BEDENKINGEN VAN COLT TELECOM TEGEN DE
OPTA-ONTWERP BESLUITEN BETREFFENDE
VASTE TELEFONIE, BREEDBAND EN
HUURLIJNEN
A. INLEIDING
In deze reactie zet COLT kort uiteen welke bedenkingen zij heeft tegen de ontwerpbe-sluiten van OPTA betreffende achtereenvolgens vaste telefonie, breedband en huur-lijnen. COLT doet dit in het kader van de uitgebreide openbare voorbereidings proce-dure die op grond van de Telecommunicatiewet is voorgeschreven voor de besluiten over de desbetreffende relevante markten in de elektronische communicatiesector. COLT heeft eerder haar standpunten terzake van de onderwerpen van deze besluiten toegelicht, onder andere bij het beantwoorden van de vragen in de onderscheiden marktanalyse- vragenlijsten van maart 2004, alsmede door middel van de mede namens haar opgestelde position papers van de Associatie van Competitieve Telecomoperators (ACT). Deze reactie moet mede in het licht van deze antwoorden en position papers worden gezien.
In het navolgende wordt eerst ingegaan op enkele algemene bedenkingen die COLT heeft ten aanzien van alle ontwerpbesluiten waarop deze reactie betrekking heeft. Dit betreft achtereenvolgens bedenkingen met betrekking tot pricesqueeze, collocatie en bundeling (onderdeel B). Vervolgens worden de bedenkingen betreffende de ontwerp-besluiten over vaste telefonie uiteengezet. Dit betreft achtereenvolgens de C(P)S-diens ten, vaste gespreksafgifte, transit, 0800/090x-C(P)S-diensten en interregionale en natio-nale doorgifte (onderdeel C). Ten slotte wordt ingegaan op de ontwerpbesluiten be-treffende breedband en huurlijnen (resp. onderdelen D en E).
2
B. BEDENKINGEN VAN ALGEMENE AARD
COLT heeft een aantal bedenkingen die niet zozeer betrekking hebben op de specifie-ke ontwerpbesluiten maar die meer van algemene aard zijn. Het gaat achtereenvolgens om bedenkingen met betrekking tot pricesqueezes, bundeling en collocatie.
Pricesqueeze
COLT is van oordeel dat de ontwikkeling van de markten in elektronische communi-catiesector in vergaande mate wordt belemmerd door het probleem van pricesqueezes (in de ontwerpbesluiten ook wel aangeduid als ‘marge uitholling’ of ‘prijsklem’). Hoe-wel OPTA in de onderscheiden ontwerpbesluiten hieraan Hoe-wel aandacht besteedt, is COLT er niet van overtuigd dat de voorgestelde maatregelen in voldoende mate bij-dragen aan een duurzame oplossing daarvan. Dit is in het bijzonder het geval in de markten waarbij OPTA voornemens is te volstaan met het opleggen van non-dis-criminatie- en transparantieverplichtingen, en geen of slechts beperkt gebruik te maken van tariefregulering (zoals in de ontwerpbesluiten over de markten voor whole sale breedbandtoegang en ontbundelde toegang op wholesaleniveau). Voorzo-ver OPTA wel voornemens is om oVoorzo-ver te gaan tot tariefregulering acht COLT het noodzakelijk dat de controle op pricesqueezes niet eenmalig is, maar voortdurend én vooraf plaatsvindt.
Voorzover het gaat om retail ondergrensregulering is COLT van oordeel dat de door OPTA voorgestelde ‘combinatorische prijssqueezetoets’ in géén geval een versoe-peling mag betekenen (zoals in het desbetreffende ontwerpbesluit wordt opgemerkt), maar juist veel meer waarborgen zou moeten bevatten tegen anticompetitieve ge dra-gingen en tarieven.
Bundeling
In een marktcontext waarin de dominante aanbieder in staat blijkt verschillende ge re-guleerde en niet-gerere-guleerde diensten gebundeld aan te bieden (zoals bijvoorbeeld gebeurt bij ‘Rent-a-Switch’ of ADSL in combinatie met VoIP, of een PBX met
3 zakelijke telefonie) is van belang dat tenminste de gereguleerde diensten op een transparante wijze en niet onder kostprijs worden aangeboden. COLT meent dat een gescheiden boekhoudplicht in deze gevallen een passende, want noodzakelijke ver-plichting is. Hierbij is van belang dat de “burden of proof” ligt bij de AMM partij om alle retail diensten en alle retail bundels die een gereguleerde wholesale of retail component bevatten, dezelfde wholesale tarieven (als ook voorwaarden) kennen zoals ook extern aangeboden via toega ng of interconnectie. In aanvulling hierop zijn rapportageverplichting noodzakelijk, zodat OPTA voortdurend zicht heeft op en maatregelen kan nemen tegen mededingingsbeperkende gedragingen door de desbetreffende dominante aanbieder.
Collocatie
Voor uiteenlopende wholesalediensten is in verschillende markten de een of andere vorm van collocatiedienstverlening door de dominante aanbieder vereist. In de meeste gevallen voorzien de op te leggen toegangsmaatregelen daarin. Wat evenwel (nog) ontbreekt is een geïntegreerde benadering van de onderscheiden diensten. Het ont bre-ken daarvan leidt ertoe dat marktpartijen te mabre-ken hebben met verschillende footprints voor diensten zoals voice interconnectie, ontbundelde aanluitlijnen en inter-connecterende huurlijnen. Deze vorm van ‘strategisch productontwerp’ leidt tot uit-eenlopende praktische problemen die in de meeste gevallen betrekkelijk eenvoudig kunnen worden opgelost door uit te gaan van één footprint. Zolang dat niet gebeurt worden afnemers van de collocatiediensten echter geconfronteerd met onnodige kos-ten en vertragingen, waarvan de betreffende dominante aanbieder in de regel zelf geen last heeft (sterker nog, de dominante aanbieder heeft daarvan voordeel omdat hij daar-mee de concurrentiemogelijkheden effectief beperkt). Hetzelfde kan worden gezegd met betrekking tot de procedures betreffende de oplevering, de interne bekabeling en andere praktische issues.
Collocatie is vereist om gebruik te maken van niet (binnen de reguleringsperiode) repliceerbare infrastructuur. Om deze reden acht COLT een kostenoriëntatiever-plichting zonder meer passend. En daarbij acht COLT het noodzakelijk dat wordt uitgegaan van, ofwel, de strengste variant van het door OPTA beschreven wholesale
4 pricecap systeem, ofwel BULRIC. Om te komen tot de ontwikkeling van de duurzame concurrentie kan niet worden toegestaan dat KPN andere dan kostengeoriënteerde tarieven in rekening brengt.
C. VASTE TELEFONIE
De bedenkingen van COLT met betrekking tot de ontwerpbesluiten over vaste telefonie betreffen achtereenvolgens C(P)S-diensten, vaste gespreksafgifte, transit, 0800/09x-diensten en interregionale en nationale doorgifte.
C(P)S-diensten
Voorzover het gaat om de C(P)S-dienstverlening het volgende. COLT is het eens met het voornemen van OPTA om aan KPN, in aanvulling op de rechtstreeks uit de wet voortvloeiende toegangs- en kostenoriëntatieverplichtingen, ook nondiscriminatie-, transparantie (incl. referentieaanbod) en gescheiden boekhoud verplichtingen op te leggen. Daarnaast acht COLT het noodzakelijk dat OPTA, met het oog op het voor-komen van pricessqueezes, zorgdraagt voor een adequate tariefondergrens regulering. Het belang daarvan wordt onderstreept door de vaststelling van OPTA dat C(P)S-aan-bieders, als gevolg van de bijzondere marktpositie van KPN in het verleden, te maken hebben met een kostenbasis die zo een 25 tot 45 procent hoger ligt dan die van KPN.1 In verband daarmee is het volgens COLT nodig dat er verder adequate maatregelen worden genomen om te voorkomen dat KPN in retailrelaties gebruik maakt van de informatie waarover zij beschikt in haar hoedanigheid van aanbieder van wholesale-toegangs diensten. Het is volgens COLT onontkoombaar dat daartoe veel meer dan tot dusver ge bruikelijk was door OPTA toezicht wordt gehouden op met name de naleving van de geldende trans parantie- en nondiscriminatieverplichtingen.
Vaste gespreksafgifte
Als het gaat om het aanbieden van vaste terminating- of gespreksafgiftediensten is COLT van mening dat er maar één ma rktpartij in staat is zich in belangrijke mate
5 onafhankelijk van afnemers en concurrenten te gedragen, en dat is KPN. COLT acht het dan ook passend dat de regulering van deze diensten wordt beperkt tot KPN en niet ook betrekking heeft op de diensten va n COLT. Zoals OPTA zelf ook uiteenzet heeft KPN een grote voorsprong op andere vaste aanbieders als gevolg van voordelen ten aanzien van de whole sale dienstverlening, zoals het gegeven dat KPN veel meer gelegenheid heeft ge had initiële netwerkinvesteringen terug te verdienen, alsmede de omstandigheid dat KPN een hogere bezettingsgraad en grotere schaalvoordelen heeft. COLT meent dat het, gelet op deze voorsprong van KPN en de daarmee corresponderende achterstand van andere aanbieders, passend is om de diensten van KPN te reguleren. COLT is het er dan ook mee eens dat aan KPN toegangs-, transparantie- (incl. referentieaanbod) non-dis criminatie-, tarief- en gescheiden boekhoudverplichtingen worden opge legd.
Transit
OPTA stelt terecht dat KPN’s interconnectie- infrastruc tuur, bestaande uit de kop-pelingen met alle andere aanbieders in Nederland, maar in beperkte mate kan worden gerepliceerd. Om deze reden is het, zoals OPTA zelf ook aangeeft, noodzakelijk dat er aan KPN vergaande en gedetailleerde verplichtingen worden opgelegd met betrekking tot de transitdienstverlening. COLT kan er dan ook mee instemmen dat OPTA voornemens is om voor deze diensten aan KPN zowel toegangs- als non-dis crimina-tie- en transparantieverplichtingen (incl. een referentieaanbod) op te leggen. Ook on-derschrijft COLT voor deze diensten de noodzaak van tariefregulering. COLT be-grijpt evenwel niet waarom de door OPTA voorgestelde tariefregulering niet uitgaat van kostenoriëntatie maar is beperkt tot geven van voorschriften met betrekking tot de tariefstruc tuur. De aannames van OPTA over de ontwikkeling van infrastructuurcon-currentie zijn volgens COLT aantoonbaar veel te optimistisch, in elk geval voorzover het de regulerings periode betreft waarop het ontwerpbesluit betrekking heeft. Voor-zover er al sprake is van (het begin van) enige ontwikkeling van concurrentie in de transitdoorgiftemarkt, betreft dit slechts de doorgifte van en naar mobiele netwerken door Orange. Waar het gaat om de doorgifte van en naar vaste netwerken is er slechts een beperkt aantal partijen dat op (zeer) bescheiden schaal kan zorgdragen voor de
6 doorgifte ten behoeve van de afwik keling naar geografische nummers op enkele vaste netwerken, terwijl er aantoonbaar géén alternatieven zijn voor de doorgifte ten behoeve van de afwikkeling naar niet-geografische nummers (06760, 0800/090x, 087/084, 088 enz.).
In aanvulling daarop wijst COLT erop dat regulering van de transitdoorgiftediensten van KPN ook noodzakelijk is om te komen tot duurzame concurrentie in andere markten, zoals in het bijzonder waar het gaat om de dienstverlening aan 0800/090x-dienstverleners. Een wellicht onbedoeld gevolg van het mogelijk maken dat 0800/090x- nummers kunnen worden gebeld via CPS (d.w.z. het CPS III-besluit), XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXX. Een kostenoriëntatieverplichting met betrekking tot de transitdienstverlening naar 800/090x nummers is dan ook van essentieel belang voor de ontwikkeling van duurzame concurrentie op dit gebied. Daarnaast is de verplichting tot gescheiden boekhouding van belang met oog op de relatie KPN en haar interne onderdeel KPN Telecommerce. Meer daarover in de paragrafen over 0800/090x-diensten.
Overigens, voorzover er al sprake zou zijn van (een begin van) een ont wikkeling van enige relevante infrastruc tuurconcurrentie, dan nog is het COLT onduidelijk waarom dat in de weg zou staan aan het opleggen van kostenoriëntatieverplichtingen. Immers, waar het gaat om andere markten (zoals de wholesale- markten voor huurlijnen) staat de mogelijkheid van infrastruc tuur concurrentie geenszins in de weg aan he t opleggen van kostenoriëntatieverplichtingen. Opgemerkt wordt dat het door OPTA voorgestel-de wholesale pricecap-systeem daar ook uitdrukkelijk in voorziet.
Ook met het oog op de, voor een verdere marktontwikkeling vereiste voorspelbaar-heid meent COLT dat kostenoriëntatie het uitgangspunt moet zijn voor regulering van KPN’s transittarieven. In dat verband merkt COLT op dat de tarieven die KPN op dit moment in rekening brengt voor de transitdienstverlening als buitensporig moeten worden gekwalificeerd – in veel gevallen liggen deze tarieven boven het niveau van
7 de tarieven die KPN in rekening brengt voor haar wholesale terminating- of CPS-dienstverlening. In het overgrote deel van de gevallen zijn de kosten van de voor de transitdienstverlening uit te voeren werkzaamheden reeds vergoed in het kader van de desbetreffende interconnectierelatie. Dit betekent dat de werkelijke (meer)kosten voor de transitdienstverlening aanmerkelijk lager zijn dan KPN tot dusver in rekening heeft gebracht.
0800/090x-diensten
Waar het gaat om de 0800/090x-diensten is er sprake van een aantal mededingings-problemen die volgens COLT moeten worden geadresseerd in de desbetreffende be-sluiten. Van belang is dat de kostenoriëntatie en tariefverplichtingen betrekking hebben op alle onderdelen van de door KPN te leveren wholesale ge spreksop-bouwdiensten. In het bijzonder is van belang dat wordt gewaarborgd dat KPN ook voor de incasso- en factureringsonderdelen van deze diensten, kostengeoriënteerde tarieven in rekening brengt. Daarnaast wijst COLT erop dat de moge lijkheden om 0800/090x- nummers te bellen via CPS (‘CPS III’) ertoe hebben geleid dat andere aan-bieders dan KPN niet meer in staat zijn om mass- en media-calling nummers aan te bieden. Dit omdat de andere aanbieders, vanwege onder andere complicaties op het gebied van de facturering (‘billing’) niet (op dezelfde voorwaarden als KPN) in staat zijn om interconnectieverbindingen te realiseren met de CPS-aanbieders, met als ge-volg dat deze andere aanbieders niet de mogelijkheid hebben om voor deze 0800/09x-diensten extra transitkosten te vermijden. Dit is anders voor KPN. Immers, zo als OPTA ook in de ont werpbesluiten aangeeft, 2 beschikt KPN over niet of nauwelijks te repliceren directe interconnectieverbindingen met álle aanbieders in Nederland. En, zoals OPTA ook aangeeft, deze asymmetrische marktsituatie is het ge volg van de bijzondere marktpositie van KPN in het verleden. Als gevolg van deze marktasym-metrie beschikt KPN over een substantieel voordeel bij het aanbieden van diens ten aan de 0800/09x-dienstenaanbieders, met name waar het gaat om mass calling- en medianummers. Zonder door OPTA aan KPN op te leggen maatregelen is het
8 mijdbaar dat de kwetsbare concurrentie op het gebied van de dienstverlening aan de 0800/090x-dienstenaanbieders effectief wordt geëlimineerd.
Om op dit gebied te kunnen komen tot een duurzame concurrentie zijn er dan ook ex-tra maatregelen nodig ter waarborging van een level playing field. In deze reactie, nl. in de paragrafen over transit, heeft COLT uiteengezet welke verplichtingen daartoe passend en noodzakelijk zijn. Dit betreft achtereenvolgens trans parantie-, nondis cri-minatie-, kostenoriëntatie- en gescheiden boekhoudverplichtingen.
Relatie interregionale en nationale wholesale doorgifte
Anders dan bij de transitdienstverlening ziet COLT voor ander vormen van de door-giftedienstverlening van KPN in beginsel wel mogelijkheden voor de ont wikkeling van duurzame concurrent ie, aangezien er meerdere alterna tieve aanbie ders inmiddels hun netwerken op regionaal niveau (dw.z. op 20 RAP’s of EVKC’s) hebben ge kop-peld aan dat van KPN. In het bijzonder voor de doorgifte van verkeer van de éne naar de andere regionale KPN-centrale lijken er in beginsel voldoende alternatieven be-schikbaar te kunnen komen, die evenwel (nog) zijn beperkt tot het aanbieden van wholesale terminating- en CPS-diensten, en die geen betrekking hebben op niet-geografische nummers als 800/90x en 06760 diensten. Echter, zoals OPTA ook aangeeft, is deze concurrentie kwetsbaar vanwege het risico van predatory pricing en pricesqueezes (‘roofprijzen’ en ‘marge uitholling’). COLT is het er dan ook mee eens dat bij de regulering van de KPN-tarieven voor who lesale doorgiftediensten wordt voorzien in een adequate maatregelen tegen te lage tarieven voor doorgiftediensten. Een passende, want noodzakelijke maatregel daartoe is het opleggen een kostenoriën-tatieverplichting voor de nationale tarieven die KPN in rekening mag brengen voor haar terminating-, CPS- en 0800/090x-connectdiensten.
D. BREEDBAND
De bedenkingen van COLT met betrekking tot de ontwerpbesluiten over breedband betreffen bitstroomtoegang, in de ontwerpebsluiten aangeduid als wholesale-breed-band toegang over koper.
9
Bitstroomtoegang (wholesale-breedbandtoegang over koper)
Het door OPTA gemaakte onderscheid tussen enerzijds een markt voor lage kwaliteit who lesale-breedbandtoegang en anderszijds een markt voor hoge kwaliteit wholesale-breedbandtoegang komt COLT onvoldoende onderbouwd voor. Voorzover het gaat om de hoge kwaliteit wholesalediensten acht COLT regulering passend. In aanvulling op de door OPTA voorgestelde toegangs-, nondiscriminatie en trans-parantieverplichtingen (incl. een referentieaanbieding) acht COLT het passend, want noodzakelijk, dat ook de tarieven van de hoge kwaliteitstoegangsdiensten worden gereguleerd. Daarnaast is COLT er, gelet op de problemen die zich in het verleden en thans nog voordoen met betrekking tot kostentoerekening, kortingen en bundeling, niet van overtuigd dat hier een gescheiden boekhoudverplichting kan worden ge mist.
E. HUURLIJNEN
De bedenkingen van COLT met betrekking tot de ontwerpbesluiten over huurlijnen hebben betrekking op de (niet-)aanwijzing van de aanbieder met aanmerkelijke markt-macht (AMM), alsmede op de verplichtingen die OPTA voornemens is op te leggen.
AMM-aanwijzingen
COLT is het eens met OPTA’s conclusie dat KPN over aanmerkelijke marktmacht be-schikt op de retailmarkten voor huurlijnen van <2Mbits/s en 2 Mbit/s alsmede op de markten voor analoge huurlijnen en datacom-koper. COLT kan zich evenwel niet vinden in de conclusies van OPTA met betrekking tot de markt voor huurlijnen >2Mbit/s en de markt voor datacom-glas. COLT meent dat KPN ook op deze markten beschikt over aanmerkelijke marktmacht. Immers, zoals OPTA zelf ook aangeeft, heeft KPN op deze laatste markt een constant marktaandeel van tussen de 60 en 70 procent. Dergelijke marktaandelen impliceren, behoudens tegenbewijs dat door OPTA niet wordt gegeven, aanmerkelijke marktmacht. COLT acht de door OPTA gegeven motivering op dit punt dan ook volstrekt ontoereikend. In aanvulling daarop meent COLT dat OPTA’s analyse van de overige dominantiecriteria onjuist en onvolledig is en voorbijgaat aan de overall positie van KPN. Hetzelfde geldt voorzover die analyse
10 betrekking heeft op de retailmarkt voor huurlijnen van >2Mbit/s. Ook op deze markt moet KPN, gelet op haar (stijgende) marktaandelen van tussen de 40 en 50 procent en het ontbreken van tegenbewijzen, worden aangemerkt als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht.
Het voorgaande heeft ook gevolgen voor OPTA’s analyse van de wholesale markten, met name voor de wholesale markt voor terminating verbindingen van >2Mbit/s. Deze verbindingen zijn een belangrijke bouwsteen voor zowel de retailmarkt voor huurlijnen van >2Mbit/s als de retailmarkt voor datacom- glas.
Op de wholesale markt voor terminating verbindingen van >2Mbit/s heeft KPN een marktaandeel van tegen de 50 procent, hetgeen duidt op aanmerkelijke marktmacht. De stelling dat KPN geen voordeel heeft van het feit dat zij als enige een landelijk dekkend glasvezelnetwerk heeft, acht COLT volstrekt onaannemelijk. De omstandigheid dat er in alle gebieden waarin KPN actief is (mogelijk) een of meer concurrerende regionale netwerken zijn, betekent nog niet dat er sprake is van daadwerkelijke concurrentie met het landelijke glasvezelnetwerk van KPN. In de praktijk zijn alle andere aanbieders hoe dan ook afhankelijk van wholesalediensten van KPN.
Anders dan OPTA stelt meent COLT dat KPN wél aanmerkelijke schaal- en breedte-voordelen heeft die in vergaande mate bijdragen aan haar dominante positie op voor-noemde retail- en wholesale-markten. COLT meent dat KPN ook aanmerkelijke marktmacht heeft op de wholesale-markt voor >2Mbit/s terminatingverbindingen en de retailmarkt voor datacom- glas. Voor de laatste markt is daarbij relevant dat de marktvraag naar verbindingen met een grotere capaciteit (zoals datacommuniactie via ethernetdiensten) zal toenemen.
Verplichtingen
COLT meent dan ook dat OPTA aan KPN ook verplichtingen moet opleggen ten aan-zien van de wholesale markt voor terminating verbindingen van >2Mbit/s verplichtin-gen. Het ligt in de rede dat voor deze markt dezelfde verplichtingen passend zijn als
11 die welke OPTA voornemens is op te leggen ten aanzien van de wholesale markten voor terminating verbindingen van <2 Mbit/s en 2Mbit/s.
COLT kan zich vinden in de door OPTA voorgestelde verplichtingen. Wél acht COLT het van belang dat de toegangsverplichting met betrekking tot interconnec-terende huurlijnen technologieonafhankelijk worden gedefinieerd en dat deze huur-lijnen leverbaar zijn in alle gewenste capaciteiten. Voor de ontwikkeling van duur za-me concurrentie op za-met naza-me de datacom- glas retailmarkt is het noodzakelijk dat de toegangsverplichting ook voorziet in een wholesale ethernet dienst op de koppelvlak-ken van ethernet (10 Mbit/s en 2,5 Gbit/s).
Voorzover het gaat om de tariefregulering is COLT van mening dat een kostentoe-rekeningssysteem op basis van BULRIC meer voor de hand ligt dan het door OPTA voorgestelde systeem van meerjarige price cap regulering. Omdat de voorkeur van veel marktpartijen voor BULRIC bij OPTA bekend is en zelfs onderwerp is va n enkele juridische procedures is het opmerkelijk dat OPTA daarover geen overwegin-gen heeft opoverwegin-genomen in de ontwerpbesluiten. In elk geval ligt het in de rede dat OPTA ingaat op de (ook door hemzelf onderkende) inzichtelijkheidsproblemen die samenhangen met het gebruik van een kostentoerekeningssysteem dat uitgaat van de boekhouding van KPN.
