Boeken
Nieuwe Regelgeving in Nederland
P.J. Boon,J.G. Brouwer, A.E. Schilder, Re-gelgeving in Nederland, derde druk, W.E.]. Tjeenk Willink, Deventer 1999, se-rie studiepockets Staats- en bestuursrecht. Bij het voorwoord van de derde druk van Regelgeving in Nederland geven de schrijvers aan dat commentaar op hun boek welkom blijft. Van die uitnodiging wil ik gaarne gebruik maken. De eerste druk van het boek dateert al weer van 1985, een tijdvak waarin de aandacht voor wetgevingvraagstukken in een stroomversnelling raakte en de bestude-ring ervan een aparte plaats binnen de rechtswetenschap verwierf. De wetge-vingswetenschappelijke Studie maakte zieh in die tijd als zelfstandige discipline geleidelijk aan los uit het algemene con-stitutionele recht.1 Regelgeving in Ne-derland is een stille getuige van die over-gangsfase. Weliswaar komen er verschil-lende aspecten van wetgeving in het boek aan de orde, maar de insteek van het boek is nog voornamelijk Staats- of constitutioneelrechtelijk. Aandacht voor de maatschappelijke betekenis van wetgeving, de wijze waarop de overheid wetgeving al dan niet kan of moet ge-bruiken als sturingsinstrument ten aan-zien van maatschappelijke processen, vragen van uitvoerbaarheid of handhaaf-baarheid, of kwaliteit van wetgeving en dergelijke treft men er nauwelijks in aan. Zowel de eerste, tweede als derde
Zie voor de beschrijving van dat proces onder andere W.G. van der Velden, De ontwikkeling
van de wetgevingswetenschap, diss. RU
Utrecht, Lelystad 1988 en Ph. Eijlander, De
•wet stellen, diss. KU Brabant, Zwolle 1993.
druk behandelen het verschijnsel wetge-ving vanuit een strikt juridisch perspec-tief: de juridische betekenis van wetge-ving wordt behandeld. In het boek ko-men voornamelijk belangrijke staats-rechtelijke canons aan de orde zoals het wetsbegrip de belangrijkste regelings-soorten en hun onderlinge verhouding behandeld, de wetsprocedure en de toet-singsmogelijkheden van de rechter ten aanzien van wetgeving.
Juridisch perspectief
Zo'n behandelingsschema, waarin wet-geving strikt staatsrechtelijk benaderd, lijkt beperkt, maar op het eerste gezicht valide. Toch vraag ik me sterk af of wet-geving tegenwoordig, bij de huidige stand van inzichten, nog wel vruchtbaar vanuit een strikt juridisch gezichtspunt kan worden bestudeerd. Juist die geiso-leerde juridische duiding en benadering van wetgeving heeft er in het recente verleden toe bijgedragen dat wetgeving vaak - soms lichtvaardig - als strikt juri-disch Instrument is ingezet, zonder daar-bij voldoende acht te slaan op de andere waarden die met wetgeving zijn verbon-den. Dat op zijn beurt heeft geleid tot wat door sommige schrijvers wel wordt aangeduid als een 'regulatieve crisis' in onze tijd, i.e. een kluwen van factoren die er toe bijdraagt dat - door overregulering en wetgevingskwaliteitsgebreken -wetgeving per saldo ineffectief wordt.2 Beschrijven en aanleren van wetgevings-dogma's zonder acht te slaan op
we-Zie bijvoorbeeld FJ. van Ommeren, De
ver-plichting verankeret, diss. UU, Deventer 1996.
zenskenmerken die de werking van wet-geving goeddeels bepalen, lijkt daardoor alleen al geen vruchtbare aanpak.
Onevenwichtig?
Waar ik de keuze voor het beperkte ju-ridische perspectief van Regelgeving in Nederland nog wel kan billijken, daar heb ik meer moeite met de andere spo-ren uit het verleden die het boek nog draagt. Wat zieh in de derde druk als er-fenis van het verleden wreekt, is dat de onderdelen van het boek niet langer evenwichtig op elkaar zijn afgestemd. De belangstelling van de auteurs lijkt het ordenende principe te zijn geweest. Zo bevat Regelgeving in Nederland een beschrijving tot in detail van het forme-le wetgevingsproces en de rol en inbreng die de Tweede en Berste Kamer daarin hebben. Vijf pagina's (p. 64-70) van het 210 pagina's teilende boek worden er maar liefst gespendeerd aan de proble-matiek van bekrachtiging, bekendma-king en inwerbekendma-kingtreding van wetten in formele zin. Een belangrijke richtsnoer als het 'primaat van de wetgever' - aan de hand waarvan delegatiekeuzen van de wetgever kunnen worden beoordeeld -wordt in het geheel niet inhoudelijk be-handeld.3 Ook het legaliteitsbeginsel krijgt nauwelijks aandacht. Zonder ver-dere discussie wordt het beginsel op p. 5 van het boek ge'introduceerd als het be-ginsel 'volgens hetwelk ieder overheids-optreden moet berusten op een aan het optreden voorafgaande algemene regel.' Deze hele ruime opvatting van het lega-liteitsbeginsel is in Nederland recente-lijk alleen nog maar expliciet beleden door Van Buuren4 en heeft zeker nog niet zoveel school gemaakt dat het klaar is voor promotie naar de eredivisie van
3 Slechts op p. 36 wordt het primaat genoemd
in het kader van de aanhaling van de toelich-ting aanwijzing 22.
1 PJJ· van Buuren, De reikwijdte van het
lega-liteitsbeginsel, Nederlands Juristenblad 1997, p. 1985 e.v.
de heersende leer. De discussie rondom de betekenis van het legaliteitsbeginsel is momenteel zeer levendig.5 Vooral over de betekenis die het legaliteitsbeginsel heeft voor het bestuurlijk handelen van de overheid is het laatste woord nog niet gesproken, nu de Algemene wet be-stuursrecht voor steeds meer, maar nog lang niet alle, vormen van bestuurlijk handelen een wettelijke grondslag eist. Die discussie is niet alleen van belang voor het bestuursrecht, maar ook voor het constitutionele recht.6 Alleen al in dat licht had een wat ruiniere behande-ling van de zeer ruime opvatting van het legaliteitsbeginsel die de auteurs van dit boek aanhangen voor de hand gelegen. Ook de betekenis die het legaliteitsbe-ginsel voor de wetgever (regelgevers in de terminologie van het boek) zelf kan hebben - immers ook een vorm van overheidsoptreden - blijft, mijns inziens, nagenoeg onbesproken. Alleen de grondwettelijke delegatieterminologie komt ter sprake.
De wijze van behandeling en de onder-werpskeuze in het boek volgt een lijn die ook bij keuzevakken in doctoraal-programma's Nederlands recht wel wordt gevolgd: capita selecta. Probleem is dat de geselecteerde onderdelen in Re-gelgeving in Nederland vaak op een in-leidend niveau worden behandeld en dat de lijn die is gevolgd bij de verwerking van het bronnenmateriaal nogal eens ondoorgrondelijk is. Een goed voor-beeld hiervan biedt de behandeling van het verbod van rechterlijke toetsing van wetgeving in formele zin. Dat wordt grondig en ook historisch behandeld tot
5 Zie voor een overzicht van de verschillende
bestaande opvattingen F.J. Van Ommeren, De
verplichting verankerd, diss. UU, Deventer
1996, p. 177 e.v.
6 Zie L.J.A. Damen, Het legaliteitsbeginsel als
partieel gecodificeerde constitutionele norm, in H.R.B.M. Kummeling e.a., Het
bestuurs-recht als de agenda voor het stäatsbestuurs-recht,
Deven-ter 1999, p. 49 e.v..
aan het Harmonisatiewet-arrest, maar dan stopt het verhaal toch wat abrupt. De discussie die er later is gevoerd over de al dan niet handhaving van het toet-singsverbod, de - met name constitutio-neelrechtelijke - studies7 die er nadien zijn versehenen en de formele wetgeving die nadien toch, in weerwil van het toet-singsverbod, door lagere rechters toch is getoetst en gestuit blijven onbehandeld.
De opzet van het boek
Het aanknopingspunt voor de indeling van het boek wordt, als we kijken naar de hoofdstukindeling, gevormd door de soorten wetgevers die we kennen. De daarbij gevolgde systematiek is die van hoog naar laag: eerste de formele wetge-ver, dan de regering, dan lokale overhe-den. Het eerste hoofdstuk van het boek is gewijd aan Algemene aspecten - waar-in de wetsidee, het wetsbegrip, de nor-menhierarchie, Grondwet en Statuut, de positie van de rechter en het overgangs-recht worden behandeld. Hoofdstuk 2 behandelt Wetgeving in formele zin waarin de formele wetsprocedure uitge-breid aan orde komt. In hoofdstuk 3 wordt aandacht besteed aan Regelgeving door de regering (met name algemene maatregelen van bestuur en ministeriele regelingen)en hoofdstuk 4 is gewijd aan wat door de schrijvers 'lokale' regelge-ving wordt genoemd. In hoofdstuk 5 Staat de bespreking van Internationale regelgeving centraal. Was de systemati-sche lijn doorgezet dan had hoofdstuk 5 natuurlijk voorop gemoeten.
Het probleem bij de gekozen indeling van het boek is dat de vlag van een hoofdstuk de lading vaak niet helemaal dekt. Hoofdstuk 3 vaart onder de vlag regelgeving door de regering, maar ook de ministeriele regelingen worden er in behandeld. Strikt genomen hören die
Denk bijvoorbeeld aan het proefschrift van M.L.P. van Houten, Meer zieht op wetgeving, diss. KU Brabant, Zwolle 1997.
daar natuurlijk niet thuis. Wat erger is, is dat regelgeving door functioneel gede-centraliseerde overheidsorganen, zoals bijvoorbeeld product- en bedrijfschap-pen en - de steeds belangrijker worden-de -zelfstandige bestuursorganen, ook nagenoeg onbesproken blijven. Regelge-ving door lokale overheden op zijn beurt wordt weer wel te uit en te na be-sproken, waarbij de onsplitsbare wils-verklaring, die ook al in de hoofdstuk l van het boek aan de orde komt, een be-hoorlijk accent krijgt. Overigens is het aan de problematiek van lokale regelge-ving gewijde hoofdstuk 4 een systema-tisch sterk en goed leesbaar hoofdstuk dat op inleidend niveau een goed inzicht biedt in de positie en totstandbrenging van met name gemeentelijke regelge-ving.
Veel minder lees- en bruikbaar is hoofd-stuk 5 Internationale regelgeving dat goeddeels over supranationale regelge-ving blijkt te gaan. In zeer kort bestek worden daar zowel het proces van het volkenrechtelijke verdragsrecht en de Nederlandse receptie en implementatie behandeld alsook de wijze waarop de belangrijkste EG-instellingen regelge-ving in het leven roepen. Vooral de wij-ze waarop het proces van de totstandko-ming van secundaire EG-regelgeving wordt behandeld is niet meer van deze tijd. Het proces van de totstandbrenging van het secundaire EG-recht in de vorm van EG-richtlijnen is een proces dat van een voorbereidingsfase bij de EG-com-missie, via vaststelling door Raad of Commissie, loop tot aan de implemen-tatie in de Nederlandse rechtsorde. Het achterwege laten van een behandeling van de wijze waarop EG-richtlijnen in Nederland worden ge'implementeerd, of het niet behandelen van de nationale im-plementatiemaatregelen die EG-veror-deningen en beschikkingen nodig ma-ken, is zelfs indien men zieh met Boon c.s. verlaat op een loutere beschrijving van wetgevingsprocedures onvolledig. Bij het tot stand brengen van secundair
EG-recht zijn de nationale en commu-nautaire rechtssfeer inmiddels zo met el-kaar verweven, dat ze niet langer als aparte sferen kunnen worden behan-deld.
Tot slot
AI met al kan ik niet positief zijn over de nieuwe druk van Regelgeving in Ne-derland. En dat is Jammer, want dit boek zit nie eigenlijk aan het hart ge-bakken. Waar tref je een compactere en betere beschrijving van de fasen van het wetgevingsproces, waar wordt zo kort en helder het proces van gemeentelijke regelgeving besproken? Ook de wijze waarop de hierarchie van regels wordt beschreven is een sterk stuk. Temeer is het Jammer dat het boek per nieuwe druk, door het gebrek aan afstemming, onevenwichtiger van opzet dreigt te worden. Daardoor verliest het boek niet alleen zijn samenhang, maar ook meer en meer zijn doelgroep. Want voor wie is dit boek met zijn 'capita selecta'-for-mule nu bedoeld? Voor beginners zoals propedeuse-studenten is het boek niet breed genoeg, voor gevorderden zoals doctoraalstudenten of praktijkjuristen is het juist weer te weinig diepgravend. Wellicht biedt een vierde druk van deze klassieker aangrijpingspunten om juist op het terrein van de formule en samen-hang van het boek nog eens te herinves-teren.
Wim Voermans
