iet
~el
en m- lkt Je-
'
en:en lie en m- :h- en
!n,
!D.
>e- ijn
~r
eit 1ar m-
s &.o 10 1994
Het Nederlandse politieke stelsel heeft altijd regeringen van gemeng- de samenstelling opgeleverd. Van geen enkele partij kan het verkie- zingsprogramma daarom worde.n uitgevoerd. Nadat het program eerst zijn functie om kiezers voor de partij te werven heeft vervuld, is het daarna uitgangspunt bij de onderhandelingen met andere partijen over de vorming van een regering. Het daaruit volgende regeringspro- gramma, het inhoudelijk dee! van het regeerakkoord, is noodzakelij- kerwijze een compromis tussen de opvattingen van de deelnemende partijen.
Sinds jaar en dag wordt deze praktijk in Nederland aangeklaagd als een zwakke plek in de democratie. D 66 ontleent zijn bestaansgrond aan deze klacht: de kiezer wordt in feite buiten spel gezet, hij kan wei op een partij stemmen, maar dan weet hij noch of deze in de regering terecht komt, noch wat het programma van die regering zal zijn. Maar de voorgestelde remedie- een Brits kiesstelsel - is in Nederland niet realiseerbaar gebleken, nog afgezien van het feit dat het buitengewoon twijfelachtig is of deze remedie zou werken. Het is dus zaak om de zwakke stee in de democratie op een pragmatische wijze aan te pak- ken. Daarvoor zijn helemaal geen staatsrechtelijke maatregelen nodig. Nodig is dat politieke partijen zich verantwoordelijk en democratisch gedragen. Oat betekent dat zij serieuze verkiezingsprogramma's op- stellen, in de verkiezingsstrijd de strijdpunten van dat programma centraal stellen, en bij de onderhandelingen over het regeringakkoord op grond van hun programma's tot compromissen komen. Op die manier kan de kiezer nagaan in hoeverre de partij het contract dat deze met hem is aangegaan ('als gij op mij stemt, dan zal ik trachten het vol- gende program te verwezenlijken') naar vermogen heeft uitgevoerd.
In dit opzicht vormt het regeerakkoord van het kabinet-Kok een democratisch deficit. Oat door (in)formateur Kok de verkiezingspro- gramma' s al me teen sterk gerelativeerd werden met het argument dat er sinds hun vaststelling a! zes maanden waren verlopen, en de wereld niet stil was blijven staan, is tot daaraan toe, a! kan men zich vervol- gens afvragen of dit verouderingsprobleem niet in dezelfde mate optreedt bij het regeringsprogramma. Vanuit democratisch gezichts- punt is het echter zonder meer dubieus als in het regeringsprogramma allerlei beleidsvoornemens staan, die in geen van de verkiezingspro- gramma's te vinden zijn en die in de verkiezingscampagne geen enkele rol hebben gespeeld. Het duidelijkste voorbeeld zijn hier de bezuini- gingen op het wetenschappelijk en hoger onderwijs, gekoppeld aan een algemene inkrimping van de universitaire studie. De redenen om hiertoe te besluiten bestonden zes maanden geleden precies zo, maar in geen van de drie verkiezingsprogramma's zijn ze te vinden, en geen enkele partij heeft ze in de verkiezingscampagne gebruikt om stem- mente winnen.
De democratie wordt ernstig aangetast als een regeerakkoord niet een duidelijke relatie vertoont met de verkiezingsprogramma's van de deelnemende partijen, tenzij men democratie opvat als een blanco mandaat aan politieke !eiders om naar eigendunk te regeren. Het gaat hier om een heel wat groter en reeler democratisch tekort dan de gro- tendeels vermeende waarover in de afgelopen jaren zo uitbundig is gedebatteerd in het kader van de Commissie Deetman.
Demo- cratisch
tekort
BART TROMP Redacteur s &.P
44 1
'-442
s &.o to 1994
De c D A- isering van de PvdA
'Nederland is een land met toekomst. Onze economie is hoogproduktief en de so- ciale samenhang is nog steeds relatief sterk'. Met
Een kritiek op bet regeerakkoord
nauwelijks meer afwijken- de geluiden worden getole- reerd 1 • Het is daarom bijna een opdracht de analyse op- nieuw te Iaten beginnen bij de vanzelfsprekendheden.
deze optimistische be- standsopname opent het regeerakkoord van de paar- se coalitie van I 5 augustus
I 994· Omdat beginzinnen nu eenmaal geen andere functie hebben dan een
FRANS LEIJNSE
Hoogleraar bedrijfskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en decaan van de
gelijknamige Faculteit
Is onze economie hoog- produktiif?
Ongetwijfeld is het niveau van de arbeidsproduktivi-
betoog te openen is men geneigd achteloos over zo'n zin heen te lezen. Maar als aile achtenvijftig pagina's tekst verwerkt zijn krijgt de tevredenheid die uit die opening spreekt langzamerhand een vraagteken mee. Is onze economie wei zo 'hoog- produktief?, zal men dan vragen, en vooral: zal ze dat met het voorgenomen beleid in I998 ook nog zijn ? En is de sociale samenhang inderdaad 'nog steeds sterk'?, en vooral: zal ze dat met dit beleid in 1998 ook nog zijn ? En vervolgens: is er een tegen- steiling tussen een hoogproduktieve economie en een sterke sociale samenhang zoals men lijkt te sug- gereren?
Het regeerakkoord adresseert deze vragen niet.
De antwoorden lijken immers zo vanzelfsprekend.
Natuurlijk is de produktiviteit van de Nederlandse economie zeer hoog, en wanneer de arbeidskosten verder beheerst worden zal dat zeker zo blijven.
Vanzelfsprekend is de sociale samenhang nog steeds sterk, zeker in vergelijking met de Verenigde Sta- ten, en daarom kan de samenleving verdere ingre- pen in de verzorgingsstaat verdragen. En uiteraard is er een spanningsveld tussen de produktiviteit en de sociale samenhang, kijk aileen maar naar de kos- ten van de sociale zekerheid.
N u is een van de man co's van de huidige N eder- landse politiek de bijna totale almacht der vanzelf- sprekendheden. Zeker over de verzorgingsstaat, de te hoge coilectieve lasten en hun desastreuze uit- werking op de economische groei bestaat een zo massieve 'common sense' dat er de laatste jaren
teit in de bedrijvensector van de Nederlandse economie intemationaal gezien hoog. Ondanks een relatief laag aantal feitelijk gewerkte uren per arbeidsjaar (vee! vakantie en ziekteverzuim) produceert de Nederlandse werk- nemer gemiddeld meer dan zijn coli ega in de mees- te andere industrielanden 2• Helaas wordt de pro- duktieve prestatie van de economie als geheel niet aileen door de produktiviteit per werknemer be- paald. Even belangrijk is de mate waarin de beschik- bare beroepsbevolking feitelijk wordt ingezet. Zo- als bekend blijft deze 'participatiegraad' in Neder- land nog achter bij andere industrielanden. Wel- iswaar heeft ons land zijn achterstand in dit opzicht de afgelopen jaren snel verkleind, zodat wij nu hoven het Europees gemiddelde zitten, maar het zal nog enige tijd duren voordat participatieniveaus als in Duitsland, Zweden of de vs bereikt worden 3.
Deze nuancering van de onbestreden stelling dat onze economie 'hoogproduktief' is heeft belangrij- ke consequenties voor het gewenste beleid. Ze laat namelijk zien dat stategieen om de intemationale concurrentiepositie te handhaven bij beide elemen- ten moeten aangrijpen: de produktiviteit per werk- nemer moet verder ornhoog en de relatieve deelna- me aan de betaalde arbeid moet verder groeien.
Arbeidskosten en participatie
Op het punt van de participatiegraad ontbreekt het in het regeerakkoord niet aan aandacht of goede voornemens. De echo van het WRR-rapport Een Werkend Perspectiifis nog onverminderd hoorbaar in
s &.o 10 1994
de vele passages die gewijd zijn aan werkgelegen- heidsgroei en arbeidsdeelname. De bijbehorende beleidsmaatregelen concentreren zich echter voor- al op kostenreductie aan de voet van het functiege- bouw omdat het grootste arbeidsoverschot nog altijd bij de lager gekwalificeerden zit. Wim van Gelder en ik hebben eerder op de eenzijdigheid van deze aanpak gewezen 4. Het belang van arbeidskos- ten bij het tekortschieten van de werkgelegenheid op de laagste functieniveaus moet niet worden overschat. W erkgevers geven al jaren aan dat het grote knelpunt aan de onderkant van de arbeids- markt niet zit bij de hoogte van de lonen (loonkos- ten) maar bij de geschiktheid/beschikbaarheid van het op papier overvloedige aanbod. De geringe effectiviteit van de loonkostensubsidie en -reductie- regelingen spreekt in dit opzicht boekdelen 5. Maar Iaten we zeggen dat het goedkoper maken van de arbeid in de laagste loonklassen een kleine maar belangrijke bijdrage kan leveren aan de gewenste participatiegroei.
Een deel van de in dit verband voorgestelde maatre- gelen verlaagt echter niet aileen de arbeidskosten, maar ook de bruto-lonen in de laagste schalen; niet
!outer 'wig-verkleining' maar directe loonsverla- ging. Gedacht wordt aan het niet Ianger algemeen verbindend verklaren van de laagste CA o-schalen en een tijdelijke dispensatie van de verplichting het wettelijk minimumloon te betalen. Uit een oog- punt van minimaal acceptabele beloning voor een volledige arbeidstaak, en in het Iicht van aanvaard- bare beloningsverschillen moet er een vraagteken worden gezet bij dergelijke voorstellen. Over deze maatstaven zullen de politieke opvattingen uiteen- lopen. Minder betwistbaar is echter de vaststelling dat de voorgestelde verlaging van de laagste lonen niet consistent is met de gewenste vergroting van het verschil tussen nettoloon en uitkering, jaren- lang een hoeksteen van het beleid.
Opeenvolgende kabinetten hebben de stelling erin gehamerd dat de werkloosheid (groten)deels te wijten zou zijn aan de geringe bereidheid van werk- lozen om werk te aanvaarden waarvoor de netto- beloning slechts een fractie hoven de uitkering ligt.
Miljarden zijn ingezet om het arbeidskostenforfait te verhogen waardoor de laagste netto-lonen snel- ler stegen en het verschil met de uitkering toenam.
Als echter vervolgens de laagste loonschalen wor- den verlaagd wordt het opgebouwde verschil weer kleiner en neemt de prikkel om werk te zoeken weer af, tenzij de uitkeringen navenant verlaagd worden. V oor de verkiezingen verstrikte het co A
zich in precies deze inconsistentie toen men in het verkiezingsprogramma voorstelde het wettelijk minimumloon af te schaffen of drastisch te veda- gen. Critici, vooral van PvdA-zijde, maakten toen snel duidelijk dat dit de laagste lonen beneden het uitkeringsniveau zou brengen, hetgeen zeer nega- tieve arbeidsmarkteffecten heeft, en dat het co A dus de minimum-uitkeringen eveneens flink zou moeten verlagen. Geschrokken van deze conse- quentie trok het CDA zijn voorstel ijlings in. Oat is nog maar een paar maanden gel eden.
Het kan zijn dat de nieuwe coalitie de vergroting van het verschil tussen netto-loon en uitkering van de prioriteitenlijst heeft afgevoerd. Dan wordt met terugwerkende kracht erkend dat het verhaal over de geringe beschikbaarheid van werklozen voor laagbetaald werk een fabeltje is, zodat de verlaging van het arbeidskostenforfait slechts een dure hobby van de vorige Minister van Sociale Zaken is ge- weest. Voor de partij die zowel in het vorige als in dit kabinet deelneemt is dat echter een enigszins pijnlijke constatering. Los daarvan blijft bij de nu voorliggende voorstellen het dilemma bestaan dat zij, indien effectief, de druk op de minimumuitke- ringen aanzienlijk vergroten. De vraag is wat vooral de PvdA hiermee beoogt.
In dat Iicht is het in zekere zin geruststellend dat
1. Zo hebbenbijvoorbeeld de tamelijk optimistisch getinte analyses in de bun- del van Kloosterman en Knaack (red), Het Nederlandse model, kansen en bedreiain- oen van de verzorainasstaat Amsterdam,
1992 nauwelijks aandacht gekregen.
van de arbeidsproduktiviteit. uitgegeven door het departement van Sociale Zaken en W erkgelegenheid in april 1988 en juni 1989. Hieruit blijkt onder andere dat het bereik van de (sub- stantiele) loonkostensubsidie zeer beperkt is gebleven en een aanmerkelijk verdringingseffect optreedt, zodat de werkgelegenheidsbijdrage van deze maatregelen minimaal is.
2. Zie onder andere de cBs-Tijdreeks Arbeidsmarkt en de o E co-Employment Outlook, die cijfers geven over het gemiddeld aantal gewerkte uren per arbeidsjaar, alsook over de ontwikkeling
3. Zie de tekst van mijn inaugurele rede voor een uitwerking, gebaseerd op cas- en OECo-cijfers over de jaren sinds
1960.
4· Van Gelder, W. en F. Leijnse, 'Arbeidsparticipatie en Werkgelegen- heid', in: Socialisme &_Democratie,
'991/12
5-Zie onder andere de twee evaluatie- studies van de Wet Vermeend/ Moor,
443
1.4444
s &._o 1 o '994
over de effectiviteit van deze voorstellen twijfel kan bestaan. Zo berust de gedachte dat het niet meer algemeen verbindend verklaren van de laagste CAo-loonschalen zou helpen, op het misverstand dat deze schalen daarmee niet meer zouden gelden en ondernemers dus lagere lonen zullen betalen.
Wanneer in een CAO een loonschaal wordt afge- sproken geldt deze direct voor aile werkgevers die rechtstreeks (bedrijfs-c A o) of via het lidmaatschap van een ondernemersorganisatie (bedrijfstak c A o) de overeenkomst hebben ondertekend, en voor aile bij hun in dienst zijnde werknemers. In het alge- meen spreken we dan over het merendeel van de werkgevers in een branche eri over So procent van de werknemers. De algemeen verbind verklaring van bedrijfstak-cAo's dient er slechts toe de reste- rende ongeorganiseerde werkgevers en de bij hen in dienst zijnde 2o procent van de werknemers aan hetzelfde contract te binden. Afschaffing van de A vv voor de laagste c A o-loonschalen betekent dus aileen dat een klein dee! van de werkgevers en werknemers lagere lonen zou mogen toepassen; de grote groep blijft gewoon direct gebonden aan de CAO.
(lk ga hier niet in op de principiele kant van de zaak: is het wei zo verstandig op deze wijze een pre- mie te zetten op het ongeorganiseerd zijn van werk- gevers en daarmee het weefsel van de overlegeco- nomie aan te tasten, zeker wanneer overigens een grote wissel wordt getrokken op de medewerking van 'sociale partners' aan loonmatiging en dus op hun vermogen werkgevers en werknemers te stu- ren ?6 )
Ik heb wat Ianger stilgestaan bij dit overigens tame- lijk onbelangrijke onderdeel van het regeerakkoord omdat het de verstarring in het sociaal-economisch beleidsdenken zo gaaf illustreert. Er wordt op geen enkele manier aangegeven waarom beleidslijnen zullen worden omgebogen, noch vinden we enige verwijzing naar arbeidsmarktanalyses7 of beleids- evaluaties die helder kunnen maken waarom van
bepaalde maatregelen iets verwacht mag worden.
De indruk kan allicht ontstaan dat beleid tot stand komt door een afruil van dogma's: omdat het CDA regeerde moest het arbeidskostenforfait omhoog, omdat de vvo regeert moeten de laagste lonen omlaag, en omdat de PvdA aan de regering blijft is het overigens om het even.
Deze weinig doordachte wijze van beleidsvor- ming Ievert het gevaar op dat te weinig creativiteit wordt ingezet om de werkelijk belangrijke vragen aan te vatten. Bijvoorbeeld de voor de hand liggen- de gedachte dat in de komende jaren de ontwikke- ling van het algemene loonniveau vee! belangrijker zal zijn voor de arbeidsparticipatie dan een verdere daling van de lonen aan de onderkant. De net aan- getreden regering moet zich de vraag stellen hoe in een snel aantrekkende economie het beleid van algemene loonkostenmatiging nog enigszins over- eind kan blijven. De vakbonden zijn nu nog onder de indruk van de recessie en de snel gestegen werk- loosheid, maar dat zal waarschijnlijk niet lang meer duren. Als reeds in I 994 de economie met meer dan 2 procent groeit en de werkloosheid met vijf tot tienduizend per maand afneemt zal snel de vraag rijzen of men in I 99 5 wederom genoegen moet nemen met een loonronde die beneden de prijsstij- ging ligt. En als de economie werkelijk uit de reces- sie is en zich voor de periode '95-'98 een jaarlijkse groei van rond de 3 procent aftekent is er a! hele- maal weinig reden meer om de 'pas op de plaats' vol te houden. Bovendien wordt zelfs in de kring der economen de roep om een ruimere loonpoli- tiek steeds sterker. En tenslotte zullen de hogere inkomens ongetwijfeld wegen vinden om de komende jaren voluit van het herstel te profiteren.
Gezien de uitermate restrictieve CAO-ontwik- keling van de laatste jaren ligt een inhaalbeweging van de lonen in de verwachting. Uit een oogpunt van werkloosheidsbestrijding en participatiegroei moet het beleid er op gericht zijn deze beweging in goede banen te leiden. Niet aile sectoren van de economie zijn namelijk sterk genoeg om een forse
6. G. van Kooten, J S H Stolk, Arbeidsverhoudinaen in Balans. Een studie naar de betekenis van het Alaemeen Verbindend Verklaren van collectieve arbeidsovereenkomsten, Woerden, Bouw- en Houtbond-FNV, 1992.
7. Onder andere de Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarkt-onderzoek heeft hier in verschillende studies op gewezen.
-
len.
and :oA
•og, nen ft is
•or- teit gen
;en- :ke- ker .ere tan- ein van 'er- der
~rk-
.eer .eer
vijf
·aag oet
;tij-
;es- kse
~!e
ats'
ing oli- ere
de
~n.
lik- ing unt 'Oei 7in ~
de
·rse
s &_o 10 1994
loonbeweging te kunnen verwerken. De vakbewe- ging is van oudsher sterk georganiseerd in deze zwakkere sectoren en zal dus gevoelig zijn voor matiging. Anderzijds zullen de bonden niet als rem willen fungeren waar in sterkere sectoren loon- ruimte te vergeven is.
Een inzet van deze ruimte voor meer flexibiliteit en werkgelegenheid is een oplossing die beide par- tijen kan accommoderen. Het beste recept om tot dit soort compromissen te komen is in Nederland van oudsher veel corporatisme: de overlegecono- mie moet op volle toeren draaien en de vakbewe- ging moet op centraal niveau worden overgehaald tot coordinatie en sturing van de bonden. Het re- geerakkoord maakt niet erg duidelijk wat de nieu- we regering op dit punt te bieden heeft. In feite is aileen de omvangrijke lastenverlichting die op insti- gatie van de v v o is ingezet een theoretische bijdra- ge aan loonmatiging.
De ervaring heeft echter geleerd dat hier op zijn best sprake is van een theoretisch verband. In de praktijk komt de loonsverhoging eerst en de belas- tingverlaging daama als een extra meevaller die dankbaar wordt gemcasseerd. Pogingen om de las- tenverlichting conditioned te maken aan centrale loonafspraken zijn weinig succesvol gebleken:
beloften van de regering worden in vakbondskring algemeen als een te wankele basis gezien om op voorhand de looneisen te matigen. Waar de vakbe- weging zich de afgelopen jaren zeer gematigd heeft opgesteld is dat gebeurd onder invloed van recessie en werkloosheid, niet vanwege lastenverlichting.
Wilde nieuwe regering dus de participatiedoelstel- ling de komende jaren maximaal tot zijn recht Iaten komen, dan kan ze er niet vanuit gaan dat de situatie ongewijzigd is. Uitgangspunt is dat de gematigde arbeidskostenontwikkeling zo lang mogelijk moet worden voortgezet, maar dat dat onder condities van een snel groeiende economie en afuemende werkloosheid vee! moeilijker zal zijn dan in de afge- lopen jaren (de peri ode '9 1 / ' 9 2 kan wat dat betreft als leergeld dienen). Een bredere aanpak ten aan- zien van flexibiliteit en werkgelegenheid is nodig.
Het regeerakkoord biedt in dat Iicht te weinig aan- knopingspunten. Instrumenten voor loonmatiging
worden vrijwel uitsluitend aan de onderkant van het loongebouw gelocaliseerd, zijn daar weinig consistent en waarschijnlijk nog minder effectief, en zullen de vakbonden in ieder geval niet coopera- tiever stemmen. Algemene loonmatiging is met algemene lastenverlichting zwak gei"nstrumen- teerd. Te vrezen valt dan ook dat de arbeidskosten de komende jaren met de econornische opleving mee zullen oplopen, waardoor de slag om meer werkgelegenheid deels zal worden verloren.
Participatieverhoging door reductie van ar- beidskosten kan daarentegen de komende jaren een forse impuls krijgen wanneer instrumenten worden gekozen die passen in het klimaat van economische opleving en dalende werkloosheid. Verbetering van de kwaliteit van de arbeid, meer flexibele werktij- den en organisatievormen, herverdeling van werk, meer mogelijkheden voor de combinatie van (deel- tijd)arbeid met verzorgende taken, scholing en begeleiding op de arbeidsmarkt, zijn in dit opzicht thema' s waarvoor de modeme vakbeweging warm- loopt. Ze worden in het regeerakkoord genoemd, maar een wezenlijk stimulerend beleid zal men tevergeefs zoeken. Het is allemaal een beetje meer van hetzelfde.
Produktiviteit en kwaliteit
Wordt er aan algemene participatieverhoging door arbeidskostenmatiging, zij het eenzijdig, nog enige aandacht besteed in het regeerakkoord, dat kan helaas niet gezegd worden van de tweede pijler waarop de karakterisering 'hoogproduktief' ge- bouwd is: de relatief hoge arbeidsproduktiviteit in Nederland.
De OECD wijst er in haar periodieke werkgele- genheidsstudies op dat 'technological development is the main force determining growth in productivi- ty, employment and living standards in the medium and long run', een visie die gedeeld wordt door de Amerikaanse hoogleraar Dombusch8. Dit thema keert in de o E co-studies regelmatig terug, naast de obligate aanwijzingen tot loonmatiging en beper- king van de sociale zekerheid. Opmerkelijk is dat in Nederland de laatste vingerwijzingen vee! aandacht krijgen, maar de even persistente accentuering van het belang van technologische ontwikkeling door- gaans genegeerd wordt.
8. oEco-Jobs Study, 1994, P·44 Dornbusch, R., 'Agenda voor econo- mische groei ', in Economisch Statistische Berichten, 2 2.07. 1 99 2
445
s &..o 1 o 1994
Oat kan niet zijn omdat Nederland het op dit vlak zo uitstekend doet. Integendeel. Recente gegevens Iaten zien dat de uitgaven voor onderzoek en ont- wikkeling in het Nederlandse bedrijfsleven zijn gedaald tot 1 procent van het Bruto Binnenlands Product. Andere industrielanden kennen voor deze uitgaven een aandeel van 1 ,5 tot 2,5 procent BB p9.
Bovendien blijkt ruim de helft van het speur- en ontwikkelingswerk te worden verricht door de vijf grootste ondememingen Shell, Philips, Akzo, Unilever en DSM, hetgeen betekent dat de innova- tiegerichtheid van de middelgrote en kleine bedrij- ven wei buitengewoon gering is. In een klein en nogal collectivistisch georienteerd land als Ne- derland moet dit hiaat worden aangevuld door actieve deelname van de overheid en een sterke relatie van het bedrijfsleven met onderzoek op uni- versiteiten en hogescholen.
In de vorige kabinetsperiode is een nieuw, beschei- den begin gemaakt met technologie-en structuur- beleid na het laisser-faire van de jaren tachtig10 . De universiteiten en hogescholen hebben, mede door decentralisatie van de financiering een beweging gemaakt naar meer toegepast onderzoek. Het is op z'n zachtst gezegd zeer onduidelijk of deze lijnen in het regeerakkoord worden doorgetrokken. Het geeft te denken dat een vanzelfsprekendheid als 'de aansluiting op de ontwikkeling van de electronische infrastructuur mag niet worden gemist' gepresen- teerd wordt als ware het een revolutionair nieuw beleidsvoomemen. Helaas ontbreekt bovendien iedere indicatie van het beleid waarmee men dit denkt te bereiken.
Naast technologie is ook de kwalificatie van de beroepsbevolking een belangrijke bepalende varia- bele voor hoogwaardige economische groei. Ne- derland heeft weliswaar een zeer behoorlijk onder- wijssysteem, maar het beroepsonderwijs staat on- der druk door verkeerde studiekeuzepatronen en een systematische aanpak van het wederkerend leren tijdens de beroepsloopbaan ontbreekt. Op beide terreinen biedt het regeerakkoord geen nieuws. Beleidslijnen uit de vorige periode, die sterk bepaald zijn door de wens van het CDA over- heidsoptreden in het onderwijs tot een minimum te beperken, worden doorgetrokken. Voor de vierde
9· Trouw, 25en 26apri11994enNRC- Handelsblad, 2 6 april 1994
1 o. Ministerie van Econornische Zaken,
of vijfde keer in successie wordt 'het Leerlingwezen verder ontplooid', zonder dat iemand de vraag stelt waarom daar in het verleden zo weinig van terecht is gekomen. AI met allijkt ook de nieuwe regering het systematisch onderhoud van de beroepskwa- lificatie niet als een prioriteit te zien. Nederland dreigt op dit punt zijn comparatieve voordeel te verliezen.
De beleidslijn ten aanzien van het Hoger On- derwijs, ook geen onbelangrijke factor bij het sti- muleren van de produktiviteit, is nog onduidelijk.
De huidige vierjarige studieduur is voor een behoorlijke academische opleiding, waarin de stu- denten niet aileen kunstjes leren, zowel te uniform als te kort. Ook intemationaal heeft Nederland een groot probleem om hard te maken dat onze vierjari- ge opleidingen tot eenzelfde niveau reiken als de vijf- en zesjarige Angelsaksische Masters-opleidin- gen. Gelukkig doen onze studenten er in het ge- meen vijfeneenhalf jaar over, zodat het nog ergens op lijkt. In dat Iicht is er veel voor te zeggen de cur- riculumduur in de eerste plaats meer te flexibi- liseren. Waarom zouden faculteiten niet zelf mo- gen bepalen hoe lang de studie normaliter duurt, temeer als zij daarmee de formele studieduur dich- ter bij de feitelijke brengen? Hooguit moet dan de bekostigingssystematiek gewijzigd worden, d.w.z.
globaler worden, hetgeen ook geen overbodige luxe is. In de tweede plaats is het helemaal geen gek idee om de oude kandidaats/ doctoraal opbouw in ere te herstellen. Een gemiddeld driejarig kandi- daats (bachelors), gevolgd door een gerniddeld tweejarig doctoraal (masters), zou in veel studie- richtingen, zij het niet in aile, heel goed kunnen werken en ook de intemationale positie versterken.
Van deze verandering gaat echter aileen een positief kwaliteitseffect uit wanneer tegelijk meer selectie wordt toegepast. Ten onrechte is lang ge- dacht dat open toelating tot meer rendement zou leiden. Integendeel, de kosten in het hoger onder- wijs worden mede opgestuwd door het te lang tole- reren van studenten waarvan volstrekt duidelijk is dat zij de eindstreep niet zullen halen. Grof gezegd:
voor de geschikte studenten wordt de stu die te kort gemaakt omdat de ongeschikte studenten te lang blijven rondhangen en daarmee teveel geld kosten.
Nota Economie met Open Grenzen, Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 2 167o, nrs 1-2
en
~It
ht ng
·a- :ld
te
n- ti- k.
en u- m en ri- de n-
;e- ns
tr-
Ji-
0-
~t,
h- de
z.
ge ek in li- :ld e- en n.
en er
: e-
JU
:r- e- is d:
•rt ng
1.
s &_o 1o 1994
Zo gezien kunnen de voorstellen in het regeerak- koord onder bepaalde condities een weg zijn naar kwaliteitsverbetering, zoals de Leidse hoogleraar Toonen eerder betoogde11 . Ook het onderzoek kan hiervan profiteren omdat een wat langere doc- toraalfase meer betrokkenheid van studenten bij onderzoek mogelijk maakt. Voorwaarde is echter wei dat de tweede (doctoraal)fase ook voor een substantieel aantal studenten toegankelijk is en niet, zoals bij de vorige studieduurverkorting, stilzwij- gend van het toneel verdwijnt. Er zullen dus mid- delen beschikbaar moeten zijn om, zij het voor een kleinere groep studenten, de studie in feite iets te verlengen. Om die middelen vrij te maken zal het nodig zijn ook in de eerste fase een duidelijker selectiebeleid te voeren, bijvoorbeeld op grond van de propedeuse. Daarmee ontstaat ruimte om de toelating tot de tweede fase niet op voorhand teres- trictief te maken.
Dit optimisme wordt echter een beetje gedrukt door de wetenschap dat de voorstellen in het regeerakkoord worden aangedragen vanuit de noodzaak van een nieuwe bezuinigingsronde, ter- wijl er ook nogal nadrukkelijk wordt gesproken van een 'studieduurverkorting'. De bezuinigingsop- dracht van een half miljard gulden voor het Hoger Onderwijs, bovenop de uit de vorige periode nog openstaande 3oo-4oo miljoen, op een begroting van 6,5 miljard (H B o en w o, inclusief academische ziekenhuizen) is bij voorbaat dodelijk voor ieder beleid. Ook de redactie van de tekst geeft helaas weinig ruimte voor de gedachte dat kwaliteitsver- betering wordt beoogd. De vrees is gerechtvaar- digd dat de regering vooral de studieduur wil ver- korten om het bezuinigingsbedrag te halen, en de tweede fase zeer partieel en voor een zeer kleine groep studenten tot stand zal komen. Dit zou niet aileen een aanslag zijn op de kwaliteit van het hoger onderwijs, maar ook de economische potentie van hoogwaardige academische vorming en onderzoek verder aantasten. 'Onze economie is hoogproduk- tief, maar op deze manier zal het onderwijs geen bijdrage kunnen leveren om dat zo te houden.
Op de voor de produktiviteit van onze econo-
!llie zo cruciale terreinen van hoger onderwijs, on- derzoek en ontwikkeling en (wederkerende) be- roepsscholing is het regeerakkoord op zijn best
flets. Een samenhangende beleidsvisie ontbreekt.
Men kan zelfs geen gevoel van urgentie bespeuren.
Oat is des te teleurstellender omdat juist op deze terreinen een constructief beleid gevoerd moet en kan worden. Zo'n beleid zou het perspectief moe- ten bieden dat nodig is om de pijn van noodzakelij- ke bezuinigingen draaglijk te maken. Zo'n beleid zou ook uitzicht kunnen bieden op de modernise- ring van de industrie en daarmee de vakbeweging reden geven om verdere loonmatiging van de werk- nemers te vragen. Die kans lijkt te worden gemist.
DesolidariserinB
De sociale samenhang is nog steeds groot, vinden de onderhandelaars, en kan wei een paar verdere besparingen verwerken. Het begrip 'sociale samen- hang' is gelukkig zo vaag dat over zo'n uitspraak in redelijkheid niet te twisten valt. Het kan zijn, maar misschien ook niet. Het kan ook zijn dat vanuit het raam van de dienstauto de sociale samenhang er nog prima uitziet, maar je lopend over straat meent heel wat degeneratie en sociale achterstand waar te nemen. Men kan zich vergissen.
Het pakket maatregelen ter verdere sanering van de verzorgingsstaat, en met name de sociale zeker- heid, is zeer fors te noemen. Wie had gedacht dat na de privatisering van ongeveer de helft van het ziekterisico en bijna een vijfde van het arbeidsonge- schiktheidsrisico, alsmede een ingrijpende opscho- ning van het w A o-bestand door herkeuringen nu even in rust gekeken zou worden of de gewenste volumedaling wordt gerealiseerd, heeft zich ver- gist. Bij de behandeling van het rapport-Buurmeijer en in het verkiezingsprogramma heeft de PvdA terecht de lijn gekozen dat het na de ingrepen van het vorige kabinet verstandig was een periode van rust in het sociale zekerheidsstelsel in acht te nemen. Daardoor zou onder andere ruimte onstaan voor een grondige verbouwing van de uitvoerings- organisatie, die al te lang is uitgesteld. Deze opstel- ling is ook in de verkiezingscampagne met verve uitgedragen.
Na de verkiezingen is echter a! snel de gebrui- kelijke retoriek teruggekeerd, en in het regeerak- koord wordt de sociale zekerheid opnieuw over de gehele linie aangepakt. Voor bijstand en werkloos- heidsvoorziening worden daarbij in essentie de
1 1. ln N R c-Handelsblad, 1 3 augustus 1 994·
447
s &..o to 1994
maatregelen overgenomen die het vorige kabinet al had voorbereid. In hun gerichtheid op hogere toe- tredingsdrempels en vermindering van oneigenlijk gebruik verdienen deze maatregelen brede steun.
Het stelt wei teleur dat in ruil voor beperktere toe- treding tot de ww geen verdere verlenging van de gemdividualiseerde vervolguitkering is bedongen.
Omdat de vervolguitkering het instrument bij uit- stek tot verzelfstandiging in de sociale zekerheid is (het houdt werklozen Ianger uit de bijstand en dus uit de toets op partnerinkomen) heeft de PvdA de verlenging van een tot twee jaar onder het vorige kabinet tot voorwaarde gemaakt voor medewer- king aan hogere toetredingsdrempels. Nu het CDA
de regering heeft verlaten en een op het oog meer emancipatoire coalitie is aangetreden had men mo- gen verwachten dat deze lijn zou zijn doorgetrok- ken. Integendeel echter, het regeerakkoord ver- meldt zelfs expliciet dat 'de voorgestelde lengte van de vervolguitkering' (ik hoop maar dat men hier twee jaar bedoeld) ongewijzigd blijft. Als reden wordt opgegeven 'dat het benodigde draagvlak vraagt dat aan de voorgenoemen aanpassingen in de sociale zekerheid grenzen worden gesteld', een ar- gument dat bij andere maatregelen wellicht meer op zijn plaats was geweest.
De voorgestelde volledige privatisering van de Ziektewet lijkt een consequente voortzetting van de wijziging die a! onder het vorige kabinet tot stand is gekomen. Door de in 1993 van kracht ge- worden Wet T erugdringing Ziekteverzuim is de werkgever zelf verantwoordelijk voor doorbetaling van het loon gedurende de eerste twee tot zes weken ziekteverzuim. De ziekengeldkassen keren hierover niet Ianger uit. Dit eigen risico voor de werkgever omvat ruwweg 85 procent van aile ziek- temeldingen en bijna 45-
so
procent van het totale bedrag aan ziekengeld. Hoewel de wet nog te kort in werking is voor een deugdelijke evaluatie lijken in ieder geval twee gewenste effecten op te treden:de meeste werkgevers nemen het eigen risico zelf en brengen het niet weer in een verzekering onder, en mede daardoor is er grote belangstelling voor
begeleidingsdiensten en aanpassingen in arbeidsom- standigheden 1 2•
Als langs deze weg inderdaad een vermindering van het ziekteverzuim wordt gerealiseerd, ligt het dan niet voor de hand nog een stap verder te gaan en de hele Ziektewet af te schaffen?
Helaas, nee, dat ligt niet voor de hand. De ge- dragsreactie van werkgevers zal namelijk bij verde- re stappen heel anders kunnen zijn dan bij de Wet
TZ. Wordt het gehele eerste jaar van ziekte voor rekening van de werkgever gebracht, dan zullen vooral kleine en middelgrote bedrijven dit be- schouwen als een te groot risico: men hoeft maar een of twee langdurig zieken te hebben en de loon- kosten !open direct flink op. Deze bedrijven, die nog wei het risico voor twee tot zes weken zelf wil- den nemen, zullen zich dan aansluiten bij een parti- culiere verzekering. Deze heeft weliswaar een gedifferentieerde premie, maar die kent de huidige Ziektewet ook a!. Het is de vraag of zo 'n particulie- re verzekering een eigen risico van twee tot zes weken aanhoudt, in een aantal gevallen zal men dit meeverzekeren om tot een groter pakket te komen.
Het belangrijkste gevolg van deze beweging is dus waarschijnlijk de vervanging van een publieke col- lectieve regeling door een veelheid van private col- lectieve regelingen. Het is zeer de vraag of deze uit- eindelijk meer eigen risico zullen bevatten dan de twee-zes weken van de nieuwe Ziektewet, en het is helemaal zeer onwaarschijnlijk dat zij goedkoper zullen zijn. De doelstellingen van het beleid, een lager ziekteverzuim door meer kostenprikkels en minder lasten voor het bedrijfsleven, komen daar- door verder weg te liggen.
Wat zich hier wreekt is niet aileen het moderne ongeduld van de beleidsmakers, maar ook de ont- stellende begripsverwarring rond het begrip 'priva- tisering' in de sociale zekerheid. Voorzover dit begrip betekent dat meer kosten van bijvoorbeeld ziekte en arbeidsongeschiktheid direct bij werkge- ver en werknemer worden neergelegd, zodat zij worden geprikkeld tot zuiniger gedrag, past het zeer goed in het streven naar volumebeheersing.
1 2. Algemene Werkgevers Ver- eniging/Industriebond F N v, Sociaal medische beaeleidina, Een model voor ziek- teverzuimbeleid in de praktijk (red. dr P C Buijs), een brochure overigens waar- voor bij bedrijven overweldigende belangstelling blijkt te bestaan.
-
n-
e- e-
et
::>r
~n
e- ar
D-
ie il-
j-
!ll
,.e
"
e- es lit n.
us ol- ,J- t- Ie is er
!ll
!ll
r-
te t- a- it ld
:ij et
s &.o 1o '994
Zeer vaak wordt echter met 'privatisering' ook een simpel zich terugtrekken van het publieke bestel bedoeld, opdat 'de markt' zijn werk kan doen, lees:
opdat de grote verzekeraars er een stuk werkter- rein bijkrijgen. In dat geval wordt de publieke col- lectiviteit vervangen door de private collectiviteit en is de bijdrage aan volumebeheersing twijfelachtig.
De privatisering van een dee! (rond 2 o procent) van de arbeidsongeschiktheidsverzekering heeft in dit opzicht een leerzame ervaring opgeleverd. Op grond van de ervaringen met de stelselherziening in de jaren tachtig ging men er in regeringskringen van uit dat slechts weinig werknemers zich bij zouden verzekeren om het door de wetswijziging geslagen 'wAo-gat' te dekken. In de practijk toonde het overgrote deel van de werknemers echter een andere gedragsreactie. Het bleek dat zij de arbeids- ongeschiktheidsverzekering beschouwen als een collectief goed. De afdekking van dit risico in de toekomst bleek in de beleving van de meeste werk- nemers voorrang te hebben hoven meer loon op korte termijn. Zo werd de afdekking van het 'wAo-gat' tot belangrijkste eis bij de CAO-onder- handelingen en leverden bonden en werknemers zonder morren I-I ,5 procent loonsverhoging in om de risicodekking op peil te houden. Het gevolg is dat na de hele operatie de dekking van het arbeidsongeschiktheidsrisico in Nederland qua niveau vrijwel onveranderd is, dat aileen de combi- natie van publieke (w A o) en private verzekering iets meer premiedifferentiatie oplevert, maar dat anderzijds het geheel per saldo duurder is gewor- den. Het is niet al te moeilijk hier de les uit te trek- ken dat kostenprikkels in het systeem welkom zijn, maar dat het coilectieve karakter van de verzeke- ring beter gehandhaafd kan worden. Burgers blij- ken minder gemdividualiseerd en materialistisch te zijn dan werd aangenomen; dat zou de sociaal- democratie tevreden moeten stemmen.
Het regeerakkoord geeft wat betreft de w A o vooral het beeld dat de regeling op aile fronten tegelijk zal worden aangepakt, zonder dat zich een duidelijke filosofie laat onderkennen. Vooraf zou de vraag beantwoord moeten worden of het iieber- haupt wei nodig en verstandig is verder aan de w A o te.sleutelen. Nog afgezien van de politieke en elec- torale kwetsbaarheid van het onderwerp, is de laat- ste ingrijpende wijziging nog maar half gei:mple- menteerd. De keuringen zijn nu een paar maanden gebaseerd op de nieuwe strengere regels en de her- keuringen van het hestand zijn net begonnen. Niet-
temin tekent zich sinds begin 1 994 een duidelijke absolute daling van het volume in de w A o af: deels het gevolg van eerder ingezet volumebeleid, deels als eerste resultaat van het nieuwe keuringsregime.
In dit tempo doorgaand zal de w A o per ultimo I995 dezelfde omvang hebben als eind I989, bij een aanmerkelijk grotere werkgelegenheid, en daarna verder dalen. Natuurlijk, het kan altijd be- ter, maar de noodzaak van overhaaste maatregelen valt moeilijk in te zien.
De samentrekking van AAW- en WAO-premie met het doe! meer differentiatie aan te kunnen brengen tussen bedrijven is, binnen grenzen, een goede zaak. AI in I 99o/ 9 I is hier door de PvdA-fractie voor gepleit, maar door een blokkade van het CDA heeft het kabinet toen zijn toevlucht genomen tot gedeeltelijke privatisering (wat gelijkstaat met een eigen risico van de werknemer) en het vee! gesma- de bonus/malussysteem (een eigen risico voor de werkgever). Achteraf zijn beide maatregelen een mislukking gebleken, zodat het niet vreemd is dat het voor de hand liggende idee van pre- miedifferentiatie terugkeert. De w A o heeft inder- daad als groot bezwaar dat de voiledig uniforme premiesteiling geen enkele kostenprikkel op be- drijfsniveau mogelijk maakt, zodat langs deze weg geen zuiniger gebruik kan worden bevorderd.
Bovendien wordt dew A o-premie door de werkne- mer betaald, zodat een eventuele prikkel deels op de verkeerde plaats terechtkomt.
In dat licht is een verdeling van de totale ar- beidsongeschiktheidspremie over werkgever en werknemer, met het toepassen van een zekere differentiatie per bedrijf (zoals in de Ziektewet) dus een prima idee. Er zijn echter grenzen. In belangrij- ke mate is het arbeidsongeschiktheidsrisico onaf- hankelijk van het beleid van de werkgever of het gedrag van de werknemer. Sommige vormen van arbeid bergen door hun aard nu eenmaal meer risi- co in zich dan andere; vergelijk bijvoorbeeld het bankbedrijf met de bouwnijverheid, of de academi- sche wereld met het stratemakersbedrijf. Hoe zou het anders komen dat laaggekwalificeerde werkne- mers vaker in de w A o terechtkomen dan hoog- gekwalificeerde? W ordt de prernie maxirnaal ge- differentieerd, dat wil zeggen dat ieder bedrijf pre- mie betaalt naar het feitelijk optredende risico, dan wordt de arbeidsongeschiktheidsverzekering op het huidige niveau in vee! bedrijfstakken en bedrijven onbetaalbaar.
449
•L
4 5 0
S&_DI01994-
T egen die achtergrond is de zogeheten 'opting out' gedachte die nu in bet regeerakkoord wordt om- armd, en die inhoudt dat bedrijven zelf mogen kie- zen of zij zich bij de bedrijfsvereniging, particulier of niet verzekeren, werkelijk de bijl aan de wortel van de arbeidsongeschiktheidsverzekering. Een bedrijf met een relatief laag arbeidsongeschikt- heidsrisico zal in zo'n systeem altijd goedkoper uit zijn met een eigen risico of een particuliere verze- kering. Bedrijven met een relatief hoog risico blij- ven bij de bedrijfsvereniging, die dus een hogere premie zal moeten rekenen. De ervaring met de ziektekostenverzekeringen heeft Iaten zien dat de particuliere verzekeraars door steeds verdere uit- splitsing van groepen verzekerden steeds lagere premies kunnen bieden, wat tot verdere 'opting out' leidt en de collectiviteiten waarover nog pre- rnieverevening plaatsvindt steeds kleiner maakt.
Zo'n systeem, waarin de steeds lagere premie voor de een de steeds hogere prernie voor de ander mee- brengt gaat vee! verder dan het invoeren van een kostenprikkel in een overigens solidaire verzeke- ring. Zoals in de ziektekostenverzekering op een bepaald moment de bejaarden bijna onverzekerbaar werden vanwege de hoge prernies, zo zullen in het 'opting out' systeem bedrijven en hele bedrijfstak- ken onverzekerbaar worden. De druk zal dan zeer groot worden om de polisvoorwaarden te wijzigen, dat wil zeggen te verminderen. 'Hoogte en duur' kunnen in die situatie onmogelijk worden gehand- haafd, laat staan 'wettelijk gewaarborgd'.
De opstellers van het regeerakkoord moeten bij deze passage een beetje nattigheid hebben gevoeld, want zij kleden het geheel aan met geruststellingen over het 'recht van de werkgevers om voor aile werknemers ( zonder selectie) een betaalbare verze- kering tegen dit risico te kunnen afsluiten', alsook over 'bijzondere aandacht voor de positie van chro- nisch zieken'. Juist op deze punten, de noodzakelij- ke acceptatieplicht en de dekking van chronisch zie- ken, is in de vorige regeerperiode een uitgebreide discussie gevoerd. Conclusie: een acceptatieplicht kan gezien de Europese regelgeving niet worden opgelegd en de verzekering van chronisch zieken via een soort waarborgfonds is een bijna onmogelij- ke zaak. Zowel de Tweede als de Eerste Kamer heeft zich tot het uiterste ingespannen om het pro- bleem van de onverzekerbare risico 's bevredigend op te lossen. Oat is maar ten dele gelukt, en dan moeten we nog bedenken dat het toen aileen ging
over de toegang tot bijverzekeringen die maar een klein dee! van het uitkeringstraject omvatten.
Komt de toegang tot de arbeidsongeschiktheidsver- zekering als geheel ter discussie te staan, zoals in de 'opting out' variant, dan worden de problemen van acceptatie en chronisch zieken nog vele malen zwaarder.
Met de geschiedenis van de laatste jaren in het ach- terhoofd is het bijna onbegrijpelijk dat men de pas- sage over de
w
A o zo heeft kunnen opschrijven. De tekst is kennelijk een losse combinatie van de vvo- wens om de particuliere verzekeraars weer wat meer marktaandeel in het vooruitzicht te stellen, de PvdA-wens om enigerlei bezweringsformule over 'hoogte en duur' op te nemen, en de gezamenlijke afkeer van het fenomeen bedrijfsvereniging. Oat soort politieke afruil komt wei meer voor, en er is op zich ook weinig tegen, maar juist op dit gevoeli- ge terrein had men beter kunnen weten.Is dus in de sociale zekerheid desolidarisering een dragend thema geworden, wat normaliter de 'so- dale samenhang' niet sterker maakt, in het inko- mensbeleid is het niet vee) beter. Het enige wat op dit terrein hard vastligt is dat in I 995 de koppeling niet zal worden toegepast en in de peri ode I 996-
I998 slechts voor de helft. Tenzij de lonen zeer dicht bij de nominale nullijn blijven, wat in een aan- trekkende economie extreem onwaarschijnlijk is, zal dit een jaarlijks groter wordende achterstand van de uitkeringen ten opzichte van de lonen bete- kenen. Bij het huidige inflatiepercentage zal de loonstijging voor I 995 rond 2,5 procent uitkomen, in de jaren daama rond 3 procent.
De werknemers realiseren dan ongeveer koop- krachtbehoud (reele nullijn) en zullen er door de lastenverlichting iets op vooruit gaan. De uitke- ringsgerechtigden raken over de hele periode cu- mulatiefzo'n 7 tot 8 procent achterop. Daar komt nog bij dat voor specifieke, maar niet onbelangrijke groepen het verder oplopen van de gemeentelijke heffingen, de zeer forse korting op de Kinderbijslag en de verhoging van allerlei tarieven tot verder koopkrachtverlies zalleiden.
'Fiankerend beleid' om dit gat te verkleinen heeft als regel flinke weglekeffecten naar de hogere inkom ens en is dus erg duur. In de afgelopen jaren was het effect van dit flankerend beleid dat het koopkrachtverlies van de minima een beetje werd gecompenseerd, terwijl de hogere inkomens er
en :n.
er- de
:h- as- De
D-
vat de ver jke )at
r is
~li-
:en so- w-
op ing )6- eer an-
is, md te-
de en,
)p- de ke- cu- 'mt jke jke :lag der
ten ere ren het erd
er
S&_DtOI994
evenzeer van profiteerden, zodat per saldo de ver- schillen niet veel kleiner werden. Aldus zijn onder het kabinet Lubbers-Kok de inkomensverschillen met ongeveer 5 procent toegenomen (meer dan onder de twee voorgaande centrurn-rechtse coali- ties). Op grond van het regeerakkoord mag ver- wacht worden dat de komende vier jaar dit na-oor- logse denivelleringsrecord geevenaard zal worden.
Nu is er op dit gebied een pasklaar alibi bij de hand in de stelling dat 'koopkrachtplaatjes niets zeggen over de werkelijke inkomensontwikkeling'. Die Stelling is tegelijkertijd waar en misleidend. In werkelijkheid zijn de verschillen in inkomensont- wikkeling namelijk groter dan de koopkrachtplaat- jes aangeven, en niet kleiner zoals wordt gesugge- reerd. Dit vindt zijn oorzaak in het feit dat voor werknemers de feitelijke koopkrachtontwikkeling niet alleen wordt bepaald door de contractloonstij- ging (die het 'plaatje' bepaalt), maar zeker zo zeer door incidentele factoren zoals promotie, verande- ring van baan, verandering van partner en noem maar op. In het algemeen is voor actieve werkne- mers hoven modaal het koopkrachtplaatje een onderschatting van de werkelijkheid. Wei een accuraat beeld geven de 'plaatjes' daarentegen voor bepaalde groepen uitkeringsgerechtigden, zoals AOW-ers zonder aanvullend pensioen, langdurig arbeidsongeschikten en -werklozen, en bijstands- moeders met kleine kinderen. Hun inkomenssitu- atie wijzigt zich nauwelijks, zodat de koopkracht inderdaad precies het patroon volgt van de aanpas- sing van de bruto-uitkeringen enerzijds en de ver- anderingen in belastingen en premies anderzijds. Omdat koopkrachtplaatjes zo weinig zeggen is het dus buitengewoon alarmerend dat zij Iaten zien dat de verschillen in de komende periode met minstens 7 tot 8 procent zullen toenemen. Als de PvdA hier werkelijk iets aan wil doen zal er jaarlijks rond de begroting een keihard politiek gevecht geleverd moeten worden over flankerende instrumenten die duur en weinig effectief zijn om de verschillen te verkleinen. Het regeerakkoord biedt daarbij bo- vendien zeer weinig houvast.
· Technocratie
Het regeerakkoord biedt dus genoegzaam aankno- pingspunten voor de vrees dat in 1998 de sociale samenhang in Nederland aanzienlijk minder sterk zal zijn dan nu. De maatregelen op het terrein van sociale zekerheid en inkomensbeleid zijn uitgespro-
ken desolidariserend. De balans tussen activering en bescherming is hier en daar volkomen zoekge- raakt.
Een dergelijk gebrek aan sociale ambitie vindt doorgaans zijn rechtvaardiging in economische en financiele overwegingen die samenhangen met werkgelegenheid. Echter ook op dit punt is het regeerakkoord een bleek stuk. De werkgelegen- heidsdoelstelling (35o.ooo extra banen in vier jaar) blijft achter bij de doelstelling die het vorige kabi- net bij heel wat minder gunstige economische voor- uitzichten formuleerde (1oo.ooo banen per jaar erbij). In het behoedzame scenario voor de komen- de periode (gerniddeld 1, 7 5 procent groei per jaar) raamde het c P B reeds een toename zonder nader beleid van 23o.ooo banen. Bij de huidige groeiver- wachting, die tussen 2 en 3 procent per jaar ligt zal dit getal ongetwijfeld dichtbij de 35o.ooo komen, zonder nader beleid. Bij een aantrekkende econo- rnie is de gekozen werkgelegenheidsdoelstelling dus weinig ambitieus.
Maar wat vooral opvalt is dat de economische strategie zo traditioneel en defensief is. Loon- matiging, reductie van arbeidskosten en lastenver- lichting zijn de pijlers waar alles op rust. Dat is aar- dig voor een economie die overwegend concur- reert op markten waar prijs de belangrijkste factor is, maar het is te eenzijdig voor een economie die vooral drijft op kwaliteit en hoogwaardigheid.
Over dat laatste weet het regeerakkoord niets, maar dan ook niets te melden. Dat onze economie 'hoogproductief' is (beter 'was', want we hebben de laatste tien jaar veel terrein verloren) mag waar zijn, er bestaat kennelijk geen flauw idee van hoe dat komt, en vooral hoe dat zo kan blijven. Het akkoord duidt op continuering van de blikvernau- wing op loonkosten als enige factor die de concur- rentiekracht bepaalt. Een voortgaande verwaarlo- zing van zeker zo wezenlijke factoren als kennisin- frastructuur, kwalificatieniveau en technologie zal op den duur rampzalige gevolgen hebben voor de internationale positie van onze economie. De werkgeversorganisaties hebben hun negen miljard lastenverlichting kraaiend gei"ncasseerd, de echte ondernemers zullen minder gelukkig zijn.
Deze defensieve economische strategie leidt tot een destructieve visie op de verzorgingsstaat. De over- concentratie op loonkosten doet de maatschappelij- ke voorzieningen verschijnen als louter last. De
451
s &..o 10 '994
economische potentie van de sociale samenhang verdwijnt daardoor uit beeld; er is geen oog meer voor de mogelijkheid dat werk-en inkomenszeker- heid bedrijven dwingen te investeren in hun men- sen in plaats van hun toevlucht te nemen tot 'hire and fire'. Die investering in mensen, door scholing en loopbaanbegeleiding, is naast investeringen in technologie en (kennis)infrastructuur, de beste ga- rantie voor het behoud van de concurrentievoorde- len van onze economie op belangrijke internationa- le markten'3. Aan zo'n kwalitatieve economische strategie kan de verzorgingsstaat, met haar grote bestaanszekerheid en goede voorzieningen op ter- reinen als onderwijs, gezondheidszorg en volks- huisvesting een solide basis geven. Maar dan moe- ten de beleidsmakers in staat zijn innovatief met de voorzieningen om te gaan en niet alleen naar bespa- ringsmogelijkheden te kijken. De practijk van de afgelopen jaren stemt in dat opzicht niet zeer opti- mistisch. En het is precies die practijk die het regeerakkoord aankondigt voort te zullen zetten.
Joop van den Berg heeft halverwege de vorige re- geerperiode een scherpe analyse gemaakt van het regeringsbeleid, dat toen al door halfjaarlijkse be- zuinigingsrondes werd gekenmerkt 15. Hij merkte op dat het kabinet Lubbers- Kok precies deed wat de PvdA de vorige kabinetten steeds verweten had: de financiele taakstelling werd overheersend gemaakt aan iedere beleidsmatige overweging. Niet wat redelijk, nodig of wenselijk is bepaalt de invulling van het beleid, maar de met iedere c P B-berekening verkrappende financiele randvoorwaarden. Water aan overgrijpende 'visie' achter de bezuinigingen wordt gepresenteerd is vaak te duidelijk achteraf verzonnen om geloofwaardig te zijn, en houdt meestal ook niet Ianger dan een jaar stand. Als gevolg hiervan wordt het steeds onduidelijker waar de overheid heen wil: ingezette beleidslijnen wor- den na korte tijd weer omgebogen omdat de mid- delen ontbreken, beleidsvisies worden zonder par- don door andere, niet zelden tegengestelde vervan- gen. Het 'veld' kijkt verbijsterd toe en verliest alle vertrouwen in de consistentie van de overheid.
De anticipatie van steeds verdere bezuinigingen
13. 'Competitiveness PoHcy Council, A competitiveness Strategy for America', Second Report to the President and Conaress, maart 199 3.
14. Albert, M., Kapitalisme versus kapita- lisme, Amsterdam, 1992; Streeck, W.,
heeft langzamerhand geleid tot een verlammende beleidsangst. Bewindslieden en ambtenaren kijken wei uit om voor een bepaald beleidsterrein een lange termijn visie te ontvouwen: tien tegen H:n is die in de kortste keren door een nieuwe ombui- gingsronde achterhaald. De hoogste politieke wijs- heid in Den Haag is tegenwoordig een vorm van extreem cynisme. Hoe minder visie, hoe minder constructieve ambitie de politiek heeft hoe beter het is; duidelijke maatschappelijke opvattingen zijn immers een belemmering bij het aanvaarden van de volgende ombuigingsronde en de daarbij behoren- de zwenking in de beleidsretoriek.
Die cultuur heeft ruim baan verschaft aan een type politicus dat niet eens meer 'opportunistisch' genoemd kan worden, omdat het nooit een uitge- sproken politieke opvatting heeft gehad. Een type dat de overheersing van financieel-technische dog- ma's zo heeft verinnerlijkt dat het de politieke visie en het politiek debat als hinderlijke complicatie beschouwt. Deze afkeer van ideologische concep- ten heeft geleid tot een volkomen a-politieke poli- tiek; nergens he eft het technocratisch denken zo 'n overheersende positie verworven als in Den Haag.
Het regeerakkoord en de samenstelling van de bewindsliedenploeg weerspiegelen deze ontwikke- ling. Op een enkele plaats is, uit pieteit zo lijkt het, nog een ouderwetse 'Gesinnungspolitiker' gehand- haafd, maar voor de rest is in het personeelsbeleid de weg vrijgemaakt voor een versterkte voortzet- ting van de steeds technocratischer beleidspractijk.
De CDA-iserinB van de PvdA
Tegen deze achtergrond ontstaat er vanzelfspre- kend geen enkele ophef, en slechts lichte verbazing wanneer CD A-premier en ondernemer Lubbers van het regeerakkoord van PvdA-premier en vakbonds- man Kok kan zeggen 'dat het op bepaalde punten sociaal niet verantwoord is' 1 6 . Wat betreft de sociale zekerheid en het inkomensbeleid zou ik geneigd zijn Lubbers hierin gelijk te geven; en som- mige geluiden uit de PvdA-fractie wekken de in- druk dat er meer zo over denken. Partijgenoot Marcel van Dam daarentegen ziet juist 'op enkele
Social Institutions and Economic Peifer- mance, London, 1992.
15. Joop van den Berg, Lezing voor het Genootschap voor Sociaal-Democrati- sche Geschiedenis.
16. Nos-Journaal, 18 augustus 1994
c. en
~en 1 is ui- ijs- van :ler ter
~ijn
de
~n-
rpe ch' ge- rpe )g-
.sie ctie
~p
>li-
>'n ag.
de ce- et, ld-
~id et- k.
re- ng
·an :Is- en de ik
m- in-
lOt
~le
s Bt.o 10 1994
punten een aanzet tot echte beleidsmatige vernieu- wingen' en noemt als voorbeelden precies de aan- loopschalen onder het minimumloon en het niet meer algemeen verbindend verklaren van onderde- len van cAo's. Wat betreft de sociale zekerheid meent hij bovendien dat nog teveel de 'kaasschaaf- methode' wordt gehanteerd en de 'broodnodige echte modemisering' helaas achterwege blijft 17.
Binnen de PvdA bestaan dus nog steeds vele en zeer tegengestelde meningen; dat is bemoedigend. Min- der bemoedigend is dat een serieus politiek debat over die opvattingen vrijwel niet meer plaatsvindt omdat de behoefte aan etikettering en stigmatise- ring ('vernieuwers', 'neo-liberalen', 'syndicalis- ten', 'grijze muizen') kennelijk overheersend is ge- worden. Die behoefte heeft overigens alles te maken met de verschuiving van inhoudelijk debat naar machts-en positiepolitiek spel binnen partijen.
In het debat prevaleren de beste argumenten, in het spel de meest beschadigende etiketten. De PvdA is daarmee onderdeel geworden van een trend die zich het beste laat aanduiden als dec DA-isering van de Nederlandse politiek. Zoals bekend heeft het
CDA, na de richtingenstrijd aan het eind van deja- ren zeventig, onder Lubbers een geforceerd herstel van de eenheid gerealiseerd. Bukman heeft als par- tijvoorzitter de laatste dissidenten, de zogenaamde 'loyalisten', vakkundig geecarteerd en de partijra- den en -congressen omgevormd tot applausmachi- nes. Een professioneel pr-en voorlichtingsapparaat heeft daarbij de platforms gecreeerd van waaraf de Leiding het voetvolk kon instrueren over de te vol- gen lijn. Het CDA is daardoor in de loop van de jaren tachtig een toonbeeld van eenheid en politie- ke trefzekerheid geworden, waar andere partijen met jalouzie naar keken.
De prijs die men hiervoor moet betalen is opmer- kelijk genoeg pas na twaalf jaar duidelijk geworden.
De vemietigende nederlaag van Brinkman laat zien hoezeer het aldus gevormde en beschermde leider- schap de relatie met de samenleving heeft verloren.
Oat losraken van de werkelijkheid is voorafgegaan door een losraken van de eigen achterban, die il)lmers aileen maar mocht klappen of oprotten, en een losraken van het eigen gedachtengoed, dat immers ouderwets en nodig aan modemisering toe
was. In de geschiedenis van het CDA in de jaren tachtig kan men zien hoe het oprollen van de partij- democratie, het verlies van het ideologisch kompas en de verstarring van het denken in machtspolitie- ke- en leiderschapsspelletjes zich moeiteloos tot een succesvolle politieke strategie verdichtten. In de jaren negentig blijkt dan vervolgens tot welk een desastreuze afloop dit proces leidt: wat voor 'zeer professionele politiek' werd gehouden bleek uit- eindelijk een fataal verlies te zijn aan zin voor de werkelijkheid, band met de samenleving en gevoel voor wat gewone mensen beweegt.
PvdA op een tweesprong
De PvdA van dit regeerakkoord moet zich, al is het maar even als ongemakkelijk intermezzo, afvragen hoever zij zelf op deze weg is gegaan. De vemieu- wing van de laatste jaren heeft een aantal hinderlij- ke dogma's opgeruimd. Zij heeft ook het aantal vervelende en nutteloze vergaderingen drastisch gereduceerd. Niemand zal het betreuren dat het Partijbestuur niet meer wekelijks meeregeert, of dat de eindeloze Partijraden tot het verleden beho- ren. Gelijk het CDA heeft de PvdA vee! van die ongemakkelijke bijeenkomsten afgeschaft.
W at ervoor in de plaats is gekomen blijkt echter uitsluitend goed-geolied eenrichtingverkeer te zijn:
briefings en congressen brengen het overgebleven kader op de hoogte van de nieuwste lijn, nadat die is vastgesteld. Het ligt voor de hand dat daardoor de formele partijdemocratie minder ruimte krijgt.
Belangrijker is dat tegelijk de ruimte voor dialoog tussen de partijleiding en (vertegenwoordigers van) de partijleden vrijwel is verdwenen. De Ieiding hoeft geen rekening meer te houden met een kri- tisch partijbestuur, een lastige partijraad of een moeilijk te overtuigen congres. In naam van de een- heid is al dat kleine ongerief vakkundig wegge- poetst. Maar met wie en waar dan wei de dialoog wordt gevoerd over het beleid is onduidelijk. Te vrezen valt: uitsluitend in de kring van beroepspoli- tici en topambtenaren, of in het geheel niet.
De PvdA bevindt zich bij de start van het eerste (en onvermijdelijke) paarse kabinet op een twee- sprong. In het regeerakkoord en de selectie van de bewindslieden is nadrukkelijk gekozen voor een versterkte voortzetting van de technocratische lijn
17. Marcel van Dam, 'Niet Norrnaal', column, De Volkskrant, 26 augustus 1994
453
·L
454
s &_o 10 '994
van de afgelopen jaren. De tegenstanders van deze lijn, die een meer principieel en ideologisch gedre- ven politiek debat zoeken, zijn daarmee voor de keuze geplaatst. Een aantal is vertrokken. Wie is gebleven kan zijn mond open doen, zoals voor de verkiezingen herhaaldelijk is aangekondigd, en loopt dan het reele gevaar uit naam van de eenheid fijngemalen te worden. Mond houden is een gemakkelijker optie, zoals tijdens de formatie wei is gebleken, maar dan is het snel gedaan met de geloofwaardigheid bij de respectieve achterbannen, de parlementaire pers en de partij als geheel.
W aar dit dilemma traditioneel werd opgelost door de meningsverschillen te ontpersonaliseren (zij vloeiden over in openlijke richtingenstrijd in de kolommen van Socialisme en Democratie, discussies in het Partijbestuur en woordenstrijd in Partijraad en Congres) zijn de dissidenten van vandaag geheel op zichzelf aangewezen. De partij biedt immers geen forum meer om het draagvlak van hun dissidentie te meten, laat staan om er de speelruimte van de Iei- ding mee te beperken.
De PvdA staat voor de keus of zij door wil gaan op deze weg. Wanneer de partij geen dialoog op gang weet te brengen tussen het leiderschap en de ver-
schillende opvattingen die in de 'rank and file' leven staat de totale versuffing voor de deur. Een enkele dissident zal van zich doen spreken (en vakkundig kaltgestellt worden), maar bij de grijze braafheid van de vernieuwde Kamerfractie zal de vee! ver- guisde oude fractie nog pimpelpaars blijken af te steken.
Gelet op de toestand in de PvdA en de tekst van het regeerakkoord krijgt het co A onder Heerma een gouden kans om het sociale gezicht te herstellen en de sociaal-democraten links te passeren. Lubbers' spontane reactie op het regeerakkoord laat zien dat de oude vos die kans direct heeft gezien; zijn opmerking over 'punten die sociaal niet verant- woord zijn' is een eerste voorzet voor een succes- volle oppositiestrategie. Met Bolkestein in de Kamer om ter plekke de rechterflank te bewaken zal het co A des te gretiger het niemandsland ter lin- kerzijde binnentrekken. Gelukkig heeft de PvdA daar geen last van; zij heeft zich immers comforta- bel in het midden gevestigd.
Oit artikel is deels gebaseerd op de tekst van Leijnse's inaugurele rede, uitgesproken op 1 o juni jl; deze maand te verschijnen onder de titel Verzorainasstaat, last '