Orange Nederland Breedband B.V. en Orange Nederland N.V. (Orange) hebben met belangstelling kennis genomen van het position paper All IP van OPTA. Orange is blij dat OPTA het position paper heeft gepubliceerd en aantal concrete stappen aankondigt. De schade die de All IP plannen en voornemens van KPN toebrengen aan de positie van Orange en concurrentie in Nederland is echter nog steeds zeer groot en noodzaakt dringend tot een snelle oplossing. Zo ziet Orange een direct en onlosmakelijk verband tussen de voortdurende overnames door KPN en de verstoring van het level playing field door KPN. Orange is van mening dat position paper niet ver genoeg gaat en teveel inzet op de mogelijkheden van subloop
ontbundeling.
De publicatie van het All IP position paper ziet Orange als een belangrijke maar slechts een eerste stap op weg naar het herstellen van een level playing field. Dringende aanscherping en
vervolgstappen zijn noodzakelijk omdat:
I) OPTA al toestemming lijkt te geven voor uitfasering van MDF locaties terwijl er grote vraagtekens zijn bij de haalbaarheid van het volwaardig alternatief dat OPTA voor ogen heeft.
II) het position paper niet ver genoeg gaat ten aanzien van de regulering van het WBT aanbod van KPN en voorwaarden die worden verbonden aan uitfasering van MDF locaties. De voornemens van OPTA bieden KPN veel te veel vrijheden om met de herziening van All IP de rol van concurrenten op het netwerk van KPN te
marginaliseren;
III) OPTA haar plannen nog daadwerkelijk ten uitvoer moet brengen door publicatie van beleidsregels en het uitvoeren van marktanalyses. Met name ten aanzien van de marktanalysebesluiten vreest Orange dat doorlooptijden zullen leiden tot verdere toename van de schade door het ontbreken van een level playing field.
Orange maakt zich grote zorgen over de door OPTA gekozen benadering. Orange begrijpt en ondersteunt dat OPTA een duidelijke keuze maakt voor infrastructuurconcurrentie, maar het is
wrang dat de keuze (of hoop?) van OPTA voor mogelijke infrastructuurconcurrentie in de toekomst ten koste gaat van de infrastructuurconcurrentie die Orange op dit moment biedt.
Het weggooien van het oude model terwijl onzeker is of het nieuwe model
concurrentiemogelijkheden biedt, is zeer riskant en dreigt tot een de facto duopolie te leiden.
[...]
Het gebrek aan alternatief kan pas op langere termijn worden opgevangen door eventuele alternatieven zoals Fiber-to-the-Home. Orange schat dat het nog zeker 5 jaar zal duren voordat er enige concurrentiedruk van FttH zal ontstaan en nog langer voordat FttH een daadwerkelijk alternatief zou kunnen bieden. Daarnaast blijken FttH initiatieven zeer kwetsbaar door een erg lastige business case en lijken ze alleen met gemeentelijke
ondersteuning van de grond te komen. Voor de levensvatbaar van alternatieve infrastructuren is het hoe dan ook van zeer groot belang dat er een ‘alternatief’ (van KPN en
kabelaanbieders) klantenbestand in de markt is dat voldoende schaalgrootte heeft om onafhankelijke infrastructuren in welke vorm dan ook levensvatbaar te laten zijn. Dit maakt het
belang van effectieve wholesale regulering en het instandhouden van MDF centrales bij een gebrek aan een volwaardig alternatief zeer groot.
Een gedwongen verhuizing uit de MDF centrale zonder een volwaardig alternatief zal leiden tot een situatie waarin een duopolie in Nederland op korte termijn zou kunnen ontstaan.
Kortom, aanscherping en snelle vervolgstappen ten aanzien van de marktanalyses zijn wat Orange betreft noodzakelijk.
Hieronder vindt u de visie van Orange op de voornemens die OPTA naar voren brengt in het position paper. In de bijlage vindt u als aanvulling op het standpunt van Orange een
document
van Bird & Bird dat ingaat op een juridische aspecten van uitfasering van MDF toegang. Dit
document maakt integraal onderdeel uit van de reactie van Orange. De reactie van Orange moet in samenhang met de reactie van ACT worden gezien. Orange onderschrijft deze reactie.
A-priori akkoord van OPTA met uitfasering van MDFs doet afbreuk aan rechten van Orange
Alhoewel OPTA de nodige voorwaarden stelt aan uitfasering van MDF toegang, gaat OPTA wel impliciet en a-priori akkoord met de uitfasering van MDFs. Zij weegt daarbij het
eigendomsrecht van KPN af tegen het belang van concurrenten. Orange is van mening dat deze afweging eenzijdig in het voordeel van KPN uitvalt, terwijl er geen onderbouwing wordt gegeven van de technisch, operationele noodzaak van het intrekken van de
toegangsverplichting van KPN. Dit zijn volgens Orange in eerste instantie de criteria die OPTA
op basis van de Telecommunicatiewet en de Verordening ontbundelde toegang moet hanteren bij een toets of het intrekken of weigeren van toegang gerechtvaardigd is. Er wordt ook geen economisch onderbouwing - zo dit al een grond voor intrekking zou zijn - gegeven van de noodzaak tot intrekken van de toegangsverplichting van een MDF. Orange ziet dit als belangrijke omissie in het position paper van OPTA en is er van overtuigd dat er voldoende redelijke alternatieven zijn voor het uitfaseren van MDF locaties.
OPTA besteedt onvoldoende aandacht aan het belang en de economische waarde van de huidige infrastructuur voor Orange. Orange heeft geïnvesteerd in apparatuur én in een klantenbestand. Ook al zou apparatuur binnen een bepaalde tijd kunnen zijn terugverdiend, dit
betekent niet dat deze geen economische waarde meer heeft. De waarde van het
klantenbestand van Orange is grotendeels afhankelijk van de toegang die Orange heeft tot de eindgebruiker. Indien er geen alternatief meer is voor toegang tot de eindgebruiker dan verliest het klantenbestand van Orange haar waarde.
Gezien het belang van Orange gaat OPTA te snel en te gemakkelijk over tot een beslissing dat KPN MDF centrales mag uitfaseren. Het belang van Orange is dusdanig groot dat OPTA niet lichtvoetig mag besluiten dat KPN niet langer toegang hoeft te verlenen tot MDF
centrales.
Het verbaast Orange dat OPTA suggesties van marktpartijen niet of nauwelijks in haar position paper aan de orde stelt. Alleen na uitvoerig en zorgvuldig onderzoek van alle mogelijke alternatieven zou OPTA kunnen overgaan tot het intrekken van de
toegangsverplichting daar waar toegang redelijkerwijs niet langer van KPN kan worden gevraagd. Orange is van mening dat deze analyse redelijkerwijs moet leiden tot aanpassing van de voorwaarden waaronder KPN mag uitfaseren en OPTA haar voornemens met betrekking tot de beleidsregels voor uitfasering van MDF moet herzien en/of aanscherpen.
Orange is van mening dat de volgende uitgangspunten en criteria in de beleidsregels moeten worden gehanteerd.
− van uitfasering ja mits, naar uitfasering nee tenzij
− primaat van de markt: OPTA gaat uit van de veronderstelling dat SLU een haalbaar economisch alternatief is voor marktpartijen. Orange is echter van mening dat dit nu
=niet het geval is, terwijl OPTA deze keuze (of hoop) voor SLU min of meer definitief lijkt in te vullen in op basis van de voorgestelde regelgeving, zonder dat er enige garantie of onderbouwing is dat SLU een alternatief gaat zijn voor Orange. Zonder volwaardig alternatief kan uitfasering van MDFs niet worden toegestaan. Ook doet een gedwongen uitfasering geen recht aan de economische levensduur van ADSL2+.
− Het huidige business model van ADSL2+ biedt voldoende mogelijkheden om gedurende langere termijn te voldoen aan de vraag uit de markt. Alleen als OPTA daadwerkelijk vaststelt dat gegeven daadwerkelijke marktontwikkelingen toegang redelijkerwijs niet langer van KPN kan worden gevergd, is uitfasering met afdoende overgangstermijnen (minimaal 10 jaar) wat Orange betreft aan de orde.
− OPTA dient een nader onderscheid te maken tussen locaties. Indien KPN voor eigen doeleinden gebruik blijft maken van een locatie dan moet op voorhand worden
aangenomen dat MDF toegang ook redelijkerwijs van KPN kan worden verlangd. Dit geldt in ieder geval voor Metro Core Locations. Tevens verzoekt Orange OPTA een extra termijn van één jaar in te stellen bij eventuele uitfasering vanaf het moment dat KPN al haar apparatuur voor eigen doeleinden heeft verwijderd.
Investeringswindow voor MDF en SDF is te kort
Orange is van mening dat het investeringswindow dat OPTA biedt met haar position paper en overige regulering te kort is. Investeringen in infrastructuur worden voor een relatief lange periode (tussen 5 tot 10 jaar en soms zelfs voor langere periode) aangegaan.
Onzekerheden zoals die ten aanzien van de toekomst van MDF toegang leiden dan de facto ook meteen tot een rem op investeringen. Ook voor SLU gelden vergelijkbare onzekerheden, waarbij Orange een onderscheid wenst te maken tussen onzekerheden die voortvloeien uit normaal ondernemerschap en onzekerheden doordat een dominante partij de mogelijkheid krijgt concurrentievoorwaarden te beïnvloeden. De eerste vorm van onzekerheid is een risico van Orange. De tweede hoort door middel van regulering te worden opgelost.
Orange pleit vanuit die optiek zowel voor een langere overgangstermijn, voor regulatory guidance ten aanzien van de voorwaarden en tarieven die gedurende deze periode zullen gelden en voor regulatory guidance voor mogelijke investeringen in SLU. Zeker gedurende de overgangstermijn kan het niet zo zijn dat OPTA een formele investeringsbescherming biedt, zonder dat er zekerheid is dat partijen daadwerkelijk kunnen concurreren op basis van de tarieven en voorwaarden die gelden voor MDF toegang. OPTA dient daarom ook voor de periode na afloop van het huidige WPC model duidelijkheid te geven over de voorwaarden waaronder ontbundelde toegang kan worden afgenomen. In het issue paper stelde OPTA al dat zo nodig KPN wordt verplicht tegen de huidige voorwaarden en tarieven toegang te blijven
verlenen. OPTA dient hier op korte termijn nadere invulling aan te geven in de beleidsregel en/of de marktanalyses.
Er zijn hiervoor ook voldoende aanknopingspunten. Als een eventuele volumedaling op gebied van MDF al niet opgevangen kan worden door een kostendaling waarvan Orange uitgaat, dan nog zijn er voldoende aanknopingspunten om toegang tegen huidige tarieven en voorwaarden te waarborgen. De opbrengsten van onroerend goed kunnen namelijk deels als compensatie worden aangewend. Als KPN toestemming wordt gegeven om locaties uit te faseren ligt een nadeelcompensatie niet meer dan in de rede maar ook binnen de
mogelijkheden van OPTA om uitfasering toe te staan (al dan niet bij een gebrek aan een volwaardig alternatief).
Een onderwerp dat nog niet of nauwelijks aan de orde is gekomen zowel in het position paper als in de Industry Group sub-loop ontbundeling is het feit dat KPN concurrenten in een big bang scenario wil dwingen over te stappen naar de sub-loop door partijen van te voren collocatie op SLU niveau te laten bestellen onder het motto dat reservering van ruimte anders tot meerkosten gaat leiden. Orange is van mening dat een lock-in in
infrastructuurconcurrentie
zeer onwenselijk is. Orange is van mening dat dit onderwerp ook in de Industry Group SLU aan de orde dient te komen en gerelateerd moet worden aan de uitkomsten van
haalbaarheidsanalyse van OPTA van SLU investeringen van alternatieve aanbieders. Het heeft vanzelfsprekend geen zin ruimte te reserveren waar geen vraag naar is of zal ontstaan, maar wel als deze op termijn zou kunnen ontstaan. Orange is van mening dat deze optie in ieder geval niet op voorhand moet worden uitgesloten.
Bescherming van (toekomstige) investeringen in MDF moet concreter
Zoals hierboven aan de orde gesteld is Orange van mening dat a-priori toestemming van uitfasering van MDFs niet aan de orde kan zijn. Orange vindt daarom dat de
uitfaseringsperiode als minimumtermijn moet worden gezien waarna OPTA toetst of er inderdaad noodzaak is tot uitfasering van infrastructuur. Pas als voldaan is aan de criteria zoals hierboven benoemd kan er volgens Orange sprake zijn voor toestemming tot uitfasering
van de toegangsverplichting op MDF niveau.
Desalniettemin is Orange blij dat OPTA probeert recht te doen aan de belangen van partijen die willen investeren in de Nederlandse markt. Orange plaatst echter ook een aantal
kanttekeningen bij de voornemens van OPTA:
- het is onduidelijk wat de ingangsdatum van de 6 maanden periode is. OPTA dient hier zo spoedig mogelijk en in ieder geval vooraf duidelijkheid over te geven;
- OPTA gaat niet in op de voorwaarden waaronder MDF toegang gedurende de 5 jaars periode (of eventueel zelfs langer indien KPN geen volwaardig alternatief biedt) door concurrenten kan worden afgenomen. Het is essentieel dat partijen die MDF toegang afnemen gedurende de 5 jaars periode zekerheid wordt geboden dat zij inderdaad kunnen concurreren op de markt. OPTA dient daarom ook regulatory guidance te geven ten aanzien van de tarieven na afloop van het huidige systeem van
tariefregulering. Orange is van mening dat voortzetting van toegang impliceert dat dit op basis van gelijke voorwaarden en tarieven gebeurt én dat er geen wholesale price squeeze tussen diensten op basis van SLU en diensten op basis ULL moet kunnen plaatsvinden.
- Uitbreidingsinvesteringen moeten ook worden beschermd. Het is onredelijk dat slechts investeringen in basisconfiguraties worden vergoed. Partijen doen vele andere investeringen waaronder uitbreidingsinvesteringen in additionele footprints.
Als gevolg van het WPC besluit (d.d. 27 september 2006) is het tarief hiervoor drastisch gestegen. OPTA heeft dit niet expliciet overwogen in haar position paper.
Orange gaat er dan ook vanuit dat OPTA deze verhoging alsnog meeweegt en stelt voor ook voor uitbreidingsinvesteringen een overgangstermijn in te stellen gelijk aan de afschrijvingstermijn voor investeringen in basisconfiguraties;
Positie OPTA belemmerend in plaats van stimulerend voor infrastructuurconcurrentie?
OPTA focust haar regulering voornamelijk op infrastructuurconcurrentie. Orange ondersteunt dit uitgangspunt en streven van OPTA. Orange kan dit echter niet rijmen met het standpunt van OPTA om KPN op voorhand toe te staan centrales te sluiten. Partijen als Orange en Versatel hebben een sterke positie op het gebied van infrastructuur opgebouwd. Dit terwijl OPTA paradoxaal genoeg deze partijen nu dwingt de MDF locaties verlaten. Daarmee komt een einde aan een relatief succesvol model van infrastructuurconcurrentie terwijl het in het nieuwe model nog maar zeer de vraag is of er plek is voor alternatieve aanbieders.
De eerste oplossing voor het continueren van infrastructuurconcurrentie is het aanpassen van de voornemens van OPTA voor uitfasering van MDF toegang. Pas als SLU een economisch bewezen model is of er een ander volwaardig alternatief is dat een haalbaar alternatief is voor concurrenten van KPN, moet de toegangsverplichting van KPN kunnen worden ingetrokken met een adequate overgangstermijn. Zelfs dan zal echter nog wel bewezen moeten worden dat MDF geen economisch bestaansrecht meer heeft en dat toegang redelijkerwijs niet van KPN kan worden gevergd. De bewijslast hiervoor dient bij KPN (en OPTA) te liggen.
Mocht SLU al een haalbaar business model zijn (zie hieronder), dan zal een gedwongen migratie uit de MDF leiden tot gedwongen investeringen die onnodig snel gedaan moeten worden en onnodig hoog zullen zijn. Orange is van mening dat het zeer onwaarschijnlijk is dat aanbieders onder deze voorwaarden zullen investeren in SLU.
Sub-loop ontbundeling een realistisch alternatief?
Sowieso plaats Orange haar vraagtekens bij de haalbaarheid van de sub-loop ontbundeling business case. Hierbij speelt een aantal factoren een rol:
- voor een haalbare business case is de schaalgrootte van alternatieve partijen van groot belang. Gezien de huidige timing van uitfasering van MDF centrales en de voorgenomen overname van Tiscali door KPN lijkt een alternatieve infrastructuur naast die van KPN sowieso niet van de grond te kunnen komen
- het is überhaupt de vraag of er in Nederland een business case is voor een of meerdere alternatieve aanbieder(s)
- de investeringswindow voor subloop ontbundeling is erg kort. Door de huidige gang van zaken omtrent ULL toegang kunnen er grote vraagtekens worden gezet bij de stabiliteit van het investeringsklimaat in Nederland. Ook in het position paper mist Orange hiervoor de nodige regulatory guidance. Een onderwerp dat al is aangehaald zijn de tarieven voor MDF toegang na afloop van het huidige WPC systeem.
Orange is dan ook blij met het onderzoek van OPTA naar de business case van alternatieve aanbieders voor subloop ontbundeling. Orange is van mening dat het reguleringsmodel voor breedband in grote mate gebaseerd moet worden op een realistische inschatting van de mogelijkheid een alternatieve infrastructuur op basis van SLU te realiseren in (delen van) Nederland.
[...]
[...]
Als de uitkomst van de studie van Analysys leidt tot vraagtekens van de haalbaarheid van de business case voor SLU zal dit moeten leiden tot een bijstelling van het reguleringsmodel van OPTA door partijen met een alternatieve infrastructuur omdat er dan geen sprake kan zijn van een volwaardig alternatief:
- langer toegang te geven tot MDF locaties, en/of,
- te onderzoeken of kan worden voorzien in een volwaardig alternatief bijvoorbeeld met een virtueel SLU aanbod, waarbij aanbieders die hebben geïnvesteerd in alternatieve infrastructuren in staat worden gesteld op virtuele wijze breedband diensten
gebaseerd op SLU via het netwerk van KPN af te nemen tegen gelijke of
vergelijkbare concurrentievoorwaarden als het huidige model van MDF toegang en dat hen in staat stelt effectief wijze en op basis van schaalvoordelen te concurreren met de retailorganisatie van KPN
Orange is van mening dat een concreet model voor infrastructuurconcurrentie ten grondslag moet liggen aan de marktanalysebesluiten van OPTA. Alleen daar waar
infrastructuurconcurrentie op basis van objectieve criteria en concrete business cases van alternatieve partijen haalbaar zal zijn, dient OPTA af te zien van regulering van wholesale toegang en kan toestemming van OPTA voor uitfasering van MDF locaties aan de orde zijn.
Marktanalysebesluiten van OPTA
Orange is blij dat OPTA nieuwe marktanalyses heeft aangekondigd als gevolg van de All IP strategie van KPN. Orange wil wel benadrukken dat deze marktanalyses veel eerder hadden moeten worden uitgevoerd en al zeer snel tot de conclusie hadden moeten leiden dat KPN een dominante positie heeft op markt voor wholesale breedband toegang.
OPTA geeft enige regulatory guidance op basis van de marktanalyse besluiten en geeft aan over te willen gaan tot regulering van onderdelen van het ‘All IP netwerk’ van KPN.
Orange is van mening dat OPTA zich net als bij de vaststelling van het volwaardig alternatief en voorwaarden voor uitfasering van het netwerk bij haar regulatory guidance ten aanzien van
de marktanalyses te veel laat leiden door de potentiële mogelijkheden die subloop unbundling biedt. Dit moet leiden tot een aanscherping van de regulering van wholesale breedband toegang. Orange pleit daarvoor naar een onderscheid tussen drie verschillende situaties: met regulering op basis van ondergrens waar geen MDF en SDF toegang wordt gerealiseerd door alternatieve aanbieders. In gebieden waar zowel SDF als MDF toegang wordt aangeboden zou kunnen worden volstaan met een transparantie en non-discriminatieverplichting en toets op ondergrens. Orange benadrukt wellicht ten overvloede dat op basis van de huidige situatie er geen enkele aanwijzing is dat een concurrent van KPN via SLU investeringen de markt voor lage kwaliteits wholesale breedband toegang zal betreden. In gebieden waar alleen MDF toegang is gerealiseerd dient OPTA te regulering op basis van transparantie, nondiscriminatie en ondergrensregulering. Eventueel gevaar op excessieve prijzen en price
squeeze dient eveneens ondervangen te worden, bijvoorbeeld door een ex-post monitoring
systeem.
Orange wil er op wijzen dat het van groot belang is dat OPTA overgaat tot snelle uitvoering van de marktanalyses en is van mening dat de marktschade is opgetreden ook rechtvaardigt een besluit te nemen op basis van artikel 6b.3 Tw.
Nog steeds geen adequate informatievoorziening gewaarborgd
Orange heeft in haar reactie op het issuepaper van OPTA veel aandacht besteed aan de gebrekkige informatievoorziening door KPN. Orange ziet daarin nog steeds niet of nauwelijks verbetering. Weliswaar heeft OPTA sindsdien de Industry Group SLU (IG SLU) in het leven geroepen. De IG SLU betekent een verbetering van de informatievoorziening als gevolg van de rol van OPTA. Maar deze verbetering heeft echter niet of nauwelijks toegevoegde waarde omdat informatievoorziening door KPN met betrekking tot alle andere onderwerpen (SDF backhaul, het WBT aanbod, uitrolschema’s, overzicht van Metro Core Locations, etc.) vaak te wensen over laat. Orange verzoekt OPTA om ook alle overige aspecten van de All IP
strategie van KPN onder ‘de vleugels’ te brengen van een Industry Group. Gezien de ingrijpendheid van de plannen van KPN is dit niet meer dan redelijk in het licht van de belangen van Orange en andere marktpartij en Orange is van mening dat OPTA daartoe ook voldoende bevoegdheden heeft.
Een concretere sturende rol t.a.v. herstructurering van het netwerk van KPN is noodzakelijk
Orange is van mening dat KPN te veel vrijheden krijgt bij herinrichting van het haar netwerk.
De voorwaarden die OPTA stelt of van plan is om te stellen bieden onvoldoende tegenwicht tegen de dominante positie die KPN heeft. Zo staat het KPN vrij om haar netwerk in te richten zonder rekening te houden met externe factoren zoals concrete marktvraag of de positie van concurrenten. Orange van mening dat deze factoren wel degelijk door OPTA in ogenschouw moeten worden genomen.
Op dit moment wordt KPN op geen enkele manier aangesproken op de wijze van herinrichting
van het netwerk. Orange is van mening dat OPTA dit wel degelijk moet doen. De uiteindelijke beoordeling over uitfasering van MDFs moet worden genomen op basis van de toegevoegde waarde die diensten op basis van SLU zullen hebben, positieve welvaartseffecten ten opzichte van het verlies aan concurrentie, de negatieve welvaartseffecten.
OPTA moet en kan deze afweging concreet onderdeel uit laten maken van de beoordeling van uitfasering van MDF toegang. Zo lijkt het bijvoorbeeld redelijk dat eerder toestemming wordt gegeven voor uitfasering in die gebieden waar geen alternatieve aanbieders aanwezig zijn in MDF locaties of waar ADSL2+ geen dekking biedt op een afstand van minimaal 2.5 kilometer van de straatkast. In die gebieden zal de afweging tussen positieve en negatieve effecten sneller positief uitpakken dan in gebieden waar concurrenten wel zijn uitgerold.
Pro-actieve sturing van OPTA nodig voor toekomstige elementen van All IP plannen van KPN
Naast de effecten op de breedbandmarkt ziet Orange ook een groot aantal gevolgen op andere markten. Omdat deze plannen nu nog niet of slechts in hoofdlijnen bekend zijn, is het niet nodig om in het kader van het position paper deze onderwerpen te behandelen. Wel pleit Orange voor een pro-actieve aanpak van OPTA die moet voorkomen dat de schade die is ontstaan op de breedbandmarkt ook ontstaat op ander gebied.
OPTA dient snel en pro-actief op te treden ook als OPTA van mening is dat zij nog niet bevoegd is. In de herinrichting van netwerken zit niet alleen een innovatie component, maar kansen voor KPN om haar netwerk zo in te richten dat concurrenten en concurrentie worden geschaad.
Orange voorziet op dit moment toekomstige problemen ten aanzien van twee onderwerpen:
IP-IP interconnect en de herziening van infrastructuur voor interconnectie. Op beide gebieden zijn de plannen van KPN volstrekt niet helder. Het is volgens Orange ook niet alleen aan KPN om hier duidelijkheid over te geven. In theorie zou ook Orange zelf kunnen besluiten dat IP verkeer vanaf een bepaalde datum alleen nog op een switch ergens in Nederland (of
Frankrijk) kan worden aangeleverd. Het is maar de vraag of een dergelijke benadering tot de meest efficiënte oplossing voor aanbieders en daarmee voor consumenten leidt. Het staat voorop dat voorkomen moet worden dat concurrenten van KPN de facto gedwongen worden om de infrastructuur van KPN te volgen bij het realiseren van IP-IP interconnectie, zeker als dat leidt tot onnodige kostprijsverhoging.
Momenteel zijn er nog veel mogelijkheden en onduidelijkheden in de markt. Orange vraagt OPTA op dit moment ook niet om concrete maatregelen te nemen. Wel verzoekt Orange OPTA op korte termijn in overleg te treden met marktpartijen hoe ook deze toekomstige aspecten van de All IP strategie van KPN door OPTA en marktpartijen op voorhand kunnen worden ondervangen.
Noodzaak en toegevoegde waarde van All IP strategie wordt niet geanalyseerd In relatie tot het voorgaande punt vindt Orange het ronduit verbazingwekkend dat OPTA oordeelt dat All IP van KPN in principe een goede zaak is. Alhoewel Orange van mening is dat
in eerste instantie ten aanzien van innovatie het primaat van de markt leidend moet zijn, is Orange van mening dat er vele kanttekeningen zijn te maken bij de All IP plannen van KPN.
Orange wil benadrukken dat zij geen innovaties in het netwerk van KPN wil tegenhouden.
Wel
werpt een analyse van de noodzaak en toegevoegde waarde een ander licht op de All IP plannen van KPN.
Het feit dat KPN niet investeert in All IP maar slechts kapitaalswaarde van haar assets in het netwerk verplaatst is voor Orange veelzeggend. KPN haalt geen geld op op de kapitaalmarkt, maar verkoopt centrales die ze vanuit een monopoliepositie heeft verworven.
KPN stelt dat er sprake zal zijn van een aanzienlijke reductie van operationele kosten en dat All IP een veel efficiënter netwerk oplevert. Orange kan dat moeilijk rijmen met de tarieven die KPN voor SLU heeft gepubliceerd. Deze zijn hoger dan de tarieven voor ULL. Hoe het ook zij, kostenbesparingen van KPN zijn onvoldoende reden voor een ongeclausuleerde uitfasering van MDF locaties. Als KPN van haar toegangsverplichting af wil dient zij partijen die
geïnvesteerd hebben daarvoor schadeloos te stellen. De noodzaak hiervoor wordt bij gebrek aan een volwaardig alternatief des te groter.
[...]
Orange is van mening dat een nadere analyse van nut en noodzaak van All IP van KPN nodig is. Iedere keer weer lijkt KPN in staat eerst partijen te dwingen tot bepaalde investeringen om daarna haar netwerk te herzien omdat de investering waarin andere partijen hebben
geïnvesteerd achterhaald schijnt te zijn of minder efficiënt. Dit soort strategische ontwerpkwesties worden onvoldoende ondervangen door OPTA.
Vervolgstappen na het position paper
Orange maakt zich grote zorgen over het vervolgtraject na het position paper. Belangrijkste zorgpunt is dat OPTA impliciet toestemming lijkt te geven voor uitfasering van MDF centrales terwijl er nog geen duidelijkheid is over een van de voorwaarden op basis waarvan de toestemming wordt verleend, het volwaardig alternatief. Orange verzoekt OPTA de
beleidsregels voor het uitfaseren van MDF locaties aan te houden tot het moment dat OPTA heeft vastgesteld of SLU een haalbare business case voor alternatieve aanbieders en zo ja in welke mate (geografische uitrol, welke markt(en), etc).
Orange is van mening dat de beleidsregels niet kunnen worden vastgesteld zonder dat de marktanalyses zijn afgerond. OPTA dreigt over te gaan tot het verlenen van toestemming voor uitfasering van MDF locaties zonder dat er sprake is van een oordeel van de
haalbaarheid van SLU als onderdeel van het volwaardig alternatief. Orange is van mening dat OPTA gezien het belang van marktpartijen niet kan concluderen dat er een volwaardig alternatief zonder dat vaststaat dat dit alternatief er ook daadwerkelijk is en zonder dat vaststaat dat het in praktijk gebruikt kan worden. Dit is van groot belang gezien de inschatting die alle betrokken marktpartijen maken dat SLU ten behoeve van toetreding tot de markt voor lage kwaliteitsbreedband toegang niet van de grond zal komen.
Orange is verder mening dat eventuele investeringsplannen in SLU gevalideerd moeten worden bij investeerders inclusief de eventuele beperkingen en voorwaarden die
investeerders voorzien bij dergelijke investeringen. Slechts daadwerkelijke diensten en niet voornemens leiden tot concurrentiedruk.
OPTA heeft in het position paper zelf opgemerkt dat zij een aantal vervolgonderzoeken zal uitvoeren, onder andere naar de redelijkheid van de uitfaseringstermijn. Orange is van mening
dat OPTA marktpartijen pro-actief moet betrekken bij de opzet van dit onderzoek en het verzamelen van relevante input.
Orange verzoekt OPTA ook transparantie te bieden aan marktpartijen over mogelijke
aanpassingen in haar position paper als gevolg van de input van marktpartijen. Zoals gezegd is Orange van mening dat verdere aanscherping en verduidelijking van het position paper een absolute noodzaak is. OPTA dient op korte termijn duidelijk te maken welke aanpassingen OPTA zowel inhoudelijk als ten aanzien van het verdere proces heeft gemaakt.
Over de door het college geschetste uitfaseringsvoorwaarden heeft het college de volgende specifieke vragen aan partijen. Orange verwijst hiervoor nogmaals specifiek naar de bijlage met een analyse van Bird & Bird van juridische aspecten van uitfasering van MDF locaties.
1. Het college verzoekt partijen te reageren op de voorwaarde dat het
uitfaseringsproces niet kan starten voordat er een door het college beoordeeld referentieaanbod SLU is dat voldoet aan de eisen uit het marktbesluit.
Orange is van mening dat dit inderdaad een noodzakelijke voorwaarde is. Orange wil hierbij wel haar standpunten over gedwongen uitfasering van MDF toegang en de haalbaarheid van SLU als business model onder de aandacht van het college brengen. De aanwezigheid van een referentieaanbod SLU dat voldoet aan de eisen uit het marktbesluit is dus wel een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde.
Naast de voorwaarden die elders in dit document aan bod komen wil Orange in ieder geval benadrukken dat deze voorwaarde moet worden aangescherpt:
1. Het uitfaseringsproces kan pas beginnen nadat de marktanalysebesluit zijn afgerond.
Dit is van des te meer belang omdat veel van noodzakelijke inputs voor de business case van SLU pas worden vastgesteld op basis van de marktanalyses;
2. Daarnaast moet OPTA voordat zij de beleidsregels opstelt zich uitspreken over de haalbaarheid van SLU als onderdeel van het volwaardig alternatief. Indien SLU geen onderdeel uitmaakt van het volwaardig alternatief kan uitfasering niet worden
toegestaan;
3. OPTA moet zijn expliciete goedkeuring verlenen aan het referentieaanbod SLU.
2. Het college verzoekt partijen te reageren op het standpunt dat het
referentieaanbod SLU niet voldoet aan de eisen uit het marktbesluit als dat niet tevens een migratieaanbod MDF-SDF omvat.
Orange kan zich hierin vinden met de kanttekening dat het migratieaanbod dient te bestaan uit
alle mogelijke vormen van migratie naar SDF. In ieder geval is het noodzakelijk dat er een migratieaanbod WBT-SDF wordt opgenomen in het referentieaanbod SLU. Daarbij doet het
volgens Orange niet terzake of WBT wel of niet is gereguleerd. Toegangs- en non-
discriminatieverplichtingen op het gebied van ontbundelde toegang bieden OPTA voldoende basis om dit onderdeel uit te laten maken van het referentieaanbod.
3. Het college verzoekt partijen te reageren op het standpunt dat een redelijke migratietermijn niet eerder ingaat dan zes maanden nadat er een door het college beoordeeld referentieaanbod SLU door KPN is gepubliceerd.
Orange is van mening dat deze termijn te kort is. OPTA heeft deze termijn bewust als minimumtermijn gekozen bij het vaststellen van de verplichtingen voor KPN op basis van marktanalyses voor markt 11. Gezien de zeer ingrijpende gevolgen van de All IP strategie van
KPN vraagt Orange zich op basis van welke criteria OPTA wel zou besluiten een termijn te hanteren die langer is dan 6 maanden.
Alleen al op basis van het non-discriminatiebeginsel dienen marktpartijen minimaal een jaar voorbereidingstijd te krijgen. KPN is immers zelf (naar eigen zeggen) begin 2005 met de voorbereidingen voor haar All IP strategie begonnen terwijl ze haar plannen pas ruim een jaar later aan marktpartijen heeft gepresenteerd.
4. Het college verzoekt partijen te reageren op de voorwaarde dat het
uitfaseringsproces niet eerder kan starten dan na een aankondiging ervan op de website van KPN, een schriftelijke mededeling ervan aan de afnemers van MDF- access op die locatie en schriftelijke mededeling ervan aan het college.
Op zich kan Orange zich vinden in deze voorwaarde wat overigens niet wil betekenen dat Orange zich kan vinden in het uitfaseringsproces.
5. Het college verzoekt partijen te reageren op het standpunt van het college dat een redelijke afschrijvingstermijn voor de eenmalige vergoeding die een afnemer heeft betaald aan KPN voor de basisconfiguratie op een MDF-locatie, vijf jaar is.
Orange kan zich slechts ten dele in dit stand vinden en verzoekt OPTA haar voornemens als volgt aan te passen:
- zonder volwaardig alternatief dient OPTA überhaupt geen toestemming te verlenen voor uitfasering
- de 5 jaarsperiode dient een minimumperiode te zijn en ook van toepassing te worden verklaard op uitbreidingsinvesteringen;
- na afloop van de minimumperiode moet worden bekeken aan de hand van de marktontwikkelingen, de positie van MDF aanbieders of toegang niet redelijkerwijs van KPN kan worden gevergd. Zeker voor de locaties die KPN niet uitfaseert (MCL locaties) is Orange van mening dat de toegangsverplichting voor MDF moet worden gehandhaafd.
6. Het college verzoekt partijen te reageren op de door het college onderscheiden fases en de activiteiten die het college voorziet in de fasen. Zijn er fasen/activiteiten benoemd die overbodig zijn? Missen er fasen/activiteiten in het beschreven
uitfaseringsproces? Verder verzoekt het college partijen te reageren op de door het college genoemde termijnen. Het college roept partijen op hun reactie zoveel mogelijk te onderbouwen met objectieve informatie. Het college verzoekt met name KPN om inzicht te verschaffen in de activiteiten die zij onderscheidt en de tijdlijnen die zij zelf voor deze activiteiten hanteert, mede op basis van ervaringscijfers.
Orange vindt het noodzakelijk dat er een additionele periode wordt toegevoegd. OPTA moet vaststellen of KPN daadwerkelijk geen gebruik meer maakt van een locatie die wordt uitgefaseerd, ten behoeve van eigen diensten. Indien dit wel het geval is, moet uitfasering sowieso niet worden toegestaan. Indien dit niet het geval is, moet OPTA een additionele uitfaseringstermijn van minimaal 1 jaar in het leven roepen.
Orange ziet grote potentiële problemen bij de uitrol van de All IP strategie van KPN. Het is daarbij zeer waarschijnlijk dat KPN haar planning zelf niet haalt en dat gebouwen van KPN nog in gebruik zijn voor diensten van KPN, terwijl concurrenten al worden gedwongen de locatie te verlaten. Orange acht dit in strijd met het redelijkheidsbeginsel. In principe zouden partijen alleen de MDF locatie gedwongen moeten verlaten indien dit redelijkerwijs niet anders
kan en dus als KPN zelf geen toegang meer afneemt en het pand daadwerkelijk wordt verkocht.
7. Het college verzoekt partijen te reageren op de voorwaarde dat KPN een redelijke uitfaseringstermijn dient te hanteren die gelijk is aan de redelijke migratietermijn, tenzij de redelijke afschrijvingstermijn van vijf jaar na de laatste levering van een basisconfiguratie op die MDF-locatie, een langere termijn is. In dat geval dient voor alle partijen de redelijke afschrijvingstermijn gehanteerd te worden van vijf jaar na de laatste levering van een basisconfiguratie op die MDF-locatie.
Orange heeft in haar algemene beantwoording al aangegeven zich niet te kunnen vinden in dit
standpunt van OPTA. De redelijkheid van uitfasering ligt niet alleen bij het stellen van een redelijke afschrijvingstermijn of bij een redelijke uitfaseringstermijn. Kernvraag is of i) toegang voor aanbieders van DSL nog een toegevoegde economische waarde heeft, en ii) of in dat licht verlenen van toegang door KPN redelijkerwijs niet langer van KPN gevergd kan worden.
Naast dit algemene punt is Orange van mening dat de afschrijvingstermijn een stap op de goede weg, maar niet voldoende is. Orange verzoekt OPTA de afschrijvingstermijn als volgt aan te passen: i) ook uitbreidingsinvesteringen in bijvoorbeeld additionele footprints moeten met dezelfde afschrijvingstermijn worden beschermd. Dit zeker omdat na de tarieven voor additionele footprints op basis van het WPC besluit dat OPTA onlangs heeft genomen zeer aanzienlijk zijn gestegen; ii) de afschrijvingstermijn te verlengen. Voor investeringen in
infrastructuur worden over het algemeen afschrijvingstermijnen van 10 tot 15 jaar gehanteerd.
Voor een belangrijke investeringscomponent lijkt OPTA er van uit te gaan dat glasvezel tot aan de nummercentrale voor SLU hergebruikt zou kunnen worden en daarmee terugverdiend kan worden. Dit is echter niet het geval omdat [...] gezien de netwerktopologie (zeker als daar een mogelijk FttH ontwikkeling in wordt meegewogen) dit glasvezel niet of nauwelijks
toegevoegde waarde biedt.
8. Het college vraagt partijen te reageren op het standpunt dat KPN op haar website bekend dient te maken voor welke locaties zij andere voorwaarden overeen is gekomen en wat deze andere afspraken zijn, en dat KPN dit tevens ter kennisgeving schriftelijk aan het college mededeelt.
Orange kan zich in principe in dit standpunt vinden maar wil wel benadrukken dat gezien het belang van dit onderwerp het in de rede ligt om KPN te verplichten alle afnemers van MDF toegang schriftelijk op de hoogte te stellen van eventueel afwijkende voorwaarden.
9. Het college verzoekt partijen aan te geven onder welke omstandigheden KPN of andere partijen nog langer gebruik zouden kunnen maken van een MDF-locatie, ondanks publicatie van een aankondiging door KPN van uitfasering van die MDF- locatie?
Orange is van mening gezien dat de voorwaarden waaronder KPN MDF toegang aanbiedt op locaties die KPN wil uitfaseren, minimaal gelijk moeten zijn aan de huidige voorwaarden.
Voorwaarden en tarieven mogen gedurende de uitfaserings- en afschrijvingsperiode niet veranderen. Daarnaast is het essentieel dat er geen squeeze plaats vindt tussen ULL en SLU.
10. Het college verzoekt partijen te reageren op het uitgangspunt dat zij te allen tijde kunnen verzoeken om ontbundelde toegang tot bestaande MDF-locaties van KPN, maar dat gegeven een formele uitfaseringsaankondiging, KPN gerechtigd is de
termijn van levering te beperken tot het nog resterende deel van de uitfaseringstermijn.
Orange verwijst naar het antwoord op voorgaande vragen. Ten eerste is Orange van mening dat
KPN niet moet worden toegestaan om MDF locaties uit te faseren. Specifiek in het kader van deze vraag wijst Orange op haar verzoek een additionele termijn in te voeren, nl. om vast te stellen of KPN al dan niet een locatie heeft verlaten. Pas op dit moment zou KPN mogen beginnen met uitfaseringen. Investeringen tot aan dat moment moeten volgens Orange worden beschermd met een afschrijvingstermijn.
Bijlage 1 Nadere uitwerking van de juridische bedenkingen bij uitfasering van de MDF locaties
