1 Plan van aanpak
Het onderzoek beslaat acht hoofdstukken. Naast de inleiding zijn dit twee literatuurstudies en vijf empirische gedeelten. Hieronder wordt de inhoud van deze hoofdstukken en hun onderlinge samenhang kort behandeld.
In het tweede hoofdstuk wordt de methodologische opzet van het onderzoek beschreven. Dit hoofdstuk bestaat uit vier gedeelten, te weten: theorieën over de effecten van ideeën in beleid, de actoren en hun onderling verhouding in het beleidsproces, het gebruikte bronnenmateriaal en tot slot discours analyse als theorie en methode. Dit hoofdstuk introduceert een methode waarin ideeën het wereldbeeld van actoren sturen, maar waar actoren de vrijheid behouden om gebruik te maken van, of zich te verzetten tegen, dominante discoursen.
Het derde hoofdstuk geeft een voornamelijk cijfermatig overzicht van de demografische, economische en sociale structuur en ontwikkeling van de regio Noordoost Friesland. Enerzijds om de interne samenhang van de regio te onderzoeken, anderzijds om inzicht te krijgen in de discrepantie tussen het beleidsdiscours over de regio en enkele kenmerken van de regio. Een bovenmatige specialisatie in industrie en bouwnijverheid, een hoge werkloosheid in combinatie met een lage werkgelegenheid en bevolkingstagnatie uitmondend in krimp zijn enkele karakteristieken van de regio.
promoveerde op een onderzoek naar regionaal economische beleid in Nood-Nederland en Noordwest Duitsland het ‘regionale kracht denken’ genoemd. 20
Het vijfde hoofdstuk gaat in op de transitie van stimuleringsbeleid naar ontwikkelingsbeleid en hoe een perifere regio als Noordoost Friesland, maar ook bestuurslagen als de provincie Friesland en Samenwerkingsverband Noord-Nederland, omgingen met deze transitie. Het nieuwe discours verplaatste de verantwoordelijkheid voor beleid in toenemende mate naar regionale bestuurslagen. Beleidsdoelen waren meer gericht op het concurrerend maken van de regionale economie, waardoor het sociale welzijn van de bevolking secundair werd als beleidsdoel en middel. De overheid had slechts beperkte middelen om te sturen en die werden vooral gericht op het versterken van het bedrijfsleven.
Het zesde hoofdstuk behandelt het ruimtelijk beleid. In de jaren 1990 ontstond er in het beleidsdiscours een ruimtelijke scheiding tussen het platteland en stedelijk gebied. Het landelijk gebied kreeg natuur, landbouw, toerisme en recreatie als hoofdfuncties terwijl zakelijke dienstverlening en industrie in sterke mate geconcentreerd moesten worden in steden en langs transportassen. Aangezien Noordoost Friesland een regio is met veel industriële werkgelegenheid, probeerden beleidsactoren zich te verzetten tegen dit discours
Kenmerkend voor het economisch beleid van de afgelopen decennia is dat de voorheen zijdelings verbonden beleidsvelden in toenemende mate van belang werden voor de regionale concurrentiepositie. Dit wordt besproken in hoofdstuk zeven. Dit gebeurde onder andere door de invloed van de door Europe ingezette Lissabon strategie. Tegelijkertijd werden de grenzen van endogene ontwikkelingsmodellen zichtbaar tijdens discussies over de krimpproblematiek aan de randen van Nederland.
In het laatste hoofdstuk worden twee beleidsteksten over Noordoost Friesland geanalyseerd aan de hand van het interpretatieve kader van Luc Boltanski, Laurent Thévenot en Eve Chiapello.21 In deze casestudy wordt nader ingegaan op de relatie tussen specifieke beleidsteksten en de onderliggende abstracte rechtvaardigheidsstructuren, die de kaders waarbinnen de discussie over regionale ontwikkeling gevoerd wordt, blootleggen.
20 Molema, Regionale Kracht.
2. Methodologie
Deze studie hanteert drie theoretische en methodologische perspectieven, te weten: de invloed van (veranderende) ideeën op beleid, de interactie tussen beleidsactoren en het discours in beleidsnota’s. Bij het eerste perspectief gaat het voornamelijk om het relateren van dominante ideeën in de economie en verwante wetenschappen aan de dominante ideeën in het beleid. Bij het tweede perspectief is het van belang om de verschillende (beleids)actoren van elkaar te scheiden en de associaties tussen die actoren te analyseren. Bij het laatste perspectief worden beleidsteksten geanalyseerd aan de hand van kritische discours analyse. Tot slot volgen enkele opmerkingen over de algehele methodologie.
2.1 De invloed van Ideeën op beleid
De Britse politicoloog Mark Blyth deed onderzoek naar de invloed van neoliberale ideeën op politieke instituties.22 Zijn studie vergelijkt veranderingen in nationale instituties, zoals monetair beleid, tijdens en na de crises van de jaren 1930 en jaren 1970.
Doordat de chronologie van de opkomst van neoliberale instituties en endogeen regionaal beleid nagenoeg gelijk loopt en doordat deze ontwikkelingen nauwe samenhang vertonen, is zijn theorie bruikbaar voor deze studie. Zowel de neoliberale revolutie als de opkomst van endogeen beleid kwamen voort uit teleurstelling over het eerdere Keynesiaanse beleid. Na de crises in de jaren 1970 werden maatschappelijke verwachtingen over de maakbaarheid van de samenleving en grenzeloze economische groei bijgesteld. 23
Blyth omschrijft vijf verschillende functies die ideeën vervullen bij het vormgeven van instituties. Allereerst worden ideeën gebruikt om onzekerheid te beteugelen ten tijde van crisis. Ten tweede worden ideeën gebruikt als basis voor collectieve actie. Ten derde worden ideeën gebruikt als wapen tegen bestaande instituties en beleidstradities. Ten vierde vormen nieuwe ideeën een blauwdruk voor nieuw beleid en nieuwe instituties. Tot slot geven de ideeën stabiliteit doordat ze verwachtingen van actoren sturen.24
In Blyths theorie is crisis de aanleiding voor veranderende beleidstradities. Hij gebruikt hiervoor veelvuldig het concept Knightian uncertainty van de Amerikaanse econoom Frank
22 Blyth, Great Transformations.
23 De periode vanaf de jaren 1970 kreeg het label “age of diminished expectations”: Tony Judt, Postwar: A History of Europe Since 1945 (Londen: William Heinemann, 2005).
Knight.25 Dit concept wordt gebruikt om het fundamentele onderscheidt tussen risico en onzekerheid te duiden. In tegenstelling tot risico is onzekerheid onmeetbaar voor actoren; er zijn geen parameters waarin de toekomstige impact van onzekerheid gevangen kan worden. In een situatie van Knightian uncertainty verliezen actoren de capaciteit om strategisch te handelen naar hun eigen belangen. De zoektocht naar een nieuw narratief tijdens de crisis ontketent een ideeënstrijd. Deze ideeën over oorzaken en oplossingen van de crisis zijn dus een respons op het failliet van eerdere ideeën die ontoereikend worden bevonden tijdens een crisis. De deflatie problemen tijdens de jaren 1930 zijn volgens Blyth een duidelijk voorbeeld van Knightian
uncertainity.26 Tijdens perioden van deflatie verergeren zowel ondernemers als werknemers de situatie voor de economie als geheel wanneer men het eigen belang volgt. De overheid was uiteindelijk de actor die de neergaande cyclus doorbrak door de juist ontwikkelde ideeën van John Maynard Keynes te implementeren.
Paradoxaal genoeg was, volgens Blyth, de inflatie in de jaren 1970 geen situatie van
Knightian uncertainty. Terwijl deflatie negatieve gevolgen heeft voor alle actoren, zijn de
eventueel negatieve gevolgen van inflatie onevenwichtig verdeeld over de samenleving. De economische elite werd het hardst getroffen doordat deze groep frequent schulden heeft uitstaan aan minder welgestelden in de samenleving. Daarnaast werden aandeelhouders disproportioneel getroffen omdat aandeelprijzen niet meebewogen met de algehele prijsstijging. De financiële elite had meer belang bij het bestrijden van inflatie dan de rest van de samenleving. Kortom, inflatie is een politiek beladen fenomeen. De crux in de analyse van Blyth is dat deze elite succesvol was in het overtuigen van de rest van de samenleving over de negatieve effecten van inflatie en over de acties die genomen moesten worden. Het terugdringen van overheidsuitgaven, monetarisme, en een degressiever belastingstelsel werden de norm.27
Vooruitlopend op de volgende hoofdstukken kan ter verduidelijking al worden gesteld, dat een soortgelijk mechanisme in dit onderzoek wordt onderzocht. Het gaat dan concreet om de samenhang tussen teleurgestelde verwachtingen tijdens de crises van de jaren 1970 en het veronderstelde failliet van regionaal beleid gericht op (industriële) werkgelegenheid gestimuleerd door een overheid die actief maatregelen neemt om gelijkwaardige ontwikkeling tussen regio’s af te dwingen. Het daaropvolgend vervangend narratief van een regionale economie waarin succes afhangt van regionaal maatwerk, kennis, innovatief vermogen en
25 Frank H. Knight, Risk, Uncertainty and Profit (Boston: Houghton Mifflin, 1921).
26 Mark Blyth “When Liberalisms Change: Comparing the Politics of Deflations and Inflations,” in Arthur T. Denzau, Thomas C. Willett, and Ravi K. Roy (eds.) Neoliberalism, National and Regional Experiments with
ondernemerschap – met een beperkte rol voor een gedecentraliseerde overheid – is een reactie op de crises. De ideeën in dit nieuwe narratief werden niet ad hoc ontwikkeld. In tegendeel, oudere tot dan toe relatief obscure concepten binnen de economische wetenschap, kregen een bepaalde mate van dominantie, zowel in de academische wereld als in het beleid. Een goed voorbeeld is de appreciatie van het concept innovatie in de context van het gedachtegoed van de Oostenrijkse econoom Joseph Schumpeter.28 Voordat zijn eigen werk werd herontdekt in de jaren 1980 werd hij voornamelijk herinnerd vanwege zijn scherpe reflectie op het werk van andere economen. Deze overgang en de verschillen tussen ideeën in het oude en nieuwe beleid worden aan de hand van een discours analyse nader bestudeerd.
In het model van Blyth wordt verondersteld dat instituties en beleidstradities ten tijde van crises abrupt veranderen. Deze gedachte staat lijnrecht tegenover meer evolutionaire percepties over institutionele verandering.29 Of de overgang naar endogene ontwikkelingsideeën geleidelijk ging, of dat het een radicale koerswijziging was, is een aandachtspunt. Crucialer is de vraag of regio’s met een zwakke economische structuur, zoals Noordoost Friesland, een narratief hebben omarmd en de daarbij behorende maatregelen die tegen het politieke belang van kwetsbare regio’s gaat. Deze vraag kan concreter beantwoord worden wanneer verschuivingen in het discours van regionaal economisch beleid nader worden onderzocht.
Een ander kenmerk van zowel hedendaagse beleid als academisch discussies is dat er in hoog tempo nieuwe concepten worden ontwikkeld om de wereld waarin we leven te definiëren. Deze conceptuele stroom is een zichzelf in stand houdend proces. Beleidsmakers hebben concepten nodig om de noodzaak en wenselijkheid van beleid te beargumenteren, terwijl academici nieuwe debatten aangrijpen om te publiceren. Nieuwe ideeën worden gebruikt om een gevoel van urgentie te creëren over een constant veranderende wereld. Verschillende auteurs hebben zorgen geuit over de elkaar in rap tempo opvolgende en veelal vage concepten, die ook discussies over de regionale economie treffen. 30
De sociologen Pierre Bourdieu en Lois Wacquent zijn zeer kritisch over dit fenomeen. Zij claimen dat passages in beleid en in academische literatuur, steeds vaker creëren wat ze pretenderen te omschrijven:
28 Joseph A. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy (New York: Harper and Brothers, 1942). 29 Peter Kerr, “Saved from Extinction: Evolutionary Theorising, Politics and the State,” The British Journal of Politics & International Relations 4, no. 2 (2002): 330–58.
30 Arnoud Lagendijk, “Learning from Conceptual Flow in Regional Studies: Framing Present Debates, Unbracketing Past Debates,” Regional Studies 40, no. 4 (2006): 385–99. Ann Markusen, “Fuzzy Concepts, Scanty Evidence, Policy Distance: The Case for Rigour and Policy Relevance in Critical Regional Studies,”
‘Indeed, this double discourse which, although founded on belief, mimics science by superimposing the appearance of reason --and especially economic or politological reason -- on the social fantasies of the dominant, is endowed with the performative power to bring into being the very realities it claims to describe, according to the principle of the self-fulfilling prophecy: lodged in the minds of political or economic decision-makers and their publics, it is used as an instrument of construction of public and private policies and at the same time to evaluate those very policies.’31
Vergaande consensus over economische en sociale processen, bijvoorbeeld mondialisering en regionalisering, manifesteert zich in een wetenschappelijk in plaats van politiek discours. Hierdoor blijft het ambigu of teksten een beschrijving zijn van een wenselijke of van een werkelijke situatie. Politieke maatregelen volgen als logische reactie op deze en andere onomkeerbare processen en zijn vooral gericht op het anticiperen op deze ontwikkelingen.
Om grip te houden op de veelheid aan concepten worden deze beoordeeld op de manier waarop actoren deze concepten gebruiken in beleidstukken. De mate waarop verschillenden actoren (e.g. beleidsmakers, beleidsonderzoekers, academici, adviesbureaus) de distinctie tussen de wenselijke staat van de regionale economie en de huidige staat scheiden hangt nauw samen met de mate van reflectie over de geproduceerde teksten. Reflectie wordt in de context van dit onderzoek gezien als het expliciet of impliciet in perspectief plaatsen van de eigen analyse. Hiervoor wordt het onderscheid tussen wetenschappelijke, normatieve en toegepaste analyses gebruikt, onder meer ontwikkeld door J.N. Keynes, de vader van J.M. Keynes.32
David Colander greep deze drieledige divisie aan om kritiek te leveren op de staat van toepasbaar onderzoek binnen de economische wetenschap.33 Het wetenschappelijk onderzoek, door Colander aangeduid als positivistisch onderzoek, betreft abstract denken over abstracte problemen. De beleidsrelevantie van dergelijk onderzoek is niet op korte termijn te verwachten en moet dan ook geen voorwaarde zijn voor het bepalen van de relevantie.34 In tegenstelling tot positivistisch onderzoek poogt normatief onderzoek geen beschrijving te geven van de economie, maar komt het tot taakstellingen voor wenselijke ontwikkelingen. Toegepast
31 Pierre Bourdieu en Loïs Wacquant, ‘Newliberalspeak, notes on the new planetaire vulgate’ Radical Philosphy 105 (2001): 4.
32 John Neville Keynes, The scope and method of political economy (London: Macmillan, 1891).
33 David C. Colander, ‘’The lost Art of Economics’’, The Journal of Economic Perspectives 6, no. 3 (1992): 191-198. David C. Colander, The Lost Art of Economics: Essays on Economics and the Economics Profession (E. Elgar Publisihing , 2003).
onderzoek probeert een brug te slaan tussen positivistisch onderzoek en normatief onderzoek door advies te geven aan beleidsactoren over hoe de huidige situatie van de economie verandert kan worden in een wenselijke situatie aangeduid door normatieve economen. Collander noemt dit proces de kunst van economie. Het empirisch testen van theorieën volstaat volgens hem niet als toegepast onderzoek, omdat dit soort onderzoek slechts abstracte wetmatigheden kan bevestigen of verwerpen.
Deze uiteenzetting door Colander wordt gebruikt om te evalueren of de verschillende taken (wetenschappelijke, normatief, toegepast) impliciet of expliciet traceerbaar blijven in teksten. Het gaat dan niet om het categoriseren van teksten maar om de mate van zelfrectie te duiden, en eventueel de problemen die ontstaan bij het gebrek aan reflectie. Er wordt niet gesuggereerd dat een specialisatie in positivistische, normatieve, of toegepaste analyse noodzakelijk of zelfs wenselijk is. Dit simpele model wordt gebruikt in deze scriptie om grip te krijgen op ideeën en concepten in beleidsnota’s en artikelen.
Om deze aanpak te concretiseren dient het concept de ‘leerregio’ als voorbeeld. De meeste auteurs omschrijven de leerregio als regionaal ontwikkelingsconcept waarin de belangrijkste actoren sterk, maar flexibel met elkaar verbonden zijn en openstaan voor zowel intraregionale en interregionale leerprocessen.35 De vraag is of dit concept gebruikt wordt om bestaande regionale economieën te beschrijven, gepresenteerd wordt als een strevenswaardig doel voor regio’s of als een middel om een ander doel te bereiken. Wanneer dit ambivalent blijft in de theoretisch discussie dan kan die ambivalentie overslaan naar beleidsnota’s. Dat betekent dat er geen vertaalslag kan worden gemaakt van theorie naar beleid, omdat de metafoor ‘lerende regio’ geen duidelijke functie heeft. Deze schizofrene benadering kan ervoor zorgen dat beleidsnota’s geen duidelijkheid verschaffen over waar de regio op dit moment staat, waar het heen zou moeten en welke middelen moet worden aangewend om dit te bereiken. Dit staat een politieke discussie in de weg.
2.2 Sociale actoren
Bij het identificeren van sociale actoren is het belangrijkste criterium de mate van invloed of ‘agency’ op het bestudeerde proces, in dit geval regionaal beleid. Deze beleidsrelevante actoren kunnen zowel collectief als individueel zijn. Omdat Noordoost Friesland in een groter geheel wordt bestudeerd is het allereerst van belang om kort de relevante bestuurslagen te introduceren.
De Europese Unie is vanaf de jaren 1980 een belangrijke actor in het regionale beleid geworden. Deze bestuurslaag manifesteert zich zowel supranationaal als internationaal. De Europese Unie coördineert en financiert beleid samen met regionale partijen, met beperkte inmenging van de nationale bestuurslaag. Om deze veranderde bestuurlijke verhouding tussen actoren te analyseren ontwikkelden Liesbeth Hooghe en Gary Marks het concept multilevel
governance.36 Dit concept werd gebruikt in debatten over de vraag of Europese natiestaten macht verloren aan Europa of dat staten juist sterker werden in samenspel met de groeiende macht van de Europese Unie.
De nationale overheid had tot begin jaren 1990 binnen het Ministerie van Economische Zaken een eigen afdeling voor regionaal economisch beleid. Met de opkomst van ‘ruimtelijk economisch’ beleid verdween deze afdeling. In diezelfde jaren werd het
Samenwerkingsverband Noord Nederland (SNN) gevormd ter vervanging van de eerder
informelere structuur genaamd de Bestuurscommissie Noorden des Lands.37 Deze hervormingen waren nodig om de decentralisatie van het regionale beleid te realiseren.
De provincie en de gemeenten vormen de belangrijkste partners in regionale samenwerkingsverbanden. Doordat deze samenwerkingsverbanden vooral functioneel zijn en geen officiële bestuurlijke status hebben, is het voortbestaan van deze regionale samenwerkingsverbanden niet gewaarborgd in het bestuurlijk stelsel. In bijlage 1 wordt een overzicht gegeven van de verschillende bestuurlijke samenwerkingsverbanden die in dit onderzoek worden behandeld. Particuliere samenwerkingsverbanden die in Noordoost Friesland opereren zoals het Toeristische Ondernemers Overleg Lauwersland (TOOL) en de
Ondernemers Federatie Noordoost Friesland (ONOF) worden buiten de analyse gehouden.
Om grip te krijgen op de relaties tussen actoren wordt het netwerkconcept gebruikt. Bij een netwerkanalyse ligt de nadruk op het karakter van sociale verbindingen in plaats van de motivatie en middelen van individuen. De inhoud van deze verbindingen kan verschillen in type (e.g. vriendschap, familierelatie), in het uitgewisselde hulpmiddel (e.g. geld, informatie, symbolisch kapitaal) en in de mate van wederkerigheid. 38 In dit onderzoek wordt het concept netwerk meer theoretisch gebruikt dan empirisch. Het is niet de intentie om de netwerken van collectieve en individuele actoren te construeren. Feitelijk wordt netwerktheorie dus niet
36 Gary Marks, Liesbet Hooghe, and Kermit Blank, “European Integration from the 1980s: State-Centric v. Multi-Level Governance,” JCMS: Journal of Common Market Studies 34, no. 3 ( 1996): 341–78.
37 Molema, Regionale Kracht, 281–282.
gebruikt als methode om relaties te analyseren, maar als een metafoor om relaties te begrijpen.39
Connecties worden empirisch onderzocht door een discours analyse van teksten. Hierdoor kunnen connecties onderzocht worden die geen persoonlijk interactie tussen actoren veronderstellen, bijvoorbeeld het gebruik van dezelfde concepten.
De regio wordt bij uitstek geschikt bevonden voor netwerken tussen overheden, bedrijven en kennisinstellingen.40 Enerzijds wordt een leidende rol toebedeelt aan regionale actoren in de informatievoorziening bij het beleidsproces, anderzijds kunnen beleidsmakers het delen van kennis bevorderen door netwerken te initiëren en stimuleren in de eigen regio. Ook het samenwerkingsverband Noordoost Friesland opereert als een netwerk zonder vaste institutionele kaders en met een wisselende samenstelling van gemeenten. Het netwerk wordt als een flexibele manier van bestuur gebruikt, wat mogelijkheden biedt om snel te reageren op maatschappelijke verandering. 41 Of een dergelijk los samenwerkingsverband goed is voor de politieke lobby van de regio, om bijvoorbeeld financiële middelen te verkrijgen voor een economische impuls, is echter de vraag.
2.3 Bronnenmateriaal
Het belangrijkste primaire bronnenmateriaal bestaat uit beleidsdocumenten. In bijlage twee zijn de geraadpleegde documenten opgenomen. Deze teksten zijn zeer divers en bij de selectie is geprobeerd om in ieder geval enkele documenten per bestuurslaag te bestuderen (Europees, nationaal, Noord-Nederland, Friesland en Noordoost Friesland). Naast teksten van deze bestuurslagen worden onderzoeken van adviesorganen als de Sociaal Economische Raad (SER) en van onderzoekinstituten als het Economisch Technologisch Instituut Friesland (ETIF) gebruikt. Daarnaast is de samenhang tussen de documenten een tweede selectie criterium. De beleidsdocumenten in Noordoost Friesland zijn geschreven met inachtneming van kaders in documenten van andere bestuurslagen. Door deze documenten in het onderzoek te betrekken wordt het beleidsproces inzichtelijker.
De documenten zijn geschreven in verschillende fasen van het beleidsproces. Veel van de voorgestelde plannen in de beleidsteksten hadden op het moment van schrijven nog geen financiering en zijn óf niet gerealiseerd óf in afgeslankte vorm uitgevoerd. Andere bronnen
39 Franz Urban Pappi and Christian H. C. A. Henning, “Policy Networks: More Than a Metaphor?,” Journal of Theoretical Politics 10, no. 4 (1998): 553–75.
zoals kranten artikelen of interviews geven inzicht in de uiteindelijke uitvoering van de beleidsplannen. Andere teksten zijn bedoeld om de grotere lijnen van het beleid uit te zetten en bieden slechts kaders en financiering voor projecten. De primaire bronnen worden voornamelijk gebruikt om de ideeën over de ontwikkeling en de aannames over de regio, de actoren en het politieke, sociale en economische systeem waarin de regio zich bevindt te doorgronden.
Om enkele persoonlijke ervaringen van actoren met het beleidsproces te doorgronden zijn drie interviews afgenomen. De geïnterviewde personen zijn Wim Woudstra, Jarig van Sinderen en Trea Tamminga. Woudstra was tussen 1995 en 2005 coördinator van het sociaal economische samenwerkingsverband in Noordoost Friesland, terwijl Trea Tamminga deze functie vanaf 2012 bekleedt. Jarig van Sinderen is hoogleraar politieke economie in Rotterdam, en was in de eerste jaren van de eenentwintigste eeuw betrokken als adviseur bij regionaal beleid in Noordoost Friesland.
Ander ondersteunend materiaal, zoals statistische bronnen van het CBS, wordt gebruikt om de ontwikkeling van de regio kwantitatief te beschrijven. In hoofdstuk drie worden deze bronnen waar nodig van kritiek voorzien. Tot slot wordt er gebruik gemaakt van krantenartikelen en andere media zoals tijdschriften voor context over en commentaar op beleid. Ook wordt gekeken naar beleidsactoren die zich profileren in de regionale media en op welke manier ze zichzelf en de regio presenteren.
2.4 Discours analyse
Een discours is een specifieke manier om te communiceren over en het begrijpen van de wereld of een deel van de wereld. 42 Discours analyse wordt in dit onderzoek als methode gebruikt om
beleidsnota’s te analyseren. Er zijn verschillende onderzoekstradities ontstaan binnen het veld van discours analytische theorieën. De twee meest gebruikte methoden zijn de post-structurele discours analyse en kritische discours analyse. De post-structurele variant is ontstaan als kritiek op zowel het structurele werk van de Zwitserse linguïst Ferdinand de Saussure als op marxistische ideeën over macht. In de theorie van Saussure ontstaat betekenis in taal door een relatie van verschil tussen symbolen. De post-structurele kritiek accepteert niet dat dergelijke relaties van verschil een stabiele betekenis geven aan taal. Het marxistische concept hegemonie van de Italiaanse theoreticus Antonio Gramsci, bedoelt om het historisch materialisme te nuanceren door te wijzen op de niet gewelddadige, niet dwangmatige manier van macht uitoefenen doormiddel van instemming en consent, is de basis voor de post-structurele discours
theorie. Het grote verschil is echter dat hegemonie niet het resultaat is van objectieve klasverhoudingen, maar een door discours gecreëerde situatie.43
De kritische discours analyse wordt gedetailleerder behandeld, omdat deze methode gebruikt wordt in dit onderzoek. Het onderscheid met post-structurele methoden zit vooral in de functie van niet discursieve elementen. Discours wordt als onderdeel gezien van sociale evenementen, waarin taal niet de enige vorm van sociale actie is.44 Dit opent mogelijkheden om combinaties te zoeken met andere sociale theorieën. Het kritische element in deze vorm van discours analyse wordt door Normal Fairclough, de voornaamste proponent van de methode, afgezet tegen de meer descriptieve vormen van sociale wetenschappen. Kritische discours analyse is zowel verklarend als normatief. De verklarende kritiek probeert te onderzoeken waarom sociale realiteiten zijn zoals ze zijn, hoe ze voortduren en hoe ze veranderen. Normatieve kritiek evalueert de huidige staat van de maatschappij ten opzichte van een wenselijke maatschappij. Een belangrijk doel van kritische discours analyse is bij te dragen aan sociale verandering door meer gelijkwaardige machtsrelaties in communicatieprocessen en in de maatschappij als geheel.45
De sociale wereld wordt door Norman Fairclough vormgegeven aan de hand van een drieledige divisie, te weten: van sociale structuren, via sociale praktijken, tot sociale evenementen. Op alle niveaus van de sociale wereld is taal, of beter gezegd het begrip semiose, waarmee ook communicatie en significatie doormiddel van visuele beelden wordt bedoeld, als element aanwezig. Taal vormt de sociale structuur, dat wil zeggen, talen zijn beperkt in de mogelijkheden die ze bieden waarop begrijpelijk gecommuniceerd kan worden, bijvoorbeeld door grammaticale regels.
Het zijn echter niet enkel de mogelijkheden van taal die beperkt zijn, het taalkundige aspect van netwerken van sociale praktijken, door Fairclough orders of discourse genoemd, sturen en beperken de taalkundige variatie.46 De totaliteit van en de relaties tussen discursieve praktijken binnen een organisatie of domein vormen deze orders of discourse. Deze entiteiten zijn vergelijkbaar in reikwijdte met het concept veld van de Franse socioloog Pierre Bourdieu en vormen een midden categorie tussen de maatschappij en sociale actie.47
43 Ernesto Laclau and Chantal Mouffe, Hegemony and Socialist Strategy: Towards a Radical Democratic Politics (Londen: Verso, 1985).
44 Norman Fairclough, Analysing Discourse, 21–23.
45 Norman Fairclough, New Labour, New language? (Londen: Routledge, 2000), 9-11. 46 Norman Fairclough, Discourse and Social Change (Cambridge: Polity, 1992), 38-42.
Orders of discourse bestaan uit drie verschillende elementen genaamd genres, discoursen en stijlen, die hier beneden verder worden omschreven. Regionaal sociaal
economisch beleid is een order of discourse, dat beïnvloedt wordt door andere orders of
discourse zoals academische disciplines. De kleinste schaal waarop discursieve en
non-discursieve elementen in de sociale wereld bestudeerd kunnen worden, in het raamwerk van Fairclough, is die van sociale evenementen. Tekst wordt op dit niveau beïnvloed door individuele actoren, die teksten produceren en consumeren. De analyse van individuele teksten, of beter gezegd elk geval van taalgebruik, worden in het model van Fairclough op drie niveaus geanalyseerd. Eerst de taalkundige eigenschappen van de tekst, vervolgens de processen gerelateerd aan de productie en consumptie van teksten en tot slot het bredere sociale praktijk waar de tekst toe behoort.48
Op drie manieren kan tekst gerelateerd worden aan de sociale wereld, namelijk: door de tekst aan het sociale evenement te relateren, aan de bredere fysieke en sociale wereld en aan de personen betrokken bij het evenement. Deze drie functies van tekst zijn analytisch te scheiden door de eerder genoemde categorieën genre, discourse en stijl. De discursieve vorm waarin actie en interactie plaats heeft wordt genre genoemd.49 Dit concept komt uit cultuur, media en filmstudies en wordt door Fairclough gebruikt om tekst aan sociale evenementen te relateren. Een beleidsnota’s is een genre bedoelt om de lezer te informeren over de situatie in het gebied, dezelfde lezer een wenselijke situatie voor te spiegelen en tot slot om maatregelen uit te vaardigen om van de werkelijke naar de wenselijke situatie te komen. De spelregels van een genre kunnen veranderen, terwijl genres tevens kunnen mengen.
De relatie tussen de tekst en de bredere fysieke en sociale wereld gaat via representatie doormiddel van discoursen. Deze discoursen vallen samen met de eerder geformuleerde definitie; specifieke manieren om over delen van de wereld te communiceren en ze te begrijpen. Deze discoursen hebben verschillende abstractieniveaus en het onderscheiden ervan is tot op zeker hoogte een arbitraire bezigheid. Bij het herkennen van discoursen gaat het enerzijds om het identificeren van de belangrijkste thema’s in een tekst, anderzijds om het perspectief waarvandaan deze thema’s worden belicht.50 Zonder á priori aannames te maken over de specifieke (veranderende) samenstelling van het discours, kan op het hoogste abstractie niveau dit onderzoek worden gezien als een poging om de overgang van een endogeen beleidsdiscours naar een exogeen beleidsdiscours in kaart te brengen en te analyseren.
48 Fairclough, Discourse and Social Change, 68-74.
Stijlen zijn in het model van Fairclough het discursieve aspect van identiteiten. Deze dimensie is wellicht minder belangrijk omdat beleidsnota’s meerdere auteurs hebben, waardoor individuele stijlen en dus identiteiten uit de tekst verdwijnen. Hoewel persoonlijke identiteiten ondoorgrondelijk blijven in beleidsnota’s kan de sociale identiteit van beleidsmakers veranderd zijn. Beleidsmakers kunnen bijvoorbeeld stijlen van managers aannemen. Het gaat ook om de mate waarop een nieuw discours wordt geïnternaliseerd door actoren.51 De vraag is of nieuw discours in regionaal economisch beleid onderdeel wordt van de identiteit van beleidsactoren of dat ze het enkel retorisch inzetten in beleidstukken.
De hierboven geschetste scheiding tussen genres, discoursen en stijlen is enkel analytisch. In empirische analyses gaat het met name om de specifieke mix van genres, discoursen en stijlen. Fairclough gebruikt hiervoor het concept interdiscursivity, hetgeen tezamen met het concept intertextuality een brug vormt tussen de taalkundige en sociale analyse.52 In tegenstelling tot interdiscursivity gaat het bij intertextuallity niet om de specifieke mix van genres, discoursen en stijlen, maar om de aanwezigheid van andere teksten of voices in de tekst die bestudeerd wordt. Een beleidsnota kan bijvoorbeeld tekst overnemen uit eerdere beleidscycli, beleidsteksten op andere domeinen of beleidsnota’s van andere bestuurslagen. De tekst is onderdeel van een serie van teksten, die nauw samenhangen met het beleidsproces. Intertekstualiteit is een ingang tot regionaal beleid als instituut en de verhoudingen tussen actoren binnen de institutionele setting.
Interdiscursivity is abstracter; een neoliberaal in plaats van een keynesiaans economisch
discours in een nota ontstaat onder invloed van brede maatschappelijke veranderingen. Deze veranderingen zijn niet tot enkele teksten te herleiden. Het mixen van genres, zoals bijvoorbeeld ‘promotie taal’ in een beleidsnota, is zowel een gevolg van andere ideeën over beleid als een algemenere tendens richting een promotionele cultuur.53 Het is lastig om te bepalen waar de specifieke discursieve mix door ontstaan is, terwijl sporen van andere teksten dikwijls concreet herleidbaar zijn. Dit heeft deels te maken doordat actoren zichzelf bewust baseren op andere teksten, bijvoorbeeld omdat ze aan bepaalde kaders en voorwaarden moet voldoen die zijn opgelegd door andere bestuurslagen. Dit in tegenstelling tot een neoliberale visie op de economie. Deze visie kan door dominantie over de afgelopen decennia dermate onderdeel geworden zijn van de politieke realiteit dat beleidsmakers niet buiten die kaders kunnen denken.
51 Norman Fairclough, ‘the dialectics of discourse’ Textus 14, no 2: 3-10. 52 Chouliaraki and Fairclough, Discourse in Late Modernity, 45–58.
Dit neemt niet weg dat interdiscursivity een belangrijk concept is om verandering waar te nemen binnen orders of discourse, zoals regionaal economisch beleid.
Door de grote hoeveelheid beleidsteksten en de intensieve analyses van Fairclough’s methode worden niet alle teksten van een uitgebreide discours analyse voorzien. Het grootste deel van het corpus wordt chronologisch en thematisch behandeld in de hoofdstukken vijf, zes, en zeven. In deze hoofdstukken wordt af en toe een stuk tekst aan analyse onderworpen en wordt gekeken hoe actoren omgaan met nieuw discours. In het slothoofdstuk wordt het interpretatieve kader van Luc Boltanksi, Laurent Thévenot, en Eve Chiapello gebruikt als een geïdentificeerd discours om aan te spiegelen.54 De analyses van deze auteurs zijn gericht op het begrijpen van de manieren waarop waarde wordt gerechtvaardigd in een economie. Ze onderscheiden zeven rechtvaardigheidsstructuren die in een specifieke mix ervoor zorgen dat mensen gestimuleerd worden om in een kapitalistisch systeem deel te nemen. In hoofdstuk 8 wordt de begrippen van dit spirits of capitalism model uitgebreider geïntroduceerd.
2.5 Synthese
De hierboven beschreven methoden worden gebruikt door sociale wetenschappers, die vooral geïnteresseerd zijn in de totstandkoming van en verschillen tussen ideologieën. Faircloughs empirische studies gaan over de taal van nieuwe politieke stromingen, zoals het neoliberalisme van Margaret Thatcher en de third way van Tony Blair.55 Dit zijn empirische terreinen waar het discours zijn vorm krijgt en waar actoren in belangrijke mate de inhoud van ideologieën bepalen. In een specifieke regio, zoals Noordoost Friesland, worden beleidsmaatregelen beïnvloedt door ideologische verschuivingen maar tegelijkertijd ook gevormd door de regionale context en problematiek. In plaats van de formatie en reproductie van discoursen gaat het hier om wat er op regionaal niveau overblijft van nieuwe economische ideeën en de reactie van regionale actoren op veranderingen die potentieel tegen de belangen van de regio in gaan. Daarnaast gaat het om de spanning tussen haast universele ideeën over economische ontwikkeling en de concrete problemen en kansen in de regio. Naast een ander soort empirisch terrein zijn de besproken methoden verdiepingen en verduidelijkingen in een historische verhaal.
54 Luc Boltanski and Eve Chiapello, “The New Spirit of Capitalism,” International Journal of Politics, Culture, and Society 18, no. 3–4 (2006): 161–88,; Luc Boltanski and Laurent Thévenot, On Justification: Economies of Worth (Princeton: Princeton University Press, 2006); Luc Boltanski and Eve Chiapello, The New Spirit of Capitalism (New York: Verso, 2005).
Tot slot nog enkele samenvattende opmerkingen over de methode. Voortvloeiend uit de methodologie worden drie strategieën gehanteerd om het probleem kritisch te benaderen. Allereerst wordt beleidstaal als representatie van de regionale economie afgezet tegen andere mogelijke representaties. De kritiek is dat beleidstaal een niet gebalanceerde afspiegeling is van de werkelijkheid. Hierbij wordt impliciet de aanname gemaakt dat de onderzoeker een betere kennis van die werkelijkheid heeft zonder zelf alternatieve representaties te geven. Om dit te voorkomen wordt het verschil in discours tussen beleidsnota’s uit verschillende perioden gebruikt om veranderingen in percepties over de regio te preciseren. Deze worden afgezet tegen enkele kwantitatieve indicatoren die gedurende de onderzoeksperiode continu vertegenwoordigd blijven in sociaaleconomische analyses. Het gaat om werkloosheidscijfers, inkomen per hoofd, demografische indicatoren en cijfers over de economische structuur. Deze ontwikkelingsschets maakt inzichtelijk of de verschillen tussen Noordoost Friesland en de rest van Nederland zijn vergroot of verkleint en of de probleemperceptie daarbij aansluit.
Een tweede kritiek is de discrepantie tussen taal en actie. Wanneer beleidsacties niet overeenkomen met beleidstaal dan ontstaat er een verschil tussen retoriek enerzijds en maatregelen anderzijds. Kritiek op nieuw discours kan zijn dat de discrepantie tussen taal en actie groter wordt of de relatie onduidelijker.
De derde kritiek is gericht op beleidstaal en politieke macht. Draagt veranderende beleidstaal bij aan de emancipatie van kwetsbare groepen in de samenleving. Een taal van consensus verbergt verschillen in politieke belangen, waardoor er geen debat of dialoog ontstaat.56 Kan de regio Noordoost Friesland het beleidsdebat dusdanig beïnvloeden dat er meer aandacht en middelen voor de kwetsbare economische structuur van de regio vrijkomen.
Deze methodologie, die een bepaalde afstand geeft tot het onderzoeksobject, helpt om ideeën en de achterliggende politieke belangen bloot te leggen. Deels om niet te verzanden in een discussie over de meest efficiënte beleidsopties, waardoor vaak vergeten wordt dat keuzes voor efficiëntie niet apolitiek zijn. Maar ook omdat er wellicht te praktisch wordt gedacht over sociaaleconomisch beleid. Maatschappelijke veranderingen, zoals bevolkingskrimp, worden als onomkeerbaar gezien, waardoor de discussie zich beperkt tot anticipatie op maatschappelijke verandering.Het massaal afstand nemen van de maakbare samenleving in de jaren 1980, kan het sociaaleconomisch beleid in Nederland tot op heden beperkt hebben in het ambitieniveau.57
56 Fairclough, New Labour,159-160.
Daarnaast wordt vergeten dat de ideeën die dit zogeheten maakbaarheidsideaal hebben vervangen niet minder idealistisch zijn. John Maynard Keynes verwoorde de onmogelijkheid om praktisch te denken zonder ideologische aannames te maken misschien wel het krachtigst:
‘The ideas of economists and political philosophers, both when they are right and when they are wrong, are more powerful than is commonly understood. Indeed, the world is ruled by little less. Practical men, who believe themselves to be quite
exempt of any intellectual influences, are usually the slaves of some defunct economist.’ 58
3. Structuurschets Noordoost Friesland
De Britse historicus Sidney Pollard, fervent voorstander van regionaal historisch onderzoek, poogde de historische afbakening van de regio te relateren aan economische kenmerken.59 Hij beschrijft drie criteria voor het onderscheiden van regio’s. Het eerste criterium is regionale interne homogeniteit in vergelijking tot andere regio’s. Het gaat dan bijvoorbeeld om dominante exportindustrieën, die niet enkel de mogelijkheden van de regio bepalen om buiten de eigen grenzen te kunnen consumeren, maar die ook het karakter van de regio belichamen. Een tweede criterium is de aanwezigheid van een netwerk van interne connecties gericht op een regionaal centrum. Het probleem van dit tweede kenmerk is op welk schaalniveau we dit centrum onderscheiden. Op provinciaal niveau fungeert Leeuwarden als regionaal centrum, terwijl Groningen zichzelf presenteert als de stad van het Noorden. In het geval van Noordoost Friesland is het regionale centrum Dokkum. Een derde criterium, vooral toepasbaar op recente tijden, is een gezamenlijk economisch plan.
In dit hoofdstuk wordt met name de interne homogeniteit van Noordoost Friesland geanalyseerd, die vooral te vinden is in gedeelde problemen. De werkgelegenheidsstructuur en de sociaaleconomische ontwikkelingen zijn minder gunstig in vergelijking tot andere gebieden in Nederland. In de conclusie wordt vooruitgeblikt op de vraag of deze homogeniteit een gezamenlijk economisch plan rechtvaardigt en d vraag of het gezamenlijk plan recht doet aan de gedeelde problemen.
Wanneer vanuit historisch oogpunt regionale scheidslijnen worden getrokken dan is de meeste logische benadering, zeker in een agrarisch gewest als Friesland, om te beginnen met de grondlaag en de daarmee samenhangende economische activiteit (kaart 3.1). De noordelijke kleigemeenten, ook wel de bouwstreek genoemd, werd gedomineerd door grootschalige, sterk op de markt georiënteerde akkerbouw. De voornaamste gewassen waren granen, aangevuld met chicorei, vlas en koolzaad. Het midden van de provincie bestond uit veenweide gebied waar de veeteelt dominant was. De kleistreek in het westen van de provincie werd ook gedomineerd door de veehouderij. De Friese Wouden in het zuidoosten van de provincie wordt niet gekenmerkt door landschappelijke eenheid. Het westelijk gedeelte bestaat uit waterrijk laagveen en het oosten uit hoger gelegen zand en hoogveengronden. Het gemengde
boerenbedrijf was globaal gesproken kenmerkend voor de Wouden met een gemiddeld kleinere bedrijfsgrote dan in de rest van de provincie.60
De huidige samenstelling van de samenwerkingsregio Noordoost Friesland bestaat uit Achtkarspelen Dantumadiel, Dongeradeel, Ferwerderadiel, Kollumerland c.a. en Tytsjerksteradiel. In deze regio behoren Dongeradeel, Ferwerderadiel en delen van Kollumerland c.a. tot het kleigebied terwijl de andere gemeenten in de Friese Wouden zijn gelegen. Het is op zijn minst opmerkelijk dat de regio door de traditionele grenzen tussen de Wouden en de Kleigebieden snijdt. Hoe de regionale samenwerking is ontstaan en hoe de samenwerking zich ontwikkelde in de afgelopen decennia vormt het onderwerp van de volgende hoofdstukken. In deze structuurschets wordt de omvang van het huidige samenwerkingsverband als basis genomen.
Kaart 3.1: Friesland aan het einde van de 19e eeuw.
Bron: N.W. Posthumus en J.M. van Bemmelen, Atlas van Nederland en zijn bezittingen: ten gebruike bij het lager,
middelbaar en gymnasiaal onderwijs (Amsterdam: Brinkman, 1885).
3.1 Een voortdurende achterstand
De grondgebonden rijkdom in Friesland kwam onder druk te staan door snelle bevolkingsgroei aan het einde van de negentiende eeuw. Deze bevolkingsgroei, in combinatie met mechanisatie, zorgde ervoor dat de werkgelegenheid in de landbouw onder druk werd gezet. Daarnaast werd door toegenomen concurrentie uit de Verenigde Staten en Oost Europa, die door verbeterde transportmogelijkheden een veel grotere markt konden bedienen, de Europese markt overspoeld door graanimporten. Als gevolg van dalende prijzen ontstond tussen 1878 tot 1895 een agrarische crisis, gekenmerkt door hoge werkloosheid en lage winsten.61 De nog altijd sterk in productiviteit stijgende landbouwsector, werd door deze ontwikkelingen en explosieve groei in industriële bedrijvigheid relatief gezien minder belangrijk in de Nederlandse economie. 62
Omdat de economische groei voornamelijk geconcentreerd was in de industrie raakte de op landbouw gerichte provincie achterop. Hoewel Friesland een aanzienlijke agrarische industrie had, was er tot na de Tweede Wereldoorlog geen sprake van echte industrialisatie.63 Ondanks een traag groeiende beroepsbevolking door migratie naar het Westen van Nederland en overzee bleef de werkloosheid aanzienlijk hoger dan in de rest van Nederland. In 1952 lag de werkloosheid in Friesland met 8.8 procent vier procent hoger dan het landelijke gemiddelde van 4.8 procent.64 Deze regionale component in de werkloosheid diende te worden bestreden
door het industriebeleid. Oost Friesland werd door een omvangrijk aantal structureel werklozen aangewezen tot stimuleringsgebied. Dit gebied werd al snel uitgebreid met andere delen van de provincie. In de daaropvolgende jaren groeide de industriële werkgelegenheid gestaag.65
Tijdens de crises in de jaren 1970 werd de industrie hard getroffen. Deze sector was in de voorgaande decennia uitgegroeid tot een van de belangrijkste sectoren in Friesland. De sterk teruggedrongen werkloosheid steeg in de jaren 1970 en 1980 tot ongekende hoogten. De industrie had volgens de nieuwe consensus niet langer de toekomst. De voornaamste groei zou te behalen zijn in hoogwaardige werkgelegenheid in de dienstensector. Economen en beleidsactoren namen afscheid van de conjunctuurpolitiek, vooral het ondersteunen van
61 Hille de Vries, Landbouw en bevolking tijdens de agrarische depressie in Friesland (1878-1895) (H. Veenman, 1971).
62 J. L. van Zanden, De Economische Ontwikkeling van de Nederlandse Landbouw in de Negentiende Eeuw, 1800-1914, A.A.G. Bijdragen 25 (Wageningen: Afd. Agrarische Geschiedenis, Landbouwhogeschool, 1985)
331–336.
63 J. Frieswijk en P. van der Meer, ‘De sociaal-economische ontwikkeling na 1917’ in J. Frieswijk ed., Geschiedenis van Friesland 1750-1995 (Leeuwarden 1998)
verliesgevende industrieën werd impopulair. Beleidsmakers moesten voorwaarden scheppen om de structuur van de economie weer internationaal concurrerend te maken.66
3.2 Demografische ontwikkeling
Een belangrijk startpunt voor de demografische ontwikkeling in Nederland is de lange demografische transitie, die pakweg vanaf de jaren 1870 tot en met de jaren 1960 duurde. Tijdens deze periode van transitie ging Nederland en de rest van West Europe van een situatie van hoge sterfte- en geboortecijfers naar lage sterfte- en geboortecijfers. Doordat de sterftecijfers sneller daalden dan de geboortecijfers en omdat de transitie langer duurde dan in omringende landen groeide de Nederlandse bevolking explosief in omvang. Deze bevolkingsgroei was echter niet evenredig verdeelt; de noordelijke provincies groeiden veel trager dan de rest van Nederland.67
Ook binnen het Noorden zijn grote verschillen te ontdekken in de bevolkingsgroei. Over het algemeen groeide de bevolking op zand- en veengronden na 1880 sneller dan in de kleigebieden. Dit heeft alles te maken met vervening, ontginning en drooglegging van gronden die voorheen ongeschikt waren voor de landbouw en de verhoogde vruchtbaarheid van arme gronden door kunstmest. Daarnaast was de toegang tot kapitaal en de afzet van producten verbeterd door het oprichten van coöperatieve banken en fabrieken. Hierdoor konden kleine boeren beter concurreren met grotere ondernemingen. Deze kleine bedrijvigheid ontstond vooral op de zandgronden vanwege de lagere grondprijzen in verhouding tot de kleigebieden. Deze factoren maakten een gestage groei van de bevolking op voorheen marginale gronden mogelijk.68
De bovenstaande ontwikkelingen zijn goed zichtbaar in grafiek 3.1 hieronder. De nationale bevolking groeide 5.5 keer in omvang gedurende de afgelopen anderhalve eeuw, terwijl de bevolking in Friesland met een factor 2.5 groeide en de bevolking van Noordoost Friesland slechts verdubbelde. Opvallend is de divergente ontwikkeling van de afgelopen decennia. Waar de ontwikkeling tussen Noordoost Friesland en de rest van de provincie eerst nagenoeg gelijk liep, blijft de bevolkingsgroei in Noordoost Friesland nu sterk achter.
66 Molema, Regionale Kracht, 172–176.
67 Theo Engelen, Van 2 naar 16 miljoen mensen: demografie van Nederland, 1800-nu (Boom, 2009); J. Kok, “Historical demography, understanding temporal change, individual variation and regional persistence.’’ in Jacques van Gerwen et al. ed, Economic history in the Netherlands, 1914-2014: Trends and debates. (Amsterdam 2014), 237-258.
Grafiek 3.1: Geïndexeerde groei van de bevolking met 1849 als basisjaar (1849-2014).
Bron: Volkstellingen van 1849, 1879, 1899 1920, 1947 en 1971, www.volkstellingen.nl laatst geraadpleegd 23-03-2014; Centraal Bureau voor de Statistiek, loop van de bevolking per gemeente 1985 (Den Haag 1985) Centraal Bureau voor de Statistiek, Demografische kerncijfers per gemeente 2001 (Den Haag 2001); Centraal Bureau voor de Statistiek, Demografische kerncijfers per gemeente 2014 (Den Haag 2015).
Uit diagram 3.1 blijkt dat bij aanvang van de agrarische crisis de verdeling van de bevolking over de gemeenten relatief gelijk was. Sindsdien is het zwaartepunt van de bevolking verplaatst naar het zuiden van de regio. Dit heeft alles te maken met de verminderde werkgelegenheid in de agrarische sector, hetgeen een bijna constant stroom van migratie uit de kleigebieden tot gevolg had. Vanaf de laatste decennia van de 19e eeuw tot aan de Eerste Wereldoorlog trokken vele duizenden migranten vanuit de kleiregio naar de Verenigde Staten.69 Na de Tweede
Wereldoorlog volgde een tweede exodus, ditmaal voornamelijk naar Canada en Australië.70
69Annemieke Galema, Frisians to America, 1880-1914: With the Baggage of the Fatherland (Groningen:
REGIO-PRojekt Uitgevers, 1996).
70 J. D. Wildeboer, Friesland verliest zijn kinderen: sociografische aspecten van de Friese emigratie, in het bijzonder uit Barradeel en Harlingen (Assen 1954).
Diagram 3.1: Bevolkingsdichtheid per km2 land (1879 en 2014).
Bron: Volkstelling van 1849 , www.volkstellingen.nl (laatst geraadpleegd 23-03-2014); Centraal Bureau voor de Statistiek, Demografische kerncijfers per gemeente 2014 (Den Haag 2015).
Naast de eerder genoemde verbeteringen in de agrarische sector hebben de zandgronden, vooral de laatste vijf decennia, kunnen profiteren van een minder perifere ligging dan de kleigebieden. Tytsjerksteradiel werd bijvoorbeeld een aantrekkelijke gemeente door de gunstige ligging ten opzichte van belangrijke werkgelegenheidscentra als Leeuwarden en Drachten. Het forensenverkeer werd gaandeweg belangrijker door het toegenomen autogebruik. Deze ontwikkeling heeft echter niet geleid tot sterkere groei in de perifere. Dit is terug te zien in de bevolkingsontwikkeling gedurende deze periode (grafiek 3.2). Vooral de bevolking van Ferwerderadiel bleef achter, terwijl de bevolking in Tytsjerksteradiel het snelst toenam.
Grafiek 3.2: Geïndexeerde groei van de bevolking per gemeente (cijfers per jaar 1960-2014).
Bron: CBS Statline, Bevolkingsontwikkeling; levendgeborenen, overledenen en migratie per regio 1960-2013. www.statline.cbs.nl (laatst geraadpleegd 22-05-2015); Centraal Bureau voor de Statistiek, Demografische
kerncijfers per gemeente 2014 (Den Haag 2015)
Behalve de bevolkingsomvang is ook de bevolkingsstructuur van belang. Op grafiek 2 is te zien dat de afgelopen jaren een lichte bevolkingsdaling is ingezet. Verwacht wordt dat deze bevolkingsdaling doorzet door vergrijzing en ontgroening. Tabel 3.1 laat zien dat de bevolking onder de twintig aan het afnemen is, terwijl het aandeel ouderen groeit door een verhoogde levensverwachting en door de vergrijzing van de omvangrijke naoorlogse generatie. Daartegenover staat dat dit geen typische ontwikkelingen zijn voor de regio Noordoost Friesland. Ook de rest van de provincie en Nederland hebben te maken met veranderd demografisch gedrag en een andere bevolkingsstructuur.
80 90 100 110 120 130 140 150 160 170 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Grafiektitel
Tabel 3.1: Ontwikkeling bevolkingsstructuur Noordoost Friesland (1988-2015). 1988 2002 2015 Noordoost Friesland 0-20 32% 27% 24% 20-65 56% 60% 56% 65+ 12% 14% 19% N 122868 126334 124555 Friesland 0-20 29% 25% 23% 20-65 57% 60% 57% 65+ 14% 14% 19% N 599104 636184 646257 Nederland 0-20 27% 24% 23% 20-65 61% 62% 60% 65+ 13% 14% 18% N 14714948 16105285 16900726
Bron: CBS statline, Bevolking; geslacht, leeftijd, burgerlijke staat en regio www.statline.cbs.nl laatst geraadpleegd 03-06-2015.
Tabel 3.2: Huishoudgrootte Noordoost Friesland (2000-2014).
Noordoost Friesland Friesland Nederland
Pers/huishouden 2000 2014 2000 2014 2000 2014 1 25% 29% 31% 35% 33% 37% 2 34% 36% 35% 35% 33% 33% 3 14% 12% 13% 11% 13% 12% 4 16% 15% 13% 13% 14% 13% 5> 10% 8% 8% 6% 7% 5% N 48065 51484 260680 285320 6801008 7590228
Bron:CBS statline, Huishoudens; samenstelling, grootte, regio. www.statline.cbs.nl laatst geraadpleegd 03-06-2015.
Lage geboortecijfers en vergrijzing zorgen voor een stagnatie van de Nederlandse bevolkingsgroei. Dit verklaart echter niet direct de krimp in perifere gebieden als Noordoost Friesland. Die moet vooral gezocht worden in de combinatie tussen stagnatie in de natuurlijke bevolkingsaanwas en de voortdurende vertrekoverschotten. Over een periode van 26 jaar (1988-2013) vertrekken er per saldo 9236 inwoners uit de regio. 71 Met uitzondering van drie jaren (1993, 2000 en 2001) heeft de regio te maken met een negatief vestigingsoverschot. De enige uitzondering op deze trend is Tytsjerksteradiel waar een vestigingsoverschot van 669 migranten valt waar te nemen. In diagram 3.2 is het vijfjarig gemiddelde van het vestigingsoverschot per gemeente weergegeven vanaf 1989. Vooral uit de gemeente Ferwerderadiel trekken relatief veel mensen weg.
