Besluit Openbaar

Besluit

Openbaar

Ons kenmerk: OPTA/TN/2005/202906 (Openbare versie van OPTA/TN/2005/202730) Zaaknummer: T05201041

Datum: 27 september 2005

Besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie

Autoriteit op grond van de overgangsrechtelijke bepalingen uit artikel 19.5,

eerste en achtste lid van de nieuwe Telecommunicatiewet in samenhang met

de artikelen 35, 36 en 38 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie

inhoudende de goedkeuring van een voorstel tot introductie van het

tariefpakket “BelPlusZ” door Koninklijke KPN N.V.

1 Samenvatting

Koninklijke KPN N.V. (hierna: KPN) heeft een voorstel voor introductie van het tariefpakket “BelplusZ” ter goedkeuring bij het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) ingediend. KPN is voornemens het tariefpakket op 15 oktober 2005 te introduceren. KPN zal, na goedkeuring door het college, hiervan melding maken in de Nederlandse Staatscourant.

Afnemers van dit tariefpakket ontvangen, tegen betaling van een bedrag van € 6,75 (inclusief BTW) per maand, enerzijds een flat fee waarmee zij tijdens dal-, weekend- en nachturen onbeperkt naar telefoonnummers binnen de regio (hierna: biba) en buiten de regio (hierna: buba) kunnen bellen. Binnen het flat fee gedeelte worden starttikken niet in rekening gebracht.

Anderzijds ontvangen zij een korting van 15% op al hun internationale verkeer (hierna: IDD) en op hun buba-piekverkeer. Er wordt geen korting verleend op de starttikken buiten het flat fee gedeelte.

Het college heeft het tariefvoorstel op grond van artikel 36 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: Boht) op kostenoriëntatie beoordeeld, zoals neergelegd in artikel 35, eerste lid van het Boht. Daarnaast heeft het college het voorstel beoordeeld op non-discriminatie en transparantie (uit hoofde van artikel 38 van het Boht) en op anticompetitieve aspecten. Het college is van oordeel dat het voorstel in overeenstemming is met artikelen 35, 36 en 38 van het Boht en keurt het tariefvoorstel derhalve goed.

2 Verloop van de procedure

Besluit

Openbaar

3 Feiten

Het tariefpakket “BelPlusZ” kan worden afgenomen door PSTN-, ISDN1 en ISDN2-klanten met een BelBasis-abonnement. Bij deze dienst ontvangt de afnemer voor een bedrag van € 6,75 (inclusief BTW) per maand een flat fee waarmee tijdens dal-, weekend- en nachturen naar biba- en buba-bestemmingen onbeperkt gebeld kan worden. Binnen het flat fee gedeelte worden starttikken niet in rekening gebracht.

Buiten het flat fee gedeelte ontvangt de afnemer van dit tariefpakket een korting van 15% op de minuutprijzen van het IDD-verkeer en het buba-piekverkeer. Er wordt geen korting verleend op de starttarieven buiten het flat fee gedeelte.

Het tariefpakket “BelPlusZ” is te combineren met VoordeelNummers Nederland en VoordeelNummers Buitenland. Het verkeer (het flat fee gedeelte) kwalificeert zich echter niet voor

voordeelnummerkorting. Verder is het tariefpakket niet te combineren met FlexiBel, WorldLine, BelZakelijk, BelPlus, BelPlus 60, BelPlus 100, BelPlus 200 en BelPlus 300.

4 Juridisch

Kader

Op 19 mei 2004 is de gewijzigde Telecommunicatiewet (hierna: nTw) in werking getreden. Uit artikel 19.5, eerste lid nTw volgt dat aanbieders van vaste openbare telefoondiensten die op 19 mei 2004 door het college waren aangewezen op grond van artikel 6.4, eerste lid van de oude

Telecommunicatiewet (hierna: Tw (oud)), de aan deze aanwijzing verbonden verplichtingen behouden tot de inwerkingtreding van de besluiten, bedoeld in artikel 19.4, eerste lid nTw. Hiermee worden de besluiten bedoeld waarin, op basis van de uitkomsten van de marktevaluatie, zal worden besloten tot handhaving, wijziging of intrekking van de bestaande aanmerkelijke marktmacht verplichtingen. Als “aan de aanwijzing verbonden verplichtingen” zoals bedoeld in artikel 19.5, eerste lid nTw gelden onder meer de in de artikel 7.1 juncto 7.4, tweede lid onder a Tw (oud) genoemde regels met

betrekking tot de tarieven van de vaste openbare telefoondienst. Deze regels zijn uitgewerkt in de hieronder genoemde bepalingen uit het Boht. Het Boht is met ingang van 19 mei 2004 ingetrokken bij het Besluit universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen1_{. Uit het achtste lid van artikel 19.5} nTw volgt echter dat het college zijn bevoegdheden, zoals deze voor 19 mei 2004, in verband met de in lid 1 genoemde verplichtingen, aan hem bij of krachtens de hoofdstukken 6 en 7 zijn toegekend, gedurende vierentwintig maanden na 19 mei 2004, behoudt2.

De beoordeling van generieke tarieven is gebaseerd op de artikelen 34, 35 en 36 van het Boht respectievelijk artikel 24 van de Mededingingswet (hierna: Mw). Voor een uitgebreide behandeling van deze wettelijke kaders en van het beoordelingskader voor generieke tarieven wordt verwezen

1 _{Besluit van 7 mei 2004, houdende regels met betrekking tot universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen, Stb. 2004,} 203.

Besluit

Openbaar

naar de Richtsnoeren Prijssqueeze3. Naast dit wettelijke kader voor de beoordeling van generieke tarieven is voor het beoordelen van kortingen en pakketten van vaste telefonie tevens artikel 38 van het Boht van belang.

Op grond van artikel 38 van het Boht is KPN als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht gerechtigd kortingsregelingen toe te passen, voor zover die transparant en niet-discriminerend zijn. Artikel 38 van het Boht bepaalt verder dat dergelijke kortingsregelingen de voorafgaande toestemming van het college behoeven.

Op 2 september 1998 heeft het college inzake de beoordeling van de kostenoriëntatie van de telefoontarieven van KPN een beoordelingskader voor kortingen vastgesteld voor de periode 1998-20024_{. Onderdeel van dit beoordelingskader is dat per deelmarkt wordt aangegeven in welke mate} KPN korting mag geven, afhankelijk van de feitelijke concurrentie op de betreffende deelmarkt. In de op 6 augustus 2003 gepresenteerde “Nota van bevindingen ten aanzien van ondergrensregulering van de tarieven van de eindgebruikersdiensten van KPN, oftewel prijssqueeze, kortingen en

pakketten” 5 _{(hierna: Nota van bevindingen), is aangegeven dat de huidige Richtsnoeren Prijssqueeze} en het huidige kortingenkader voorlopig van kracht blijven. Op grond van het kortingenkader mag KPN momenteel de volgende maximale kortingspercentages hanteren6_{: lokaal verkeer (biba) 4,4%,} nationaal verkeer (buba) 22,7%, vast-mobiel verkeer 4% en internationaal verkeer 32,1%.

Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Rotterdam inzake BelPlus XL7 heeft het college, na een schriftelijke consultatie van marktpartijen8_{, zijn beleid ter zake van de beoordeling van KPN’s} flat fee tariefpakketten gewijzigd. In deze consultatie is in bijlage B de “Methodiek vaststelling gemiddeld gebruiksprofiel toegespitst op flat fee aanbiedingen”(hierna: Methodiek belprofiel) bijgevoegd. Bij brief van 22 september 2005 (kenmerk: OPTA/TN/2005/202647, hierna: de Brief flat fee tariefpakketten) zijn marktpartijen daarover geïnformeerd.

5 Overwegingen

Bevoegdheid

Op grond van artikel 36 van het Boht voert KPN een voorgenomen wijziging van haar

eindgebruikerstarieven niet eerder in dan nadat het college de voorgenomen tariefwijziging heeft goedgekeurd. Dit artikel verleent het college de bevoegdheid om het onderhavige tariefvoorstel op het vereiste van kostenoriëntatie te beoordelen, zoals neergelegd in artikel 35 van het Boht. Aangezien het onderhavige voorstel een kortingsregeling betreft, is het college op grond artikel 38 van het Boht

3 _{Richtsnoeren Prijssqueeze (kenmerk OPTA/EGM/2000/200494, NMa/2201/12). De bijlagen Richtsnoeren Prijssqueeze zijn op} 1 augustus 2002 aangepast (kenmerk OPTA/EGM/2002/201877).

4 _{Kenmerk OPTA/E/98/2190.} 5 _{Kenmerk OPTA/EGM/2003/202390.}

6 _{Besluit van 24 december 2004 met kenmerk OPTA/EGM/2004/204310.} 7 _{Uitspraak van 2 juni 2005 (TELEC 05/849-WILD)}

Besluit

Openbaar

eveneens bevoegd om het voorstel te beoordelen op transparantie en non-discriminatie en dient KPN, voorafgaand aan de wijziging van de kortingsregeling, toestemming van het college te verkrijgen. Hieraan kunnen voorschriften en/of beperkingen worden verbonden.

Beoordeling

Het college beoordeelt het door KPN voorgestelde tariefpakket ”BelPlusZ” op grond van artikel 35, 36 en 38 van het Boht alsmede het huidige beoordelingskader voor kortingen. Het college toetst het voorgestelde tarief allereerst op het vereiste van kostenoriëntatie, zoals neergelegd in artikel 35 juncto artikel 36 van het Boht. De wijze waarop het college deze toetsing uitvoert, is beschreven in de Nota van bevindingen en de wijzigingen daarop in de Brief flat fee tariefpakketten.

In de Nota van bevindingen wordt gesteld dat bij de beoordeling van een voorgesteld tarief voor een pakket de kosten van het duurste inkoopelement leidend zijn of dat er een wholesale-equivalent van het aangeboden pakket moet bestaan. In de Brief flat fee tariefpakketten is gesteld dat bij de

beoordeling van flat fee pakketen een voorgesteld tarief zal worden beoordeeld aan de hand van een van te voren ingeschat gemiddeld belprofiel. Voordat zo’n gemiddeld belprofiel wordt vastgesteld is het van belang om vast te stellen op welk niveau de tariefstelling van het belprofiel op de aanwezigheid van prijssqueeze zal worden getoetst. Het college stelt dit niveau vast op grond van wat gebruikelijk (lees: rationeel/efficiënt) is in de markt.

Indien blijkt dat het voorgestelde tarief hieraan voldoet, toetst het college eveneens of de geboden kortingen voldoen aan de maximaal door het college vastgestelde kortingspercentages. Ten slotte dient het college op grond van artikel 38 van het Boht en het huidige beoordelingskader voor kortingen te beoordelen of het voorgestelde tariefpakket ”BelPlusZ” non-discriminatoir en transparant wordt aangeboden én of het gewijzigde tariefpakket er niet toe leidt dat de mededinging wordt beperkt. Het college heeft het tariefvoorstel als volgt op kostenoriëntatie getoetst.

Niveau van toetsing

Bij de bepaling van het niveau van toetsing volgt het college de vier vragen die in Methodiek belprofiel9 zijn weergeven:

- het biba- en buba- en IDD-verkeer maken onderdeel uit van de aanbieding. Het andere verkeer wordt niet meegenomen in de beoordeling;

- het biba- en buba-verkeer wordt door andere aanbieders niet separaat aangeboden. Er zijn echter wel aanbieders die internationaal verkeer separaat aanbieden. Daarom wordt IDD-verkeer apart getoetst aan het kortingenkader;

- het biba dalverkeer (incl. weekend/nacht) en het buba dalverkeer (incl. weekend/nacht) maken deel uit van het flat fee gedeelte van de aanbieding. Daarnaast wordt ook een korting gegeven op het buba piekverkeer. Deze verkeersstromen worden daarom meegenomen in de toets aan de ondergrens en het kortingenkader;

- het biba piekverkeer maakt samen met het biba dalverkeer (incl. weekend/nacht) onderdeel uit

Besluit

Openbaar

van de verkeersstroom biba-verkeer. Het biba dalverkeer (incl. weekend/nacht) is onderdeel van het flat fee gedeelte. Daarom wordt het biba piekverkeer ook meegenomen in de beoordeling.

Het college concludeert dat een aparte toetsing op kostenoriëntatie nodig is voor IDD-verkeer en dat voor het verkeer naar binnenlandse vaste nummers, dat bestaat uit het biba en buba piek- en dalverkeer (incl. weekend/nacht) een toetsing nodig is op basis van de Methodiek belprofiel.

Kostenoriëntatie: verkeer naar binnenlandse vaste nummers

Aangezien er geen wholesale-equivalent beschikbaar is voor het tariefpakket “BelPlusZ”, beoordeelt het college het voorgestelde tarief aan de hand van een van te voren ingeschat gemiddeld belprofiel. KPN heeft het belprofiel opgesteld op basis van de Methodiek belprofiel. Op basis van die methodiek komt KPN tot het volgende belprofiel voor het verkeer naar binnenlandse vaste nummers.

Verkeerstromen minuten gesprekken

Biba Piek [vertrouwelijk] [vertrouwelijk]

Dal [vertrouwelijk] [vertrouwelijk]

Weekend/Nacht [vertrouwelijk] [vertrouwelijk]

Totaal [vertrouwelijk] [vertrouwelijk]

Buba Piek [vertrouwelijk] [vertrouwelijk]

Dal [vertrouwelijk] [vertrouwelijk]

Totaal [vertrouwelijk] [vertrouwelijk]

Het college heeft informatie van andere aanbieders gebruikt als “sanity check” en concludeert dat het ingeschat gemiddelde belprofiel redelijk is.

Indien de inkoopkosten van het verkeer uit bovenstaande tabel worden opgeteld en vermeerderd met het retailopslagpercentage van 23%, dan blijkt dat het voorgestelde tarief aan de prijssqueezetoets voldoet10. De squeeze-ondergrens is, conform de methode in de prijssqueezetoets, berekend voor ieder van de verkeerstromen uit bovenstaande tabel. Bijvoorbeeld voor biba piekverkeer is dit

[vertrouwelijk] maal de inkoopkosten van een biba-piekminuut inclusief retailopslag plus [vertrouwelijk]

maal de inkoopkosten van een biba-starttik inclusief retailopslag, oftewel [vertrouwelijk] exclusief BTW. De som van alle ondergrenzen is gelijk aan [vertrouwelijk] exclusief BTW. Inclusief BTW dient

“BelPlusZ” vanuit deze optiek minimaal [vertrouwelijk] per maand te kosten.

Het tarief van de aanbieding bestaat uit het tarief voor het flat fee gedeelte plus de opbrengsten voor het biba- en buba- piekverkeer. De opbrengsten van het biba en buba piekverkeer zijn bepaald op de

Besluit

Openbaar

standaard BelBasistarieven en zijn gecorrigeerd voor de korting die in de combinatie met het flat fee gedeelte wordt gegeven. Daarnaast is de VoordeelNummerkorting verrekend. Het effectieve tarief van “BelPlusZ” komt daarmee op [vertrouwelijk] inclusief BTW en ligt daarmee boven de ondergrens. Vervolgens heeft het college beoordeeld of het effectieve tarief ten opzichte van de thans geldende BelBasis-tarieven geen overschrijding oplevert van de maximaal door het college toegestane kortingspercentages. Het verkeer binnen het flat fee gedeelte mag niet gecombineerd worden met andere kortingsregelingen. Het college neemt als uitgangspunt voor de beoordeling het van te voren ingeschat gemiddeld belprofiel uit bovenstaande tabel. De klant zou normaal gesproken op basis van dit belprofiel [vertrouwelijk] inclusief BTW betalen. Bij gebruikmaking van “BelPlusZ” betaalt de klant

[vertrouwelijk]. De door KPN gegeven korting bedraagt in dat geval [vertrouwelijk]. De maximale

kortingsruimte op basis van het gemiddelde belprofiel bedraagt [vertrouwelijk]11. De korting in “BelPlusZ” blijft daarmee binnen de maximale kortingsruimte.

Kostenoriëntatie: IDD

Ten aanzien van de korting op IDD-verkeer heeft het college als volgt geoordeeld. Het college gaat bij de beoordeling van de maximale korting binnen het tariefpakket op grond van het huidige

beoordelingskader uit van de effectieve VoordeelNummer-korting aan eindgebruikers. Voor de

beoordeling hiervan hanteert het college de effectieve VoordeelNummer-korting zoals door KPN in het tariefvoorstel opgenomen. Dit betekent een effectieve VoordeelNummer-korting op IDD-verkeer van

[vertrouwelijk].

Op IDD-verkeersminuten wordt een korting van 15% voorgesteld. Deze korting wordt niet verleend over de starttik, waardoor op een gesprek gemiddeld een lagere korting van toepassing is. De gemiddelde korting die op grond van ”BelPlusZ” wordt gegeven op verkeer buiten het flat fee is door KPN berekend als [vertrouwelijk] voor IDD. Stapeling van de gemiddelde ”BelPlusZ” korting met de effectieve VoordeelNummer-korting leidt tot een maximale effectieve korting van [vertrouwelijk] op IDD12. De door KPN voorgestelde kortingen op IDD-verkeer blijft derhalve onder de maximaal toegestane kortingsruimte van respectievelijk 32,1%.

Kostenoriëntatie: conclusie

Op grond van bovenstaande overwegingen concludeert het college dat het tariefpakket “BelPlusZ” in overeenstemming is met het vereiste van kostenoriëntatie.

Non-discriminatie

Ten aanzien van het vereiste van non-discriminatie merkt het college het volgende op.

Non-discriminatie houdt in dat een bepaald aanbod voor een ieder in Nederland beschikbaar dient te zijn. Het college stelt vast dat alle gebruikers, die een standaard BelBasis-abonnement (PSTN, ISDN1 en

11 _{Dit is een op basis van het belprofiel gewogen kortingspercentage van de maximale kortingspercentages die KPN mag} hanteren voor lokaal verkeer (biba) en nationaal verkeer (buba)

Besluit

Openbaar

ISDN2) bij KPN afnemen, gebruik kunnen maken van het tariefpakket “BelPlusZ”. Het college is van oordeel dat hiermee het tariefpakket voor een ieder beschikbaar is. Een combinatie van het

tariefpakket ”BelPlusZ” met de abonnementsvorm BelBudget is niet toegestaan. De reden hiervoor is dat aan het Belbudget-abonnement beperkingen zijn verbonden uit het oogpunt van betaalbaarheid. Deze abonnementsvorm is bedoeld om diegenen te beschermen voor wie de kosten van een aansluiting anders te hoog zouden worden.

Transparantie en effecten op de mededinging

Het college heeft vooralsnog geen problemen geconstateerd met betrekking tot de transparantie van het tariefpakket “BelPlusZ”. Het college heeft het pakket tevens beoordeeld op anticompetitieve aspecten. Het college stelt vast dat andere aanbieders van telefoniediensten een vergelijkbaar aanbod kunnen doen. Aanbieders kunnen alle groothandelselementen, die benodigd zijn om een vergelijkbaar aanbod in de markt te zetten, inkopen bij KPN’s groothandelsorganisatie. Ook kan de eindgebruiker nog steeds gebruik maken van Carrier Pre Select-diensten. Het gebruik van deze diensten heeft geen invloed op het flat fee gedeelte. KPN hanteert daarnaast verschillende tariefpakketten met variërende belbundels en beltegoeden. Het college is van oordeel dat eindgebruikers hierdoor in staat zijn een passend tariefpakket af te nemen. Het college verwacht dat een eindgebruiker het tariefpakket afneemt dat aansluit bij zijn belgedrag.

Er is naar het oordeel van het college geen sprake van ongeoorloofde bundeling. Hiervan zou

bijvoorbeeld wel sprake zijn als het hier een tariefpakket zou betreffen waarbij het abonnement voor de aansluiting gebundeld zou zijn met verkeersdiensten. Voor de aansluiting is immers vooralsnog geen groothandelsaanbod beschikbaar. Het college benadrukt dat, op grond van artikel 34 van het Boht, van een dergelijke bundeling - of de suggestie hiervan - in de voorlichting over het tariefpakket “BelPlusZ” dan ook absoluut geen sprake mag zijn. In dit verband wordt ook verwezen naar de correspondentie in het kader van de voorlichting omtrent het tariefpakket BelPlus13_{. Wellicht ten overvloede wijst het} college erop dat het aldaar gestelde onverkort en op dezelfde manier geldt voor het tariefpakket “BelPlusZ”.

Rapportage

In de Methodiek belprofiel is tevens aangegeven dat KPN aan het college rapporteert over de realisatie van het tariefpakket, zodat het college kan monitoren of het tariefpakket “BelPlusZ” na de introductie wel of niet squeeze veroorzaakt en al dan niet aan het kortingenkader voldoet. KPN dient de eerste zes maanden na de introductie minimaal maandelijks aan het college te rapporteren wat het aantal gebruikers van “BelPlusZ” is en wat het gerealiseerde gemiddelde belprofiel van deze gebruikers is. Dit belprofiel dient uitgesplitst te worden naar de verschillende verkeersstromen en naar het aantal

minuten en gesprekken. Na deze zes maanden rapporteert KPN minimaal eens per drie maanden aan het college, totdat het college aangeeft geen verdere rapportage nodig te achten. De rapportage dient telkens binnen één maand na afloop van de periode opgeleverd te worden.

Besluit

Openbaar

6 Dictum

Het college besluit op grond van bovenstaande overwegingen, artikel 36 en 38 van het Boht en het huidige kortingenkader, goedkeuring te verlenen aan het voorstel van KPN tot introductie van het tariefpakket “BelplusZ”.

KPN dient de eerste zes maanden na de introductie minimaal maandelijks aan het college te

rapporteren wat het aantal gebruikers van “BelPlusZ” is en wat het gerealiseerde gemiddelde belprofiel van deze gebruikers is. Dit belprofiel dient uitgesplitst te worden naar de verschillende

verkeersstromen en naar het aantal minuten en gesprekken. Na deze zes maanden rapporteert KPN minimaal eens per drie maanden aan het college, totdat het college aangeeft geen verdere rapportage nodig te achten. De rapportage dient telkens binnen één maand na afloop van de periode opgeleverd te worden.

HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,

Sectorleider Telefonie

drs. K. Noorlag

Bezwaar

Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de dag waarop dit besluit is bekendgemaakt bezwaar maken bij het College van de OPTA.

Het postadres is: College van de OPTA, t.a.v. sector Telefonie, Postbus 90420, 2509 LK Den Haag.

Het bezwaarschrift moet zijn ondertekend en moet ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht bevatten. Voorts moet het bezwaarschrift de gronden van het bezwaar bevatten.