1
Bespreeknota wijziging Besluit Begroting en Verantwoording
Inleiding
Met ingang van de begroting 2017 gaat er het nodige veranderen in het Besluit Begroting en Verantwoording en daarmee in onze begroting.
Deze veranderingen komen voort uit adviezen van de commissie Depla en beogen het volgende:
1. Versterking van de kaderstellende en controlerende taak van de raad;
2. Verbetering van vergelijkbaarheid tussen gemeenten;
3. Een doeltreffender en doelmatiger accountantscontrole en toezicht
Inmiddels is het wijzigingsbesluit gepubliceerd in het Staatsblad en daarmee definitief geworden.
Het voert te ver om in dit kader alle veranderingen uitgebreid te beschrijven en toe te lichten. Een handzaam overzicht van alle veranderingen is te vinden in de brochure hoofdlijnen vernieuwing bbv van het ministerie van BZK, te vinden op
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2015/06/01/hoofdlijnen-vernieuwing-besluit- begroting-en-verantwoording-bbvbegroting-en-verantwoording-bbv
In deze notitie gaan we kort in op de veranderingen die gaan plaatsvinden en willen we u meenemen in die onderwerpen waar gemeenten eigen keuzes kunnen maken. Het is van belang dat deze keuzes nu gemaakt worden, zodat deze meegenomen kunnen bij de opstelling van de begroting 2017 dit voorjaar en deze zomer.
De volgende onderwerpen worden behandeld:
Invoering taakvelden
Beleidsindicatoren
Kosten van overhead
Verbonden partijen
Onderscheid investeringen met economische en maatschappelijk nut
Financiële kengetallen
Gevolgen voor de begroting 2017
Taakvelden
Op dit moment leveren we aan het CBS informatie aan op basis van een voorgeschreven indeling in functies. Elk grootboeknummer in onze administratie is gekoppeld aan zo’n functie en op die manier kan het financiële systeem bepalen welke uitgaven en inkomsten naar welke functie gaan. Het CBS gebruikt deze informatie om gemeenten met elkaar te kunnen vergelijken en t.b.v. macro-informatie over de uitgaven en inkomsten van alle gemeenten, zowel in nationaal als in Europees verband.
De raad ziet niets van die functies terugkomen in de eigen programmabegroting. In sommige gevallen valt een functie samen met een product in onze begroting, maar dat is lang niet altijd het geval. De producten ziet u wel terug in de begroting, maar het autorisatieniveau daarvan ligt bij het college, daarom zijn deze alleen ter kennisname in de begroting opgenomen. Met andere woorden:
vanuit de raad wordt (formeel) nu niet gestuurd op dit niveau.
2
De commissie Depla heeft geadviseerd om voor alle gemeenten dezelfde taakvelden te definiëren, die ook in elke gemeentebegroting zichtbaar gemaakt worden. Deze taakvelden komen dan in de plaats van zowel de functies als de producten. De indeling van de programma’s blijft een
bevoegdheid van de gemeente zelf, daar wordt dus niet aan getornd. Ook het autorisatieniveau verandert niet, maar door voor te schrijven dat de taakvelden uniform in de begroting worden opgenomen wordt wel bereikt dat de raad meer inzicht krijgt in de begroting op het niveau direct onder de programma’s.
Een landelijke werkgroep is aan de slag geweest om de nieuwe taakvelden te definiëren. In de decembercirculaire 2015 is de voorlopige lijst gepubliceerd. Aan de hand van deze lijst kunnen we zien welke impact dit heeft op onze begroting. In de bijlage is een lijst opgenomen van onze huidige programma-indeling en de nieuwe taakvelden, ingepast in onze programma’s. Daaruit blijkt dat een groot aantal taakvelden in zijn geheel valt onder één programma. Er zijn ook taakvelden die voor het grootste deel onder één programma vallen, maar waarvan een klein deel op dit moment binnen een ander programma valt. En tenslotte zijn er drie taakvelden waarvan de onderdelen onder twee of zelfs drie programma’s vallen.
We gaan ervan uit dat de programma-indeling die de raad bij de begroting 2015 heeft vastgesteld niet ter discussie staat. Deze is en blijft dus uitgangspunt voor de begroting 2017 e.v. We zouden er voor kunnen kiezen om ook de producten zoals we die nu kennen te handhaven. In dat geval hoeven we niets te doen aan de huidige indeling van de begroting (afgezien van de andere veranderingen a.g.v. het nieuwe BBV). Om toch te voldoen aan het nieuwe BBV nemen we dan de indeling in taakvelden in een bijlage bij de begroting op. Daarmee voldoen we weliswaar aan de letter van de wet, maar het is zeker niet in de geest ervan.
In bijlage 1 ziet u gearceerd welke taakvelden niet één op één onder een programma vallen. In de laatste kolom is een voorstel opgenomen hoe daar mee om te gaan. Samengevat komt het er op neer dat we voorstellen dat we kleine onderdelen van een taakveld die nu in een ander programma zijn ondergebracht samenvoegen bij de rest van het taakveld; het taakveld zit dan alsnog in zijn geheel in één programma. Voor drie taakvelden stellen we voor om deze wel gesplitst te houden over de programma’s. Dit zijn de taakvelden Verkeer, wegen en water, Openbaar groen en
openluchtrecreatie en Bouwen en wonen. Het onderbrengen van deze taakvelden in één programma zou geen recht doen aan de keuze voor de programma-indeling die de raad gemaakt heeft.
Op een andere plek in de begroting zullen we dan alsnog de baten en lasten van de taakvelden afzonderlijk opnemen, zodat dit inzicht wel geboden wordt.
Op de gevolgen van deze keuze op de vergelijkbaarheid tussen de begrotingen 2016 en 2017 komen op het eind van deze nota terug.
Voorgestelde keuze: Producten worden vervangen door taakvelden; kleine onderdelen van taakvelden overhevelen naar het programma waar de rest van het taakveld ook is ondergebracht; de taakvelden Verkeer, wegen en water, Openbaar groen en openluchtrecreatie en Bouwen en wonen splitsen over meerdere programma’s.
Alternatief: De huidige indeling in producten handhaven en de taakvelden alleen in een bijlage bij de begroting opnemen.
3 Beleidsindicatoren
Er komt één basisset van ongeveer 50 indicatoren die voor alle gemeenten zijn voorgeschreven. Deze indicatoren komen in elk begroting en jaarrekening terug. Het betreft zogenaamde ‘outcome’- indicatoren, waarmee de raad kan sturen op maatschappelijke effecten. Deze indicatoren zijn openbaar, veelal afkomstig uit landelijke databases en worden ontsloten via de website waarstaatjegemeente.nl.
Inmiddels heeft de VNG een advies uitgebracht aan de minister van BZK over de te hanteren basisset.
De verwachting is dat de minister dit advies overneemt. De lijst met geadviseerde indicatoren is bijgevoegd (bijlage 2).
In Tiel hebben we de afgelopen jaren de nodige energie gestoken in het opstellen van doelenbomen en bijbehorende indicatoren per programma. De vraag is nu of we willen blijven sturen op basis van onze eigen indicatoren of dat we het beperken tot de nu voorgeschreven basisset. Voordeel van de basisset is dat deze de vergelijkbaarheid met andere gemeenten bevordert en gemakkelijk
toegankelijk is. Nadeel is dat deze geen rekening houdt met plaatselijk omstandigheden. Verder zien we ook overlap tussen de basisset en de ‘eigen’ indicatoren, of net een verschillende definitie waardoor de lezer op het verkeerde been kan worden gezet. Het zal dus nodig zijn om hier en daar extra toelichtingen op te nemen om verwarring te voorkomen.
Teneinde hiermee ervaring op te doen is het voorstel nu om in eerste instantie de basisset simpelweg toe te voegen aan de huidige indicatoren en in de loop van de tijd te bezien of het verstandig is om bepaalde eigen indicatoren te laten vervallen. Eigen indicatoren die nu al volledig samenvallen met een indicator uit de basisset kunnen uiteraard direct al vervallen.
Voorgestelde keuze: de basisset beleidsindicatoren toevoegen aan de programma’s van de begroting, naast de ‘eigen’ indicatoren en doelenbomen.
Alternatief: alleen nog de basisset beleidsindicatoren opnemen in de begroting
Toerekening kosten overhead
Naast de programma’s moeten in de begroting 4 overzichten worden gepresenteerd, te weten:
algemene dekkingsmiddelen;
kosten van overhead;
bedrag voor de heffing voor de vennootschapsbelasting;
bedrag voor onvoorzien.
Het meest in het oog springend hiervan is het overzicht van overheadkosten.
Overheadkosten zijn kosten die niet direct toegerekend kunnen worden aan een product of een programma in de begroting. Voorbeelden hiervan zijn huisvesting, ICT, personeelszaken en financiën.
In de huidige systematiek heeft u als raad weinig inzicht in de kosten van overhead. De
overheadkosten worden namelijk via een ingewikkelde systematiek verdeeld over alle programma’s.
In de kosten van alle programma’s zit dus een component overheadkosten. Door vaststelling van de totalen per programma stelt u indirect deze kosten ook vast, terwijl u slechts een beperkt inzicht heeft in deze kosten.
4
Dit gaat vanaf 2017 veranderen. Er komt een afzonderlijk taakveld “Ondersteuning organisatie”
waarop alle overheadkosten worden verantwoord. Deze kosten worden niet meer verdeeld over de andere taakvelden en daarmee ook niet over de programma’s, maar worden dus gepresenteerd in een afzonderlijk overzicht. Hiermee kan de raad beter gaan sturen op de bedrijfsvoering. Directe loonkosten van medewerkers die direct aan een programma/taakveld werken worden wel aan dat programma toegerekend.
E.e.a. betekent dus dat de omvang van alle programma’s kleiner wordt. In het bijzonder geldt dat nog meer voor programma 8 Bestuur en burgers, omdat we in dat programma nu producten hebben opgenomen zoals Bestuursondersteuning en Juridische zaken die volgens de definitie van het nieuwe BBV onder overhead vallen.
Voor de berekening van allerlei tarieven zoals de rioolheffing en de leges, die kostendekkend mogen zijn, mogen wel kosten van overhead worden meegenomen. Doordat dit niet meer ‘automatisch’
gebeurt moeten we dit buiten de begroting om doen. Er komen landelijke richtlijnen over de manier waarop dit berekend moet worden. In de paragraaf Lokale heffingen moeten we deze berekening toelichten.
Verbonden partijen
Steeds meer taken van gemeenten worden uitgevoerd door verbonden partijen. Ook een steeds groter deel van de financiën van de gemeenten vloeit dus naar deze partijen. Het wordt dus steeds belangrijker om goede informatie over de verbonden partijen in de begroting en jaarrekening op te nemen.
Het nieuwe BBV speelt hierop in. Informatie over verbonden partijen moet worden opgenomen in de beleidsprogramma’s waarvoor de verbonden partij werkt. Daarmee maakt deze bijdrage en de daaraan verbonden risico’s deel uit van de beschouwing die over de begroting en verantwoording wordt gegeven en is de raad beter in staat om hierop te sturen.
De paragraaf verbonden partijen zoals we die nu kennen wordt vereenvoudigd en is vooral bedoeld voor algemene kaderstelling ten aanzien van verbonden partijen en een samenvattend overzicht.
Indien er een nota Verbonden Partijen is kan t.a.v. de kaderstelling ook daarnaar verwezen worden.
In Tiel is op dit moment een raadswerkgroep Verbonden Partijen actief. De resultaten hiervan zullen we zoveel mogelijk verwerken in de invulling van dit onderdeel van het nieuwe BBV.
Vervallen onderscheid investeringen met economisch nut en maatschappelijk nut
In het huidige BBV wordt een onderscheid gemaakt tussen investeringen met economisch nut (bijv.
gebouwen, apparatuur, meubilair) en met maatschappelijk nut in de openbare ruimte (bijv. wegen, bruggen, openbaar groen e.d.). Investeringen met economisch nut moeten geactiveerd worden, bij investeringen met maatschappelijk nut is de voorkeur om dat niet te doen, en als het gebeurt in een zo kort mogelijke periode. Dit omdat deze geen waarde in het economisch verkeer
vertegenwoordigen en activering daarom niet bijdraagt aan het inzicht in de financiële positie.
In Tiel hebben we er voor gekozen om investeringen met maatschappelijk nut in maximaal 15 jaar af te schrijven. Andere gemeenten hebben andere keuzes gemaakt, waardoor op dit punt de
gemeenten niet met elkaar te vergelijken zijn.
5
In het nieuwe BBV vervalt dit onderscheid: alle investeringen moeten worden geactiveerd en worden afgeschreven over de verwachte levensduur. Daarmee wordt bereikt dat de lasten worden verdeeld over de jaren dat van de investering gebruik wordt gemaakt. Omdat alle gemeenten weer alle investeringen activeren neemt ook de vergelijkbaarheid tussen gemeenten hierdoor toe.
De nieuwe regel geldt overigens alleen voor nieuwe investeringen. We hoeven dus niet met terugwerkende kracht oude investeringen alsnog te activeren.
Financiële kengetallen en geprognosticeerde balans
Al vanaf de begroting 2016 is de plicht ingevoerd om financiële kengetallen in de begroting op te nemen. Deze staan in paragraaf B Weerstandsvermogen en risicobeheersing.
Vanaf 2017 komt daar de plicht bij van een geprognosticeerde balans. Daarvoor gebruiken we voor een belangrijk deel dezelfde cijfers als voor de kengetallen. Doel hiervan is om de raad meer inzicht te geven in de ontwikkeling van onder meer investeringen, reserves en voorziening en in de
financieringsbehoefte. Daarnaast sluit het aan bij de plicht om het EMU-saldo in de begroting op te nemen. Het EMU-saldo is het saldo van alle uitgaven en inkomsten op kasbasis en moeten we verstrekken t.b.v. de berekening van het landelijk cijfer. Als de macronorm van 3% tekort wordt overschreden heeft dit consequenties voor alle gemeenten. Het wordt daarom gewenst geacht dat de gemeenten meer op het EMU-saldo gaan sturen.
Gevolgen voor de begroting 2017
Als gevolg van de vernieuwing van het BBV zal er veel wijzigen in de begroting 2017. Voor een deel direct zichtbaar in de programma’s, voor een ander deel zal het vooral tot uitdrukking komen in de begrote bedragen per programma. Met name het niet meer toerekenen van overheadkosten aan de programma’s zal leiden tot een flinke herverdeling. Maar ook de verschuiving van bepaalde
producten naar andere programma’s zal tot financiële verschillen leiden.
Als gevolg hiervan zal de vergelijking tussen de begrotingen 2016 en 2017 bemoeilijkt worden. We zullen zoveel als mogelijk in de verschillenverklaring rekening hiermee houden, waarbij een onderscheid zal worden gemaakt tussen verschillen a.g.v. de vernieuwing van het BBV en reële verschillen.
In de inleiding van de begroting zullen we zoals u gewend bent de belangrijkste aanpassingen in de begroting toelichten.
Bijlagen: 1. Overzicht programma’s-taakvelden-producten 2. Basisset beleidsindicatoren
Tiel, maart 2016 BvoWB/R. Jansema
