Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer
mr. D. Verduijn OPTA/JUZ/2003/202461 (070) 315 35 28
Datum Onderwerp Bijlage(n)
Beslissing op bezwaar Tele2 inzake EDC V/BULRC II-besluit – JB 02071
1
Geachte mevrouw Van Heerwaarden,
Hierbij treft u aan de beslissing op de bezwaren van Tele2 Nederland B.V. (hierna: Tele2) tegen het besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) van 27 juni 2002 inzake de door KPN Telecom B.V. (hierna: KPN) te hanteren tarieven voor de door haar aangeboden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten voor de periode 1 juli 2002 tot 1
september 2003 respectievelijk 1 juli 2002 tot 1 juli 2003 (kenmerk OPTA/IBT/2002/201682). Verloop van de procedure
1. Bij besluit van 27 juni 2002, met bovengenoemd kenmerk (hierna: het bestreden besluit), heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) onder verwijzing naar artikel 6.6, derde lid, Tw goedkeuring verleend aan de op 25 juni 2002 door KPN Telecom BV (hierna: KPN) aan het college voorgestelde tarieven, onder verwijzing naar het zogeheten BULRIC-II systeem1 voor haar terminating access dienstverlening en de daaraan
verbonden toegangspoorten, en naar het EDC-V-systeem2 voor de door KPN aangeboden bijzondere toegangsdiensten. Met deze tarieven wordt naar het oordeel van het college ten aanzien van de terminating access diensten voor de periode 1 juli 2002 tot 1 september 2003 en ten aanzien van de bijzondere toegangsdiensten voor de periode 1 juli 2002 tot 1 juli 2003 voldaan aan de voor KPN in gevolge van artikel 6.6, eerste lid, Tw geldende verplichting om haar interconnectietarieven op kosten te oriënteren. Op 8 juli 2002 heeft het college in een afzonderlijk document (kenmerk: OPTA/IBT/2002/201737) de motivering van het bestreden besluit gepubliceerd.
1 BUlRIC staat voor Bottom Up Long Run Incremental Costs 2 EDC staat voor Embedded Direct Costs
Clifford Chance
Mevrouw mr. M. van Heerwaarden Postbus 251
1000 AG AMSTERDAM
2. Bij brief van 7 augustus 2002 heeft Tele2 tegen het bestreden besluit een bezwaarschrift op nader aan te voeren gronden ingediend dat zij bij brief van 12 september 2002 heeft aangevuld.
3. Bij brief van 18 oktober 2002 heeft KPN haar zienswijze gegeven naar aanleiding van de bezwaren van Tele2.
4. Tele2 heeft op 17 december 2002 schriftelijk gereageerd op de zienswijze van KPN.
5. Op 14 mei 2003 zijn partijen in de gelegenheid gesteld hun standpunten mondeling toe te lichten. Van die hoorzitting is een schriftelijk verslag opgemaakt, dat voor zover daarbij de bezwaren van Tele2 aan de orde zijn, aan dit besluit is gehecht.
Bezwaren van Tele2 Algemeen
6. Het college bouwt met betrekking tot de originating access-tarieven voort op het EDC-model. Tele2 acht dit onbegrijpelijk, gelet op de aan dat model ook door het college in het verleden reeds geconstateerde tekortkomingen. Volgens Tele2 kleven aan het EDC-systeem tal van gebreken. 7. In de eerste plaats ontbreekt het in het EDC-systeem aan transparantie. Deze intransparantie wordt
nog bevorderd doordat de tarieven van KPN door twee toerekeningssystemen worden gereguleerd. Hierdoor is het voor Tele2 niet mogelijk om de ontwikkeling van interconnectietarieven te
verifiëren.
8. In het bijzonder geldt de intransparantie voor de kosten die ten grondslag liggen aan de poorttarieven. In het zogenoemde EDC-IV besluit van 29 juni 2001 is voor het eerst onderscheid gemaakt tussen poortkosten voor terminating access en poortkosten voor originating access. Door dit onderscheid ontstaat volgens Tele2 voor haar een onaanvaardbaar prijsverschil in poorttarieven voor terminating acces (75 euro voor nationaal en regionaal en 431 euro voor lokaal verkeer) en originating access (188 euro voor nationaal en regionaal en 512 euro voor lokaal verkeer).
Tele2 meent dat dit onderscheid onterecht is, omdat een dergelijk onderscheid fysiek niet te maken is. Een prijsvergelijking met haar eigen poorten onderstreept dat KPN te hoge kosten opvoert voor de originating poorten, waardoor dat tarief uiteindelijk niet op kosten georiënteerd kan zijn. Na onderzoek is Tele2 bovendien gebleken dat de poortkosten van KPN ten opzichte van andere Europese landen veel hoger zijn.
Onterechte koppeling tussen retail en wholesale piek/dalstructuur
10. Het college verleent ten onrechte goedkeuring aan de koppeling van retail piek/dalstructuur voor originating access tarieven met de tarieven voor terminating access.
van KPN te volgen. Tele2 wordt m.n. rechtstreeks geraakt omdat de piekperiode van KPN de dalperiode van Tele2 is en andersom. Bovendien wordt de tariefstructuur voor wholesale door de koppeling onvoorspelbaar en instabiel en ontbreken daardoor volumekortingen.
De uit het EDC-systeem voortvloeiende tarieven zijn te hoog
11. Indien de tarieven berekend worden op grond van het huidige EDC-systeem blijkt dat de meeste tarieven fors stijgen. Uit een interne benchmark van Tele2 blijkt bovendien dat Nederland op dit moment, na Luxemburg, de hoogste originating tarieven kent. Tele2 meent dat een aantal
kostenplaatsen in het kostentoerekeningssysteem te hoog zijn, waardoor de met het EDC-systeem te berekenen tarieven te hoog uitvallen. Daarbij wijst Tele2 op een persbericht van KPN van 21 mei 2002, dat blijk geeft van onder meer een daling van de kosten van KPN in het algemeen, een verbeterde EBITDA en een verlaging van investeringskosten.
12. Daarnaast vraagt Tele2 zich af of de versnelde afschrijvingskosten van de indirecte toewijsbare kosten zijn meegenomen met betrekking tot UMTS investeringen, afwaardering deelneming KPN Qwest en afwaardering goodwill E-plus. Indien zulks het geval is, dan maakt Tele2 daar met klem bezwaar tegen, omdat de afschrijvingen als een bedrijfsrisico voor KPN moeten worden gezien, die niet kunnen worden afgewenteld op de overige marktpartijen.
Indirect toewijsbare kosten
13. Tele2 meent dat KPN een te hoog percentage - ongeveer 76% - aan indirect toewijsbare kosten opvoert. In een normale bedrijfsvoering is een dergelijk percentage onaanvaardbaar. Dit moet worden onderzocht en naar beneden bijgesteld.
Tarief C(P)S-mutaties
14. Uit de motivering van het bestreden besluit volgt dat het C(P)S-mutatietarief van 1,94 Euro is verlaagd naar 1,07 Euro per mutatie met terugwerkende kracht tot de periode 2001-2002. Deze verlaging is slechts gebaseerd op een bijstelling van het aantal mutaties door ook mutaties aan KPN retail toe te rekenen en door een herberekening van het meerjarenvenster. De kosten zijn door een boekhoudkundig "trucje" verlaagd. Bovendien is aantal mutaties per klant verhoogd van 2 naar 4. Tele2 is door toegenomen beschakelingen aanzienlijk meer voor CPS-mutaties verschuldigd dan voorheen.
15. Hoewel Tele2 geen inzicht heeft in de totale kosten van KPN, kan zij op basis van de aan haar doorberekende kosten daarvan wel een schatting maken. Tele2 leidt daaruit af dat marktpartijen de onrendabele keuzen van KPN in het verleden goed maken, hetgeen onacceptabel is. De C(P)S-mutatietarieven van KPN zijn bovendien niet in lijn met de tarieven voor deze dienst in andere Europese landen.
migratie naar ISDN-aansluitingen. Invoering van het Operator Controlled model per 1 oktober 2002 maakt de situatie voor Tele2 niet anders.
17. Al met al is Tele2 van mening dat het uit het EDC-systeem voortvloeiende C(P)S-mutatietarief dusdanig hoog is dat het tarief nooit op kosten georiënteerd kan zijn. De hoogte van dit tarief moet worden gezien als een belemmering op wholesale-niveau.
Gebreken BULRIC-systeem
18. Uit het systeem blijkt volgens Tele2 niet wanneer KPN regional terminating access-tarieven in rekening mag brengen en wanneer KPN local terminating access-tarieven mag rekenen. Dit is voor Tele2 van belang bij het nemen v.e. beslissing over de mate van (virtueel) lokaal uitrollen. Het college erkent dit ook in de Nota van Bevindingen inzake het Integraal Tarieftoezicht (hierna: ITTZ) van 26 april 2002. De door het college gezochte oplossing per 1 juli 2003 vindt Tele2 te laat, omdat zij al per 1 augustus 2002 C(P)S-lokaal aan kan bieden. Het gevolg is dat Tele2 op lokaal verkeer onmogelijk kan concurreren met KPN. Daarnaast is de handelwijze van KPN onaanvaardbaar waar zij bankgaranties verlangt, die pas opgeheven worden als alle afnemers hebben betaald.
Niet gereguleerde tarieven
19. Ten onrechte zijn volgens Tele2 de transittarieven en de Network Interconnection Tests (NIT)-tarieven niet opgenomen in het EDC- of het Bulric-systeem. Wat betreft de transit(NIT)-tarieven wordt verwezen naar de eerder door Tele2 in het kader van de tariefregulering ingediende
bezwaarschriften. Daarnaast meent Tele2 dat de NIT-tarieven integraal deel uitmaken van de door KPN aangeboden dienst interconnectie en bijzondere toegang. Daarom moeten ook deze tarieven gereguleerd worden, bij voorkeur volgens het Bulric II-principe, aldus Tele2.
Zienswijze van KPN
20. De zienswijze van KPN op het bezwaarschrift van Tele2 strekt - kort weergegeven - tot het volgende. Tarief CPS-mutaties
21. CPS-mutaties zijn volgens KPN niet te kwalificeren als interconnectie, noch als bijzondere toegang, zodat het vereiste van kostenoriëntatie niet van toepassing is op de aan die mutaties verbonden tarieven.
KPN is het niet eens met het in de Richtsnoeren tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten3 door het college ingenomen standpunt dat CPS-mutaties dienen te worden beschouwd als "een onlosmakelijk met bijzondere toegangsdiensten verbonden faciliteit of voorziening" en op die grond onder de verplichting tot kostenoriëntatie vallen. Volgens KPN ontbreekt voor die verplichting een wettelijke grondslag. Niettemin meent KPN dat als de norm van kostenoriëntatie geldt, deze dient te worden ingevuld op dezelfde wijze als bij bijzondere toegang, dus door middel van EDC en niet door middel van BULRIC.
Volgens KPN staat vast dat de tarieven voor CPS-mutaties zijn gebaseerd op de daarvoor
daadwerkelijk gemaakte kosten, zoals berekend aan de hand van een door het college goedgekeurd
kostentoerekeningssysteem, welke berekening is gecontroleerd en van een goedkeurende verklaring is voorzien door de accountant. Dit betekent dat het tarief kostengeoriënteerd is.
22. Van een bevoordeling van KPN retail, zoals Tele2 stelt, is geen sprake. KPN heeft weliswaar in het kader van het ITTZ ingestemd met het opnemen van de nieuwe (retail)aansluitingen van KPN in het cashflowvenster waarmee het CPS-mutatietarief wordt berekend, maar stelt dat voor deze nieuwe aansluitingen helemaal geen gebruik wordt gemaakt van de systemen en organisatie die zorgdragen voor de CPS-mutaties. Door deze invulling is een fictieve situatie gecreëerd waarbij KPN retail feitelijk een tarief betaalt voor een dienst waarvan zij (in ieder geval wat betreft nieuwe aansluitingen) geen gebruik maakt.
Hanteren EDC-systematiek
23. Op grond van de Tw behoort het tot de discretionaire bevoegdheid van het college of een bepaald systeem voor de toerekening van kosten en opbrengsten voor de toepassing van de
kostenoriëntatienorm al dan niet wordt goedgekeurd. Het staat het college dan ook vrij om het EDC-kostentoerekeningssysteem goed te keuren voor de originating dienstverlening van KPN, tenzij een dergelijk besluit onverenigbaar is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarvan is bij de keuze van het college om ten aanzien van KPN's originating dienstverlening de
EDC-systematiek toe te passen geen sprake.
24. KPN wijst erop dat het college jaarlijks heeft te toetsen of door KPN is gehandeld in
overeenstemming met het goedgekeurde kostentoerekeningssysteem. Dat is gedaan en uit het bestreden besluit blijkt tevens dat het college het EDC-kostentoerekeningssysteem heeft goedgekeurd. Daarmee staat vast dat de op basis van dat goedgekeurde systeem vastgestelde tarieven van KPN kostengeoriënteerd zijn.
Dat KPN volgens persberichten als concern een kostenbesparing heeft gerealiseerd zegt niets over de specifiek aan de originating access dienstverlening van KPN toerekenbare kosten.
Transittarieven
25. KPN verwijst naar het besluit van het college van 29 november 1999 waarin het college heeft overwogen dat de transitdienst naar haar aard een dienst is die door elke partij in concurrentie met KPN kan worden aangeboden en derhalve niet in de EDC-tariefregulering wordt meegenomen. Dit is een juiste constatering en alleen daarom is tariefregulering niet nodig en daarmee
disproportioneel. Er is niet alleen (potentiële) concurrentie van de substituten voor die
transitdienstverlening in de vorm van andere aanbieders van transitdienstverlening, maar ook van de substitueerbaarheid van de transitdienstverlening met het bewerkstelligen van directe
interconnectie. De transitdienstverlening biedt een substituut voor een directe koppeling ten behoeve van interconnectie.
transittarieven van de aanbieders in de belangrijkste andere Europese landen. In een dergelijke benchmark behoren de tarieven van KPN tot de laagste.
Gedifferentieerde switch-poorttarieven
26. KPN stelt dat het college de vrijheid heeft om voor originating tarieven enerzijds en terminating tarieven anderzijds twee geheel verschillende kostentoerekeningssystemen goed te keuren, tenzij een dergelijk besluit onverenigbaar is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit verschil is gerechtvaardigd door het verschil in concurrentieniveau ten aanzien van terminating access en originating access dienstverlening.
Het betreft hier een weloverwogen keuze, die in lijn is met (de herziening van) het Europese ONP-kader. Marktpartijen zijn uitgebreid in de gelegenheid gesteld op de voorgenomen beleidslijn te reageren via een consultatieprocedure.
Koppeling retail en wholesale piek/dalstructuur
27. Piek/dalstructuren spelen volgens KPN een grote rol in het kader van de netwerkbelasting. KPN heeft er belang bij om de netwerkbelasting enigszins te sturen om een toename van verkeer in de van nature drukste periode enigszins te temperen en een toename van verkeer in de van nature rustiger periode zo mogelijk te bevorderen. Het hanteren van verschillende tariefperioden met daarbij behorende verschillende tarieven vormen daarbij een belangrijk instrument. Om dat effect te bewerkstelligen maakt het geen verschil of de belasting van het netwerk wordt veroorzaakt door afnemers van een retaildienst, of door afnemers van een wholesaledienst.
Voorts zal een prijssqueeze zich bij hanteren van een vergelijkbare tariefstructuur voor zowel de wholesaletarieven als de retailtarieven minder snel voordoen.
Ten slotte heeft Tele2 in het geheel niet aangevoerd welk materieel belang zij heeft bij dit bezwaar. Indirect toewijsbare kosten
28. Dit zijn de netwerkkosten. Dat de netwerkkosten bijna 80% uitmaken van de wholesaletarieven van een aanbieder van netwerkinfrastructuur is volgens KPN niet ongebruikelijk.
NIT-tarieven
29. De tarieven voor Network Interconnection Tests zijn onderwerp van een separaat
beoordelingstraject dat (ten tijde van het indienen van de zienswijze) nog niet is afgerond. Het zou in strijd zijn met het zorgvuldigheidsbeginsel als het college - voordat dit traject is afgerond - een besluit zou nemen ten aanzien van deze tarieven.
Wettelijk en regelgevend kader
30. Het bestreden besluit berust op de artikelen 6.6 en 6.9 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw). Artikel 6.6 van de Tw bepaalt:
van mobiele openbare telefoondiensten en mobiele openbare telefoonnetwerken aangewezen door het college krachtens artikel 6.4, tweede lid, dragen er zorg voor dat de tarieven voor interconnectie op transparante wijze worden bepaald en op kosten zijn georiënteerd.
2. Aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken, vaste openbare telefoondiensten en van huurlijnen, aangewezen door het college krachtens artikel 6.4, eerste lid, dragen er bovendien zorg voor dat de tarieven voor interconnectie in voldoende mate zijn uitgesplitst.
3. Ter uitvoering van het eerste lid wordt door de onderscheiden aanbieders een systeem voor de toerekening van de kosten voor interconnectie opgesteld. Het systeem behoeft de
goedkeuring van het college.
4. Het college dan wel een door het college aan te wijzen bevoegde derde onderzoekt jaarlijks of er in overeenstemming met het in het derde lid bedoelde systeem is gehandeld. Van het resultaat van het onderzoek wordt mededeling gedaan in de Staatscourant."
Artikel 6.9 van de Tw bepaalt:
“1. Aanbieders, aangewezen door het college krachtens artikel 6.4, eerste lid, voldoen aan alle redelijke verzoeken tot bijzondere toegang.
2. De artikelen 6.2, 6.3 en 6.5 zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat het in artikel 6.5, onderdelen a en b, vastgelegde vereiste van non-discriminatie, behoudens het bepaalde in het derde lid, mede ziet op de ten behoeve van de totstandbrenging van
interconnectie als bedoeld in artikel 6.1 geboden bijzondere toegang.
3. Onverminderd het eerste en tweede lid, is voor aanbieders van vaste openbare
telefoonnetwerken of vaste openbare telefoondiensten die zijn aangewezen krachtens artikel 6.4, eerste lid, artikel 6.6 van overeenkomstige toepassing ten aanzien van verzoeken om bijzondere toegang gedaan door hen die in of buiten Nederland openbare
telecommunicatiediensten aanbieden.
4. Onze Minister, onverminderd eventuele verplichtingen uit hoofde van Nederland bindende verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties, kan ontheffing verlenen van de in het eerste, tweede en derde lid neergelegde verplichtingen, indien de bijzondere toegang
betrekking heeft op de verzorging van openbare telecommunicatiediensten van en naar een ander land, en de naleving van de verplichting leidt tot een verstoring van de mededinging. 5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld inzake de tot stand te brengen bijzondere toegang. Deze regels kunnen onderscheiden zijn naar verschillende vormen van bijzondere toegang.”
31. Ingevolge paragraaf 4.8 van de Richtsnoeren dient de EDC-systematiek door KPN ook toegepast te worden voor alle door haar aangeboden en aan te bieden bijzondere toegangsdiensten en
Overwegingen van het college Ontvankelijkheid
32. Met betrekking tot de ontvankelijkheid van Tele2 als belanghebbende overweegt het college als volgt:
Om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende dient volgens vaste jurisprudentie sprake te zijn van een objectief bepaalbaar, eigen (persoonlijk, individualiseerbaar) en voldoende actueel belang, dat bovendien rechtstreeks bij het desbetreffende besluit is betrokken.
33. In navolging van de rechtbank Rotterdam in haar uitspraak van 13 augustus 2002 (met kenmerk: POST 00/2565 - SIMO) en 7 januari 2002 (met kenmerk: TELEC 00/1010 - SIMO) overweegt het college dat het, gelet op de rol die hij in het kader van de Telecommunicatiewet als toezichthouder op de telecommunicatiemarkt inneemt, gelet op het karakter en de reikwijdte van een besluit tot vaststelling van de tarieven van KPN en gelet op de wenselijkheid van het handhaven van een evenwicht in de rechtsbeschermingsmogelijkheden, in de rede ligt om het belanghebbende-begrip met betrekking tot besluiten als de onderhavige, zo te interpreteren dat niet alleen KPN (tot wie het besluit is gericht), maar ook marktpartijen die in een concurrentiële of anderszins rechtens
relevante relatie staan tot KPN en op wiens (rechts)positie het bestreden besluit in voldoende mate rechtstreeks van invloed is, als belanghebbende bij dat besluit kunnen worden aangemerkt. Naar het oordeel van het college zijn de belangen van Tele2 in voldoende mate rechtstreeks bij het onderhavige besluit betrokken. Tele2 is immers actief op een terrein waarop het tot KPN gerichte besluit van invloed is en heeft met KPN op dat terrein een of meer overeenkomsten gesloten. Dat de concretisering van de gevolgen van het onderhavige besluit plaatsvindt in het kader van een overeenkomst, leidt niet tot een ander oordeel. Daarvoor is doorslaggevend dat, gelet op de uit het besluit voortvloeiende verplichtingen, de (rechts)positie van Tele2 bij die overeenkomst in zoverre onherroepelijk en niet onderhandelbaar wordt vastgelegd.
Beoordeling van de bezwaren van Tele2
34. Met betrekking tot de door Tele2 gestelde intransparantie van het bestreden besluit, die volgens Tele2 nog bevorderd wordt door het bestaan van twee kostentoerekeningssystemen verwijst het college naar de rubriek 2.1 van de Richtsnoeren, waarin de keuze voor gedifferentieerde
tariefreguleringsmodellen uiteen is gezet. Met die differentiatie naar originating en terminating access is juist meer dan in het verleden het geval was, rekening gehouden met de verschillende karakteristieken van de onderscheidenlijke diensten en met de betekenis daarvan voor de vanuit de wenselijke marktontwikkeling meest effectieve invulling van het reguleringsmodel. Deze
differentiatie is bovendien in overeenstemming met de inmiddels in EG-verband voltooide herziening van de ONP regelgeving (de ONP Review) waarin het regulerend instrumentarium meer afgestemd wordt op onderscheidenlijke dienstenmarkten, waaronder ook de onderhavige.
het college overgelegde gegevens in de eerste plaats zijn geverifieerd door de accountant van KPN, die ook zorgdraagt voor een eerste marginale toets op de redelijkheid van de allocaties van de kosten aan de verschillende diensten. Vervolgens vindt door het college een uitvoerige en diepgaande toets plaats van de redelijkheid van de kosten en de kostenallocatie. Het
bedrijfsvertrouwelijke karakter van de door KPN overgelegde gegevens verzet zich ertegen om dit proces voor partijen als Tele2 volledig transparant te maken. Dit neemt niet weg dat het college zoveel mogelijk transparantie heeft betracht.
Poorttarieven
36. De stelling dat het EDC-systeem niet transparant is, wordt door Tele2 mede onderbouwd met het prijsverschil tussen toegangspoorten voor terminating access en toegangspoorten voor originating access. In dit verband geeft Tele2 aan dit prijsverschil onacceptabel te achten. Ten aanzien hiervan merkt het college op dat het betreffende prijsverschil samenhangt met de aan de poorttarieven onderliggende kostenallocatie, welke voor de terminating en originating poorten (dus in BULRIC respectievelijk EDC) dezelfde is. Deze kostenallocatie houdt in dat aan de toegangspoort een deel van de processor- en centralekosten wordt toegerekend (er is derhalve geen sprake van "kale" poorten). In combinatie met de voor originating onderscheidenlijk terminating access relevante kostentoerekeningssystemen (EDC respectievelijk BULRIC) en de verschillen tussen de in die systemen aanwezige processor- en centralekosten leidt dit tot de voor originating en terminating onderscheidenlijke poorttarieven.
Koppeling tussen retail en wholesale piek/dalstructuur
37. Zoals is overwogen in randnummer 33 van de eveneens heden genomen beslissing op de bezwaren van Tele2 inzake het besluit van het college van 4 december 2000 is deze koppeling en de daarmee samenhangende ontmiddeling het rechtstreekse gevolg van het door KPN voor haar
eindgebruikerstarieven gehanteerde onderscheid. Beide tariefstructuren, wholesale en retail, dienen in beginsel gelijk te zijn, mede ter voorkoming van squeeze-effecten voor de met KPN' s retaildiensten concurrerende aanbieders. Het college verwijst voor het overige naar hetgeen hij terzake heeft overwogen in rubriek 2.4 van de Richtsnoeren.
De hoogte van de tarieven voor originating access
38. Wat betreft het argument van Tele2 dat de uit de EDC-systematiek voortvloeiende tarieven te hoog zijn, merkt het college op dat bij de uiteindelijke kostprijs het volume een belangrijke rol speelt. Het volume op het vaste net is in de hier betrokken periode afgenomen. Het feit dat KPN in het algemeen blijkens het door Tele2 genoemde persbericht kosten heeft bespaard betekent niet zonder meerdat de kosten, die specifiek zijn gerelateerd aan de originating access dienstverlening van KPN, zijn afgenomen. Uit de door het college uitgevoerde beoordeling van laatstgenoemde kosten is daarvan althans niet gebleken. Overigens is het zo dat over de afgelopen jaren er een continue daling van de wholesaletarieven te zien is geweest, overigens voor zowel het originating als terminating verkeer.
Indirect toewijsbare kosten
39. Ook het argument van Tele2 dat KPN een te hoog percentage aan indirect toewijsbare kosten opvoert deelt het college niet. Het betreft hier de kosten van het netwerk. KPN is als gevolg van haar landelijk dekkend netwerk en aansluitnet nu eenmaal een kapitaalintensief bedrijf. De door Tele2 geconstateerde verhouding tussen netwerkkosten en overige kosten van ongeveer 76%,zoals hier aan de orde, is daarom volgens het college, zoals ook KPN heeft gesteld, niet ongewoon. Tarief C(P)S-mutaties
40. De strekking van de argumenten van Tele2 is dat dit tarief te hoog is en gelet op de door haar gemaakte schatting van de door KPN gemaakte kosten niet kostengeorienteerd kan zijn. Het college verwijst met betrekking tot deze argumenten naar zijn in rubriek 4.7 van het bestreden besluit uitvoerig gemotiveerde oordeel. Het college heeft reeds in de Richtsnoeren aangegeven dat CPS-mutaties zijn aan te merken als een onlosmakelijk aan een bijzondere toegangsdienst verbonden faciliteit of voorziening, als gevolg waarvan op de regulering van het tarief voor deze mutaties de EDC-systematiek van toepassing is. Daaraan is inherent dat de tarieven worden ontleend aan de door KPN werkelijk gemaakte kosten, inclusief eventueel in het verleden gemaakte, naar de
opvatting van Tele2 onrendabele, keuzes. Met KPN is het college van oordeel dat van een gunstiger behandeling van de eigen (KPN retail) dienstverlening geen sprake is, nu bij de herberekening van het meerjaarsvenster is uitgegaan van de fictie dat ook de nieuwe aansluitingen van KPN als een CPS-mutatie beschouwd moeten worden.
Gebreken BULRIC-systeem
41. Wat betreft de door Tele2 genoemde gebreken van het BULRIC-systeem, in het kader waarvan bijvoorbeeld onduidelijk is welk terminating access tarief (regionaal dan wel lokaal) KPN mag hanteren, merkt het college op dat KPN deze tarieven in rekening mag brengen naar gelang de locatie waar uitgekoppeld wordt. Het college doet in het bestreden besluit geen uitspraak over de plek waar uitgekoppeld zou moeten worden indien er een keuze zou zijn, laat staan dat het college zich zou hebben uitgesproken over virtuele lokale interconnectie. Ten overvloede wijst het college op zijn op 28 april jl. uitgebrachte beleidsvoornemen ter zake van lokale interconnectie, ten aanzien waarvan binnenkort beleidsregels zullen worden opgesteld.
Niet gereguleerde tarieven
42. Met betrekking tot het bezwaar van Tele2 dat bij het bestreden besluit ten onrechte niet ook de NIT-tarieven zijn gereguleerd, merkt het college het volgende op.
43. Op 13 december 2002 heeft het college het “Oordeel inzake tarieven voor NIT-testen en nummerimplementatie”4 uitgebracht (hierna: het Oordeel). Daarin wordt verwezen naar
de Nota van Bevindingen “Integrale tariefregulering voor eindgebruikers- en
interconnectiekosten”5, waarin het college als één van de maatregelen voor het adresseren van de
biba-problematiek6, het beschikbaar maken van een voldoende en redelijk aanbod voor lokale interconnectie voorstelt. In het slotdocument “Maatregelen op wholesaleniveau” van 8 mei 20027 is dit verder uitgewerkt. In dat document is als onderdeel van een voldoende en redelijk aanbod voor lokale interconnectie een aantal tariefelementen opgenomen waarvoor KPN kostengeoriënteerde en redelijke tarieven dient te hanteren, zoals de dienstverlening samenhangend met de voor
interconnectie op het niveau van nummercentrales benodigde testprocedures (hierna: NIT-testen). In het Oordeel heeft het college bepaald dat KPN, met ingang van dagtekening van het Oordeel, kostengeoriënteerde tarieven dient te hanteren, met inachtneming van hetgeen in het Oordeel is overwogen.
44. Aangezien het college reeds in het uit mei 2002 daterende document “Maatregelen op
wholesaleniveau” als zijn opvatting heeft gegeven dat KPN voor NIT-testen kostengeoriënteerde tarieven diende te hanteren, acht het college het bezwaar van Tele2 dat deze tarieven bij het bestreden besluit hadden moeten worden gereguleerd, gegrond. Het college zal het bestreden besluit daarom aanpassen, in die zin dat daarin alsnog wordt opgenomen dat KPN voor NIT-testen kostengeoriënteerde tarieven dient te hanteren. De door KPN ten behoeve van het Oordeel
verstrekte en door het college goedgekeurde gegevens kunnen volgens het college eveneens dienen als berekeningsgrondslag voor de door KPN te hanteren NIT-tarieven in de periode van juli 2002 tot december 2002. Daarom zal het college in het dictum van dit besluit neerleggen welke
gedifferentieerde, door KPN te hanteren, NIT-tarieven vanaf 1 juli 2002 tot 1 juli 2003 hebben te gelden.
Transitdienst
45. De beantwoording van de vraag of het college gehouden is tot het op kosten reguleren van de door KPN aangeboden transitdienst, houdt het college, met instemming van Tele2, vooralsnog aan, in afwachting van de uitkomsten van bilaterale onderhandelingen tussen de verschillende
marktpartijen en KPN.
46. Op grond van het voorgaande beslist het college als volgt. F. Besluit
Het college verklaart het bezwaar van Tele2 tegen het besluit van het college d.d. 27 juni 2002, kenmerk OPTA/IBT/2002/201682, met betrekking tot de in dat besluit niet-gereguleerde NIT-tarieven, gegrond; Het college bepaalt alsnog dat het bestreden besluit ook betrekking heeft op de NIT-tarieven, welke vanaf 1 juli 2002 tot 1 juli 2003 als volgt luiden:
6 Deze problematiek kan kortweg worden omschreven als het ‘onbereikbaar zijn’ van het lokale interconnectie
tarief voor partijen (behalve KPN), aangezien deze niet zijn uitgerold tot de lokale centrales van KPN. Concurrenten van KPN zijn hierdoor niet in staat om op met KPN vergelijkbare voet KPN’s biba-aanbod in prijsstelling te ‘matchen’.
7 Wholesale maatregelen door KPN te treffen in het kader van het beleidsvoornemen van het college van OPTA
Vast tarief per NIT test voor de regionale en lokale NIT 1.274 EUR Tarief per geteste dienst voor de regionale NIT Dienstcluster 1 444 EUR Dienstcluster 2 320 EUR Dienstcluster 3 245 EUR Dienstcluster 4 212 EUR Dienstcluster 5 195 EUR
Tarief per geteste dienst voor de lokale NIT Deze tarieven zijn excl. BTW
Dienstcluster 1 471 EUR Dienstcluster 2 396 EUR
Het college houdt de bezwaren van Tele2 voorlopig aan, voor zover deze betrekking hebben op het niet-reguleren van het tarief voor de transitdienst;
Het college verklaart de bezwaren van Tele2 tegen genoemd besluit voor het overige ongegrond.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
Prof. dr. J.C. Arnbak, voorzitter
Beroepsmogelijkheid
