Geachte heer Brinkhorst, Inleiding
1. Bij brief van 1 april 2005 heeft u het college verzocht de concept beleidsregels voor OPTA aan een uitvoeringstoets te onderwerpen als bedoeld in artikel 5 van het Informatiestatuut Onafhankelijke Post en Telecommunicatieautoriteit. De resultaten van deze toets treft u hierbij aan.
2. De concept beleidsregels hebben enerzijds betrekking op de wijze van interpretatie van de in de beleidsregels aangehaalde wetsartikelen
(artikel 3 en 5) en anderzijds op de wijze waarop het college in haar besluitvorming om dient te gaan met verschillende belangen (artikel 2 en 4). Met name ten aanzien van de laatste categorie is van belang om vast te stellen dat de onafhankelijke taakuitoefening van het college daarbij voldoende is gewaarborgd. Naar het oordeel van het college is dat het geval.
3. Over de voorgelegde beleidsregels is reeds in een vroeg stadium overleg gevoerd tussen het Ministerie van Economische Zaken en OPTA. Van de zijde van OPTA is dit overleg als bijzonder nuttig en constructief ervaren.
4. Hieronder volgen artikelsgewijs de opmerkingen van het college.
Duurzame concurrentie (artikel 2)
5. De beleidsregel duurzame concurrentie wijst op het belang van investeringen in infrastructuur zodat concurrentie tussen de verschillende soorten infrastructuur wordt bevorderd. In feite codificeert deze beleidsregel de gehanteerde benadering van het college bij de marktanalyses zoals die is neergelegd in het afwegingskader proportionaliteit van verplichtingen. In dit afwegingskader is aangegeven dat daar waar mogelijk op infrastructuur gebaseerde concurrentie de voorkeur geniet boven dienstenconcurrentie en dat het college bij het opleggen van verplichtingen er voor zorgt dat investeringsprikkels niet negatief worden beïnvloed en zo mogelijk marktpartijen worden
aangemoedigd tot het doen van efficiënte investeringen in eigen infrastructuur. Het college acht deze beleidsregel dan ook goed uitvoerbaar en handhaafbaar.
Efficiënte kosten (artikel 3)
6. Deze beleidsregel geeft aan van welke instrumenten het college in ieder geval gebruik kan maken indien een onderneming moet voldoen aan een prijsmaatregel waarin de bepaling van een efficiënt kostenniveau een rol speelt. Het college begrijpt deze beleidsregel zo dat het college - afhankelijk van de concrete marktomstandigheden en binnen het vereiste van proportionaliteit – bij het opleggen van een verplichting op grond van artikel 6a.7, tweede lid, van de Telecommunicatiewet een onderbouwde keuze kan maken uit een breed scala van kostentoerekeningssystemen, waaronder ‘bottom up’ LRIC.
Het college acht deze beleidsregel uitvoerbaar en handhaafbaar.
Kwaliteit en toegang (artikel 4)
7. Met deze beleidsregel wordt beoogd dat, waar mogelijk, concurrentie op het aspect van de
kwaliteit van dienstverlening wordt bevorderd, waarbij marktpartijen in principe zelf hun kwaliteitsniveau kunnen bepalen.
8. Het college onderschrijft het belang van concurrentie op het aspect van de kwaliteit van de door de verschillende aanbieders geleverde dienstverlening.
9. Het college begrijpt de beleidsregel kwaliteit en toegang zo dat deze relevant is in situaties waarin cumulatief aan de volgende voorwaarden is voldaan:
- de kwaliteitsniveaus op het niveau van eindgebruikersmarkten zijn in concurrentie dan wel op grond van wettelijke vereisten ontstaan;
- de kwaliteit op wholesaleniveau kan niet los worden gezien (“ontbundeld”) van de kwaliteit op eindgebruikersniveau; en
- het college is voornemens wholesale maatregelen te nemen die tot effect zouden hebben dat ondernemingen beperkt worden in hun mogelijkheden om op eindgebruikersniveau te concurreren op kwaliteit (bijvoorbeeld doordat een onderneming met AMM niet de werkelijk door hem gemaakte kosten voor het bestaande kwaliteitsniveaus in zijn wholesale prijzen mag doorberekenen).
10. Indien deze beleidsregel tot stand komt, is het college voornemens in de uitvoeringspraktijk als volgt invulling te geven aan deze beleidsregel. Als uitgangspunt kiest het college daarbij in beginsel een neutrale houding ten aanzien van kwaliteitsverschillen en geeft hij eerst expliciet toepassing aan deze beleidsregel indien aannemelijk is dat kwaliteitsverschillen wezenlijk zijn, deze een materiële invloed hebben op de concurrentieposities van verschillende marktpartijen én “ontbundeling” van deze kwaliteitsverschillen op wholesale niveau niet mogelijk is. Daarbij gaat het college er van uit dat een belangrijke bewijslast hiervoor ligt bij de betrokken marktpartijen. Een dergelijke invulling acht het college noodzakelijk om de beleidsregel uitvoerbaar en handhaafbaar te laten zijn.
11. Daarbij merkt het college op dat de wijze waarop uiteindelijk invulling wordt gegeven aan deze beleidsregel niet alleen een zaak is van het college. Met name potentieel aan te wijzen partijen met aanmerkelijke marktmacht kunnen een beroep doen op deze beleidsregel in bijvoorbeeld een openbare voorbereidingsprocedure dan wel in een beroepsprocedure.
12. Een en ander kan tot gevolg hebben dat het college zich in reactie op bedenkingen van of in het kader van een beroepsprocedure een gemotiveerd oordeel zou moeten vormen over de
kwaliteitsniveaus in de markt, de verschillen daartussen, de relevantie van deze verschillen voor de concurrentiepositie van marktpartijen en de relatie tussen kwaliteitsverschillen enerzijds en de daaraan verbonden kostenniveaus anderzijds.
13. Het college acht het waarschijnlijk dat in een dergelijk geval kwaliteit van dienstverlening en ook verschillen daarin niet eenvoudig objectief zijn vast te stellen. Er is op dit moment geen
gestandaardiseerd normenkader op basis waarvan kwaliteitsniveaus van diensten in de markten voor elektronische communicatie eenduidig onderling te vergelijken zijn. In dat verband wijst het college ook op initiatieven om mobiele aanbieders zelf over de kwaliteit van hun dienstverlening te laten
rapporteren die na jarenlang overleg nog steeds niet tot het gewenste resultaat hebben geleid, mede omdat er geen eenduidig gedeeld beeld is over relevante kwaliteitsindicatoren.
14. Ten aanzien van de relatie tussen kwaliteitsniveaus enerzijds en de daaraan verbonden
kostenniveaus anderzijds merkt het college op dat deze relatie niet altijd even eenvoudig te bepalen zal zijn en niet altijd eenduidig zal blijken te zijn. Een hoger kwaliteitsniveau hoeft niet per definitie gepaard te gaan met hogere kosten. Daarnaast kunnen er ondanks een gelijkwaardig kwaliteitsniveau verschillen in de kosten van marktpartijen zijn.
15. De noodzaak om in voorkomend geval een oordeel te vormen over de hierboven benoemde aspecten in de context van een specifieke markt, kan er toe leiden dat het college gegevens over een in potentie zeer divers en groot aantal parameters zou moeten opvragen bij marktpartijen om die vervolgens op enigerlei wijze te verwerken in een systeem. In potentie kan dit een aanzienlijke verzwaring van de uitvoeringslasten van OPTA en de administratieve lasten voor marktpartijen tot gevolg hebben. Bovendien zou dit de totstandkoming van de aanmerkelijke marktmacht aanwijzingen vertragen.
16. Uit het voorgaande blijkt dat het college de beleidsregel kwaliteit en toegang in beginsel
uitvoerbaar en handhaafbaar acht. Daarbij merkt het college op dat aan de beleidsregel een risico is verbonden. Dat risico is gelegen in de wijze waarop potentieel aan te wijzen partijen met aanmerkelijke marktmacht deze beleidsregels aangrijpen in openbare voorbereidingsprocedures en
beroepsprocedures.
17. Aangezien uit het voorgaande blijkt dat de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van deze beleidsregel uiteindelijk in de praktijk zal moeten blijken, geeft het college u in overweging om in de beleidsregels te voorzien in een evaluatiemoment.
Tarieftransparantie (artikel 5)
18. Deze beleidsregel beoogt een verduidelijking te geven van de interpretatie van artikel 3.2. van de Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen. In dit verband merkt het college op dat in de beleidsregel wordt verwezen naar de belangrijkste tarieven als bedoeld in artikel 7.1 van de wet. In de toelichting bij artikel 3.2. van de Regeling universele dienstverlening en
eindgebruikersbelangen wordt echter een afwijkende en ruimere invulling gegeven aan het begrip belangrijkste tarieven. Hierdoor kan twijfel ontstaan over de wijze waarop de beleidsregel
geïnterpreteerd zou moeten worden. Het college geeft u daarom in overweging de verwijzing naar artikel 7.1 van de wet te vervangen door een verwijzing naar artikel 3.2 van de Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen. Daarnaast adviseert het college u in de beleidsregel of in de toelichting ondubbelzinnig aan te geven dat het hier moet gaan om de op dat moment geldende tarieven.
Afsluiting
19. Tot slot wil het college nog het volgende opmerken. De onderhavige beleidsregels hebben in potentie een materiële invloed op de besluiten tot aanwijzing van partijen met aanmerkelijke
marktmacht. Deze besluiten zullen in de komende maanden in ontwerp worden gepubliceerd. Om die
reden hecht het college er aan dat spoedig duidelijkheid ontstaat over het moment van inwerkingtreding van deze beleidsregels.
Hoogachtend,
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
mr. L.Y. Gonçalves – Ho Kang You, vice-voorzitter
