Bestuurlijke visie op
Crisisbeheersing
TUSSENRAPPORTAGE
170313
Bestuurlijke visie op Crisisbeheersing
INHOUD
Aanleiding ……….
1. Inleiding ... 1
1.1. Opdracht tot een bestuurlijke visie crisisbeheersing ... 1
1.2. Tussenrapportage voor DB: koersbepaling ... 2
1.3. Voortgang ... 2
1.4. Bijvangst ... 2
2. Standpunten ... 3
2.1. Inleiding ... 3
2.2. Hoofdlijn in de opbrengst ... 3
2.3. Uitwerking ... 6
2.4. Werkvormen ... 6
Samenstelling: projectgroep Bestuurlijke Visie Crisisbeheersing
Opdrachtgever: Dagelijks Bestuur via portefeuillehouder Maarten Houben
AANLEIDING
Het Dagelijks Bestuur VRBZO heeft via de portefeuillehouder crisisbeheersing VRBZO, burgemeester Houben, opdracht gegeven tot een proces dat najaar 2017 moet leiden tot een bestuurlijke visie op crisisbeheersing. Om aan deze opdracht vorm en inhoud te geven is een projectgroep gestart en is een plan van aanpak vastgesteld. Het proces verloopt tot nu toe volgens dat plan van aanpak. Op dit moment lijkt de planning voor het project als geheel haalbaar.
De belangrijkste interne belanghebbenden zijn (deels via afvaardiging) in eerste ronde gehoord: burgemeesters, de voorzitter VRBZO, gemeentesecretarissen, de directeur GGD en de politiechef, ambtenaren integrale veiligheid / rampenbestrijding, het
veiligheidsbureau, de afdeling crisisbeheersing van VRBZO en de regionale
coördinatiegroep evenementenveiligheid. Het horen van overige interne- en externe partners is momenteel onderhanden.
Deze Tussenrapportage bevat een samenvatting van de eerste bevindingen. Het is
nadrukkelijk géén proeve van de beoogde bestuurlijke visie, het gaat om wat tot nu toe via de consultaties is opgehaald. De samenvatting van de eerste bevindingen is opgenomen in paragraaf 2.2 Hoofdlijn in de opbrengst. Deze informatie bepaalt de verdere koers van het project, het is dus belangrijk dat opdrachtgever en DB zich daarin kunnen vinden. Daarmee wordt géén definitieve besluitvorming uitgelokt, omdat onderdelen uiteindelijk alleen binnen het totale verhaal kunnen worden beoordeeld. Voor een voorspoedig verloop van het proces echter zijn duidelijke aanwijzingen vanuit opdrachtgever en DB van groot belang.
Uiteraard is veel meer informatie opgehaald dan in deze tussenrapportage is weergegeven.
De originele informatie wordt weer gebruikt bij de verdere uitwerking van de vraagstukken en het verwerken hiervan in een concept van de visie.
1. Inleiding
1.1. OPDRACHT TOT EEN BESTUURLIJKE VISIE CRISISBEHEERSING
5
[N.B.: Tekst is identiek aan de handreiking voor de Raadsinformatiebrief januari 2017.]
Eén van de taken van de veiligheidsregio is het organiseren van de crisisbeheersing. In 2014 is binnen VRBZO de visie op de basisbrandweerzorg vernieuwd, maar er is ook een vernieuwing van de visie op de crisisbeheersing nodig, om de volgende redenen.
-1- De bestuurlijke visie, werkwijze en inrichting van de crisisbeheersing in Zuidoost-Brabant 10
dateren van omstreeks 2007. Er zijn beperkte bijstellingen geweest, maar niet vanuit een bestuurlijk totaalbeeld. Ondertussen worden er nieuwe eisen gesteld, zowel in de Wet
veiligheidsregio’s en het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, als door media en burgerij.
Denk aan de opkomst van sociale media, aan verandering van de planvorming en aan de uitbouw van de ICT, met weer effecten op het geëiste vakmanschap.
15
-2-In het Beleidsplan VRBZO 2015-2019 is opgenomen dat VRBZO de Bevolkingszorg organiseert vanuit een collectieve taak. Hieraan is nog niet volledig invulling gegeven. Daarnaast geeft dit Beleidsplan de opdracht om te verkennen welke meerwaarde de crisisorganisatie VRBZO kan leveren voor crises met sociaal-maatschappelijke impact.
-3- De meldkamer wordt vanaf medio 2018 op niveau Oost-Brabant georganiseerd en dat vergt 20
intensieve inhoudelijke afstemming of gelijkschakeling in procedures tussen VRBZO en veiligheidsregio Brabant-Noord.
-4- Sinds 2007 is ook het financieel kader veranderd en inmiddels door VRBZO verwerkt in een bezuinigingsronde. Ook voor de crisisbeheersing geldt de eis van zorgvuldig omgaan met middelen, terwijl het verhogen van de eisen, zoals de afgelopen jaren is gebeurd, snel leidt tot 25
meerkosten. Dit kan mogelijk worden voorkomen door het werk anders te organiseren.
-5- De afgelopen 10 jaren was het beroep dat op de crisisorganisatie moest worden gedaan gelukkig beperkt. Dat betekent wel dat het een zware opgave is om alle deelnemers in de crisisorganisatie, zowel gemeentelijk als regionaal, op het vereiste niveau van vakmanschap te krijgen en te houden. Het aantal functionarissen, gerelateerd aan het aantal inzetten, leidt tot 30
een dunne ervaring. Dat moet worden gecompenseerd met opleiding, training en oefening.
-6- Een belangrijk voorportaal van de crisisbeheersing is de preventie van incidenten bij evenementen. Verdere samenwerking in de regio biedt hier mogelijk kansen voor een meer efficiënte en doeltreffende inzet.
35
Om deze redenen heeft het Dagelijks Bestuur VRBZO via de portefeuillehouder crisisbeheersing VRBZO, burgemeester Houben, opdracht gegeven tot een proces dat najaar 2017 moet leiden tot een bestuurlijke visie op crisisbeheersing. Om aan deze opdracht vorm en inhoud te geven is een projectgroep gestart. Het proces is zodanig ingericht, dat burgemeesters, gemeenteraden, gemeentesecretarissen, coördinatoren integrale veiligheid/ambtenaren rampenbestrijding en 40
medewerkers VRBZO worden betrokken. Naast deze interne ‘stakeholders’ nemen ook de
externe partners in het proces deel. Alle ‘stakeholders’ en externe partners worden tijdig geïnformeerd over hoe die betrokkenheid vorm krijgt.
1.2. TUSSENRAPPORTAGE VOOR OPDRACHTGEVER EN DB: KOERSBEPALING
5
Deze Tussenrapportage is de voortgangsverantwoording voor de opdrachtgever en voor het Dagelijks Bestuur. Deze Tussenrapportage bevat een samenvatting van de eerste bevindingen.
Het is nadrukkelijk géén proeve van de beoogde bestuurlijke visie, het gaat om hetgeen tot nu toe via de consultaties is opgehaald. Het overzicht van tot nu toe opgehaalde ervaringen en standpunten is opgenomen in hoofdstuk 2. Deze informatie bepaalt de verdere koers van het 10
project, het is dus belangrijk dat opdrachtgever en het DB zich daarin kunnen vinden. Daarmee wordt geen definitieve besluitvorming uitgelokt, omdat onderdelen uiteindelijk alleen binnen het totale verhaal kunnen worden beoordeeld. Voor een voorspoedig verloop van het proces echter zijn duidelijke aanwijzingen vanuit opdrachtgever en DB uiteraard van groot belang. In hoofdstuk 3 worden mogelijke werkvormen voor het vervolg van het project aangegeven.
15
1.3. VOORTGANG
Het project ligt wat betreft de aanpak en de doorlooptijd op planning. De belangrijkste interne belanghebbenden zijn (deels via afvaardiging) in eerste ronde gehoord: burgemeesters, de 20
voorzitter VRBZO, gemeentesecretarissen, de directeur GGD en de politiechef, ambtenaren integrale veiligheid / rampenbestrijding, het veiligheidsbureau, de afdeling crisisbeheersing van VRBZO en de regionale coördinatiegroep evenementenveiligheid. Het horen van overige interne- en externe partners is momenteel onderhanden.
Op dit moment lijkt de planning voor het project als geheel haalbaar. Mogelijk dat de 25
detaillering van sommige onderwerpen plaatsvindt nadat de bestuurlijke visie is vastgesteld.
Dat kan, indien de hoofdlijn voldoende duidelijk is.
Zie ook bijlage 1: planning.
1.4. BIJVANGST
30
In een proces als dit is er altijd ‘bijvangst’: informatie die belangrijk is, maar die niet direct past in het kader van het hoofdonderwerp, in dit geval de crisisbeheersing. Wat hoofdzaak is en wat bijvangst is echter niet eenduidig. Ambtenaren van VRBZO definiëren ‘crisisbeheersing’ binnen de eigen organisatorische context en daardoor smaller dan burgemeesters dat doen. Iets wat 35
voor burgemeesters tot de hoofdzaak kan behoren, kan door afdeling crisisbeheersing VRBZO als bijvangst worden gezien, bijvoorbeeld een standpunt over de relatie tussen de gemeente en de plaatselijke brandweer. In de Tussenrapportage wordt het domein breed genomen. Bijvangst is overigens steeds direct onder de aandacht gebracht van de betreffende verantwoordelijken.
40
2. Standpunten
2.1. INLEIDING
De opbrengst van de diverse gesprekken is zoveel als mogelijk gegroepeerd naar onderwerp. De 5
gegroepeerde onderwerpen zijn onder in een lijst opgenomen, met per onderwerp het opgehaalde standpunt. Een standpunt kan ook een uit te werken richting zijn en kan eisen bevatten waartussen balans moet worden gevonden, bijvoorbeeld tussen schaarse vaktechnische kwaliteit en plaatselijke bekendheid.
De eerste groep is de groep ‘Algemeen’. Dat zijn min of meer op zichzelf staande punten.
10
Vervolgens komen de groepen ‘Hoofdstructuur’, ‘Bevolkingszorg’ en ‘Vakmanschap en bemensing’ aan de orde.
Uiteraard is veel meer informatie opgehaald dan in deze tussenrapportage is weergegeven. De originele informatie wordt weer gebruikt bij de verdere uitwerking.
15
2.2. HOOFDLIJN IN DE OPBRENGST
In de onderstaande matrix is de hoofdlijn van de opbrengst weergegeven, met een korte aanduiding van de inhoud.
20
Onderwerp Korte aanduiding van gemaakte opmerkingen Algemeen
Uitgangspunten van de visie
Maak gebruik van de bestuurlijke uitgangspunten zoals opgenomen in ‘Toekomstvisie brandweerzorg’.
Rol Algemeen Bestuur (AB)
AB dient te sturen op de VR en daarbij invulling te geven aan haar eigen besluiten: iets beslissen, dan ook de middelen beschikbaar stellen. Het AB omvat tevens de meeste leden van het Regionaal Beleidsteam (RBT) dat optreedt tijdens crises. Voor beide rollen AB en RBT zijn onderlinge bekendheid en band belangrijk, dat vraagt om teambuilding binnen het bestuur en om informele contactmomenten. Het bestuur van VRBZO zou daar weer méér in moeten investeren. Dit geldt ook voor de relatie tussen burgemeesters en operationeel leiders.
Gemeenten en VRBZO
Burgemeesters ervaren na de regionalisering teveel afstand tussen gemeenten en Veiligheidsregio. De aanspreekbaarheid van de plaatselijke brandweer door de
gemeente is teruggelopen. De relatie tussen de burgemeester en de vrijwilligers binnen de gemeente wordt in veel gemeenten nauwer gezien dan door het management van VRBZO. De relatie met gemeenteraden krijgt vanuit VRBZO onvoldoenden aandacht.
Burgemeesters zien dit als een bijzonder risico voor de crisisbeheersing. Van VRBZO- functionarissen, hoofden brandweerzorg en management voorop, wordt verwacht dat zij meer betrokkenheid tonen en oog hebben voor de maatschappelijke omgeving, belangen en wensen van de gemeenten in de regio.
Innovatie VRBZO moet innoveren en weer ‘voorop lopen’, door in onze “hightech” regio kennis uit te wisselen met bedrijven en maatschappelijke organisaties en elkaar sterker te maken op personeel, procedureel en materieel gebied. Voorbeeld: aansluiting op Brainport. Dit moet (ook) een plaats krijgen in de visie VRBZO 2025.
Inzet op sociaal domein
Op verzoek van enkele gemeenteraden is in het Regionaal beleidsplan 2015-2019 de vraag opgenomen welke meerwaarde VRBZO kan bieden bij crises in het sociaal- maatschappelijke domein. Burgemeesters geven aan dat zij een dergelijke verbreding niet wenselijk vinden, omdat het een heel ander domein is, dat andere structuren kent en andere contacten en competenties vergt. Zie ook paragraaf 2.3.
Samenwerking Brabant-Noord
Het idee is geopperd tot méér samenwerking met Veiligheidsregio Brabant-Noord (bijvoorbeeld het delen van piketten en crisisruimten). Samenwerking kan zeker meerwaarde hebben, maar niet beperken tot één buurman, géén opschaling of gezamenlijke beleidscircuits en let op de gewenste plaatselijke bekendheid.
Vaktechnische samenwerking “onder de motorkap” is prima.
Evenementen- veiligheid
Regionaal afstemmen van activiteiten is belangrijk. Sommige gemeenten hebben problemen met de vergunning van evenementen en toezicht daarop. Er kan winst worden geboekt door samenwerking. Deze kan goed worden georganiseerd door vragende en leverende gemeenten te koppelen op basis van het ‘cafetariamodel’.
Eindhoven bijvoorbeeld heeft een aanbod. Waar hebben ‘vragende’ gemeenten behoefte aan?
VRBZO als netwerk- organisatie
Uitbouw van de netwerkorganisatie vraagt méér aandacht. In relatie tot de gemeenten maar zeker ook de ‘verdere buitenwereld’.
Hoofdstructuur De burgemeester
in GRIP
Doordat ambtenaren een steeds zwaardere rol spelen in beslissingen over bijvoorbeeld opschalen, verliezen burgemeesters “grip op de GRIP”. Dit vergt verandering.
Samenstelling regionaal beleidsteam (RBT)
Tijdens een crisis worden burgemeesters zowel in de gemeente verwacht als in het RBT en er wordt weinig meerwaarde ervaren van het deelnemen aan het RBT. De Voorzitter veiligheidsregio moet echter wel besluiten kunnen afstemmen met gekwalificeerde functionarissen. Hoe kan aan beide belangen tegemoet worden gekomen?
GBT-ROT De samenwerking tussen het regionaal operationeel team (ROT) en het gemeentelijk beleidsteam (GBT) verloopt stroef. De operationeel leider zit ver weg en lijkt
onvoldoende gericht op bestuurlijke vraagstukken zoals maatschappelijke onrust en omgang met slachtoffers. Zou de ROL niet zitting moeten hebben in een GBT? Kan een gemeentesecretaris ROL zijn – dat is belangrijk als de in een concreet geval ‘meest gerede dienst’ de ROL moet leveren.
Collegiaal advies In de regionale crisisstructuur bestond een Regionaal Adviesteam t.b.v. het GBT, dat is afgeschaft. Burgemeesters betreuren dat er nu geen georganiseerde vorm van collegiale ondersteuning meer is. Hoe kan deze collegiale ondersteuning het beste worden vormgegeven?
ROT-Copi Het ROT en het commando plaats incident (CoPI) lijken te overlappen, het ROT wordt in
Programma van eisen crisis- organisatie
Continuïteit
Voldoet aan bestuurlijke eisen en aan systeemeisen
Synergie tussen teams, flexibiliteit in samenstelling, juiste personen
Gericht op het incident en óók op maatschappelijke impact en de nafase
Regionale bekendheid op plaatsen waar dat nodig is
Bestuurlijke sensitiviteit, faciliteren van de bestuurder
Beheersbaar aantal vakbekwame functionarissen
Operationele samenwerking over regiogrenzen heen Bevolkingszorg
Samenwerking gemeenten
Bevolkingszorg is een gemeentelijke opgave, die in samenwerking wordt uitgevoerd en regionale coördinatie vergt. Gemeenten dragen (nog) niet naar evenredigheid bij aan de samenwerking en dat moet anders.
Organisatie Sleutelwoorden: kwaliteit, capaciteit en continuïteit. Niet te zwaar organiseren, aantal functionarissen beperken, slimmer werken door samenwerking, taken verdelen, bijvoorbeeld in clusters. Dat vergt een ‘bodem’ in vakmanschap binnen elke deelnemende gemeente en betrokkenheid van de gemeentesecretarissen.
Bevolkingszorg en VRBZO
Bevolkingszorg dient koud en warm beter te worden ‘aangehaakt’ (koud beter
integreren in VRBZO en warm eerder alarmeren/informeren). De huidige structuur met portefeuillehouder CriBe in AB, Coördinerend gemeentesecretaris (CGS) en het regionale team bevolkingszorg kan zo blijven.
Vakmanschap en bemensing Vakmanschap en
toerusting
Vakmanschap wordt breed gedefinieerd: technisch vakmanschap + relatie en plaatselijke bekendheid + bestuurlijke sensitiviteit + communicatieve vaardigheid.
Vrijwel niemand heeft dat allemaal, maar is het ook niet allemaal altijd nodig. Het gaat erom voor welke rollen welke mix van vakmanschap nodig is en hoe dat vervolgens te organiseren. Hoe op teamniveau en procesniveau invulling te geven aan “vaktechnisch goed, plaatselijk bekend, bestuurlijk ingeleefd en communicatief vaardig”.
Maatschappelijke impact zien
De maatschappelijke impact van (een reeks) incidenten wordt door VRBZO- functionarissen van brandweer en management veelal onvoldoende gezien.
Bevolkingszorg en GHOR geven het signaal dat zij soms laat of niet worden betrokken bij incidenten die dan veelal monodisciplinair door de brandweer worden afgehandeld, maar wel een nasleep hebben voor de andere disciplines. Betrokkenheid van beiden is van belang voor de beoordeling van de maatschappelijke impact, door henzelf of als doorgeefluik naar de gemeente.
Communicatie Communicatie moet rond de burgemeester worden georganiseerd. De RBT- communicatie-adviseurs dienen ook bij een crisis niet GRIP-4 beschikbaar te zijn.
Oefenen Realistisch oefenen is van groot belang. Houd stabiliteit in de oefen- en
analysemethodiek. Groepsoefenen is belangrijk voor de relaties (teambuilding).
Aanvullen met op eigen kantoor te verwerken leerstof via internet en handige
2.3. UITWERKING
De via de consultatie opgehaalde onderwerpen onder ‘Algemeen’ geven elk voor zich een duidelijk beeld. Indien deze tot besluiten leiden kan er vervolgens wel veel werk nodig zijn om tot implementatie te komen. Het organiseren van een cafetariamodel voor
5
evenementenveiligheid bijvoorbeeld zal eenvoudiger zijn dan het zodanig innoveren dat BZO weer voorop loopt.
De aangereikte onderwerpen in het blok ‘Hoofdstructuur’ kunnen niet elk voor zich worden aangepakt, maar vergen een nieuw totaalbeeld, waarbinnen de afzonderlijke punten hun plek 10
krijgen. Momenteel worden bouwstenen voor een dergelijk totaalbeeld verzameld.
Datzelfde geldt voor de organisatie van Bevolkingszorg: vanuit een totaalbeeld kan de zaak verder worden uitgewerkt. De suggestie van intergemeentelijke samenwerking binnen clusters geeft een raam.
Vakmanschap en bemensing zijn afgeleide van de bovengenoemde twee blokken, maar stellen 15
daarnaast eigen eisen. Belangrijk is de juiste balans te houden tussen het aantal functionarissen en het vereiste vakmanschap, opdat de inspanning voor de toerusting doenlijk is.
Specifieke aandacht vraagt het onderwerp “inzet crisisorganisatie op sociaal domein”, omdat dit voortkomt uit een vraag van enkele gemeenteraden. In de discussies hierover betreft twee 20
verschillende zaken:
1. De nafase van een crisis in de fysieke veiligheid (bijvoorbeeld hagel: crisistype extreem weer). In een dergelijke crises heeft de crisisorganisatie van de veiligheidsregio haar
‘gewone’ rol, waarbij discussie kan zijn over waar die in de tijd ophoudt. N.B.: bij de hagel 2016 is dit overigens anders gelopen.
25
2. Het inzetten van onderdelen van de crisisorganisatie binnen het sociaal domein (bijvoorbeeld bij problemen rond de sociale dienst, probleemjeugd of uithuiszetting).
Hiervan zeggen burgemeesters in het rondetafelgesprek: niet doen.
Wanneer tezijnertijd het concept visie op crisisbeheersing door het DB aan de gemeenteraden wordt voorgelegd om een zienswijze, zal het standpunt op de vraag van de gemeenteraden 30
expliciet worden benoemd.
2.4. WERKVORMEN
De uitwerking van de onderwerpen die door de consultaties zijn/worden aangereikt en het 35
formuleren van een eerste conceptvisie zal ter hand worden genomen door de projectgroep, die daarbij collega’s zal betrekken afhankelijk van het onderwerp. Voor de bestuurlijke toets heeft de opdrachtgever enkele burgemeesters bereid gevonden.
De bijeenkomst van een aantal burgemeesters en gemeentesecretarissen op 13 april 2017 zal mede worden gebruikt om enkele kernvragen, zoals die dan zijn geformuleerd, voor te leggen.
40
