Hans Daalder, Politiek en historie. Opstellen over Nederlandse politiek en vergelijkende politieke wetenschap · dbnl

politiek en vergelijkende politieke wetenschap

Hans Daalder

Editie J.Th.J. van den Berg en Bart Tromp

bron

Hans Daalder, Politiek en historie. Opstellen over Nederlandse politiek en vergelijkende politieke wetenschap (eds. J.Th.J. van den Berg en Bart Tromp). Bert Bakker, Amsterdam 2011

Zie voor verantwoording: http://www.dbnl.org/tekst/daal024poli01_01/colofon.php

© 2015 dbnl / Hans Daalder / J.Th.J. van den Berg / erven Bart Tromp

Inleiding

In het oktobernummer 1984 van Acta Politica, het vakblad van de Nederlandse politicologen, gaf Hans Daalder een kritische evaluatie van ‘the state of the art’ in de vaderlandse politicologie sinds die met de oprichting van Amsterdams Zevende Faculteit, kort na de Tweede Wereldoorlog, een universitaire discipline was geworden (Daalder, Publikatielijst, nr. 153). Of iedere betrokkene dit overzicht even prettig vond, valt te betwijfelen. In meer dan één opzicht toonde Daalder zich immers zeer kritisch over de vorderingen en prestaties van drie generaties Nederlandse

politicologen. Er is echter met dit niet alleen kritische, maar overigens redelijk volledige overzicht nog een ander probleem, dat in het kader van deze inleiding meer terzake is: de vrijwel volledige afwezigheid van het werk en de activiteiten van Daalder zelf. Dat is begrijpelijk: de auteur kon moeilijk zichzelf beschrijven en beoordelen. De vakbroeders en -zusters weten trouwens ook zonder dat wel wat de patron waard is.

Toch blijven zo voor het oog van de geïnteresseerde niet-politicoloog de figuur en het werk van Daalder onzichtbaar. Daarmee wordt ‘een groot vals beeld’ niet zozeer geschapen als wel versterkt. Buiten de kring van vakgenoten zal eerder (en op zichzelf met goede redenen) de naam van Daudt, Lijphart of Hoogerwerf vallen, als de naam van een Nederlands politicoloog wordt gevraagd. Misschien ook wel herinnert men zich dan bekende politicologen in de praktische politiek, zoals Gruijters en Van Thijn, en - meer recent - Brinkman en Deetman. Onder beoefenaren van de politicologie in binnen- en buitenland, en zeker ook onder historici, zal echter onmiddellijk de naam Daalder vallen, als de vraag wordt gesteld naar een vooraanstaand beoefenaar van de politieke wetenschap in Nederland. In het

internationale wetenschappelijke verkeer bleek Daalder - volgens een onderzoek van

enkele jaren geleden - duidelijk de meest geciteerde in Nederland werkzame

politicoloog te zijn. (Na Arend Lijphart - die echter in de Verenigde Staten is opgeleid

en daar ook doceert.)

Aan zijn relatieve onzichtbaarheid buiten eigen vakkring heeft Daalder niet alleen bijgedragen met zijn artikel uit 1984. Hij heeft in Nederland maar in beperkte mate het publieke debat in dag- en weekblad opgezocht. Zijn voorzichtige wijze van formuleren - volgens zijn leermeester Barents ‘denkt en spreekt Daalder in bijzinnen’

- maakt hem minder geschikt voor de moderne etalage die televisie heet en die een premie stelt op one-liners.

Van meer gewicht voor die onzichtbaarheid zijn twee andere redenen. Het werk van Daalder heeft bovenal gestalte gekregen in artikelen en afzonderlijke

hoofdstukken, veelal in vakpublikaties waarvan de bereikbaarheid en toegankelijkheid beperkt is. Hij heeft zeer veel over Nederlandse politiek geschreven, maar hij heeft niet een - hét - boek over de Nederlandse politiek geschreven.

Aan de andere kant heeft juist Daalder de publikatie - in de Verenigde Staten zowel als Nederland - gestimuleerd van wat zonder meer de best verkochte en meest gelezen politicologische studie over Nederland is gebleken: Arend Lijpharts Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, in Nederland voor het eerst verschenen in 1968 en sindsdien vele malen herdrukt, al dan niet in herziene vorm.

Geen vakdiscussie over de Nederlandse politiek en over democratie in het algemeen in binnen- en buitenland, of zij moet zich meten aan het werk van Lijphart.

De ironie van de geschiedenis is dat, terwijl Lijphart in Berkeley, Californië, zijn boek schreef, Daalder een hoofdstuk voltooide voor een door Robert A. Dahl geredigeerde bundel over het fenomeen ‘oppositie’ in westerse democratieën (Publikatielijst, nr. 41). Ironisch, omdat dat hoofdstuk over Nederland in een aantal belangrijke opzichten een gelijksoortige teneur had als het werk van Lijphart. Lijphart heeft overigens expliciet gebruik gemaakt van Daalders oratie uit 1964 (Publikatielijst, nr. 29), met name in zijn reconstructie van de ‘spelregels’ in de Nederlandse politiek.

Bij alle overeenkomst vallen in deze twee analyses van de Nederlandse politiek wezenlijke verschillen op. Systematisch als die van Daalder is, is ze toch minder modelmatig dan die van Lijphart, niet in de laatste plaats omdat de historische dimensie bij Daalder veel zwaarder telt. Niettemin zijn twee centrale begrippen in het boek van Lijphart - ‘passiviteit’ en ‘depolitisering’ - evenzeer kenmerkend voor Daalders opvatting.

Die had hij al eerder uiteengezet in zijn geruchtmakende oratie, waarin hij

‘lijdelijkheid’ had gesteld tegenover wat enkele jaren later een provo-term zou worden:

‘regentenmentaliteit’. Met zijn kritische bespreking van de neiging tot depolitisering

in de toenmalige Nederlandse politiek, van het retorisch versluieren van politieke

tegenstellingen, beide ten koste gaand van een levende democratie, liep hij vooruit

op de thema's die het politieke debat in de jaren zestig zouden beheersen. Zo leek

het er in 1964 op dat ook foro publico Daalder de eerste politicoloog onder zijns

gelijken zou worden. Hij zelf was het echter die Lijphart niet slechts naar voren

schoof, maar hem ook

naar Nederland haalde, waar Lijphart in Leiden de leer der internationale betrekkingen ging doceren. Niet voor lang echter: in 1978 keerde hij terug naar de Verenigde Staten en werd hoogleraar in San Diego.

Daalder werd meer dan Lijphart, leermeester van vele Nederlandse politicologen, die beter dan niet-vakgenoten in staat waren zijn beschouwingen en studies in een reeks van in ons land nagenoeg onbekend gebleven internationale tijdschriften en boeken te volgen en te bestuderen. Hij werd de belangrijkste Nederlandse politicoloog op het internationale forum. Dat kwam niet alleen tot uiting in zijn optredens als auteur en redacteur, maar ook in de leiding die hij gaf aan een reeks projecten op het terrein van de vergelijkende politicologie. Pas later zou hij in Nederland uit de schaduw treden en een graag gezien spreker worden, op congressen en bijeenkomsten als bij voorbeeld over de democratie naar aanleiding van de vierhonderdste verjaardag van de Unie van Utrecht (1979), het onverwerkt verleden van de bezetting (1985) en het symposium ten afscheid van de Groningse historicus Kossmann (1987).

Langzaam maar zeker kwamen Daalders analyses en bijbehorend meesterschap in het vak ook voor geïnteresseerde buitenstaanders boven drijven. Deze bundeling van een aantal van zijn belangrijkste en meest kenmerkende studies en artikelen is in dit proces een logische stap.

Voor wij op de inhoud daarvan nader ingaan volgt hier eerst een kort biografisch overzicht.

In 1928 geboren te Bergen (N.H.) studeerde Daalder, na het gymnasium tijdens de oorlogsjaren te hebben doorlopen, een jaar geschiedenis aan wat nu de Universiteit van Amsterdam heet, en toen nog de gemeente-universiteit was. Bij de start van de Zevende Faculteit in 1947 schreef hij zich onmiddellijk in als student in de politieke en sociale wetenschappen. In 1949 werd hij student-assistent van de hoogleraar perswetenschappen en massapsychologie Kurt Baschwitz, en een jaar later van de hoogleraar politieke wetenschap, Jan Barents (tegens wiens benoeming door de gemeenteraad van Amsterdam hij nog had geprotesteerd). Na een verblijf van een jaar aan de London School of Economics and Political Science (1954) studeerde hij in 1955 af.

Daarna vervulde hij een onderzoeksopdracht voor de Stichting Het Parool en was hij nog een periode doctoraal-assistent van Barents. In 1958 ging hij als

wetenschappelijk medewerker naar het Haagse Institute of Social Studies. Daar bleef hij werkzaam tot 1963. Gedurende deze ‘Haagse tijd’ (hij zou er overigens met zijn gezin heen verhuizen en voorgoed blijven wonen) promoveerde hij in 1960 bij Barents op Organisatie en reorganisatie van de Britse regering 1914-1958 (Publikatielijst, nr. 20, 26).

In 1963 werd hij benoemd tot hoogleraar in de Wetenschap der Politiek aan de

faculteit der rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Leiden. Wat aanvankelijk

niet meer was dan een keuzevak voor staatkundig geïnteresseerde juridische studenten

bouwde Daalder geleidelijk uit tot een studie-

richting in de juridische faculteit en die der sociale wetenschappen. In het

‘revolutiejaar’ 1969 aanvaardde hij het decanaat van de rechtenfaculteit en sleepte deze, tezamen met anderen, onbeschadigd door een moeilijke periode van haar bestaan heen.

Het is niet doenlijk in de context van deze inleiding een volledig overzicht te geven van alle bestuurlijke, organisatorische en wetenschappelijke activiteiten die Daalder in de loop der tijd heeft ontplooid. Vermelding verdienen in elk geval zijn

lidmaatschap van het Curatorium van Het Parool, vanaf 1968; het lidmaatschap van de Commissie Interdepartementale Taakverdeling (Commissie-Van Veen) van 1969 tot 1971; zijn rol als mede-oprichter, en later (1976-1979) het voorzitterschap van het European Consortium for Political Research; het bestuurslidmaatschap van de Stichting Praemium Erasmianum, sedert 1970. In 1990 werd hij benoemd tot lid van de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen.

Van 1976 tot 1979 verbleef Daalder als hoogleraar, tevens hoofd van de afdeling politieke en sociale wetenschappen, aan het Europees Universitair Instituut in Florence. In 1985 en 1986 trad hij op als gasthoogleraar tijdens zomercursussen aan Harvard. Aan diezelfde universiteit doceerde hij in 1989 als Erasmus Lecturer in Dutch History and Civilisation.

In 1988 vierde hij zijn zilveren jubileum als hoogleraar te Leiden. Zonder ook maar iets af te doen aan zijn andere activiteiten, is in die kwart eeuw de grootste aandacht van Daalder steeds uitgegaan naar de Leidse afdeling politicologie. Hij heeft deze eerst bij de start door de woelige jaren zestig weten te loodsen, en later door de golven van bureaucratisering en bezuinigingen die op de ‘democratisering’

van de universiteit zijn gevolgd. De prijs die hij heeft betaald voor de tijdrovende en vaak onvoorspelbare inspanningen die daarmee gepaard gingen, is niet gering; het heeft hem de mogelijkheid ontnomen voor wetenschappelijk werk van lange adem;

hier ligt een voorname verklaring voor het feit dat zijn oeuvre als hoogleraar vele tientallen artikelen en bijdragen aan boeken telt, maar geen afgerond en geheel door hemzelf geschreven boek.

Met ingang van 1 december 1990 legt Daalder zijn gewoon hoogleraarschap aan de Leidse universiteit neer. Hij blijft echter als deeltijd-hoogleraar aan de vakgroep politicologie verbonden, met als taak het stimuleren en leiden van een postdoctorale opleiding (

-netwerk'), mede in internationale samenwerkingsverbanden.

In het werk van Daalder ontmoet de lezer iemand die niet wenst te geloven wat iedereen wel weet die naar de andere kant van de medaille zoekt, naar de vragen die nog niet beantwoord zijn. Iemand die bewust compliceert waar anderen tot

gemakkelijke vereenvoudiging neigen, maar intussen niet bang is om tot conclusies

te komen. Daarbij brengt hij een soms ontmoedigende historische kennis van zaken

in stelling. Na zijn kennismaking met de politi-

cologie buiten Nederland is zijn werk sterk beïnvloed door groten in het vak als Robert Dahl en de door Daalder zo vereerde Noor Stein Rokkan. In zijn werk toont hij met kwantitatief materiaal overweg te kunnen zonder zich erdoor te laten begraven - een gevaar dat in de sociale wetenschappen minstens zo sterk aanwezig is als dat van de afwezigheid van kwantitatieve analyse. Daalder behoort tot degenen die volop profijt trekken van de zwaren, maar ook zeer breed gestructureerde opleiding aan de Amsterdamse Zevende Faculteit, die tot in de jaren zestig naast de politieke

wetenschap een groot aantal andere hoofdvakken kende.

Zijn refutations worden door hem echter systematisch omgebouwd tot conjectures.

Zo is hij in staat modieuze visies en opvattingen stelselmatig in twijfel te trekken, te ondergraven en er andere, beter doordachte voor in de plaats te stellen. Zo kan hij de Nederlandse politiek van de jaren vijftig kritiseren vanwege haar Selbstherrlichkeit en haar regentenmentaliteit; zo kritiseert hij de polarisatie van de jaren zestig om haar gebrek aan inhoud en voorspelt hij in 1967 reeds een driedeling in de Nederlandse politiek in plaats van de nagestreefde tweedeling. In de jaren tachtig zal hij

daarentegen de ‘nieuwe flinkheid’ van het eerste kabinet-Lubbers hekelen. Hij is geen vereerder van het Nederlandse politieke bestel. Maar evenzeer weigert hij de kwaliteiten van dat bestel en zijn tradities weg te schrijven. Enigszins balorig bekent hij zich tot de ‘conciliante school’ in de Nederlandse geschiedschrijving zonder zich daar geheel mee te identificeren; tegelijk en daardoor toont hij zich een geharnast pleitbezorger van die gematigdheid in de Nederlandse politiek die niet ten koste van duidelijkheid gaat.

Wij hebben deze selectie onder twee hoofden ingedeeld: Nederlandse politiek, en vergelijkende politieke wetenschap. Tussen die thema's bestaat in het werk van Daalder geen waterdichte scheiding. Eerder moet men spreken van een osmotische wand. De ontwikkeling van de Nederlandse staat en zijn politieke instellingen is voor hem vanaf het begin van zijn wetenschappelijke loopbaan een specifiek voorbeeld van het westers staatsvormingsproces in zijn algemeenheid. Ook waar zijn historisch detaillisme ongemerkt de unieke kanten van de Nederlandse politiek benadrukt, is het vergelijkend perspectief nog steeds, zij het op de achtergrond, aanwezig. Steeds stelt hij de vanzelfsprekendheden van de Nederlandse politiek aan de kaak door ze te confronteren met de vragen die daarover bij buitenstaanders opkomen.

De eerste hoofdlijn in zijn stukken over Nederland is dan ook juist de vergelijkende

analyse, waarin enerzijds recht wordt gedaan aan de Nederlandse eigenheid in

historisch opzicht, maar daarnaast de vergelijking wordt gemaakt met andere

Westeuropese politieke stelsels, zoals dat van Zwitserland, Oostenrijk en de

Skandinavische landen. Gedeeltelijk parallel aan Lijphart (maar opnieuw zonder

diens modelmatigheid) ontwaart hij in die stelsels een eigen vormgeving van de

parlementaire democratie, zeer wel te on-

derscheiden van het Britse voorbeeld (het ‘Westminstermodel’), en gekenmerkt door een grote, en soms trage, continuïteit en geleidelijkheid van ontwikkeling.

Verhandelingen over dit thema vormen een zwaartepunt in het werk van Daalder;

de eerste ervan is het al genoemde hoofdstuk in de bundel van Dahl. Het hoogtepunt is echter het hoofdstuk dat Daalder schreef voor de bundel die verscheen ter

nagedachtenis aan Stein Rokkan. Met dit stuk, Consociationalism, Centre and Periphery in the Netherlands, opent de bundel; het is zijn meest volledige en samenvattende analyse van vier eeuwen Nederlandse politiek. Oud-republikeinse veelheid en democratisering in Nederland kan men zien als een verkorte, meer politiek-theoretische en minder vanuit vergelijkend perspectief geschreven variant.

De moderne politieke verhoudingen in ons land worden er geanalyseerd vanuit oude en taaie tradities die hun oorsprong al in het ontstaan van de Republiek vinden.

Studies als deze hebben niet alleen grote invloed uitgeoefend op de politicologie, maar ook op de vakmatige beoefening van de geschiedenis, in het bijzonder op het onderzoek naar, en de interpretatie van verzuiling. In deze context past ook zijn wellicht mooiste stuk, dat over Joden in een verzuilend Nederland. Oorspronkelijk ging het hier om een voordracht voor een conferentie van de Universiteit van Jeruzalem; hier is gekozen voor de Nederlandstalige versie uit 1975.

De tweede hoofdlijn is die van het politiek-wetenschappelijk commentaar op de ontwikkelingen in de Nederlandse politiek. Daalders oratie en diens eigen ‘anti-kritiek’

tien jaar later staan daarin zonder twijfel centraal. Toch zijn zij hier niet opgenomen:

beide zijn in 1974 bijeengebracht in Politisering en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek en nog steeds verkrijgbaar (Publikatielijst, nr. 80). Dat is niet het geval met het curieuze en opmerkelijke Het dualisme in ons staatsbestel: mythe en realiteit dat de negenentwintig-jarige politicoloog Daalder had willen bijdragen aan De Gids, maar dat geen genade vond bij zijn leermeester en promotor. De tot dan toe in Nederland gebruikelijke analyse van de politiek, die werd gedomineerd door nogal zelfvoldane staatsrechtbeoefenaren, werd erin geconfronteerd met een kritiek waarin rechts- en machtsverhoudingen uit elkaar waren gehaald. Zeven jaar voor zijn Leidse oratie worden hier ‘lijdelijkheid’ en ‘regentenmentaliteit’ al tegenover elkaar gesteld.

Politiek bestel en sociale realiteit heeft evenzeer het karakter van een commentaar, en wel op de ‘vernieuwing’ die op het moment (1967) dat hij de rede onder deze titel uitsprak in Tilburg, volop is uitgebroken. Het is de begintijd van

'66, van Nieuw Links, van de net ingestelde Staatscommissie Cals/Donner; van ‘duidelijkheid in de politiek’ die - zo kort na de nacht van Schmelzer - voor velen alleen maar

bewerkstelligd zou kunnen worden door een tweedeling in de politiek. Daalder echter voorziet op dit moment een driedeling in de Nederlandse politiek, met een

christendemocratisch blok in het midden. Het jaar 1967 is immers ook het beginjaar

van de lange mars naar het

, dan gestart door de zogenaamde ‘Groep van

Achttien’.

Weer vier jaar later toont Daalder zich opnieuw een anti-modieuze dwarskijker in een zowel systematische als polemische bijdrage Polarisatie: ‘Een zaak van taktiek en strategie’. Zijn vroegere kritiek op de ‘regenten’ wordt onbarmhartig doorgetrokken naar de nieuwe politieke elites die zich onder het mom van ‘democratisering’ van macht in de instituties van media, welzijn, universiteiten en in progressieve partijen hebben weten meester te maken.

De gereserveerdheid waarmee Daalder tegenover de democratisering en politieke vernieuwing van de jaren zestig en zeventig staat, komt niet voort uit grote

bewondering voor het oude bestel. Als kind van een oorlogsgeneratie die de democratie zich na 1945 niet zonder moeite had zien herstellen, ziet hij maar al te snel de gevaren van vluchtige acties en het weinig democratische karakter van veel

‘maatschappijkritiese’ groepen en groepjes. In de universiteit tasten zij de academische vrijheid van wetenschapsbeoefenaren aan, die hij heeft leren respecteren. Hij treedt dan ook actief in het krijt voor zijn collega in Amsterdam, H. Daudt; daaruit volgen diverse activiteiten ter verdediging van de academische vrijheid, hem vergemakkelijkt door het tolerant gebleven Leidse klimaat. Aan de ontwikkelingen in de universiteit wijdt hij een reeks nationale en internationale publikaties, culminerend in Universities, Politicians & Bureaucrats (Publikatielijst, nr. 130); uiting van een bezorgdheid die te diep zit om werkeloos toe te zien, of onverstoord door te gaan met zijn eigenlijke werk.

Hoezeer hij een politicus van het formaat Den Uyl respecteert, Daalders voorkeur blijft uitgaan naar de stijl en de wijsheid van Drees, die hij aan het begin van de jaren zestig heeft leren kennen, en met wie hij een van Drees' belangrijkste publikaties, De vorming van het regeringsbeleid, redigeert. Aan persoon en werk van Drees heeft Daalder diverse publikaties gewijd. In deze bundel hebben wij het artikel Drees als president van de ministerraad opgenomen, eerder verschenen als bijdrage aan het boek over vijftig jaar ministerie van Algemene Zaken in 1987.

In De Tweede Wereldoorlog en de binnenlandse politiek mengt Daalder zich in het debat dat in de afgelopen jaren op gang is gekomen over de effecten van de Duitse bezetting op de Nederlandse samenleving. Zijn weging van de elementen continuïteit en verandering als gevolg van oorlog en bezetting leidt tot een geheel eigen positie, die past in zijn analyse van de grote lijnen van de Nederlandse politiek.

Genuanceerdheid en matiging kunnen zeer wel samengaan met een helder en

uitgesproken standpunt. Die combinatie is al van jongs af aan bij Daalder aanwezig

(en verklaart ongetwijfeld, naast zijn student-assistentschap, waarom hij heeft bedankt

voor de redactie van Propria Cures, dat het nooit heeft moeten hebben van nuances

en betogen-in-bijzinnen). Zij komt al naar voren in zijn doctoraalscriptie uit 1952,

geschreven voor de historicus Presser, en naderhand gepubliceerd in het Tijdschrift

voor Geschiedenis. Het

werkstuk onderzoekt minutieus de internationale positie en de buitenlandse politiek van Nederland aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog en in de eerste bezettingsjaren van agonizing reappraisal daarna, hoofdzakelijk aan de hand van de illegale pers, verzetsbrochures en kamerdebatten. Het stuk is nog steeds een bron van kennis over deze periode, maar er is - voor wie daar oog voor heeft - bovendien veel in te vinden dat bij alle datering van actoren en situaties van waarde is voor de actualiteit.

Het eerste deel van deze bundel eindigt in zekere zin waar dit begon. Geeft het eerste opgenomen artikel een beeld van de in eeuwen gegroeide kenmerken en weerbarstige tradities van het Nederlandse politieke bestel en zijn cultuur in vergelijkend perspectief, het laatste stuk beschrijft de Werdegang van zestig jaar parlementaire democratie in Nederland. Beide hoofdlijnen - vergelijkende analyse en politiek-wetenschappelijk commentaar - worden nu zonder veel stellig uitgesproken meningen tot een historische beschrijving verweven. Zestig jaar Nederland is echter geen geschiedverhaal, maar de verwerking van vele jaren studie van politieke theorievorming en empirisch en vergelijkend onderzoek, gepresenteerd aan een publiek dat wel in resultaat en inhoud, maar minder in methodologie en theorie is geïnteresseerd.

De eerste drie hoofdstukken van het tweede deel bestrijken een terrein waarmee Daalder zich bezighield toen hij was verbonden aan het Institute of Social Studies, en waarop hij zich later niet meer heeft bewogen: staatsvormingsprocessen in de

‘Derde Wereld’ en de relatie tussen rijke en arme landen zoals beschreven in de klassieke imperialisme-theorieën. The Role of the Military in the Emerging Countries en Government and Oppositions in the New States zijn geschreven in de eerste helft van de jaren zestig, toen Mac-Millans ‘Winds of Change’ nog maar net waren gaan waaien over de overzeese koloniën van grote (en kleine) Europese mogendheden.

Dat geeft deze stukken hun specifieke kleur. Hoe het de nieuwe staten zou vergaan leek nog een open vraag, en bij zijn analyse van deze staatsvormingsprocessen zoekt Daalder minder steun bij specifieke historische en contemporaine gegevens, dan bij een rigoureuze deductieve analyse, waarin de factoren en mechanismen die tot een stabiele democratische staat zouden kunnen leiden systematisch in kaart zijn gebracht.

De sombere gevolgtrekkingen die op grond van deze theoretische ontleding toen al konden worden gemaakt, zijn in de daaropvolgende dertig jaar ruimschoots empirisch bevestigd. Nu echter in bijna de gehele voormalige ‘Derde Wereld’ het tij der dictatuur afebt, en de hoop op een nieuwe dageraad der democratie stijgt, krijgen deze artikelen een nieuwe relevantie.

Capitalism, Colonialism and the Underdeveloped Areas, gebaseerd op een scriptie

uit 1953, is een uitvoerige en geduldige, theoretische zowel als empirische kritiek

op de klassieke marxistische imperialisme-theorieën, alsmede op hun politieke

bijwerkingen. Gepubliceerd aan de vooravond van de opkomst van een heel

gezelschap nieuwe theorieën over imperialisme, laat het

zich nu lezen als een déjà vu met ongebruikelijke scherpte-diepte op de kritiek van deze latere, en inmiddels politiek zowel als wetenschappelijk voor het merendeel in diskrediet geraakte theorieën.

Marx, Marxisten en de natie was Daalders bijdrage aan de Marx Herdenking die juist de Leidse Vakgroep Politieke Wetenschappen ter gelegenheid van de honderdste sterfdag van Marx, in 1983, organiseerde. In feite gaat het hier om een tekst die bijna dertig jaar eerder ontstond, in het kader van een ander dissertatie-project dan dat waarop Daalder uiteindelijk promoveerde. Dit ‘Exkurs in politieke theorievorming’

(aldus de karakterisering van de auteur) beschrijft de pogingen van Marx, Engels en de eerste generaties marxistische theoretici om in de theorie van de kapitalistische produktiewijze de verschijnselen van ‘natie’ en ‘nationalisme’ te integreren. Ook hier hebben de politieke aardverschuivingen van de laatste jaren het verhaal een onvermoede en onbedoelde toegevoegde waarde gegeven.

Parties, Elites and Political Developments is te beschouwen als het kernstuk in Daalders oeuvre als het gaat om de vergelijkende analyse van staatsvorming, politieke elites en partijstelsels in westerse democratieën. Hier vindt men het gedurfde overzicht en historiserend detaillisme, dat korte metten maakt met schematische algemeenheden;

een karakteristieke combinatie die in dit geval zeker zijn waarde heeft behouden.

Het besprekingsartikel The Consociational Democracy Theme behandelt niet alleen de verschillende theorieën en onderzoekingen op het gebied van wat Lijphart

‘pacificatie-democratie’ heeft genoemd, en waarvan het verzuilde stelsel in Nederland een van de beroemdste voorbeelden is. Hier vindt men ook Daalders eigen theorie het scherpst omlijnd terug, niet het minst door de even subtiele als scherpe kritiek waaraan hij hier die van Lijphart onderwerpt.

Staatsvorming, bureaucratie en partijpolitiek: De noodzaak van vergelijkend onderzoek tracht een antwoord te geven op de vraag in hoeverre de Nederlandse overheidsbureaucratie in haar ontstaan en functioneren afwijkt van een algemeen patroon van bureaucratisering in westerse staten. Zoals wel vaker bij Daalder valt het antwoord al impliciet af te leiden uit slotpassages waarin tot nader onderzoek wordt opgeroepen.

Het tweede deel van deze bundel wordt afgesloten met Daalders wellicht meest ambitieuze artikel, waarin op een schetsmatige wijze de vorming van de moderne staat, het ontstaan van het individu en de staatsburger en de wording van groepen en andere intermediaire structuren in een groot panorama worden vastgelegd. Laat dit artikel zich enerzijds lezen als een reeks samenvattingen van hoofdstukken uit een immens (maar ongeschreven) werk, anderzijds is het een systematische catalogus van de thema's en onderwerpen waarmee Daalder zich in zijn wetenschappelijke leven bezighoudt.

J.Th.J. van den Berg en B.A.G.M. Tromp

Verantwoording

Deze keuze uit het werk van Daalder komt, evenals de redactie van dit boek, voor rekening van ondergetekenden, die daarbij overigens dankbaar gebruik hebben gemaakt van de adviezen, suggesties en correcties van de auteur.

Wij hebben ons laten leiden door de overweging dat een bundel als deze enerzijds een goed en evenwichtig beeld zou moeten geven van het oeuvre van de auteur, ook door de tijd heen. Anderzijds zouden de opgenomen artikelen niet alleen een zekere samenhang naar thema's moeten vertonen, maar ook voor een breed publiek van in politiek en geschiedenis geïnteresseerden aantrekkelijk moeten zijn. En voorts dat de relevantie ervan niet louter historisch zou mogen zijn. Aan al deze uitgangspunten kon niet steeds tegelijkertijd worden voldaan. Daarvoor bleek het oeuvre van Daalder niet alleen te omvangrijk, maar ook te veelzijdig.

De keuze die wij hebben gemaakt heeft ertoe geleid dat niet zijn opgenomen die artikelen die vooral betrekking hebben op de politicologie als wetenschappelijke discipline, of die een zo technisch karakter dragen dat zij voornamelijk door

specialisten geraadpleegd worden. Niet opgenomen zijn eveneens de - vaak uitvoerige - stukken die betrekking hebben op de ontwikkelingen aan de universiteiten in het Westen sinds de jaren zestig. In deze selectie vertoont zich - volgens Daalder, in een brief aan een van de redacteuren - de voorkeur van de beide bezorgers voor zijn meer essayistische werk, waar dit blijkt geeft van ‘maatschappelijke betrokkenheid en meer commentatorisch-stellend karakter’.

De in deze bundel opgenomen lijst van publikaties van Daalder geeft echter aan

dat het kiezen van een twintigtal artikelen uit ruim honderdvijftig onherroepelijk een

element van willekeur aankleeft. Anderzijds geeft die lijst niet alleen een compleet

overzicht van zijn werk (althans tot 1 juli 1990, de datum waarop zij werd afgesloten),

maar maakt zij dit ook bibliografisch toegankelijk.

Het tweetalige karakter van het oeuvre van Daalder hebben wij in deze bundel intact gelaten.

De opgenomen artikelen en hoofdstukken hebben geen andere bewerking ondergaan dan taalkundige en typografische correcties en systematiseringen. Ze zijn dus niet aangepast in het licht van latere politieke en maatschappelijke ontwikkelingen, of nieuwe literatuur. Dat zou afbreuk hebben gedaan aan de authenticiteit van stukken die over een periode van veertig jaar zijn geschreven. De verwijzingen in de

opgenomen hoofdstukken en artikelen zijn door ons gesystematiseerd en aangevuld met een alfabetisch overzicht van in de tekst aangehaalde publikaties.

Onze dank gaat uit naar Birthe Croes en Martine Vos voor hun hulp bij de voorbereiding van deze uitgave, en vooral naar Hans Daalder zelf, zonder wie dit boek in dubbel opzicht niet mogelijk was geweest.

J.Th.J. van den Berg en B.A.G.M. Tromp

I Nederlandse politiek en geschiedenis

Consociationalism, centre and periphery in the Netherlands

Introduction

There is little doubt about the place which the Netherlands occupies in Rokkan's mapping of the ‘dimensions of state formation and nation-building’.

First, from a geographical standpoint the country consolidated its independent existence owing to its role as part of Europe's ‘central trading belt’. Located at the estuary of the Rhine, it occupied one end of the continental route connecting the Mediterranean with the North Sea; this favourable location was reinforced afterwards by the vital development of sea-routes which connected the Baltic and the Iberian Peninsula.

Second, the Netherlands represents with Switzerland the prototype of what Rokkan called ‘city-state consociationalism’.

The Republic of the Se-

* Taken from P. Torsvik (ed.), Mobilization, Center-Periphery Structures and Nation-Building:

A Volume in Commemoration of Stein Rokkan, Oslo/Bergen, Universitaetsforlaget, 1981, 181-240. To a considerable extent this chapter covers the same terrain as my contribution on ‘The Netherlands: Opposition in a Segmented Society,’ in Robert A. Dahl ed., Political Oppositions in Western Democracies, New Haven: Yale University Press, 1966: 188-236.

That paper was the first major analysis of Dutch politics which I wrote after I had begun to cooperate with Stein Rokkan, Robert A. Dahl and Val R. Lorwin in the so-called Smaller European Democracies-project. Inevitably, there is therefore a considerable overlap between the earlier paper and the present one. This chapter includes substantial sections of manuscripts which Rokkan saw in draft and criticised; e.g., chapters for a book on Dutch politics which I began to write when we were both fellows at the Center for Advanced Study in the Behavioral Sciences in Palo Alto in the spring of 1967, and an unpublished paper

Nation-Building the Dutch way which I wrote for the Unesco-Symposium on Methods and

ven United Provinces emerged relatively early as an independent political unit, from what was in fact little more than an accidental, military alliance of seven separate territories which successfully rebelled against their common Habsburg Overlord.

The very term ‘consociationes’ was used by Johannes Althusius in the early 17th century to describe the voluntary establishment of common but limited forms of political authority by otherwise jealously independent political communities:

cooperation was at all times dependent on consent, buttressed by clear contractual undertakings as guarantees of customary rights and privileges.

Third, the Netherlands was an area of ‘mixed religion’. In the Republic Calvinism eventually became the dominant religion, but even then the Calvinist world was internally divided. There were always other Protestant groups, and Catholicism persisted to such a degree that at no time did the number of Catholics fall below one third of the Dutch population.

Fourth, even at times of highly oligarchical rule the Netherlands preserved certain pluralist traditions. In my contribution to the Dahl volume on Political Oppositions in Western Democracies which was in fact much influenced by Rokkan's search for a comparative understanding of the problem of transition towards mass democracy - I have sought to analyse in detail how this elite pluralism nurtured an

accommodationist style of politics which could be maintained even in the face of new claimants for political power. The Netherlands thus substantiated two of Rokkan's oldest hypotheses:

1. ‘the stronger the inherited traditions of representative rule, whether within estates, territorial assemblies or city councils, the greater the chances of early legitimation of opposition’...

2. ‘the stronger the inherited traditions of representative rule, the slower, and the less likely to be reversed, the processes of enfranchisement and equalization’.

Finally, in Rokkan's comparative typology of European party systems, the Netherlands provides one of the clearest cases of an entrenched multi-party system, ‘frozen’ along the cleavage-lines of religion and class which divided Dutch society during the successive waves of suffrage expansion between 1888 and 1919. These cleavages came to divide not only the political arena, but also society at large, to such an extent that the Netherlands also became the prototype of what in the Smaller European Democracies-project we called ‘segmented pluralism’,

but which Lijphart was soon to make into the model of ‘consociational democracy’

- perhaps the best known, though not undisputed, contribution to the typology of European party systems since Duverger.

The siting of the Netherlands in Rokkan's ‘conceptual map of Europe’ is

undoubtedly correct. Yet the very theme of this volume forces one to re-think some commonly-held assumptions. At first sight, the very concepts ‘centre’ and ‘periphery’

do not seem especially relevant for such a small, geographic

area as the Netherlands occupies. One could argue that those terms are not even logically applicable to a ‘consociational’ polity. If a state is formed, not by one core-group or one core-area of ‘nation-builders’, but from increasingly closer forms of cooperation by a number of distinct political units, there should logically be not one centre, but at a minimum a plurality of centres, whether cooperating or conflicting ones. This is not a mere quibble: anyone who has tried to read up on Swiss history, or on Dutch history before 1795, as distinct from the history of the Province of Holland alone, is well aware of the complications of making one ‘story’ from what are in fact a large number of separate processes and events, both within and between distinct cities and regions. There are in fact few clear analyses of political

developments in the Netherlands in terms of regional contrasts. What follows is therefore a highly tentative tale, which will point as much to analyses still to be done as to insights securely established.

I will organize the exposition as follows. First, the paper will treat (in barest outline) the development of the state structure, from the beginnings of the Revolt in the second half of the 16th century until the introduction of a full suffrage democracy in 1917.

Second, an attempt will be made to spell out the urban-rural balance over the same period, mainly through a treatment of formal representational structures. Third, there will be a sketch of the development of the different religious communities. Fourth, the paper will concentrate on the manner in which social cleavages were politicized in relatively enduring partisan alignments between the time of the introduction of parliamentary sovereignty in 1848 and the arrival of universal male suffrage and proportional representation in 1917 with votes for women following in 1919. In each of these sections, the relevance of regional contrasts will be our major concern.

The development of the state structure

The process of territorial consolidation

Later nationalist mythology to the contrary, there was nothing ‘natural’ in the coming about of the Dutch State within its present European frontiers. The initial impetus towards state-building had come from outside its present territory, when in the 15th century the Burgundians began their successful attempt to obtain a hold on what were in fact a series of highly disparate political entities. The Burgundian Princes increasingly sought to merge their separate lands by establishing a number of common institutions such as a Privy Council, a High Court, an Estates-General, a common Chamber of Accounts and even the beginnings of a semblance of a central

bureaucracy.

The process culminated in the 16th century when Charles

became both Emperor and the Lord of each single province (including eventually Gelderland which resisted him longest). He formalized the linkage of his various possessions by using his imperial prerogative to bring them into one Empire Kreis (1548), and he secured a guarantee of succession for his heirs in all individual lands (1549). At this time the Brussels Court seemed very much destined to become the Centre of the Netherlands, with Flanders and Brabant as its most prominent territories.

The trend towards centralization and amalgamation was abruptly ended, however, by the successful revolt of the different territories against Charles' son Philip

, whose main interest and power base was in Spain rather than in his possessions in the Low Countries.

The Revolt was triggered originally above all in the Southern Provinces, but the incidence of geography and strategic warfare eventually shifted the basis of resistance to the provinces of Holland and Zeeland. The force of arms was to decide the future territorial frontiers.

The Spanish troops eventually reconquered the South (including the prosperous mercantile city of Antwerp in 1585). But the forces of the Seven United Provinces (which had entered into a defensive alliance at Utrecht in 1579), came to control first most of the area north of the rivers, and then, due to later military expeditions under Frederick Henry between 1628 and 1636, also major parts of Brabant and Limburg.

The ensuing territory of the Republic, which obtained recognition as an independent

state in the Peace of Westphalia in 1648, formed a strange patchwork indeed.

The

Seven Provinces of the Union of Utrecht (i.e. Holland, Zeeland, Friesland, Groningen,

Overijssel, Gelderland and Utrecht) constituted the actual Confederation. The rural,

backward area of Drenthe was associated with them in a subordinate position. The

Seven United Provinces jointly administered the conquered area of Brabant and

Limburg which became known as the Generaliteitslanden. Throughout the area of

the Republic there were certain quasi-sovereign feudal territories, most of which

eventually fell to the House of Orange, but which sometimes had the Estates-General

as their Overlord. Curious anomalies persisted for centuries afterwards. The city of

Maastricht and a few smaller communities in Limburg were for a long time under a

joint condominium with the Bishop of Liège. Prussia acquired some authority on

certain other parts of Limburg. Not until 1867 were the last links between Limburg

and the German Reich formally severed. There was also nothing natural in the precise

delimitation of frontiers between the Republic and the Southern Netherlands. Once

the Congress of Vienna had joined North and South together into a new unitary

Kingdom under William of Orange in 1815, Belgian secession could easily have

taken parts of Limburg, Brabant or Zeeland-Flanders with it, were it not for the force

of Northern arms. As late as 1918, Belgium still contested

Dutch rule in Zeeland-Flanders and part of Limburg.

If there was nothing natural in the geographic demarcation of the Dutch State, yet independence came early and remained virtually intact for centuries. International factors undoubtedly helped: none of the larger European countries wished to see control over the Netherlands fall lastingly in the hands of any one of them.

Undisturbed sovereignty fostered the development of a degree of national

self-consciousness. Yet, it is important to realise that this was not the cause, but the product of successful particularist revolt.

The institutions of the Republic

Three matters deserve special attention, if one seeks to survey the institutions of the Republic: a. the special character and relative weakness of its central institutions; b.

the specific composition of the estates of the different constituent provinces; and c.

the degree to which the Province of Holland must be regarded as the actual ‘center’

of the Republic.

a. The character of the central institutions. The Republic or Union of the Seven United Provinces was more a loose confederacy than a true state. For a time after the Abjuration of Philip

in 1581 for being an unlawful Prince, the Estates-General had attempted to offer sovereignty to other royal personages. When these attempts came to nought, the Estates-General themselves assumed the place of sovereign.

Although the foremost institution of the Republic, the Estates-General did not form a unified body. It was in fact little but a standing conference of delegates from the Seven Provinces which had come together at Utrecht in 1579. Each Province had one vote. Provincial delegates rotated, and were generally tied by careful instructions.

As unanimity was required for the more important decisions, decision-making was laborious, and inevitably a matter of protracted ‘persuaesie’ and mutual

accommodation. The Estates-General essentially represented the pinnacle of highly localized structures: as a body the Estates-General rested on the provincial estates, and these in turn had to rely on their constituent parts. With some justice, the system could therefore be described as a Konglomerat von Munizipalitäten.

Next to the Estates-General, the Republic possessed certain other general

institutions, notably the Council of State (which had substantial administrative and financial responsibilities in military affairs as well as in the governance of the Generaliteitslanden and a Chamber of Accounts. These bodies too were composed by delegates from each of the Provinces.

The Union also had nothing like a central bureaucracy. Much of the work was done by the members of the collegiate bodies themselves, with the aid of a few clerks.

The Grand-Pensionary of Holland, who was a constant attendant in the

Estates-General, generally played an important role, notably in

the field of foreign affairs. Control over the military was also deliberately divided, both as regards the fleet (which was put under five separate Admiralty Boards), and the army (over which the Estates-General, individual Provinces and the Prince of Orange each exerted partial control).

Perhaps the most singular - and in the long run the most weighty - office was that of the stadhouder. Technically the representative of the Prince - who in the famous Placaet van Verlatinge of 1581 had been formally deposed -, the stadhouder retained many trappings of princely dignity. From the days of William the Silent, he had access to (though no vote in) the Estates-General. He had important responsibilities in the field of public order and in the dispensation of justice, including the right to pardon. When appointed Captain-General and Admiral of the Union, he also exerted command over the armed forces. Yet technically, a stadhouder was the subordinate of the estates of each individual province separately. Two provinces (Friesland and Groningen) traditionally chose other Nassau Princes as stadhouders than the male progeny of William the Silent, and during two long periods (1650-1672 and

1702-1747) Holland and some other provinces did without a stadhouder altogether.

Yet the Orange family provided a clear dynastic focus, and a highly visible Court.

In 1673-1674, and again in 1747, the stadhouders were given the right to change the local rulers of cities and provinces. From 1748, following the appointment of the Frisian stadhouders in all provinces, the stadhouder-ship became a hereditary office in all provinces, and shortly before the demise of the Republic this position was also formally incorporated in a revised Union charter. Yet only in 1806 a brother of Napoleon was to introduce the principle of monarchy in the Netherlands, and only after 1813 did a descendant of the Orange family obtain the dignity of Sovereign Prince, to become King in 1815.

b. The composition of the provincial estates. Each of the seven constituent Provinces had its own Estates, which showed characteristic differences in their composition:

The Staten van Holland were composed of 19 members: one representative of the nobility, who enjoyed preséance and presided, and 18 delegates from different cities.

Although the city of Amsterdam played an important role - it paid as much as one third of the dues of the Province by itself alone! - the city formally had only one vote out of the 19.

The Staten van Zeeland also had one noble representative, joined by delegates from six cities. As the prince of Orange was also Marquess of Vere and Lord of Vlissingen, he mustered in practice often three out of the seven votes.

In Utrecht, the powers were divided equally between the nobility and the cities;

together they selected some further members on the basis of parity, who replaced

the traditional clergy in the Province.

In Gelderland, Overijssel and Groningen delegates from cities and noblemen again held one another in balance, with each side voting as one block (made up in turn of different regional subunits - kwartieren - in the case of Gelderland). Yet, in Groningen city families also penetrated increasingly in rural areas, whereas in Gelderland and Overijssel feudal elements tended to acquire preponderant power in the affairs of the cities too.

In Friesland and in Drenthe rural representatives were strongest. They made up

¾ of the Staten in Friesland (where a semblance of elections took place in an increasingly oligarchical and corrupt climate). In Drenthe, aristocrats had ⅓ of the seats in the provincial assembly, while ⅔ were peasant representatives.

c. The Republic: Centre and periphery? There is little doubt that the Province of Holland exerted a dominant influence in the Republic - a position a posteriori further inflated in a predominantly Holland-centred historiography. Holland was by far the richest and most populous province in the confederacy. With close to half of the Republic's population, it paid 58% of the Union dues (the second and third largest contributors were Friesland and Zeeland with 11¼% and 9% respectively; all other provinces paid 6% or less). Amsterdam alone contributed about twice as much as most provinces. With well above 10% of the population of the Republic, its great national and international ‘visibility’, and its powerful regent families, the city played a paramount role in the Republic.

The Union institutions were located mainly in Holland. Although The Hague had only a fraction of the size of Amsterdam, its special position as the seat of the Estates-General and other Union bodies to some extent counterbalanced the

‘monocephalic’ potential of Amsterdam. In the Union organs, delegates from the other provinces constantly mingled with Holland regents, which reinforced the influence of Holland manners and culture on other parts of the Republic. There is little doubt that a growing standardization of language owed much to the pervasive influence of the speech habits of the Holland regents. Did all this make Holland the centre of the Republic, and were the remaining provinces at most its periphery?

There are clear arguments against this point of view. Each of the other provinces

had the same formal power in the Estates-General as Holland had and collectively

they represented a strong force that Holland could not overrule. Also, Holland was

far from homogeneous internally. Different cities were often in conflict with one

another. Except for periods when the Holland regents managed to do away with the

influence of the stadhouder altogether, there was also a strong duality between the

city regents on the one hand and the Princes of Orange on the other. As the stadhouder

was in office in a number of other provinces as well, he perforce represented a

counterweight against a too exclusive orientation towards Holland's interests in the

affairs

of the Republic. Holland's interests, moreover, were generally international and commercial rather than ‘national’. As long as the Land Provinces served as a reliable defence bulwark against the threat of invasion over land, Holland tended to be satisfied with autonomy for its particular concerns. Traditionally, Holland therefore showed a rather particularist orientation, and hardly represented a strong force in the direction of centralization and penetration. Towards the end of the Republic, there was even some decline in the position of Holland vis-à-vis the other provinces. Its population stagnated, and eventually declined, from around 48% in 1650 of the Republic's population to about 38% in 1795. In the so-called Patriot movement, which demanded an overhaul of the increasingly oligarchical rule in the Republic by the 1780s, historians have seen to some degree a peripheral protest against a growing syncretism of the Orange Princes and the more exclusive Holland regents.

The establishment of a unitary state (1795-1813)

Between 1795 and 1813 the institutions of the old Republic were transformed into those of a unitary state. After the invasion of French revolutionary troops, the last stadhouder (William

) went into exile, and the Estates-General gave way to a new national convention following an overturning of existing forms of rule in one city and province after another. The new National Assembly was legitimated by a system of indirect elections in meetings of one hundred eligible voters each. There were protracted wrangles in the new National Assembly between Federalisten, Moderaten and Unitarissen on the form which the new constitution was to take. A first

constitutional draft was voted down in a referendum in 1797. Early in 1798 radical Unitarissen staged a coup and promoted a new more unitary constitution, but a counter-coup soon ejected the more radical elements from power.

After this a number of further constitutional changes followed (in 1801 and 1805), generally tending towards a restoration of more oligarchical forms of rule. After an interim establishment of a Kingdom under his brother Louis, Napoleon eventually decided in favour of complete annexation of the Netherlands by the Empire in 1810.

The various regimes which followed one another between them laid the groundwork

of a new unitary state. The provinces were shorn of their once sovereign powers (and

for a time even fully suppressed). An elementary bureaucracy was formed on the

French model. Steps were taken to ensure equality of justice under a more unified

law, administered by a national judiciary. The system of taxation was overhauled

and a beginning was made with a national regulation of education. Perhaps more

importantly, feudal prerogatives, and invidious inequalities between persons of

different religion were abolished. From subjects of different political entities,

inhabitants for the first time became citizens in a common state.

The developments between 1795 and 1815 also led in some degree to a fusion between rival groups of older regents and former Patriots all willing to serve in a new national state.

The new kingdom between 1813 and 1848

In 1813 independence was recovered, and the son of the last Orange stadhouder accepted sovereignty over the Netherlands, on the explicit proviso that his rule be

‘protected by a wise constitution’. A new constitution was ‘approved’ in 1814 by a meeting of notables who were regarded as representing the Dutch nation. In 1815 the new constitution was changed to take account of the Belgian accession the the new Kingdom. The new constitution provided for the continuance of a unitary state, under a highly personalist monarchical regime. It abounded with the term ‘King’, not only to mark the personal authority of the monarch, but also to underline the unification of powers which had once rested with semi-sovereign territories.

Some of the more important features of the new constitution were:

a. the clear subordination of provinces and municipalities to central authority.

The King appointed royal governors in each of the provinces, and mayors (burgemeesters) in municipalities. In their financial and law-making powers and even in the selection of officials, lower authorities especially in rural areas, were submitted to clear forms of tutelage.

b. the weak position of Parliament. Under Belgian pressure Parliament had been converted in 1815 from a unicameral to a bicameral legislature. The King appointed the members of the Lower House for the first session but later members were elected through a complex system of indirect election by the Provincial Estates. Limited numbers and indirect election procedures permitted the King and his governors to exercize a powerful influence on the composition of the Lower House. The Chambers did not meet frequently. They could initiate but not amend bills. And they relinquished a considerable part of their power, by passing an enabling act in 1818 under which the King could issue royal decrees with the force of law and carrying penal sanctions at the King's discretion.

c. control over finance. In a manner reminiscent of the medieval principle of the

Dutch Estates, Parliament was given supreme control over expenditure and the

imposition of taxes. But the force of this principle was in practice belittled through

a division of the budget in two parts: fixed expenditures were to be voted on every

ten years only, while varying expenditures had to be approved once a year. Various

devices liberated the King from whatever restraints this still implied: he enjoyed a

considerable personal income from property and personal trading ventures; he alone

controlled colonial surpluses; and, in addition, various borrowing manipulations in

fact undercut parliamentary control of expenditure.

d. control over the government. Within the government, the King's sovereignty also tended to be undisputed. He took care to be his own Prime Minister, selected other ministers freely outside Parliament, and resisted any tendency towards forms of collective, or individual ministerial responsibility through which ministers might form any independent source of authority.

e. control over the judiciary. Under the 1815 Constitution, judges were ensured independence from direct governmental intervention. This was further buttressed by the prevailing codification climate, which tended to promote clear legislation over administrative discretion. Nevertheless, the principle of the separation of powers could also be constructed so as to prohibit judicial interference with the ambit of royal discretion. Appointment of judges could be an important weapon of political control. Thus, for a considerable time, the King's faithful Minister of Justice, Van Maanen, was simultaneously President of the Supreme Court. Both prevailing constitutional interpretation, and the passing of the 1818 enabling act by an obsequious Parliament, thus undid much of the potential guarantees which judicial control might still have offered.

Undoubtedly, the regime of King William

was the nearest to an absolutist regime the Netherlands had ever known. Should one consider this period as a period of centre-formation and statebuilding par excellence? Such a view at a minimum requires qualification, for the following reasons:

a. The embryonic state of the central bureaucracy. One can easily exaggerate the importance which the new central government had for social realities in the early 19th century. It has been estimated that the number of the King's officials, in his two seats of government: Brussels and The Hague, cannot have been more than one thousand persons. Moreover, the new bureaucracy hardly developed as a closed caste.

As of old, ‘offices’, occupied by self-confident personalities, retained greater social prestige than bureaucratic hierarchies of ‘officials’. The staffing of the bureaucracies took place much more on the basis of traditional co-optation and ad hoc favouritism than by central recruitment. At no time did a bureaucratic class develop, or did the bureaucracy become a distinct, insulated part of the political establishment.

b. The continuing strength of local families. Neither the revolutionary rumblings

of the French period, nor the resurrection of the new Kingdom, had lastingly destroyed

the position of distinguished families. In an effort to tie the different lands closer to

the Throne, the King had in fact chosen the expedient of ennobling a number of

families from the old ruling classes of the days of the Republic, also in areas where

autochtonous nobilities had practically disappeared (e.g., in Holland, Groningen and

Noord-Brabant). Under the new constitution these nobles were given a substantial

share of power in the provincial estates which were composed by representatives of

the cities, representatives of the nobility organized in special corps (ridderschappen)

and elected representatives of rural areas. As the provincial estates elected in

turn the members of the Lower House, Parliament was in fact clearly rooted in regional realities.

c. The growth of oppositions: front regional particularism to divisions at the centre.

The combination of strengthened central institutions and continued regional forms of representation was to have a considerable effect, both on the development of new national allegiances and on the nationalization of political oppositions. Given the stagnant character of most of Dutch society until at least the middle of the 19th century, the greater part of the population continued to live within closed traditional communities. Such nation-building as did come about in the early 19th century, occurred therefore first within the confines of a relatively narrow political elite. On that level a sense of national allegiance was more readily compatible with the maintenance of traditional regional ties than might have been the case if mass mobilization along regionalist conflict lines had occurred simultaneously. A national framework could thus develop, without destroying the traditional pluralism of Dutch society. But at the same time, centralization also changed the site of opposition. I quote from my earlier essay in the Dahl Oppositions volume:

Centralization did induce a change in the site of opposition, however.

Whereas oppositions had formerly tended to be restricted to particularist bases even when they fought on the national scene, activist centralization now caused them to shift almost entirely to the center itself. Henceforth political oppositions perforce addressed a national audience and carried their battles into the national arena. Unlike the old Republican days, oppositions could no longer agree to differ, being relatively secure in their quasi-independent sovereignties. They could only achieve their aims through changes in the personnel, the politics, and even the structure of government. Organized political opposition, in the sense of regular endeavor to change the rules of the game, and with it the persons and policies pursued, must therefore be dated in the Netherlands from this period.

d. The approach of responsible parliamentary government. Responsible parliamentary

government came about in the Netherlands also at the level of elite action, rather

than through mass agitation or mobilization. First, growing discontent about the

King's stubborn refusal to face realities in the matter of the Belgian secession, coupled

with strong dissatisfaction about his management (or rather mismanagement) of

financial resources, caused the Lower House to reject a decennial budget in 1839 as

well as a proposal to mortgage future colonial surpluses as a guarantee for a new

government loan. The two directly responsible ministers of finance and colonies

resigned, the first case of effective ministerial responsibility in the Netherlands. One

year later, the King himself abdicated, partly in protest against a constitutional change

which required the counter-signing of all public royal acts by ministers, so as to make

unlawful acts committed by the Crown. His son, King William

continued to meet with further opposition, notably from the Haute Finance in Amsterdam which was pacified eventually by the appointment of a prominent Amsterdam lawyer, F.A. van Hall, who managed to clean up the government's messy finances. The King, however, (and with him his ministers and the large majority of the Lower House) resisted demands for more drastic constitutional change, notably a proposal by nine members of the Lower House in 1844 for the introduction of fullfledged ministerial

responsibility and a directly elected Lower House. Some observers, looking into the background of these nine deputies (the most well-known of them being Johan Rudolf Thorbecke, a Leiden Professor who was born in Zwolle in Overijssel), have argued that this was a clear example of discontent in the provinces directed against the Holland-based political Establishment. There is little doubt that the Government faced increasing opposition in some provincial newspapers. Yet the actual arrival of parliamentary government was, paradoxically, to come from above, rather than below.

Revolutionary tidings from Berlin, turned King William

in 1848, as he confessed to a meeting of the Diplomatic Corps, ‘in twenty-four hours from someone very Conservative to someone very Liberal’. By-passing his ministers, he summoned the President of the Lower House and requested from Parliament a list of constitutional desiderata. Almost simultaneously, he appointed a committee of five leading opposition members, headed by Thorbecke, to draw up a constitutional revision, and to advise him on the appointment of a new government.

The constitution of 1848 and its aftermath

The constitutional revision of 1848 provided the basic framework for responsible, parliamentary government, as it has persisted until the present day. It introduced the doctrine that the King could do no wrong, coupled with full ministerial responsibility;

the power of dissolution; direct elections and the right of amendment for the Lower House; annual budgets, with separate votes for each estimate; an Upper House indirectly elected by directly elected Provincial Estates; increased autonomy for the provinces and the municipalities in their relation to the central government (a principle elaborated in detail in a famous Municipal Act of Thorbecke passed in 1851); and an extension of a number of basic rights, notably as regards the rights of association and assembly.

As we shall see later, the full implementation of these principles was greatly

affected by the specific elite-politics which prevailed for almost half a century after

the passing of this constitutional amendment. But before we treat these developments,

in the light of the increased politicization of cleavages and suffrage extension, we

must first turn towards two other major factors in Dutch political development: the

urban-rural nexus, and the relation between the different religious communities.

The urban-rural nexus

Urban-rural relations in the time of the Republic

In Rokkan's conceptual map of Europe, the Netherlands is very much part of the

‘central trading belt’ of Europe, which was dominated by cities from an early period.

As we saw in our earlier description of the composition of the various provincial Estates, during the Dutch Republic the place of cities was indeed very considerable:

cities between them controlled as much as 95% of the votes in the Estates of Holland, 86% in Zeeland, and 50% in most other provincial assemblies; they had less than 50% only in Friesland (25%), while Drenthe was basically a rural backward area.

There is however more to the problem of urban-rural relations than this simple picture suggests.

a. The pattern of urban growth. In a comparative perspective urban growth was a

relatively recent phenomenon in the areas of the later Republic. For long the Northern

provinces were of peripheral importance to Europe as a whole, as compared with for

instance Italy, the Rhineland, or Flanders and Brabant. At the beginning of the 16th

century, not a single city in Holland had over 15.000 inhabitants.

Typically, none

of the cities of Holland or Zeeland had qualified for membership of the Hanseatic

League; if one takes that criterion as significant, the more important cities of the late

middle ages were found in Gelderland and Overijssel rather than in the West of the

country. An estimate of the population figure of cities in 1564 makes Utrecht still

the largest city (with 57.000 persons) followed by Amsterdam with about 48.000

persons. Among the next eight cities in population size, only four were in Holland

(Leiden, Haarlem, Delft and Dordrecht), but four in other provinces (Groningen,

Maastricht, 's-Hertogenbosch and Nijmegen). Although the province of Holland was

relatively strongly urbanized even in 1514, this was initially through the polycephalic

growth of a substantial number of smaller cities rather than through the development

of one or more major ones. The truly explosive growth of Amsterdam only occurred

after the outbreak of the Revolt, and was due to a substantial degree to immigration

by refugees from the Southern Netherlands (e.g., Antwerp), who brought capital,

industry and commerce with them in unprecedented manner. Amsterdam topped

100.000 inhabitants in the early 17th century, and reached about 250.000 inhabitants

in the middle of the 18th century, being then four to five times larger than the next

two cities in population size (Leiden and Rotterdam). Yet until 1795 the city of

Dordrecht held its traditional préséance among the cities of Holland, while The

Hague - a city of modest size throughout the period of the Republic - remained the

undisputed seat of the Union institutions.

b. The position of the countryside. There is little doubt about the subordinate position of the rural areas in the time of the Republic. Notably in the West of the country cities exercized a powerful control over their immediate rural surroundings, through a combination of purchase of feudal titles, formal bans on the establisment of enterprises outside city boundaries, and an effective enforcement of marketing monopolies. One should not generalize from the example of Holland alone, however.

In provinces like Friesland and Groningen, rural interests had far greater importance.

In a different, because more directly feudal manner, this was equally true of the

‘land-provinces’ of Overijssel, Gelderland and Utrecht where, as we saw, noble families also tended to have the upper hand politically. One should always remember that communications were difficult. This implied an intensive localism for all but the most narrow political elite groups. Moreover, in the late 18th century the cities of Holland underwent a considerable decline, while the demographic balance shifted in favour of the outer provinces. The undoubted predominance of a city-controlled Holland did not lastingly change the character of the other provinces.

Provinces, cities and rural areas after the restoration of 1813

For all its centralizing and autocratic tendencies, the Constitution of 1814 did revive both the provinces and cities within them as important constituent units of the new state.

The subordinated territories of Drenthe, Brabant and Limburg were now given a similar status to the seven older provinces. A later constitutional revision in 1840 was to split the old province of Holland in two parts: North Holland (with Amsterdam as the major city, but Haarlem as its provincial capital), and South-Holland (which included the seat of the central government - The Hague - as well as Rotterdam and Leiden). The Provincial Estates elected the members of the Lower House, the number of representatives for each province now being proportionate to the number of their inhabitants.

The Provincial Estates, which acted as electoral college for the Lower House, retained many features of Republican days. Thus, both the nobility and cities were represented as of right (the number of representatives for any one city being, however, now proportionate to population). But in addition, rural areas could now also elect representatives, with voting rights being dependent on varying census requirement, which might allow multiple voting. In Table 1 the proportions of city representatives, representatives of the nobility (ridderschappen) and representatives of rural areas is given for each provincial assembly.

Clearly, cities remained over-represented in proportion to the number of their

inhabitants, yet this over-representation was not nearly as large as it had been in the

days of the Republic.