~en
die jan
lijn nd- die De
~ou
ler- Jte, Ie'.
cht eel
ijk.
naf : te ris lin- 3n-
Prof. dr. E.J.J.M. Kimman
Bewust keuzen maken in de zorg
In de Troonrede van dit jaar wordt gewag gemaakt van de noodzaak bewust keuzen te maken in de gezondheidszorg. 'De groei in de vraag noopt ertoe meer nadruk te leg- gen op preventie, doelmatigheid en op eigen verantwoordelijkheid van alle betrok- kenen.' Aldus de tekst. Voor de gewone toe- hoorder is dat niets nieuws. Alle huishou- dens in Nederland hebben met deze verschijnselen te maken. Niet alleen in de zorg om de gezondheid. Ook bij het onder- houd van een flatgebouw kan een derge- lijke zin gebezigd worden. De Troonrede vervolgt: 'Het bewust kiezen vraagt ook om inhoudelijke verdieping van het publieke debat over ethische vraagstukken in de zorg.'
Waarom eigenlijk? De keuzen die in de gezondheidszorg gemaakt zouden moeten worden, worden te weinig vergeleken met de keuzen die feitelijk in de voedselvoor- ziening, de kleinhandel van kleding en huis- houdelijke artikelen, de huisvesting en de vrije-tijdsbesteding bij voortduring gemaakt worden. Er komen wel eens commissies aan te pas, maar in het algemeen worden die keuzen overgelaten aan een complex proces, dat met een markt vergeleken wordt. Een markt kiest niet. De marktparti- cipanten maken keuzen, rekening houdend met hun budgetten en hun voorkeuren.
Door afstemming van vraag en aanbod wor- den die keuzen al dan niet gerealiseerd.
Echt vrije markten zijn er niet. Op markten gelden vele geschreven en ongeschreven regels.
Het debat thans gaat uit van een nood- zaak om keuzen in de gezondheidszorg centraal te maken. Afgezien van de vraag of daarmee preventie, doelmatigheid en eigen verantwoordelijkheid van de direct- betrokkenen, te weten de patiënten, ge- diend zijn, gaat het mij in deze korte be- schouwing om dat bewuste kiezen. Wordt er bewust gekozen als het door commis- sies, raden en volksvertegenwoordiging ge- beurt, of als iedere burger, mits wilsbe- kwaam, keuzen maakt? Als we streven naar 'bewust keuzen maken' dan zouden we moeten streven naar een systeem, waarin iedere participant bewust kan kiezen. Een marktsysteem kan een dergelijk ideaal be- vorderen. Niet een onbelemmerd markt- systeem, maar wel een markt, zoals die na ruim tweehonderd jaar wetenschappelijk onderzoek, ruim honderd jaar politiek bij- schaven en meer recentelijk ethisch door- lichten bestaat; een markt die de verdeling van vele soorten goederen en diensten op een bevredigende wijze kan regelen.
Voordat er weer nieuwe nota's over keuzen
in de gezondheidszorg gaan verschijnen,
dient er allereerst nagedacht te worden welke keuzen gemaakt kunnen en dienen te worden op markten, en welke in de ver- gaderzalen van 's lands bestuur. Veron- derstellen we niet te gemakkelijk dat bij een dreigende of vermeende verdelingsproble- matiek de overheid geroepen en gerechtigd zou zijn deze keuzen te maken? Voordat rond de keuzen die een overheid maakt, pu- bliek debatten gevoerd worden, dient men zich in het parlement, in de media en even- tueel in de rechtszaal af te vragen of de keu- zen en de beslissingen van plaatselijke, provinciale of landelijke overheid wel strookten met de bestuursopdracht, gefor- muleerd in de Grondwet. Openbaar bestuur wordt te vaak verward met een soort pu- bliek ondernemerschap. Eenmaal met een subsidietje ergens begonnen, trekt het openbaar bestuur van lieverlede steeds grotere verantwoordelijkheden aan zich, zonder dat de betrokkenen beseften hoe dwingend en fundamenteel de bestuursop- dracht daarmee gewijzigd werd. Dit resul- teert vaak in tussenslachtige systemen: een hoop sturing en een beetje markt. Het pro- fijt druppelt ongehinderd weg, maar de overheid moet wel dammen opwerpen tegen kostenoverschrijdingen.
De roep om 'bewust kiezen' en een 'pu- bliek debat' klinkt democratisch en volwas- sen. Is dat ook zo? De overheid maakt keu- zen, de overheid implementeert en de overheid draait op voor de feilen van het ge- zondheidszorgstelsel. Is het echt allemaal zo nodig? Moet de gezondheidszorg of het woningbouwbeleid of de ontwikkelingshulp of welke andere overheidstaak, die geen onvermijdelijk collectief karakter bezit, zo dirigistisch aangepakt worden? Laat de be- stuursopdracht niets anders toe? Wanneer komt er eens een inhoudelijke verdieping van het publieke debat hierover? Tot op heden wordt hierover in het huidige pu- blieke debat weinig gezegd. Over het alter- natief, de markt, is overigens ook nauwe-
lijks fundamentele discussie. Ook niet in commissies. Ik vind deze gang van zaken jammer. Waarom gaat het debat over de keuzen niet over de fundamentele keuze:
wel of geen marktwerking? En zo ja, onder welke voorwaarden? Want die tweede vraag lijkt mij namelijk de interessantste.
En tenslotte de rol van de ethici bij zo'n debat. Wat is er nu zo bijzonder in de or- ganisatie van de gezondheidszorg, dat er te pas en te onpas over ethiek gepraat moet worden? Ik denk dat het iets te maken heeft met de ervaring die men bij de gezond- heidszorg heeft met ethiek. Medische ethiek is een reflectie met een eerbied- waardige ouderdom. Het huidige debat over keuzen in de zorg gaat niet over me- dische handelingen maar over de inrichting van een stelsel. De inrichting van een stel- sel is een zaak voor politieke en economi- sche ethiek. Ik betwijfel of ethici er goed aan doen om zo uitbundig aan de notacultuur te participeren, zoals thans bij het publieke debat over de toekomst van de georgani- seerde gezondheidszorg gebeurt. Deze nota-ethiek valt op door ambtelijke, juridi- sche en formalistische taal. Het lijkt heel wat. Maar zouden de ethici in die commis- sies niet wat meer en wat anders kunnen doen? In plaats van het ontwerpen van een trechter om te bepalen welke voorzieningen in het basispakket van de gezondheidszorg dienen te worden opgenomen, is er een be- hoefte aan een trechter om duidelijk te maken welke bewuste keuzen aan de basis, welke in het midden en welke aan de top dienen te worden genomen.
•
•
•
•
t in
<en de ze:
der lde
o'n or-
er oet )eft 1d-
;he 9d- bat 1e- ing tel- mi- lan 'te )ke lni- )ze idi- gel lis-
en en en
>rg
)e-
te ,is, op
Prof. dr. H. A. C. M. Notenboom
Europese Volkspartij houdt vast aan federaal Europa
Het doorwalsen van Europa heeft burgers beangstigd. Onvoldoende macht van het Europese Parlement heeft dat doorwalsen mogelijk gemaakt. Dat schrijft professor No- tenboom in zijn bespreking van het ont- werp-beginselprogramma van de Euro- pese Volkspartij (EVP). Hij behandelt het vierde hoofdstuk daaruit waarin staat hoe de EVP aankijkt tegen de institutionele in- richting van de EG. In het septembernum- mer stonden eerdere artikelen over het ont- werp, namelijk de periscoop en een inleidend artikel van drs. C. J. Klop.
Het vierde en laatste hoofdstuk, 'Van Euro- pese Gemeenschap naar Europese Unie', volgt op drie eerdere, te weten:
1. De nieuwe Europese samenleving;
2. Fundamenten en referentiewaarden;
3. Toepassingsgebieden.
Graag onderschrijf ik de algemene beoor- deling van Klop in het septembernummer dat de structuur van het program veelbelo- vend is, nu voor het eerst een uitgewerkt beginselprogram het licht gaat zien. Ik meen mèt hem dat het juist op het punt van beginselen kritische CDA heel veel zal te- rugvinden van de behoefte aan een eigen basis voor politiek handelen. Bij gemis daar- van komt men tot simpele kwalificaties als:
'middenpartij' of 'volkspartij', dan wel het
aangeven van kenmerken waarin deze po- litieke beweging van andere verschilt. In de electorale actieprogramma's van de EVP werd telkens volstaan met enkele aan- vangsartikelen over de uitgangspunten (christelijk mensbeeld en verantwoordelijk- heid van de mens tegenover God). Als dit beginselprogram zal zijn aanvaard kan men daarop een aantal jaren terugvallen en pro- gramma's baseren. En uiteraard steeds verdiepen en actualiseren.
Het onderwerp van het vierde hoofdstuk is niet nieuw. In de actie-programma's, vanaf de eerste verkiezingen in 1979 en ook in tussentijdse documenten heeft de EVP (in min of meer uitgewerkte vorm) geen twij- fel laten bestaan over haar doelstellingen voor de inrichting van de Europese Ge- meenschap. Ik moet naast dit positieve oor- deel helaas ook het oordeel van de peris- coopschrijver in het september-nummer onderschrijven, die gewaagt van slordighe- den, overlappingen en onordelijkheden die thans nog aan dit uitgebreide document van 286 artikelen kleven.
Europese Unie
Een algemene opmerking betreft het tijdstip
Prof. dr. H.A.C.M. Notenboom (1926) is oud-lid van de Tweede Kamer en oud-lid van het Europese Parlement.
waarop dit ontwerp het licht ziet. Dit ligt tus- sen de ondertekening en de onzekere rati- ficatie van het Verdrag van Maastricht. Aan de ene kant beschouwt het stuk de inhoud van 'Maastricht' als reeds verworven (der- halve niet meer na te streven). Aan de an- dere kant wordt een aantal zaken uit het jongste verdrag als nog te bereiken aange- duid. Het program gebruikt de termen Ge- meenschap en Unie, de laatste met name als het gaat om de (verdere) toekomst. Mis- leidend daarbij is dat de in Maastricht on- dertekende documentenbundel heet: 'Ver- drag betreffende de Europese Unie'. Maar een Unie wordt wel op papier opgericht, doch juridisch worden:
1. de Europese Economische Gemeen- schap (EEG), Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) en Eura- tomverdragen gewijzigd teneinde één Europese Gemeenschap op te richten, waaraan de Economische en Monetaire Unie (EMU), alsmede enkele kleinere uitbreidingen worden toegevoegd;
2. 'bepalingen betreffende een gemeen- schappelijk (in feite intergouvernemen- teel) buitenlands- en veiligheidsbeleid' overeengekomen;
3. (weinig minder intergouvernementele) 'bepalingen betreffende de samenwer- king op het gebied van justitie en het binnenlands beleid' geaccordeerd. Dit worden de drie pijlers van het Verdrag van Maastricht genoemd.
Hoofdstuk 4 van het EVP-program zou dus duidelijk moeten onderscheiden waar het 'Unie' bezigt als uitdrukking van de staatsvorm van de toekomstige federatie en waar sprake is van bepalingen die in Maas- tricht werden overeengekomen. Dat lijkt he- laas niet het geval.
Een laatste algemene opmerking betreft de term 'Europa'. Het algemeen gebruik van 'Europa' wanneer Europese Gemeenschap of Europese Unie wordt bedoeld, was vroe-
ger - hoe zeer toen al onjuist - gebruikelijk.
In de huidige Europese verhoudingen moet een preciezer onderscheid worden ge- maakt tussen zaken die geheel Europa be- treffen en de zaken van de Gemeen- schap/Unie.
In dit artikel heb ik moeten selecteren en onderwerpen gekozen die of zodanig type- rend zijn dat zij in dit verband aandacht ver- dienen, of die naar mijn oordeel kritiek ver- dienen en waard zijn eventueel geamendeerd te worden.
Federale structuur
Onverminderd houdt het program vast aan de federale structuur. In hoofdstuk 3, dat gaat over de toepassingsgebieden van de in hoofdstuk 2 behandelde beginselen, staat het principieel: 'De democratische plu- riformiteit van onze samenleving leidt tot het federalisme als leidraad voor Europa.
Slechts via dit principe kan men tot politieke eenheid in verscheidenheid komen. Fede- ralisme als element van scheiding der machten, controleert macht en verhindert Europees centralisme. Het leidt tot verde- ling van de politieke verantwoordelijkheid tussen lokale, regionale, nationale en com- munautaire instanties volgens het subsi- diariteitsprincipe en in de zin van decentra- lisatie' (311). Hoofdstuk 4 werkt dit uit:
'Slechts de eenheid van Europa kan haar toekomst veiligstellen in vrijheid en veilig- heid, in vooruitgang en solidariteit. Trouw aan het Europees engagement van de christen-democraten van het eerste uur, wil de Europese Volkspartij een geleidelijke - maar vastberaden - uitbouw van de Euro- pese Gemeenschap tot een echte, federale Politieke Unie, .... ' (401).
Het ontwerp houdt vast aan het nadruk- kelijk vermelden van de uiteindelijke fede- rale doelstelling in het Verdrag over de Eu- ropese Unie (416). In Maastricht werd op aandringen van de Britten en ter vermijding van een compleet echec de formele 'f' uit
•
•
dijk.
loet ge- be- en-
en pe- rer- rer-
eel
lan dat
de en, llu- het pa.
*e
je- jer lert je- eid m- lsi- ra- uit:
lar ig- uw de wil 9 - ro- lle
Jk- le-
:u-
op ng uit
•
..
het verdrag verwijderd, hetgeen men aan- vaardde omdat het verdrag voldoende fe- derale elementen bevatte. De EVP aan- vaardt dit compromis dus niet en staat erop dat de 'f' wèl formeel in het verdrag wordt neergeschreven.
Het program vindt een federaal Europa een realistische politieke doelstelling, omdat 'de geschiedenis niet stilstaat en de volkeren bereid zijn tot een versnelling van het eenmakingsproces op basis van een overdracht of een delen van nationale soe- verei niteit' (402.2).
Deze stelling kan men betwisten. Ik acht het niet bewezen dat 'de volkeren' een ver- snelling van het integratieproces wensen, eerder het tegendeel. Alom in de Gemeen- schap komt twijfel en bezorgdheid op, nu het afgelegde proces zo dicht bij huis komt.
De voortgang op basis van in werking gezet beleid is weliswaar onmiskenbaar aanwe- zig en lijkt ook al bij al aanvaard te worden, maar versnelling is iets anders. De Denen hebben in kleine meerderheid de versnel- ling (op basis van 'Maastricht') afgewezen en al is het Franse referendum uitgemond in een krap 'Ja', hetgeen daaraan vooraf- ging kan moeilijk betiteld worden met een bereidheid van de volkeren om te versnel- len.
Hoe juist de stelling ook moge zijn van ar- tikel404: ' ... Om hun nationale taken tot een goed einde te brengen, zijn de lidstaten meer dan ooit aangewezen op Europese oplossingen', de onmiddellijk daarop vol- gende zin gaat mijns inziens te ver: 'Daarom verzet de EVP zich krachtig tegen iedere poging om aan de Europese Gemeenschap overgedragen bevoegdheden te hernatio- naliseren.' Terecht wordt verzet aangete- kend tegen algemene tendensen tot terug- draaien van het integratieproces, maar waarom zou iedere poging om bij nader in- zien overeenkomstig correcte procedures bevoegdheden toe te kennen aan de lid- staten die om wat voor reden dan ook bij de
Gemeenschap terecht gekomen zijn, op krachtig verzet moeten stuiten? Terecht stelt artikel 411 dat er in de Grondwet van de Unie procedures moeten zijn voor toe- wijzing van bevoegdheden aan de Unie die niet werden voorzien bij haar oprichting. De Unie moet zich immers kunnen 'aanpassen aan nieuwe economische, sociale en tech- nologische uitdagingen evenals aan de eisen van de ontwikkelingen in Europa en in de internationale politiek'. De hier terecht verlangde dynamiek, die in deze fase meestal zal gaan in de richting van 'com- munautarisering' kan onder omstandighe- den ook leiden tot de conclusie dat be- paalde bevoegdheden toch beter bij de lidstaten kunnen behoren. Artikel 409, dat gaat over exclusieve bevoegdheden en concurrerende (of gedeelde) bevoegdhe- den, geeft nadrukkelijk aan dat de be- voegdheidstoedeling niet onveranderlijk is en in beide richtingen wijziging moet kun- nen ondergaan. Artikel 404 is daarom mijns inziens in zijn absoluutheid ongewenst en zelfs tegenstrijdig met artikel 409.
Ik acht het niet bewezen dat 'de volkeren'
versnelling van het
integratieproces wensen, eerder het tegendeel
Geen ondergeschiktheid
Zeer juist zijn de artikelen waarin globaal
wordt aangegeven wat een federatie ei-
genlijk is. 'De Europese Unie moet geba-
seerd zijn op een federatieve verhouding en
niet op één van ondergeschiktheid tussen
haar en de lidstaten' (405). 'Nationale, re-
gionale en plaatselijke instanties behouden
eigen zin en functie en hun bevoegdheden moeten worden geëerbiedigd' (407). 'An- derzijds wordt de Unie niet ondergeschikt aan de staten of de regio's op die beleids- domeinen waar optreden van de Unie aan- gewezen is in het algemeen belang' (408).
Zoals de EVP steeds al stelde, moet de be- voegdheidsverdeling tussen Unie, lidstaten en regio's 'worden georganiseerd op basis van het subsidiariteitsprincipe, dat wil zeg- gen dat de interventies van de Unie slechts subsidiair zijn tegenover die van de lidsta- ten en hun regio's. Daarom moeten aan de Unie slechts die bevoegdheden worden toegekend die ze zelf het best zou benut- ten of die zij alleen kan benutten. Anders gesteld, de Unie zal bevoegd zijn voor die beleidsdomeinen waar ze efficiënter kan optreden dan de lidstaten afzonderlijk omdat de schaal of de effecten van de in- terventie de nationale grenzen overstijgt'.
(406).
Kritiek op 'Maastricht'
Hoezeer geest en letter van het ontwerp- program de aanvaarding van 'Maastricht' in deze fase noodzakelijk acht, aarzelt het niet de 'onduidelijke structuur' daarvan aan de kaak te stellen, omdat het berust op ver- schillende institutionele modellen (414). De drie pijlers van 'Maastricht' zijn in dit artikel al eerder aangegeven (onder het hoofd 'Eu- ropese Unie'), waar al duidelijk werd dat slechts één van de drie pijlers een commu- nautaire is en de beide andere intergou- vernementeel zijn.
De EVP signaleert het gevaar dat het in- tergouvernementele aan kracht wint en 'ze zal er met name over waken dat de herzie- ning van het Verdrag van Maastricht, die ze voor 1996 wenst, in de richting van com- munautarisering gaat en het eenheidska- rakter herstelt van het ontwerp-verdrag dat het Europese Parlement in 1984 heeft goedgekeurd' (415). In laatstgenoemd ont- werp vallen al deze pijlers onder de Unie,
waarbij de communautaire instellingen vol- waardig hun bevoegdheden uitoefenen,
Een efficiënt Europa
Onder de titel 'Voor een efficiënt Europa' wordt een aantal onderwerpen aan de orde gesteld dat zeker ten dele eerder onder de kop 'voor een democratisch Europa' zou moeten worden gerangschikt. Het docu- ment signaleert dat nog steeds belangrijke besluiten (vrij verkeer van personen; har- monisatie van indirecte belastingen) ge- blokkeerd blijven. Beter zou zijn: 'vorderen slechts langzaam'. Daarom moet verder worden gegaan in de richting van (gekwa- lificeerde) meerderheidsbesluitvorming in de Raad (van Ministers) op beleidsterreinen waar thans nog unanimiteit is vereist (421).
In artikel 423 gaat het over het nakomen van de in Maastricht aangegane verplich- tingen en daarbij worden in één adem ge- noemd (423.5): de ontwikkeling van nieuwe communautaire acties op het vlak van ener- gie, burgerbescherming en toerisme, even- als de uitbreiding van de Gemeenschaps- bevoegdheden inzake consumentenbe- scherming, volksgezondheid, cultuur, on- derwijs, onderzoek en ontwikkeling, indus- trie en transeuropese netwerken (verkeer, telecommunicatie, energie).
Cultuur en onderwijs
Met name cultuur en onderwijs behoren mijns inziens niet in deze éne adem te wor- den genoemd. De tekst van 'Maastricht' houdt ter zake weliswaar voldoende reke- ning met het subsidiariteitsbeginsel, maar een politiek program dat op een aantal pun- ten verder wil gaan dan 'Maastricht' moet extra voorzichtig zijn met deze onderwer- pen die naar welhaast ieders oordeel be- horen tot de domeinen waar Europa's rijk- dom ligt in haar verscheidenheid en daarom in beginsel bij lidstaten en regio's thuisho- ren. Zonder enige regeling in het Verdrag echter lopen onderwijs en vooral cultuur
•
•
•
•
'01-
pa' 'de de :ou ::u- jke ar- Je- 'en :ier va-
in len :1) . len ::h- Je- we er-
ps-
Je- Jn-us-
~er
,
ren 'or-
~ht'
ke- aar un- oet 'er- be-
ijk- om ho- rag uur
(boekenprijs, omroepen) gevaar tussen de molenstenen van de dominante economi- sche regelingen (met name het niets ont- ziend communautair mededingingsbeleid) terecht te komen met voorbijzien van de pri- oriteit die de culturele dimensie toekomt.
Opneming van de domeinen cultuur en on- derwijs zouden derhalve omringd moeten worden met extra waarborgen van protec- tie van het nationale cultuurgoed.
Raad van ministers moet openbaar ver- gaderen
Zoals in het verleden steeds het geval was, wordt veel aandacht besteed aan de ver- sterking van het institutioneel kader, deze keer extra noodzakelijk in het licht van, dui- delijk voorziene, toekomstige uitbreidingen.
In het kader van verbetering van de beslis- singsprocedures (of beter de medebeslis- singsprocedures, aldus artikel 425) ver- langt het ontwerp dat de zittingen van de Raad van Ministers openbaar zijn telkens als hij als wetgever optreedt. Zo geformu- leerd vind ik dit een voortreffelijk program- punt. Immers, het laat ruimte voor besloten vergaderingen van de Raad, die onmisbaar zijn. De Raad is behalve (mede)wetgever ook nog onderhandelingsforum, waarbij de belangen van de afzonderlijke lidstaten le- gitiem een rol mogen en moeten spelen. Dit alles zich in de openbaarheid laten afspe- len is te veel van het goede en zou de be- sluitvorming ernstig kunnen hinderen.
Openbaarheid van de laatste fase(n) van wetgevingswerkzaamheden is echter noodzakelijk wegens:
a. het politieke aspect: de burgers van de Gemeenschap (en daarbuiten) en zeker het Europese Parlement en de nationale parlementen moeten kunnen zien welke bewindspersoon hoe stemt en waarom;
b. de interpretatiemogelijkheid van wetge- ving. Wanneer de Raadsfase van com- munautaire wetgeving (de Commissie- voorstellen zijn al openbaar, evenals de
schriftelijke en mondelinge handeling in het Europese Parlement) zich in beslo- tenheid afspeelt mist de rechter, indien hij geroepen wordt tot wetsinterpretatie, de daartoe noodzakelijke gegevens.
Slordig en spijtig is het echter dat het ont- werp in een ander artikel andere bewoor- dingen gebruikt, waardoor niet duidelijk is wat de EVP nu precies verlangt. In artikel 310, behorende bij hoofdstuk 3, Toepas- singsgebieden, onderdeel: behoud en ver- dere ontwikkeling van de democratie, luidt het: 'De Ministerraad moet democratisch gelegitimeerd zijn; hij moet openbaar ver- gaderen en de lidstaten moeten er verte- genwoordigd zijn door bevoegde ministers'.
Deze verschillen in formulering vloeien mijns inziens mede voort uit het grote aan- tal artikelen (286) dat het ontwerp kent. Mo- gelijk zijn er daardoor nog andere afwij- kende formuleringen in het stuk geslopen.
Dit euvel is echter gemakkelijk te verhelpen.
Democratisch Europa
Het aldus genoemde onderdeel onder- streept de steeds door de EVP verlangde volwaardige plaats van het Europese Par- lement. De EG moet een echte fundamen- tele democratische legitimiteit krijgen. Het Europese Parlement moet het laatste woord hebben zowel op constitutioneel als op wetgevend vlak. De avis conform-pro- cedure, dat wil zeggen dat de Raad slechts kan beslissen conform het advies van het Europese Parlement, moet worden uitge- breid tot het aangaan van nieuwe commu- nautaire acties en bij herziening van de EG- verdragen. Terecht stelt het program dat de Commissie haar initiatiefrecht moet blijven uitoefenen in alle stadia van de wetgevende procedure tussen Parlement en Raad (435). Dit is kernstuk van de institutionele driehoek Parlement - Raad - Commissie.
Maar het program verlangt meer: 'Met ons
gemeenschappelijk mensbeeld als uit-
gangspunt voor de Europese politieke con- structie, zal de Grondwet voor de Unie het Verdrag van Maastricht moeten vervolledi- gen inzake het burgerschap. De Grondwet zal nauwgezet de rechten en plichten van de burger moeten bepalen en een betere juridische bescherming verzekeren van de fundamentele rechten'. De Gemeenschap vereist echter ook de actieve medewerking van de Europese burger. Europa kan en mag niet alleen een zaak van regeringen zijn. Het zijn wel degelijk de burgers zelf die Europa moeten bedenken en maken (431, 432).
Economisch en sociaal Europa
Het onderdeel over een economisch en so- ciaal Europa vangt aan met: 'Europa heeft slechts zin als het tegelijk economisch sterk en sociaal rechtvaardig is. In deze zin be- staat er echter nu nog een onevenwicht. Het sociaal deficit - dat ook een democratisch deficit is - moet dus worden weggewerkt samen met de voltooiing van de interne markt en de aanvang van de economische en monetaire unie' (436). Daarop wordt ver- der ingegaan.
Met betrekking tot de Economische en Monetaire Unie (EMU) bevat artikel 437 mijns inziens een gevaarlijke passage, die teveel ruimte voor interpretatie overlaat.
Waarschijnlijk is onvoldoende eenheid van standpunten bereikt. Sinds jaar en dag be- staan in de economische wetenschap de school van de monetaristen en die van de economisten. Bij het uitwerken van de EMU bestaan er dan ook twee stromingen, deels samenvallend met de lidstaten. De ene stro- ming meent een monetaire unie, dat wil zeg- gen definitief gefixeerde pariteiten, al of niet gepaard gaande met de invoering van één munt, te kunnen afdwingen via te voren vastgelegde datumschema's. De andere stroming wil de onomkeerbare unie meer laten afhangen van de feitelijk bereikte eco- nomische convergentie. Voor geld is er nu
eenmaal ook een markt en wanneer de markten in een munt geen vertrouwen heb- ben, disfunctioneert deze munt met ramp- zalige gevolgen. Alle bedoelingen van poli- tieke autoriteiten ten spijt. De gewraakte passage luidt: 'De huidige stand van de EMU berust op de economische conver- gentie van de Twaalf en de definitie van een eenvormig monetair beleid. Hun inflatierit- mes, overheidstekorten, fiscaal beleid, en- zovoort moeten voldoende convergeren opdat onze landen op natuurlijke wijze kun- nen één worden, te beginnen met de in- voering van één munt' (437). AI is de strikte formulering niet onjuist, het lijkt me gevaar- lijk te spreken van 'te beginnen met', omdat de invoering van één munt minstens even- zeer een resultaat moet zijn van moeizaam en volgehouden convergentie-beleid van twaalf lidstaten als een begin van een nieuwe monetaire toekomst.
Financiën
'Lacune' is een te neutraal woord om aan te duiden dat in het beginselprogram van de EVP, dat op een groot aantal institutio- nele en beleidsinhoudelijke zaken ingaat, geen enkel woord wordt gewijd aan de fi- nanciën van de Gemeenschap. Bij een Eu- ropese begroting in een orde van grootte van 150 miljard gulden en vooruitstrevende federale idealen is het ondenkbaar dat een beginselprogram zwijgt over de toekom- stige financiële structuur en de bevoegd- heidsverdeling tussen de Gemeenschaps- instellingen. Het in het program geprezen ontwerp-Unieverdrag van het Europese Parlement uit 1984 bevat een uitgebreid hoofdstuk over 'de financiën van de Unie'.
De begrotingsbevoegdheden van dat par- lement, eng verbonden met de beoogde fi- nanciële autonomie van de Gemeenschap ten opzichte van de lidstaten, zijn nagenoeg de oudste bevoegdheden die het bezit en die het verkreeg in twee speciaal daartoe ingevoerde verdragswijzigingen in 1970 res-
•
•
•
de leb- mp- loli- lkte
de Jer- een 3rit- en- 'ren .un-
in- ikte lar- Idat en- :am lIan 3en
3.an Jan tio- 3.at, ) fi- Eu- )tte lde
~en
lm- gd- ps-
~en
~se
eid lie'.
lar- Jfi- lap leg en toe es-
,.
I
f I
pectievelijk 1975. Daarmee werd het begrip 'eigen middelen' van de Gemeenschap in- gevoerd, dat nog steeds kracht van wet bezit, al wordt het in lidstaten vaak voorge- steld als zou de Gemeenschap worden ge- financierd uit contributies die de lidstaten voteren krachtens hun nationale begro- tingsprocedures. Het document, dat het Vilie EVP-congres in 1990 in Dublin vast- stelde, getiteld: Vooreen federale grondwet van de Europese Unie, bevat ook slechts één schamel artikel (38) over de financiën.
Het EVP-actieprogram 1989-1994 bevat veel meer, ook principiële punten terzake.
AI jaren stokt het debat over dit wezenlijke onderwerp. Er is zelfs sprake van een ze- kere terugtocht. De conceptie van de 'eigen middelen', is basis voor de financiële auto- nomie van de Gemeenschap. Daarbij horen echte (voor de Raad vaak lastige) be- voegdheden van het Europese Parlement.
De 'eigen-middelen financiering' is ontwor- pen als voorloper van een eigen EG-belas- tinggebied, maar heeft zwaar geleden onder het toegeven aan het Britse I want
my money back. De nadien voltrokken toe- tredingen hebben de oude conceptie klaar- blijkelijk ook geen nieuwe kracht gegeven.
'Convergentie' is een sleutelwoord gewor- den; het heeft de betekenis gekregen van het stellen van (en toegeven aan) financiële eisen door 'zwakke' lidstaten als voor- waarde voor participatie aan besluitvorming tot verdere integratie. Deze omstandighe- den bemoeilijken een verder uitwerken van de in 1970 en 1975 gezette stappen. De re- geringen hebben om dit onderwerp al jaren heengelopen, de intergouvernementele conferentie in 1991 heeft het 'laten liggen'.
Dit alles doet niets af aan de onontbeerlijk- heid van een conceptie over een bevoegd- heidsverdeling tussen Gemeenschap (Unie) en lidstaten over financiën, alsmede een heldere en werkbare bevoegdheids- verdeling tussen Raad en Parlement. De EVP wenst een federaal Europa en typisch
voor federale staatsvormen is de regeling tussen landen en federatie èn tussen de in- stellingen van de budgettaire en fiscale be- voegdheden, met draagkrachtelementen, compensaties enzovoort. Het vraagt moed van de EVP ook hierover een visie te pre- senteren. Desnoods vasthouden en beves- tigen van eerder aanvaarde grondtrekken.
Maar niet in alle talen zwijgen.
Buitenlandse politiek
Onder het hoofd 'Europa open voor het an- dere Europa' wordt ingegaan op de nieuwe situatie in Midden- en Oost Europa. De be- vrijde landen wordt uitzicht gegeven op de hulp van 'het andere Europa' met het oog op hun roeping Europa 'terug te vinden'.
Ook: 'de geleidelijke realisatie van de poli- tieke en economische voorwaarden die de toetreding mogelijk maken van de staten die dat wensen'. Mijn belangrijkste punt van kri- tiek op dit onderdeel is dat niet de noodzaak is opgenomen van verdere openstelling van de EG-buitengrenzen voor goederen en diensten uit de desbetreffende landen.
Het onderdeel 'voor een veilig Europa' neemt de situatie na het einde van de Oost- Westconfrontatie onder de loep. 'In die om- standigheden blijven de Westerse veilig- heidsstructuren zoals de NAVO en de WEU geroepen een belangrijke rol te spelen in het Europese stabiliteitssysteem. Er moe- ten geschikte oplossingen worden gevon- den om de staten van Midden- en Oost Eu- ropa op middellange termijn met de Westerse veiligheidsmaatregelen te ver- binden' (460). 'De WEU, integraal bestand- deel van het Europees eenmakingsproces, heeft tot doel, in overleg met de NAVO, een gemeenschappelijk defensiebeleid te defi- niëren dat zo snel mogelijk, maar ten laat- ste 1998 wanneer het WEU-Verdrag na 50 jaar herzien moet worden, moet leiden tot een 'Gemeenschappelijk defensiebeleid' in het raam van de Europese Unie' (461).
Het laatste onderdeel van het document
luidt: 'Voor een Europa, open voor de we- reld'. Het begint met de even teleurstellende als juiste constatering: 'Hoewel de toestand in de wereld met crises en conflicten recht- streeks op Europa inwerkt, speelt deze laat- ste nog steeds niet de rol in de internatio- nale politiek die van haar mag worden verwacht' (465). Handhaven van mensen- rechten staat in dit onderdeel centraal.
'Ervan bewust dat vrede gegrond is op rechtvaardigheid en dat de nieuwe naam voor vrede ontwikkeling is, zal het commu- nautaire Europa haar acties ter bevordering en ondersteuning van de sociale en eco- nomische vooruitgang in de Derde Wereld verbeteren en intensiveren; de financiële en technologische engagementen van de lid- staten moeten worden verlengd en geho- noreerd' (469). Een cijfer of grootte-orde wordt niet aangegeven. Dat is heel vreemd!
Het gaat weliswaar om een beginselpro- gram en niet om een actieprogram voor vijf concrete jaren, maar sinds de Verenigde Naties de internationale norm hebben vast- gesteld op 0,7% van het Bruto Nationaal Produkt, behoort een EVP-program, dat zo gefundeerd de noodzaak aangeeft van in- tensivering van ontwikkelingsacties, een communautair beleid te bepleiten, waarin tenminste de internationale norm door de eigen lidstaten wordt gehandhaafd. Is hier sprake van een weg terug, gezien het EVP- actieprogram 1989-1994, waarin onder meer staat: 'De lidstaten moeten zich ver- plichten binnen een vastgelegd tijdschema eindelijk 0,7% van hun BNP (DAC-norm) aan ontwikkelingshulp te besteden, waarbij minstens 0,15% naar de minst ontwikkelde landen moet gaan' (450). In het ontwerp- Program van Uitgangspunten van het CDA, dat momenteel in de partij bestudeerd wordt, staat: 'De regering zet er zich voor in dat de andere lidstaten van de Europese Unie overeenkomstig internationaal gel- dende normen minimaal 0,7% van hun Bruto Nationaal Produkt besteden aan het-
zelfde doel' (48). Deze zin alleen al verplicht het CDA tot een amenderingspoging in Athene.
Het allerlaatste artikel van het program luidt: 'Tenslotte zal het communautaire Eu- ropa zich inspannen om instellingen die in- ternationale en supranationale samenwer- king voorbereiden, coördineren, versterken en beheren, waar ze niet bestaan op te rich- ten of te versterken waar ze bestaan, tot er een universeel erkende rechtsorde is. Deze nieuwe wereldorde moet reële bevoegdhe- den hebben om op te treden tegen private en publieke wetsovertreders. Ze moet ech- ter steeds eerbied hebben voor de men- senrechten, die de universele referentie en regulerend principe van iedere politieke, economische, sociale en culturele actie zijn' (471).
Slot
Van de hier beschreven en gedane voor- stellen is een aantal toepasbaar ook zon- der verdragswijziging. Bijvoorbeeld het openbaar vergaderen van de Raad in de laatste wetgevingsfasen. Het heel bijzonder omgaan met onderwijs en cultuur hoeft ook niet te wachten. Bij het mededingingsbeleid bijvoorbeeld zou er nu al rekening mee kun- nen worden gehouden. Vernieuwing, liever gezegd, verdere ontwikkeling op gebied van de Gemeenschapsfinanciën daarente- gen gaat niet zonder verdragswijziging. De EVP-politici, zowel regeringsleiders, als leden van de Europese Commissie, natio- nale bewindslieden tevens lid van de Raad, leden van het Europese Parlement, be- stuursleden van de EVP en vele anderen, zij kunnen en moeten de opbouw van de Gemeenschap menselijker maken en de geest van het (nog te verbeteren) program uitstralen. Ambtenaren moeten de dienst niet alleen uitmaken, hoezeer de Gemeen- schap de vele bekwame ambtenaren nodig heeft, het moet vooral ook de zorg van de politici zijn om het communautaire avontuur
•
•
•
icht I in
'am Eu-
in- ter- (en ch- ter
~ze
he- ate ch- ,'m-
en ke, ijn'
or-
m- let de ier ok
~id
m- Ier ed te-
)e
lis io- ld,
~n,
je je m Ist n- lig je ur
r
i
menselijk te houden c.q. te maken. Des- noods door zich eens zichtbaar te maken en uit te steken boven de massieve en ano- nieme procedures. Het eerste EVP-begin- selprogram zou aanleiding kunnen zijn voor EVP-politici nog eens te overdenken waar- mee zij - wat dieper gezien - bezig zijn. De partij die niet aarzelt de idealen van het eer- ste uur onverkort hoog te houden en daar- voor steun te vragen, moet zich óók de eerstgeroepene voelen om in die Gemeen- schap ruimte te houden, terug te eisen, voor nationale eigenheden, van culturele, maar ook van sociale en zelfs van economische aard. Vaak zonder het bewust te zijn heeft men besluitvormingstechnieken laten door- walsen, die burgers beangstigen en hen van dit 'Europa' doen afwenden. De burgers moeten integendeel vertrouwen kunnen schenken. Dat 'doorwalsen' is ook het ge- volg van het ontberen van voldoende macht van het Europese Parlement.
Maar niet alleen! Voorzover de grote cul- turele verschillen tussen de lidstaten er de
oorzaak van zijn dat binnen het Parlement
consensus - of meerderheidsvorming niet
goed lukt, moge dat een signaal zijn om met
de eigenheden in de landen extra omzich-
tig om te gaan. En niet om divide et impera
te spelen en bij gebrek aan parlementair te-
genspel de dingen er door te drukken. De
EVP moge de politieke groepering zijn die
zich daar als eerste tegen verzet. Haar
idealen zouden er geloofwaardiger door
worden. Het program biedt daarvoor veel
aanknopingspunten, maar mensen moeten
het doen.
Drs. M. Martens en drs. J. Vermeer
Maatschappelijk
activeringswerk, identiteit en overheidsbeleid
, I
De samenleving is gebaat bij betrokken bur- gers. Maatschappelijk middenveld is on- ontbeerlijk als patroon van particuliere ini- tiatieven van uiteenlopende aard en signatuur. Maar met criteria als doelmatig- heid en grootschaligheid zet de overheid de identiteit van maatschappelijk werk onder druk.
De eerste uitkomsten van het grote Euro- pese waardenonderzoek (De Moor 1983) lieten al overtuigend zien dat er nauwelijks meer collectieve waardenpatronen be- staan. Mensen verwerken de geweldige stroom van invloeden op betrekkelijk indivi- duele wijze. Oude schematiseringen gaan niet meer op. De waardenoriëntaties zijn niet langer gerelateerd aan de groepen waarmee zij traditioneel verondersteld wer- den verbonden te zijn (man-vrouw; stad- platteland, ouderen-jongeren). Waarden- oriëntaties worden vooral bepaald door de invloed van uiteenlopende psychologische en maatschappelijke processen. De institu- ties (gezin, kerk, school, en dergelijke) zou- den niet meer dan een marginale invloed hebben op het individu, waarbij van de drie genoemde instituties het gezin nog het be- langrijkste socialisatie-instituut blijkt te zijn.
De kerk heeft als socialisatie-instituut een betrekkelijk geringe invloed op de levens-
waarden.
Het ene allerlei sectoren beïnvloedende christelijke waardenstelsel is vervangen door pluralisme in waardenstelsels. Waar- den als solidariteit, naastenliefde, gerech- tigheid -van oudsher cement van onze sa- menleving- verliezen hun bindend vermogen. Een begrip als naastenliefde heeft voor velen zelfs een pejoratieve klank gekregen. De gedachte dat de jongeren zich afwenden van de waarden van de ou- deren is echter een valse veronderstelling.
Onderzoek naar de invloed van religieuze overtuigingen (Felling, Peters, Schroeder 1986) brengt de nieuwe waardenoriëntaties in kaart en classificeert het nieuwe patroon.
Dit loopt uiteen van een zogeheten burger- lijke waardenoriëntatie (leven voor je gezin, vooruitkomen in je leven, de taak die je in het leven hebt goed vervullen) naar een zo- geheten hedonistische waardenoriëntatie (vrij en onafhankelijk zijn, kunnen doen en laten wat je wilt, van het leven genieten) met de nodige uiteenlopende typen daartusse- nin. Er bestaat geen echte generatiekloof
Drs. M. Martens IS studiesecretans van het Verband van Katholieke Maatschappelijke Organisaties (VKMO).
Drs. J. Vermeer is directeur van de Katholieke Landelijke Vereniging voor Maatschappelijk Activenngswerk (KLVMA).
•
,.
•
I
e
n
1- 1-
d
e
k n
I·
3
S
,.
r
I I
I
f
volgens het onderzoek. Verandering in nor- men en waarden doen zich bij alle genera- ties voor.
De minister van Justitie, Hirsch Ballin doet een appèl op integrerende verbanden. Veel instituties met een hecht moreel fundament en met een normerende levens- of wereld- beschouwing hadden, zo stelt hij, tot voor kort een socialiserende functie. Veel van dergelijke instituties bestaan niet meer of zijn in hoge mate ontdaan van hun in le- vensbeschouwelijk opzicht vormende en socialiserende karakter. Voor zover ze nog wel bestaan missen ze de innerlijke over- tuigingskracht om hun leden of gebruikers een coherente en ethisch deugdelijke ziens- en handelwijze bij te brengen. Le- vensbeschouwelijke organisaties zouden derhalve, aldus de minister, hun verlegen- heid moeten overwinnen om hun leden en gebruikers nog een behoorlijke pakketje aan normen en waarden bij te brengen.
In de onlangs uitgebrachte bundel 'De waarde van activering en de activering van waarden', schrijft oud KRO-voorzitter B.
Schmitz: "Een samenleving, die almaar meer individualiseert en pragmatiseert, bijt op den duur in haar eigen staart. Dat besef heeft in het laatste decennium geleid tot de overtuiging dat opnieuw moet worden door- gedacht over de rol van hen die de samen- leving maken en vullen". In kerkelijke kring wordt gesproken over de noodzaak van mo- reel beraad (term uit kring van Raad van Kerken, MCKS) en het scheppen van mo- rele gemeenschappen (Baart 1992). De re- cente oproep van minister Hirsch Ballin aan levensbeschouwelijke organisaties om hun leden opnieuw van morele bagage te voor- zien sluit hierbij aan. Na vele publikaties in sociologische kring (Stalpers, Adnaansens, Zijderveld, Schuyt, Idenburg) is in politieke kring het denken daarover denken aange- zet met het debat over een zorgzame, res- pectievelijk verantwoordelijke samenleving en over sociale vernieuwing. Ook in het wel-
zijnsbeleid klinken deze geluiden door daar waar gesproken wordt over het bevorderen van participatie en integratie van hen die in de samenleving in een gemarginaliseerde positie verkeren (WVC 1991).
Actuele maatschappelijke problemen dienen niet alleen te worden aangepakt door het helpen van de onmiddellijk ge- troffenen, maar ook door het handelen te bevorderen van minder direct betrokken burgers. Beide wijzen van werken zijn nodig om te voorkomen dat in onze samenleving mensen in een neerwaartse spiraal van minderheidsvorming en marginalisering te- recht komen.
Het maatschappelijk activeringswerk Maatschappelijk activeringswerk is erop gericht de betrokkenheid van burgers bij maatschappelijke vraagstukken te bevor- deren. Dit type welzijnswerk, veelal aange- vat vanuit het oogpunt van sociale gerech- tigheid, pakt uiteenlopende vraagstukken aan als leefbaarheid in kansarme wijken, vraagstukken met betrekking tot arbeid, ar- moede (men denke aan de werkgroep 'de Arme Kantvan Nederland'), dakloosheid en milieu. De activering is ook gericht op posi- tieverbetering, doorbreking van isolement en bevordering van de maatschappelijke deelname van groepen als jongeren en ou- deren, vrouwen, migranten en vluchtelin- gen.
In het maatschappelijk activeringswerk, een van overheidswege medegesubsi- dieerde werksoort binnen het welzijnswerk, richt men zich op "het mobiliseren van leden van levensbeschouwelijke groepen op maatschappelijke thema's en het verlenen van ondersteuning aan actieve leden; het zet zich in voor bevolkingsgroepen die met problemen kampen en stelt in brede kring ontwikkelingen ter discussie die tot maat- schappelijke problemen aanleiding geven"
(aldus de definitie volgens het in opdracht
van het Sociaal Cultureel Planbureau uit-
gevoerde onderzoek 'Maatschappelijk Ac- tief' (IGG-1990).
Kenmerkend voor de werkwijze van de kleine, op schaal van een hele provincie of grote stad werkende maatschappelijke ac- tiveringsorganisaties is een getrapte werk- wijze: van consulenten naar vrijwilligers (mensen uit de eigen achterban die activi- teiten opzetten en uitvoeren) naar gebrui- kers (deelnemers voor wie de activiteiten zijn opgezet). Daarbij wordt zeer intensief gebruik gemaakt van het organisatienet- werk van de betreffende levensbeschou- welijke stroming waarin het maatschappe- lijk activeringswerk is ingebed. Maatschap- pelijk activeringswerk is er op gericht de be- trokkenheid van burgers bij maatschappe- lijke vraagstukken te bevorderen.
Wordt die betrokkenheid in cijfers omge- zet dan wijst een overzicht van het Kaski uit dat van de meer dan driehonderdduizend katholieke, meest parochiële vrijwilligers zich er zich zo'n zestigduizend jaarlijks in- zetten op maatschappelijk terrein. Het on- derzoek over het maatschappelijk active- ringswerk (IGG 1990) berekent het totaal aantal vrijwilligers actief binnen het maat- schappelijk activeringswerk (peiljaar 1988) op circa 30.170 personen (een gemiddelde per instelling van 647 vrijwilligers, te herlei- den tot een capaciteit van 42 arbeidsplaat- sen van 38 uur op jaarbasis per instelling en tot 3.142 arbeidsplaatsen voor het totale maatschappelijk activeringswerk). Het to- taal aantal gebruikers van het activerings- werk beliep in 1988 volgens dit IGG-onder- zoek 435.400 personen. De vermenigvuldi- gingsfactor of spin-ott van het activerings- werk komt vrijwel overeen met die van het opbouwwerk (zoals geregistreerd in het NIMO Trendonderzoek 1988).
Het onderzoek 'Maatschappelijk Actief' (IGG 1990) schetst vooral een beeld van een kleine effectieve werksoort (er zijn zo'n 55 maatschappelijke activeringsinstellin- gen met circa 65 consulentplaatsen) met
een hoog rendement. Tegelijkertijd tekent het ook een beeld van een werksoort in de politieke luwte, met een vooral historisch bepaalde positie, min of meer afgeschermd door de levensbeschouwelijke context waarin dit werk is gesitueerd. Ondanks de effectiviteit van de werksoort blijkt dat het oordeel van overheden over het maat- schappelijke activeringswerk veelal wordt
Maatschappelijke organisaties moeten eerder gekoesterd dan geclusterd worden
gevormd op basis van gebrekkige kennis.
Dat betekende ten tijde van het gevoerde onderzoek ook een gering politiek draag- vlak: 'Men realiseert zich op veel provincie- en gemeentehuizen onvoldoende dat het maatschappelijke activeringswerk zich inzet voor (achterstands-)groepen die ook in het overheidsbeleid een belangrijke plaats toebedeeld krijgen' (IGG, p42). De bekendheid van het maatschappelijk acti- veringswerk is de afgelopen jaren echter sterk bevorderd door het door het Sociaal Cultureel Planbureau geïnitieerde onder- zoek 'Maatschappelijk Actief' en de op- name in het Rijksplan Welzijnswet 1990 van de 'Notitie Maatschappelijke Activerings- werk' . Beide rapporten gaven deze werk- soort een officieel kader en boden overhe- den een bruikbaar en citeerbaar begrippenapparaat.
Ook in de notitie 'Pluriformiteitsartikel in het Rijksplan Welzijnswet 1992' wordt het beeld van de eerdere rapporten bevestigd.
In deze notitie wordt het maatschappelijke
•
.lI
•
1t Ie :h d d
e
~t
t- jt
;.
e 1-
)t h k
e e i-
' -
1-
n .-
J":'"
r
Iactiveringswerk gedefinieerd als een unieke werksoort, waarbij sprake is van toe- voeging en duidelijk onderscheid met an- dere vormen van vormings- en ontwikke- lingswerk en opbouwwerk. 'Het onder- scheid tussen maatschappelijk activerings- werk en opbouwwerk is met name gelegen in de gegevenheid dat het opbouwwerk zich richt op de eigen problemen van de doel- groep, terwijl het maatschappelijk-active- ringswerk zich richt op het bewust maken van de doelgroep van de problemen van an- deren' (Rijksplan p90). Dat laatste wordt met name zichtbaar in het mede door het maatschappelijk activeringswerk gedragen project 'De Arme Kant van Nederland. Het kabinetsstandpunt over het rapport Ar- moede opgelost? ... Vergeet het maar!' be- tekent upgrading voor het maatschappelijk activeringswerk, waar het kabinet het maat- schappelijk activeringswerk 'een wezenlijk onderdeel van het kabinetsbeleid' acht (p10). Uit de recent opgerichte bijzondere leerstoel 'Opbouw- en Activeringswerk' blijkt de aansluiting in wetenschappelijke kring.
Daarmee ontstaat de paradoxale situatie dat het maatschappelijk activeringswerk de laatste jaren enerzijds aan status, officieel aanzien en politiek gewicht wint, maar an- derzijds in diezelfde jaren tegelijkertijd ook in herstructureringsoperaties aan organisa- torische herkenbaarheid verliest (in Fries- land zeer sterk beknot, Flevoland geen structurele subsidie, Zuid Holland subsidie- beëindiging; Groningen, Drenthe, Utrecht, Brabant en de landelijke maatschappelijke activeringsorganisaties op zeer uiteenlo- pende wijze geclusterd). In de Open Brief van het VKMO leidt deze paradox tot deze stelling: 'In een samenleving die cohesie dreigt te gaan missen, dient een werksoort als het maatschappelijk activeringswerk eerder gekoesterd dan geclusterd te wor- den'.
Schaalvergroting en veralgemenisering als trend
Het Verband van Katholieke Maatschappe- lijke Organisaties (VKMO), een samenwer- kingsverband van dertien grote, voorname- lijk katholieke, landelijke koepels (denk aan:
NKSR, KNBTB, CNV, KVB, UNKV, KRO en KLVMA) schreef eind 1991 een open brief aan leden van het kabinet en aan de leden van de Eerste en Tweede Kamer en de Ne- derlandse leden van het Europees Parle- ment (VKMO 1991). In de brief wordt ge- wezen op 'de trend tot veralgemenisering, met als gevolg verlies van inbreng van le- vensbeschouwelijke waarden en normen in de Nederlandse samenleving'. Het stelt dat het er in steeds sterkere mate op lijkt dat het overheidsbeleid er van uit gaat dat le- vensbeschouwelijke organisatie en inspira- tie geen maatschappelijke waarde hebben;
dat verhoging van efficiency automatisch leidt tot kwaliteitsverbetering; dat schaal- vergroting de sleutel is voor de oplossing van problemen. Het VKMO plaatst kantte- keningen bij afgedwongen fusies en clus- tering en pleit voor het bewaren en veilig stellen van de levensbeschouwelijke pluri- formiteit. Het geeft als argument dat derge- lijke maatregelen mogelijkerwijze een op- lossing bieden voor financiële en organisatorische problemen van de over- heid, maar dat ze van de andere kant ern- stige nieuwe problemen dreigen te schep- pen, zoals verminderde betrokkenheid en participatie van mensen in de samenleving.
Op de open brief van het VKMO volgden
uiteenlopende antwoorden. Onder de vele
formele reacties is -naast de reactie van het
kabinet- de inhoudelijke reactie van de zijde
van het ministerie van WVC een van de in-
teressantste. Onlangs wees de directeur Al-
gemeen Sociaal Beleid en plaatsvervan-
gend Directeur Generaal Welzijn van het
Ministerie van WVC, P. Pennekamp, spre-
kend over 'Overheidsbeleid en levensbe-
schouwing' op levensbeschouwing als een
onuitwisbaar element in onze samenleving:
'De Westerse cultuur is doordrenkt met christelijke waarden, normen, symbolen en tekens. De ontzuiling betekent niet dat reli- gie verdwijnt. Religie, maar ook het socia- listische en liberale erfgoed vervagen, ver- algemeniseren en gaan op in de algemene cultuur, waarvan een algemeen georiën- teerd en uitermate genuanceerd patroon van waarden en normen deel uitmaakt, naast de meer identiteitsgebonden uit- gangspunten'. Tegen het decor van een sa-
Ambtenaren hebben onvoldoende inzicht in de verscheidenheid van het particulier initiatief
menieving die onstuitbaar verandert, riep hij het VKMO op niet star te zijn, noch zich zor- gen te maken. Levensbeschouwing speelt immers op meerdere fronten (in besluitvor- ming, in partijvorming, in positiebepaling) in het politiek bedrijf als wegingselement een cruciale rol. Pennekamp rept overigens met geen woord over levensbeschouwelijke or- ganisatie zodat hetde vraag is of hij de quin- tessens van de open brief van het VKMO heeft meegekregen.
Ter zake is het antwoord van het kabinet.
Dit is samen met de brief van het VKMO ge- bundeld in de brochure 'Om het behoud van kwaliteit, over identiteit en overheidsbeleid'.
Het kabinet schrijft over de 'ruimte die door de overheid aan maatschappelijke organi- saties wordt gegeven en gelaten om hun activiteiten te verrichten ( .. ) om de inbreng van maatschappelijke organisaties in de re- alisering van beleidsdoelstellingen te ver- groten ( .. ) en om de mogelijkheden voor
eigen afwegingen en keuzen voor deze or- ganisaties te verruimen' (nummer 4). Bij voornemens tot schaalvergroting 'moet het belang van de pluriformiteit worden mee- gewogen'. Daarnaast stelt het kabinet: 'een versnipperd en onvoldoende samenhan- gend aanbod van voorzieningen werkt slecht uit op de kwaliteit van de dienstver- lening' (nummer 3). De slotpassage van het kabinetsstandpunt is interessant omdat daar over identiteit als organisatieprincipe gesproken wordt. Het kabinet wijst er aller- eerst op dat talloze organisaties belangrijk werk verrichten zonder geldelijke steun van de overheid. Vervolgens stelt het grenzen aan de bevoegdheid van de overheid om voorwaarden of voorschriften te verbinden aan de toekenning (respectievelijk het wei- geren, beëindigen, verminderen) van sub- sidie: 'Een subsidievoorwaarde die de iden- titeit van een instelling aantast, is gelet op het grondrecht van vrijheid van vereniging en vergadering niet acceptabel. Een subsi- dievoorwaarde die een instelling dwingt tot samenwerking met andere instellingen is slechts toelaatbaar, indien het aanbod van gelijksoortige voorzieningen of activiteiten door afzonderlijke instellingen ondoelmatig is en indien de voorgeschreven samenwer- king of clustering de identiteit van de in het geding zijnde instellingen niet aantast.' (nummer 6).
Afwegingen en kanttekeningen
Sinds enige jaren worden er op provinciaal niveau met regelmaat nieuwe clusterings- en efficiency-maatregelen genomen. Een recente rapportage over ontwikkelingen in het provinciaal steunfunctiebeleid door het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP 1991) beschrijft het beleidsstreven om te komen tot schaalvergroting en 'verzakelijking' van het welzijnswerk op het provinciale niveau.
Het spreekt ook over de weerstanden die daarbij werden ondervonden. In de conclu- sies geeft het onder meer aan dat provin-
•
)r-
Bij let e- n-
·kt lr- et at
)elr- ijk
In
m
m li- b- n- lp 19
;i- ot is
In
ig r-
et 1.'
al
5-'n n
~t
I) n n
J.
e
J- 1-
"I'"
cies waarschijnlijk onvoldoende inzicht hebben in de aard en verscheidenheid van het particulier initiatief en dat ze te weinig zicht hebben op het onderscheid tussen al- gemene instellingen en ledenorganisaties.
Het vraagt of niet een duidelijker onder- scheid gemaakt moet worden tussen in- stellingen die uitsluitend of hoofdzakelijk met beroepskrachten werken en instellin- gen waarbij ook in belangrijke mate met vrij- willigers gewerkt wordt. De SCP-rapporteur constateert dat men zich onvoldoende heeft gerealiseerd -of heeft willen realiseren- , dat de consequenties voor identiteitsgebonden instellingen van geheel andere aard zijn dan voor algemene instellingen. Daarnaast merkt het op dat identiteitsgebonden in- stellingen -die vooral door vrijwilligers in stand gehouden ledenorganisaties zijn-, bij genoemde herstructureringsoperaties de spaarzame beroepskrachten losgemaakt dreigen te worden uit hun organisatie (SCP p66).
Gaat het bij de afweging schaalvergroting versus versnippering niet voornamelijk om motieven van de kas? Waarom geldt vooral het motief van de kas en niet ook dat van de betrokkenheid, een sleutelwoord in de open brief van het VKMO. Ook in de kabi- netsreactie komt de term niet voor.
Welke afwegingen worden er gemaakt om instellingen zoals die voor maatschappe- lijke activering in te kaderen in grotere, al- gemenere verbanden? Wat zijn de door- slaggevende criteria die aangelegd worden? Welke maatstaf is dominant? Kijkt men vooral naar de inhoud van het werk (leidt clustering tot vergroting van het ver- mogen van instellingen tot activering, tot sti- mulering van maatschappelijke participa- tie?). Kijkt men vooral naar de positie van de organisatie in het maatschappelijk mid- denveld (is de organisatie te kenschetsen als een integratiebevorderend, cohesie aanbrengend initiatief met een duidelijk draagvlak en een aanwijsbaar bereik)? Kijkt
men vooral naar de signatuur van de orga- nisatie (is de organisatie open of gesloten van aard;): zoekt men - vaak een serieus maar onuitgesproken criterium, een con- tragewicht tegen een veronderstelde domi- nantie van identiteitsgebonden maatschap- pelijke instellingen? Of heeft men los van inhoud, positie en signatuur in de politieke beoordeling slechts oog voor de organisa- torische efficiency en doelmatigheid? Ons oordeel is dat criteria met betrekking tot in- houd en positie bijna altijd ondergeschikt zijn aan criteria met betrekking tot signatuur en organisatie.
Met name op organisatorisch vlak lijkt er sprake van de tegenstelling: algemeen ver- sus identiteitsgebonden. Er is een overhe- veling in gang gezet van wat vroeger con- fessioneel georganiseerd was, naar een algemeen (seculier) organisatiepatroon (secularisatie). Algemene en identiteitsge- bonden organisatie lijken in de beleving van velen meer polaire begrippen dan elkaar aanvullende organisatiepatronen. Beide begrippen worden niet naast elkaar maar tegenover elkaar geplaatst.
De rapportage welzijnswerk van het SCP spreekt over onvoldoende inzicht in ambte- lijke kring in de aard en de verscheidenheid van het particulier initiatief, over onvol- doende onderscheid tussen algemene in- stellingen en ledenorganisaties en over het feit dat men zich onvoldoende realiseert dat clustering van identiteitsgebonden instellin- gen de spaarzame beroepskrachten los- maakt uit hun organisatorische achterland van leden en/of vrijwilligers, met alle weer- stand en verliezen van dien.
Het is de vraag of het onderschatten van
de weerstand ook niet duidt op een ideolo-
gische onderstroom. Bij provinciale over-
heden leeft wel de opvatting dat subsidie-
beleid op basis van denominatieve
scheidslijnen uit de tijd is: subsidiëring van
identiteitsgebonden werk is achterhaald, of
is oneigenlijk financieren van kerkewerk.
Stromingen die een eigen maatschappe- lijke verantwoordelijkheid claimen dienen dat werk ook zelf te betalen is de bijpas- sende conclusie (IGG p42). Onvoldoende wordt gezien dat identiteit 'de motor is die vrijwilligers in beweging zet en houdt', dat duizenden Nederlanders vrijwillig en op grond van hun levensovertuiging de hel- pende hand bieden bij het aanpakken van maatschappelijke vraagstukken en zich in- zetten voor (achterstands)groepen die ook in het overheidsbeleid een belangrijke plaats toebedeeld krijgen. Van het maat-
De overheid dient
zorgvuldig om te springen met instellingen met
een hoog integrerend vermogen
schappelijk activeringswerk wordt bijvoor- beeld gezegd: 'Er is een belangrijke con- gruentie tussen wat de overheid wil en hetgeen de instellingen zeggen te doen' en 'via de organisatiekanalen van de stroming kan (een coherente achterban) worden in- geschakeld ... die zich vrijwel uitsluitend via deze kanalen laat activeren' (IGG, p43).
Het is evident dat identiteitsgebonden or- ganisaties niet het exclusieve patent heb- ben op de overdracht en ontwikkeling van waarden en normen. (Zij claimen dat ook niet.) Noch is identiteitsgebondenheid op zich een legitimatie van een eigen subsi- diewaardige positie. Tal van organisaties - ook het kabinet wijst daar in zijn antwoord aan het VKMO op- verrichten hun werk zon- der steun van de overheid. Veel identiteits- gebonden organisaties worden financieel
gedragen door de eigen achterban. Als het gaat om subsidiëring uit overheidsgelden moet het niet gaan om de vraag of men iden- titeitsgebonden of algemeen georgani- seerd is. Het zou moeten gaan om de vraag of men maatschappelijke vraagstukken aanpakt, afhankelijkheid tegengaat, maat- schappelijke participatie stimuleert, een in- tegrerend verband biedt, betrokkenheid be- vordert, etcetera. Hoort het niet ook tot de taak van de overheid te bevorderen dat de samenleving niet desintegreert? De over- heid dient daarom zuinig om te springen met instellingen, organisaties, voorzienin- gen met een hoog integrerend vermogen.
Zoals gezegd: dergelijke organisaties zou ze moeten koesteren. Of het nu gaat om identiteitsgebonden organisaties, zoals het maatschappelijk activeringswerk of om voorzieningen van algemene signatuur, zoals het instituut van de volwassenenedu- catie.
Naast het axioma van het algemene staat veelal het axioma van het grote: groot is goed, want het maakt grotere efficiency mogelijk en het bevordert kwaliteit. Minister D'Ancona verwoordde het bij de aankondi- ging van haar recente schaalvergrotings- operatie aldus: 'Het lijkt me wijs om ver- splintering en versnippering tegen te gaan door het clusteren van instellingen. Soms ook zelfs fusies te bevorderen. Aspecten van beleidsrelevantie, eigen draagkracht en efficiency-voordelen spelen bij die in- houdelijke keuzes een rol' (NIZW-speech 1991). Bij de daaropvolgende installatie van de commissie Begeleiding Uitvoering Clus- tervormingwerden als drie belangrijkste ar- gumenten voor de clustervorming aange- voerd: Samenwerking is efficiënter (minder dubbel, minder versnipperd). Wie groot is is sterker (emancipatie verloopt in fasen; stro- mingen geven splintergroepjes die niet sa- menwerken; u denkt een eigen identiteit te hebben maar anderen hebben hetzelfde probleem, alleen samen hebt u invloed). En:
•
II
•
et
om n- 1i- 19 it- n- e-
je je~
r- n- n.
JU
m et m Ir,
J-
at is 7Y o)r li-
s-
In IS
~n
lt
1-
:h In
5-r-
~-
~r
is
)- i-
e e
1 :
