AANMERKELIJKE MARKTMACHT INTERNATIONALE HUURLIJNEN
Marktafbakening en AMM-analyse
AANMERKELIJKE MARKTMACHT INTERNATIONALE HUURLIJNEN
Marktafbakening en AMM-analyse
Lucas Korsten (VKA), Ron Kemp (EIM), Piet Hein Minnecré (VKA), Paul van der Zeijden (EIM)
17 oktober 2003
status Eindrapport OPENBAAR versie 1.0
interne toets Joost Beukers
Copyright © 2003 Verdonck, Klooster & Associates B.V.
Alle rechten voorbehouden. Niets van deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautoma- tiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mecha- nisch, door fotokopieën, opnamen, of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteursrechthebbende.
Inhoudsopgave
1 Inleiding 5
1.1 Aanleiding 5
1.2 Doel van dit document 5
1.3 Doelgroep 5
1.4 Afbakening en scope 6
1.5 Aanpak en opzet 6
1.6 Verloop van het onderzoek 7
1.7 Leeswijzer 7
2 Theoretisch kader 8
2.1 Inleiding 8
2.2 Marktafbakening vanuit theoretisch perspectief 9
2.3 Marktafbakening in netwerksectoren 11
2.4 Ervaringen en praktijk van andere toezichthouders 14
2.5 Marktafbakening voor het onderzoek 15
2.6 Conclusie marktafbakening 20
2.7 Uitgangspunten ten aanzien van het marktonderzoek 21
2.8 Afsluiting 23
3 Marktaandelen internationale huurlijnen < 2 Mb 24
3.1 Inleiding 24
3.2 Omvang van de markt 24
3.3 Marktaandelen per relevante markt 26
3.4 Conclusie marktaandelen internationale huurlijnen < 2 Mb 32
4 Uitzonderingscriteria huurlijnen < 2 Mb 33
4.1 Inleiding 33
4.2 Het vermogen om de marktvoorwaarden te beïnvloeden 33
4.3 Aantal concurrenten in de markt 33
4.4 Aanbodconcentratie 36
4.5 Vraagconcentratie 38
4.6 Toetredingsbarrières 39
4.7 Uittredingsbarrières 39
4.8 Overstapdrempels 40
4.9 Verticale integratie 42
4.10 Diversificatie 42
4.11 Productdifferentiatie 43
4.12 Prijsvorming 43
4.13 Overige uitzonderingscriteria 49
4.14 Omvang aanbieders ten opzichte van de markt 49
4.15 Toegang tot eindgebruikers 50
4.16 Toegang tot financiële middelen 51
4.17 Ervaring 53
4.18 Beoordeling op basis van uitzonderingscriteria 53
5 Marktaandelen internationale huurlijnen 2 Mb 54
5.1 Inleiding 54
5.2 Omvang van de markt 54
5.3 Marktaandelen per relevante markt 56
5.4 Conclusie marktaandelen internationale huurlijnen van 2 Mb 61
6 Uitzonderingscriteria huurlijnen 2 Mb 63
6.1 Inleiding 63
6.2 Het vermogen om de marktvoorwaarden te beïnvloeden 63
6.3 Aantal concurrenten in de markt voor huurlijnen 63
6.4 Aanbodconcentratie 66
6.5 Vraagconcentratie 68
6.6 Toetredingsbarrières 69
6.7 Uittredingsbarrières 70
6.8 Overstapdrempels 70
6.9 Verticale integratie 72
6.10 Diversificatie 72
6.11 Productdifferentiatie 73
6.12 Prijsvorming 73
6.13 Overige uitzonderingscriteria 79
6.14 Omvang aanbieders ten opzichte van de markt 79
6.15 Toegang tot eindgebruikers 80
6.16 Toegang tot financiële middelen 81
6.17 Ervaring 83
6.18 Beoordeling op basis van uitzonderingscriteria 83
7 Overzicht van bevindingen 84
7.1 Internationale huurlijnen <2 Mb 84
7.2 Internationale huurlijnen 2 Mb 86
A Vragenlijst AMM Aanbieders van internationale digitale huurlijnen van kleiner
dan en gelijk aan 2 Mb 89
Inhoudsopgave tabellen en figuren
Tabel 3.1: Internationale huurlijnen < 2 Mb, marktomvang (in €) en concentratie-index per relevante
markt per kwartaal...25
Tabel 3.3: Marktaandeel internationale huurlijnen < 2 Mb per markt, 2002Q4 (in omzet) ...30
Tabel 3.5: Marktaandelen internationale huurlijnen < 2 Mb, 2002Q4 (in aantallen) ...31
Tabel 4.1: Aanbieders die actief zijn op de markt voor internationale huurlijnen < 2 Mb...35
Tabel 4.3: Aanbieders die potentieel actief zijn op de markt voor internationale huurlijnen < 2 Mb ...36
Tabel 4.5: Beoordeling criterium concentratie internationale huurlijnen < 2 Mb ...38
Tabel 4.7: Maandtarieven in € per 1 januari voor internationale huurlijnen < 2 Mb ...46
Tabel 4.9: Aansluittarieven in € per 1 januari voor internationale huurlijnen van 64 Kb ...47
Tabel 4.11: Gerealiseerde omzet in € per huurlijn, 2002Q4...48
Tabel 4.13: Omvang marktpartijen ...49
Tabel 4.15: Omvang markt voor internationale huurlijnen < 2 Mb...50
Tabel 4.17: Creditratings van de aanbieders van huurlijnen van <2 Mb, volgens Standard & Poor’s en Moody’s (1
ehelft van 2003)...52
Tabel 5.1: Internationale huurlijnen van 2 Mb, marktomvang (in €) en concentratie-index per relevante markt per kwartaal...56
Tabel 5.3: Marktaandeel internationale huurlijnen 2 Mb per markt, 2002Q4...59
Tabel 5.4: Marktaandelen internationale huurlijnen van 2 Mb, 2002Q4 (in aantallen)...61
Tabel 6.1 Aanbieders die actief zijn op de markt voor internationale huurlijnen 2 Mb...65
Tabel 6.3 Bedrijven die potentieel actief zijn op de markt voor internationale huurlijnen 2 Mb...66
Tabel 6.5 wegingswaardering van criterium concentratie internationale huurlijnen van 2 Mb...68
Tabel 6.6 Maandtarieven in € per 1 januari voor internationale huurlijnen van 2 Mb ...76
Tabel 6.8 Aansluittarieven in € per 1 januari voor internationale huurlijnen van 2 Mb...76
Tabel 6.10 Gerealiseerde omzet per huurlijn in €, 2002Q4...78
Tabel 6.12 Omvang marktpartijen ...79
Tabel 6.14 Omvang markt voor internationale huurlijnen 2 Mb ...80
Tabel 6.16 Creditratings van de aanbieders van huurlijnen van 2 Mb, volgens Standard & Poor’s en Moody’s (1e helft van 2003) ...82
Tabel 7.1: Internationale huurlijnen < 2 Mb ...86
Tabel 7.2: Internationale huurlijnen 2 Mb ...87
Figuur 3.1: Internationale huurlijnen < 2 Mb, omvang regio’s in 2002 ...26
Figuur 4.1: HHI (omzet) per relevante markt ...37
Figuur 5.1: Internationale huurlijnen van 2 Mb, omvang regio’s in 2002 ...55
Figuur 6.1: HHI (in omzet) per relevante markt ...67
1 Inleiding
1.1 Aanleiding
Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) evalueert jaarlijks de aanwijzingen inzake Aanmerkelijke Macht op de Markt (hierna: AMM). Voor wat betreft de aanwijzing van KPN als aanbieder met AMM op de markt van huurlijnen (op basis van artikel 7.2 TW) heeft KPN bezwaar aangetekend bij het college. Tevens heeft de bestuursrechter uitspraak gedaan in deze zaak.
Naar aanleiding van het bezwaar van KPN, en rekening houdend met de rechterlijke uitspraak, heeft het college Verdonck Klooster en Associates (VKA), met EIM als onderaannemer, opdracht
gegeven een onderzoek uit te voeren. Dit onderzoek heeft betrekking op de voornaamste bezwaargrond van KPN, die ook door de rechter is geadresseerd, namelijk dat het college ten onrechte de huurlijnenmarkt niet aan de geografische kant (en de productkant) heeft
gedifferentieerd. Meer specifiek vraagt het college in dit kader VKA/EIM de geografische afbakening van de internationale markten voor digitale huurlijnen tot en met 2 Mb/s nader te onderzoeken.
1.2 Doel van dit document
In dit document worden de onderzoeksresultaten beschreven. De resultaten vallen grofweg uiteen in drie onderdelen:
• Een marktafbakening (en daarop gebaseerde vragenlijsten).
• Een (met name) kwantitatieve AMM-analyse op basis van de marktaandelen van de
verschillende aanbieders van internationale huurlijnen op de onderscheiden relevante markten.
• Een meer kwalitatief getinte analyse van de markt, waarin o.a. de uitzonderingscriteria en de visie van afnemers van internationale huurlijnen aan de orde komen.
Dit document bevat vertrouwelijke gegevens, zowel in de vorm van cijfers (omzet, aantallen huurlijnen) als kwalitatieve informatie.
1.3 Doelgroep
Dit onderzoeksrapport is bedoeld voor de heer drs. K. Noorlag, hoofd van de afdeling
Eindgebruikersmarkt, de heer drs. E. Haverkamp, en de heren drs. F.W. van Berkel en ir. H. de
Kleijn, die het onderzoek vanuit diezelfde afdeling begeleiden.
1.4 Afbakening en scope
Het onderzoek heeft betrekking op de geografische afbakening van de markt van internationale digitale huurlijnen tot en met 2 Mb/s, uitgesplitst naar huurlijnen van kleiner dan 2 Mb/s (hierna
<2 Mb) en huurlijnen van 2 Mb (hierna 2 Mb). Ten aanzien van de omschrijving van ‘huurlijn’ wordt aangesloten bij de definitie die in de Telecommunicatiewet gehanteerd wordt
1. Een internationale huurlijn is een huurlijn met een eindpunt in Nederland en het andere eindpunt buiten Nederland.
Hoofdstuk 2, het theoretisch kader, zoals dat na overleg met OPTA tot stand is gekomen, gaat nader in op de beschrijving van de in dit onderzoek geadresseerde huurlijnenmarkten.
Een afbakening van productmarkten en nader onderzoek naar mogelijke productsubstitutie tussen de afgebakende geografische markten maken geen onderdeel uit van de door OPTA geformuleerde opdracht.
OPTA heeft desgevraagd aangegeven dat het huidige wettelijk kader als uitgangspunt dient voor dit onderzoek. Dat betekent concreet dat in dit onderzoek niet vooruit wordt gelopen op eventuele wijzigingen in het wettelijke kader inzake AMM zoals die door de Europese Commissie zijn aangekondigd en momenteel in nationale regelgeving worden neergelegd.
Voor wat betreft de omvang van de in het onderzoek betrokken aanbieders en afnemers van internationale huurlijnen, geldt het volgende. In het onderzoek worden alle aanbieders van
internationale huurlijnen in Nederland meegenomen die door OPTA zijn genoemd (mede omdat ze betrokken waren in eerdere AMM-onderzoeken vanuit OPTA), aangevuld met door KPN genoemde aanbieders.
Daarnaast is in het onderzoek een aantal afnemers van internationale huurlijnen en een
vertegenwoordigend orgaan van afnemers (BTG) betrokken. Deze zijn geselecteerd op basis van het inzicht dat zij kunnen verschaffen in aspecten als vraagsubstitutie, alternatieven en gedragingen van aanbieders.
1.5 Aanpak en opzet
In chronologische volgorde zijn voor dit onderzoek de volgende stappen doorlopen:
• Selectie van in het onderzoek te betrekken aanbieders én afnemers van internationale huurlijnen.
• Opstellen van een theoretisch kader.
• Opstellen van vragenlijst.
• Informatievergaring.
• AMM-analyse.
• Eindrapportage.
1
Artikel 1.1, onder i, Telecommunicatiewet: “Aan het publiek ter beschikking stellen van transparante transmissiecapaciteit tussen twee netwerkaansluitpunten van een
telecommunicatienetwerk, zonder routeringsfuncties waarover gebruikers kunnen beschikken als
onderdeel van de geleverde huurlijn.”
1.6 Verloop van het onderzoek
De voor dit onderzoek benodigde informatie en gegevens is verkregen door middel van vragenlijsten (voor de aanbieders van internationale huurlijnen) en interviews met enkele (3) grote afnemers van internationale huurlijnen. Ten aanzien van de vragenlijsten is gebleken dat de reactie van
aanbieders op de vragenlijst in het algemeen lang op zich liet wachten en dat de verkregen gegevens veelal niet compleet waren. Door navragen en appelleren, zowel door VKA als in tweede instantie door OPTA, is de respons compleet gemaakt.
Van een aantal aangeschreven aanbieders is gebleken dat zij geen huurlijnen aanbieden in de betekenis zoals de Telecommunicatiewet die aan een huurlijn geeft. Deze aanbieders zijn dan ook niet meegenomen in dit onderzoek.
De onderzoeksresultaten hebben betrekking op (de vier kwartalen van) het jaar 2002. Hoewel wel gegevens zijn gevraagd over het eerste kwartaal van 2003, waren deze gegevens op het moment van uitsturen van de vragenlijsten bij het merendeel van de aanbieders nog niet beschikbaar.
1.7 Leeswijzer
De resultaten van alle in de vorige paragraaf beschreven stappen komen in dit rapport terug. In het tweede hoofdstuk wordt het theoretisch kader beschreven; de op grond van dit kader opgestelde vragenlijst, is opgenomen in bijlage A. De in het onderzoek betrokken aanbieders van huurlijnen <2 Mb worden, met hun marktaandelen, gepresenteerd in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 worden de uitzonderingscriteria voor huurlijnen <2 Mb doorgelopen. Voor huurlijnen van 2 Mb geldt eenzelfde systematiek: aanbieders en hun marktaandelen in hoofdstuk 5, in hoofdstuk 6 staan de
uitzonderingscriteria.
Als uitgangspunt bij de weergave van de onderzoeksresultaten geldt dat:
• Er is uitgegaan van de gegevens zoals die zijn verstrekt door de aanbieders. Indien nodig zijn aanvullende berekeningen en aannames gemaakt. Dit wordt aangegeven in de tekst.
• De resultaten in principe op het niveau van de afzonderlijke landen wordt weergegeven, tenzij er enkel meer geaggregeerde informatie voorhanden is.
• De analyse van de uitzonderingscriteria plaatsvindt per deelmarkt (<2 Mb en 2 Mb), behalve daar waar de aangeleverde gegevens zowel betrekking hebben op < 2 Mb als op 2 Mb huurlijnen. Dit betekent dat in de hoofdstukken 4 en 6 op beperkte schaal overeenkomstige teksten voorkomen. Omwille van de zelfstandige leesbaarheid van de hoofdstukken is gekozen voor duplicering van de betreffende teksten.
In hoofdstuk 7 volgt tenslotte een overzicht van de bevindingen, op basis waarvan het college van
OPTA kan besluiten tot het al dan niet aanwijzen van een of meer aanbieders van internationale
huurlijnen als partij met AMM.
2 Theoretisch kader
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader uitgeschreven voor de geografische afbakening van de markt voor internationale huurlijnen. Voor wat betreft de afbakening van productmarkten wordt uitgegaan van de onderbouwde afbakening zoals OPTA die – mede na afstemming met de DG NMa
2- bij voorgaande aanwijzingen voor de markt van huurlijnen gehanteerd heeft
3. Het hier voorliggende theoretische kader kan aldus beschouwd worden als een uitbreiding van het bestaande kader voor de huurlijnenmarkt, specifiek gericht op de geografische afbakening van mogelijke internationale deelmarkten.
Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Allereerst wordt in paragraaf 2.2 marktafbakening vanuit een theoretisch perspectief besproken. Hierbij wordt aandacht besteed aan de relevante productmarkt, de relevante geografische markt en eventuele ketensubstitutie. Er wordt tevens ingegaan op mogelijke aanbod- en vraagsubstitutie.
In paragraaf 2.3 wordt ingegaan op specifieke kenmerken van netwerksectoren en de gevolgen daarvan voor de afbakening van de relevante markt. Bij netwerksectoren heeft een product geografische aspecten. Daardoor wordt de marktafbakening lastiger. Er wordt aangegeven hoe de marktafbakening plaatsvindt in een andere netwerksector, namelijk de luchtvaart. Tevens worden lessen getrokken voor de afbakening van de markt voor internationale huurlijnen. Een belangrijke conclusie is dat er gekeken moet worden op routeniveau en dat het mechanisme van (geografische) vraagsubstitutie niet speelt bij de afbakening van de relevante geografische markt voor
internationale huurlijnen.
In paragraaf 2.4 worden de ervaringen van buitenlandse toezichthouders en de Europese
Commissie besproken. Voor zover bekend hebben alleen Oftel en ART de markt voor internationale huurlijnen verder geografisch opgedeeld.
2
Het college van OPTA heeft de directeur-generaal van de NMa geconsulteerd over het theoretisch kader. Op 8 januari 2003 heeft de NMa aangegeven akkoord te zijn met de uitgangspunten en opzet van het theoretisch kader. Enkele inhoudelijke opmerkingen van de NMa zijn aangepast in het kader. Een meer principieel punt van de NMa was de constatering dat de geografische
marktafbakening in theorie niet los kan worden gezien van een productmarktafbakening. Evenwel ligt de focus van dit onderzoek op verzoek van OPTA volledig op de geografische component; ten aanzien van de afbakening van productmarkten wordt aangesloten bij de in alle eerdere onderzoek van/namens OPTA gekozen afbakening (zie hiervoor ook voetnoot 3). Er is geen aanleiding gevonden om van de reeds voorhanden zijnde produktmarkt-afbakening af te wijken. Overigens is de NMa tevens door OPTA geconsulteerd over de op basis van het theoretisch kader opgestelde vragenlijst voor aanbieders van internationale huurlijnen (bijlage A). De NMa heeft aangegeven in te stemmen met deze lijst.
3
Op basis van de AMM-richtsnoeren van het college van OPTA (12 oktober 2001) zijn voor de
aanwijzing op basis van artikel 7.2 Tw de volgende (en sindsdien ook gehanteerde) productmarkten
van toepassing: analoog, <2 Mb, 2 Mb, >2 Mb en PVC’s.
In paragraaf 2.5 wordt de afbakening van de relevante geografische markt voor dit onderzoek besproken. Er wordt daarbij gestart vanuit de kleinst mogelijke relevante geografische markt, de individuele huurlijn (route). Aan de hand van aanbodsubstitutie wordt gekeken of er aanbieders (nog niet actief in de geografische markt) op korte termijn kunnen toetreden indien de prijs stijgt (5-10%) in de onderzochte geografische markt (een kwalitatieve invulling van de SSNIP-test). Deze aanpak leidt er toe dat de relevante geografische markten als paren van landen (of groepen van landen) wordt afgebakend waarbij Nederland steeds een punt in dat paar, c.q. binnen de groep, is.
Paragraaf 2.6 tenslotte gaat nog nader in op een aantal andere uitgangspunten van het onderhavige onderzoek.
2.2 Marktafbakening vanuit theoretisch perspectief
De afbakening van de relevante markt is een essentieel onderdeel bij mededingings- en
marktreguleringvraagstukken. De afbakening van de relevante markt omvat een beschrijving van de producten en/of diensten die deze markt omvat en de beoordeling van de geografische omvang van die markt. De relevante markt geeft aan welke bedrijven met elkaar concurreren en elkaars
concurrentievrijheid beperken.
2.2.1 Relevante productmarkt
Vanuit theoretisch opzicht omvat de relevante productmarkt
4alle producten en diensten die op grond van hun kenmerken, prijzen en het gebruik waarvoor ze bestemd zijn door de afnemers als onderling verwisselbaar of substitueerbaar worden beschouwd
5. Producten die slechts in beperkte of relatief beperkte mate substitueerbaar zijn, behoren niet tot de relevante productmarkt. Om de relevante productmarkt af te bakenen voor mededingingsvraagstukken wordt door
mededingingsautoriteiten gekeken naar de vraag- en aanbodsubstitutie. Een derde bron die mogelijk meegenomen zou moeten worden, zijn potentiële toetreders
6.
Bij vraagsubstitutie wordt gekeken naar de mogelijkheden en bereidheid van afnemers om over te stappen naar alternatieve aanbieders die dezelfde of vergelijkbare producten/diensten leveren.
Aanbodsubstitutie en potentiële toetreding gaan in op de mogelijkheden en bereidheid van bestaande en nieuwe aanbieders om producten/diensten aan te bieden om aan de vraag van de afnemers te voldoen.
4
Zie voetnoten 2 en 3
5
Europese Commissie (1997), Bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijk mededingingsrecht, PB C 372 van 9.12.1997: p 5. In het kader van dit onderzoek is gekeken naar mogelijke substituten, bijvoorbeeld IP-VPN en satellietcommunicatie. Op basis echter van de definitie van een huurlijn (zie voetnoot 1) zijn deze substituten niet in dit onderzoek betrokken.
6
Het al dan niet bestaan van potentiële toetreders is met name van belang bij de beoordeling of er
sprake is van effectieve concurrentie indien een bedrijf aanzienlijke marktmacht heeft en is van
minder belang voor de marktafbakening (Europese Commissie (2001), Draft guidelines on market
analysis and the calculation of significant market power, Com (2001)175 van 28.3.2001: p 9). Bij
de beoordeling van het mogelijke disciplinerende effect van potentiële toetreders moet gekeken
worden in hoeverre de benodigde investeringen onomkeerbaar zijn (sunk costs). Indien deze kosten
laag zijn, dan kan de potentiële aanbieder een disciplinerende werking hebben.
Om de markt af te bakenen, wordt veelal uitgegaan van de hypothetische monopolist (SSNIP-test).
De vraag die gesteld wordt, is: “Wat gebeurt er indien een aanbieder een prijsstijging doorvoert van 5-10%?”. Indien afnemers overstappen naar een alternatief, waardoor de prijsstijging niet
winstgevend is, maakt dit alternatief onderdeel uit van de relevante markt. In de praktijk wordt er veelal een kwalitatieve analyse gemaakt van de functionele substitueerbaarheid en de prijs.
2.2.2 Relevante geografische markt
De relevante geografische markt is het gebied waarbinnen de betrokken aanbieders een rol spelen in de vraag naar en aanbod van producten en/of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen
7. Er hoeft geen sprake te zijn van perfecte homogeniteit. Het is voldoende als er sprake is van vergelijkbare of voldoende homogeniteit.
Bij de beoordeling van de relevante geografische markt kan ook de SSNIP test worden gehanteerd (vraag- en aanbodsubstitutie). Bij de vraagsubstitutie moet met name gekeken worden naar de preferenties van de afnemers en de huidige geografische aspecten van de inkoop. Bij
aanbodsubstitutie moet gekeken worden of aanbieders die nog niet actief zijn in een bepaalde markt, op korte termijn zullen toetreden tot deze markt indien de prijs stijgt. Indien deze aanbieders zullen toetreden, dan moeten ze meegenomen worden in de relevante markt
8. In de
telecommunicatiesector wordt de geografische scope van de relevante markt bepaald aan de hand van het criterium dekking van een netwerk (de mate van geografische vertakking van een netwerk, c.q. de mate van uitrol van een netwerk) en het bestaan van wettelijke of andere regulerende instrumenten
9. Soms dient de geografische markt afgebakend te worden op het niveau van routes (bijvoorbeeld een paar van landen of een paar van steden). Mogelijk moeten verschillende steden of landen worden samengenomen indien re-routing effectief werkt als aanbodsubstitutie. Zo kan een huurlijn Amsterdam-Neurenberg net zo makkelijk via München lopen als een directe huurlijn. De prijs van een huurlijn Amsterdam – Neurenberg wordt dus beïnvloed door de prijsstelling op de route Amsterdam – München – Neurenberg. Neurenberg en München kunnen in zo’n situatie samen worden genomen in een relevante geografische markt.
2.2.3 Ketensubstitutie
Er zijn situaties mogelijk waar de grenzen van de relevante markt uitgebreid moeten worden omdat er sprake is van ketensubstitutie. Deze ketensubstitutie treedt op indien product A en C geen directe substituten van elkaar zijn en dat product B zowel een substituut is voor product A als voor product C. Product A en C maken deel uit van een relevante productmarkt omdat het prijsbeleid beperkt wordt door de substitutiemogelijkheden van product B. Vanuit een geografisch perspectief kan er
7
Europese Commissie (1997), Bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijk mededingingsrecht, PB C 372 van 9.12.1997.
8
Europese Commissie (2001), Draft guidelines on market analysis and the calculation of significant market power, Com(2001)175 van 28.3.2001.
9
Europese Commissie (2001), Draft guidelines on market analysis and the calculation of
significant market power, Com(2001)175 van 28.3.2001.
sprake zijn van een overlap in bedieningsgebied van twee producten. Aanbieders kunnen in het overlappende deel worden beperkt in hun mogelijkheden om de prijs vast te stellen. Ketensubstitutie gaat dus zo wel op voor de productmarkt afbakening als de geografische marktafbakening. Bij deze redenering geldt als voorwaarde dat de prijsniveaus aan de uiterste punten van de substitutieketen van dezelfde orde van grootte zijn en dat er ondersteunend bewijs is bijvoorbeeld ten aanzien van de onderlinge afhankelijkheid op prijsgebied aan de punten van de substitutieketen.
2.3 Marktafbakening in netwerksectoren
De marktafbakening in netwerksectoren (waaronder telecom en luchtvaart) is gecompliceerd omdat de productmarkt en geografische markt veelal samenvallen
10. De huidige marktafbakeningspraktijk zou mogelijk aangepast moeten worden aan de specifieke kenmerken van netwerksectoren. Dit heeft te maken met het feit dat een product in een netwerksector geografisch gebonden is. Zo omvat het product huurlijnen communicatie/datatransport van één locatie naar een andere locatie.
Dit betekent dat er geen geografische marktafbakening is zoals die doorgaans in andere sectoren wordt gehanteerd, behalve als er sprake is van nationale regulering (bijvoorbeeld licenties). Een belangrijk vertrekpunt bij de marktafbakening in netwerksectoren is de basis waarop concurrentie plaatsvindt: op basis van routes of op basis van netwerk (dekking). Dit beïnvloedt het vertrekpunt van het onderzoek.
Binnen de mededingingspraktijk is nog relatief weinig ervaring opgedaan bij de afbakening van de relevante (geografische) markt voor internationale huurlijnen. Daarom is het nuttig om te kijken naar een netwerksector die overeenkomsten vertoont met de markt voor internationale huurlijnen, namelijk de markt voor lijnvluchten. Op zowel internationaal als nationaal niveau zijn onderzoeken uitgevoerd waarbij de afbakening van de relevante markt een onderdeel uitmaakte
11. Zowel voor lijnvluchten als voor huurlijnen geldt dat een benadering op basis van routes het vertrekpunt is.
Hieronder wordt eerst ingegaan op de ervaringen binnen de luchtvaartsector, vervolgens op de markt voor internationale huurlijnen.
2.3.1 Ervaring in de luchtvaartindustrie
Binnen de luchtvaartindustrie is ervaring opgedaan met het afbakenen van de relevante markt waarbij de dienst een belangrijk geografisch element heeft
12. Een consument wil van bestemming A vliegen naar bestemming B. Om de relevante markt te bepalen, moet gekeken worden of een bepaalde lijnvlucht op een bepaalde route onderscheiden kan worden van mogelijke alternatieven op basis van een aantal specifieke kenmerken. Als de lijnvlucht niet onderling uitwisselbaar is met zijn alternatieven en alleen in beperkte mate concurrentiedruk voelt van deze alternatieven, dan is er sprake van een aparte relevante markt die alleen deze lijnvlucht omvat. De economische macht van
10
Larouche, P. (2000), Relevant market definition in network industries: air transport and telecommunications, Journal of Network Industries, vol 1. Baarsma en Theeuwes (2002), De afbakening van de relevante markt: Is de huidige benadering aan herziening toe?, Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken.
11
Zie bijvoorbeeld Europese Commissie (1999), Beschikking van de Commissie van 11 augustus 1999, KLM/Alitalia, M/JV-19, en NMa (2001), Zaaknummer 11/Shiva vs KLM, 8 oktober 2001.
12
Zie bijvoorbeeld Frontier Economics (Schiphol Airport: Market definition Study: a report
prepared for NMa, December 2000, hoofdstuk 4) voor een overzicht van verschillende uitspraken
van de Europese Commissie inzake de luchtvaartsector en de gevolgen voor de marktafbakening.
een bepaalde aanbieder op een bepaalde route wordt bepaald door de concurrentiepositie van andere aanbieders die actief zijn op dezelfde route of op een route die geschikt is om als alternatief te dienen.
In verschillende uitspraken van de Europese Commissie komt naar voren dat op korte routes de geografische component van het product zeer belangrijk is. Een consument die van Londen naar Parijs wil vliegen heeft niets aan een vlucht van Berlijn naar Rome. Ook een vlucht van Londen naar Amsterdam en vervolgens naar Parijs is veelal geen alternatief. Soms kunnen alternatieven voor lijnvluchten in de relevante markt worden opgenomen (chartervlucht of hoge snelheidstrein). Voor lange afstand vluchten neemt het aantal alternatieven toe. Voor een vlucht van Parijs naar New York kan een vlucht van Parijs via Amsterdam of Londen naar New York als substituut dienen. Een vlucht van Parijs naar Tel Aviv is echter duidelijk geen substituut. Een relevante markt in termen van begin- en eindpunt kan dus bestaan uit een route of een bundel van routes bestaande uit:
• Directe vluchten tussen begin- en eindpunt.
• Directe vluchten tussen vliegvelden waarvan de bedieningsgebieden aanzienlijk overlappen (zowel aan begin- als eindpunt).
• Indirecte vluchten tussen de vliegvelden voorzover deze indirecte vluchten een substituut zijn voor de directe vlucht. Dit hangt onder andere af van factoren als de vliegtijd en de frequentie.
Bij de bepaling van de bedieningsgebieden kijkt de Europese Commissie naar de kilometer radius.
Zo wordt voor regionale vluchten gekeken naar een radius van 100 kilometer rondom een vliegveld, bij internationale vluchten (direct intercontinentaal) een radius van 300 kilometer en bij indirecte vluchten wordt gekeken naar luchthavens op een afstand van 2 uur vliegen
13.
Daarnaast wordt bij de afbakening vaak een onderscheid gemaakt tussen tijdsgevoelige consumenten (bijvoorbeeld zakelijke klanten, vaak ook minder prijsgevoelig) en minder
tijdsgevoelige consumenten (vaak ook prijsgevoeliger). De uiteindelijke relevante markt bestaat uit alle routes die gezien worden als (nagenoeg) gelijkwaardig door de consument. Alle andere routes zijn producten buiten de relevante markt.
2.3.2 Lessen voor de marktafbakening van de markt voor huurlijnen
De telecommunicatiemarkt en in het bijzonder de markt voor internationale huurlijnen vertoont grote overeenkomst met de markt voor lijnvluchten
14. De routebenadering is in beide markten het vertrekpunt. Beide markten hebben een vast begin- en eindpunt. Deze eindpunten kunnen direct, dan wel indirect met elkaar verbonden worden.
Er dient echter wel ook rekening te worden gehouden met de verschillen tussen beide sectoren. Zo zijn in de telecommunicatiesector meer substitutiepatronen mogelijk door alternatieve
technologieën. Het gevolg is dat aanbodsubstitutie waarschijnlijk een belangrijkere rol speelt in de markt voor internationale huurlijnen. Daarnaast heeft het geografische aspect een iets andere dimensie. Naast specifieke routes kan ook de dekking van het netwerk van belang zijn, afhankelijk
13
Frontier Economics (2000), Schiphol Airport: Market definition Study: a report prepared for NMa, December 2000, p. 28.
14
Larouche, P. (2000), Relevant market definition in network industries: air transport and
telecommunications, Journal of Network Industries, vol 1, pp. 407-445
van het type dienst. Het punt van de dekking gaat waarschijnlijk niet op voor huurlijnen waarbij de specifieke route van groot belang is. Echter, in tegenstelling tot lijnvluchten, kunnen alternatieve routes voor telecommunicatiediensten (zoals huurlijnen) zelfs voor korte afstanden als substituut dienen
15. De geleverde kwaliteit en prijs zijn belangrijker dan hoe de locaties fysiek met elkaar zijn verbonden. Larouche stelt dat het de klant niet zal uitmaken of de huurlijn tussen Berlijn en Amsterdam direct tussen beide steden ligt of dat de huurlijn indirect via Brussel loopt, tenzij de kwaliteit en prijs aanzienlijk verschilt. Hij stelt verder dat onder de huidige technologische stand van zaken en de veronderstelling dat de markt correct werkt, er geen significante prijsverschillen aanwezig zouden mogen zijn (de zogenaamde “death of distance”). Hij voegt er echter aan toe dat in de huidige situatie de directe lijn waarschijnlijk goedkoper zal zijn dan de indirecte lijn aangezien de markt nog niet perfect werkt. Dit kan bijvoorbeeld veroorzaakt worden door de beperkte capaciteit.
Een ander verschil tussen de markt van huurlijn en die van lijnvluchten is het aspect van het bedieningsgebied van vliegvelden. Hierbij wordt uitgegaan van het feit dat de consument naar het vliegveld toe gaat. Er is dus een beperkt aantal locaties (vliegvelden) die als begin- en eindpunt kunnen optreden. Bij huurlijnen betreft het begin- en eindpunt de locatie van de afnemer. Het aantal locaties neemt dus aanzienlijk toe. Echter hier geldt dat het stuk tussen de locatie van de afnemer en het netwerk van de aanbieder daadwerkelijk moet worden aangelegd (de afnemer overbrugt niet zelf de afstand naar het punt van de aanbieder (POP)). Dit stuk kan eventueel gerealiseerd worden door dit ‘aansluitstuk’ (local loop) te huren van een andere aanbieder.
Mogelijk moet / kan de markt voor huurlijnen vanuit theoretisch oogpunt ook opgedeeld worden op basis van de klanteisen en moet de markt voor huurlijnen van 2 Mb opgedeeld worden in meerdere relevante productmarkten
16. Sommige klanten stellen hoge kwaliteitseisen ten aanzien van het product/dienst. Indien geldt dat de kwaliteit van een huurlijn beter te waarborgen is als de gehele huurlijn door een aanbieder wordt verzorgd (dus geen inkoop van delen van de huurlijn bij andere aanbieders) dan kan dit tot gevolg hebben dat het aantal substituten en alternatieve aanbieders afneemt. Er kan ook gedacht worden aan klanten die huurlijnen kopen als onderdeel van een totaal pakket van telecommunicatiediensten terwijl andere klanten alleen een individuele huurlijn willen afnemen. In de interviews met de afnemers zijn deze aspecten aan bod komen. Gebleken is dat huurlijnen veelal afzonderlijk worden aangeschaft en niet in een bundel.
15
Larouche, P. (2000), Relevant market definition in network industries: air transport and telecommunications, Journal of Network Industries, vol 1, p 420.
16
De mogelijkheid van opdeling in relevante productmarkten is een theoretische optie. Op basis
van de definitie van een huurlijn uit de Telecommunicatiewet en daarop gebaseerde wetsuitleg van
OPTA, vallen bijvoorbeeld satellietcommunicatie en IP-VPN niet onder de definitie van huurlijn
(er is namelijk bij deze twee voorbeelden geen sprake van transparante transmissiecapaciteit). Er
zal derhalve geen sprake zijn van een nadere opdeling van productmarkten anders dan de reeds
onderkende huurlijnenmarkten (op basis van capaciteit).
2.4 Ervaringen en praktijk van andere toezichthouders
2.4.1 De Europese Commissie
Bij het onderdeel ‘merger regulation control’ van de Europese Commissie gaan de meeste zaken over internationale voice telefonie
17. Er wordt daarbij steeds meer vanuit de afnemer gekeken bij de afbakening van de relevante markt. Veelal wordt de markt in deze situatie afgebakend als een landenpaar. In het document “Draft guidelines on market analysis and the calculation of significant market power” geeft de Europese Commissie aan dat in bepaalde situaties de geografische markt misschien gedefinieerd dient te worden op een route-bij-route basis. Met name bij internationale diensten kan het nodig zijn om te kijken naar landenparen of zelfs stedenparen.
Vanaf 1999 voert de Europese Commissie een sectoronderzoek uit naar de markt voor huurlijnen
18. In dit onderzoek wordt de relevante geografische markt voor internationale huurlijnen gedefinieerd als ten minste Europa-breed en mogelijk globaal. Er wordt echter aangegeven dat een verdere geografische opdeling nodig kan blijken gezien de grote verschillen in tarieven voor internationale huurlijnen, die samenhangen met de plaats van oorsprong. Een van de bevindingen van het onderzoek
19is dat de prijs van huurlijnen niet gedragen wordt door de afstand maar meer door de dichtheid (van het aanbod)
20. Uit het onderzoek komt verder naar voren dat de prijs voor
internationale huurlijnen aanzienlijk is gedaald (wholesale gedeelte). Echter, retail prijzen zijn minder duidelijk gedaald, zeker als de incumbent niet in staat is om wholesale diensten aan te bieden in de vorm van korte-afstands huurlijnen (bijvoorbeeld om de local loop tot de eindgebruiker te
overbruggen).
In een persbericht van 11 december 2002 geeft de Europese Commissie
21aan dat het
sectoronderzoek ten aanzien van internationale huurlijnen wordt stopgezet gezien de aanzienlijke daling van de prijs, gemiddeld zo’n 30% tot 40%. Echter, de prijs berekend door incumbents kan per land sterk verschillen. In het onderzoek is naar voren gekomen dat naast de prijs ook andere aspecten van belang zijn, zoals de beschikbaarheid van het laatste gedeelte naar de klant en de levering en onderhoud van de lijnen. De meeste van deze aspecten zouden ondervangen kunnen worden met de huidige sectorspecifieke regulering voor de telecommunicatiesector.
Ook in een andere publicatie van de EC
22wordt aandacht besteed aan de markt voor internationale huurlijnen. In deze studie wordt gekeken naar drie typen internationale huurlijnen (64 Kbit/s, 2 Mbit/s en 34 Mbit/s) geleverd door de incumbent. Er wordt daarbij gekeken naar drie bestemmingen: een
17
Larouche, P. (2000), Relevant market definition in network industries: air transport and telecommunications, Journal of Network Industries, vol 1, pp. 407-445.
18
Europese Commissie (2000), Working document on the initial results of the leased lines sector inquiry.
19
Europese Commissie (2000), Working document on the initial results of the leased lines sector inquiry.
20
Dit kan een indicatie zijn dat er sprake is van marktmacht als de dichtheid van aanbod beperkt is.
21
Europese Commissie (2002), Price decreases of up to 40% lead Commission to close telecom leased line inquiry, press release 11.12.2002.
22
Europese Commissie (2001a), Seventh report on the implementation of the telecommunication
regulation package, COM(2001)706.
buurland, meest vergelegen EU land en de VS. Net als in de rest van Europa daalt voor Nederland in deze publicatie over het algemeen de prijs van de internationale huurlijnen.
2.4.2 Nationale toezichthouders
De nationale toezichthouders besteden met name aandacht aan de markt voor nationale huurlijnen.
ART en Oftel zijn voor zover bekend de enige toezichthouders die de mogelijkheid hebben verkend, c.q. daadwerkelijk de nationale markt voor huurlijnen opgedeeld hebben in een aantal kleinere relevante geografische markten. ART deelt Frankrijk op in drie geografische markten, te weten de regio Groot Parijs, de tien grootste steden buiten Parijs en de rest van Frankrijk
23. Oftel deelt de markt voor nationale huurlijnen op in de Central London zone en de rest van het VK
24.
Voor zover bekend heeft in Europa alleen Oftel de markt voor internationale huurlijnen geografisch opgedeeld. Zo worden de afzonderlijke lidstaten van de Europese Unie (plus Noorwegen en Zwitserland) gezien als aparte geografische relevante markten en verder Australië, Canada, Hong Kong, Japan, Singapore en de VS. Het argument om de lidstaten apart te nemen is, dat van de vraagzijde bekeken, het afnemen van een huurlijn naar een derde land geen alternatief is voor een huurlijn naar het gewenste land. Voor wat betreft de aanbodkant kan re-routing via een ander land een alternatief substituut zijn. Het gevolg kan zijn dat een groep landen kan worden
samengenomen. In het uiteindelijke besluit van Oftel worden de landen afzonderlijk genoemd en wordt de Britse incumbent BT voor alle afzonderlijke landen aangewezen
25.
2.5 Marktafbakening voor het onderzoek
In deze paragraaf zal ingegaan worden op de afbakening van de relevante markt voor internationale huurlijnen. Op basis van de opdrachtformulering wordt hierbij met name aandacht besteed aan de geografische afbakening van de relevante markt. De afbakening van de relevante productmarkt blijft gelijk aan de eerder door OPTA gekozen indeling
26. Er is geen aanleiding gevonden om daarvan af te wijken. Er zal daarom uitgegaan worden van huurlijnen van 2 Mb of minder.
In deze paragraaf wordt tevens nader toegelicht waarom Nederland in het kader van dit onderzoek gezien kan worden als een geheel, fungerend als een van de twee aansluitpunten voor een internationale huurlijn. Nederland wordt dus niet verder opgedeeld, bijvoorbeeld op het niveau van afzonderlijke steden. Deze geografische afbakening van Nederland als één markt is overigens in overeenstemming met de AMM-aanwijzingen zoals die voor nationale huurlijnen gelden.
23
Autorité de Régulation des Télécommunications (2001), Rapport de l’Autorité sur l’évalution de la concurrence sur les services de transports de données á haut débit, Juillet 2001.
24
Oftel (1999), National leased lines: A further statement issued by the Director General of telecommunications, November 1999.
25
Oftel (2001), Draft Determination and Draft Consents, January 2001.
26
Zie hiervoor paragraaf 2.1, voetnoot 3. Daarnaast heeft OPTA besloten dat, op grond van de
wettelijke definitie van een huurlijn, IP-VPN en satellietcommunicatie niet als zodanig beschouwd
worden, en dus buiten dit onderzoek vallen.
2.5.1 Mogelijke vraagsubstitutie ten aanzien van de relevante productmarkt
Mogelijke alternatieven ten aanzien van huurlijnen van 2 Mb of minder zijn onder andere satellietverbindingen en IP-VPN, aangezien deze vanuit het perspectief van de afnemer vrijwel dezelfde functionaliteiten en kenmerken hebben. In hoeverre de afnemers deze technische alternatieven voor huurlijnen als substituut ervaren, hangt onder andere ook af van de prijs en de eisen die men stelt aan de kwaliteit, vertrouwelijkheid, etc. Zoals eerder aangegeven (voetnoot 16), is na analyse door OPTA gebleken dat satellietverbindingen en IP-VPN niet vallen binnen de wettelijke definitie (artikel 1.1, onder i, Telecommunicatiewet). De genoemde alternatieven maken dan ook geen onderdeel van dit onderzoek uit.
2.5.2 Geografische marktafbakening
Gezien de kenmerken van huurlijnen (een specifiek begin- en eindpunt) moet worden uitgegaan van een route benadering. De dekking van het netwerk is voor huurlijnen minder relevant aangezien de afnemer een verbinding wil hebben tussen twee plaatsen en niet een groot aantal aansluitingen wil bereiken op verschillende locaties.
De vervolgvraag is op welk niveau de route (en met name het begin- en eindpunt) moet worden afgebakend. Hierbij kan gedacht worden aan verschillende niveaus: iedere huurlijn tussen twee locaties afzonderlijk, op plaats niveau of groep van plaatsen (Amsterdam, Londen, zakelijke steden in Europa), op land niveau of groep van landen (België, Griekenland of buurlanden versus de Noordelijke Europese landen), op continent niveau (Europa, Noord-Amerika) of globaal.
Bij de geografische marktafbakening moet gekeken worden naar de vraag- en aanbodsubstitutie.
Ten aanzien van de geografische vraagsubstitutie geldt dat deze naar verwachting te beperkt is om de verschillende routes tot één markt te aggregeren. Echter, het is zeer moeilijk om de mate van vraagsubstitutie vast te stellen.
Aanbodsubstitutie kan wel optreden. Meerdere aanbieders met een capaciteit tussen Amsterdam en New York zullen deze afnemer in Alkmaar willen bedienen. De local loop tussen Amsterdam en Alkmaar kunnen ze zelf aanleggen of inkopen bij een andere aanbieder van huurlijnen. De prijs van een directe huurlijn tussen Alkmaar en New York wordt dus beïnvloed door het mogelijke aanbod van de indirecte route Alkmaar – Amsterdam – New York. De geografische marktafbakening wordt dus met name bepaald door aanbodsubstitutie.
Hieronder wordt door middel van een kwalitatieve invulling van de SSNIP-test de relevante geografische markt afgebakend. Er zal begonnen worden met de kleinst mogelijke geografische afbakening (individuele huurlijn) en gekeken worden of alternatieve aanbieders meegenomen moeten worden indien er een prijsstijging plaatsvindt van 5-10%.
2.5.3 Geografische afbakening op route niveau / individuele huurlijn
De afbakening van de relevante geografische markt voor internationale huurlijnen zou gedefinieerd
kunnen worden op route niveau, oftewel de specifieke huurlijn tussen twee locaties/punten. Vaak
wordt dit niveau als eerste vertrekpunt genomen bij de afbakening van de relevante markt. De vraag
is in hoeverre aanbieders uit aangrenzende gebieden die nog niet aanwezig zijn op de geografische
markt op korte termijn zullen toetreden indien de prijs stijgt (aanbodsubstitutie). Er mag van worden uitgegaan dat alternatieve aanbieders die in de nabije omgeving reeds aanwezig zijn (bijvoorbeeld met een city-ring) ook de huurlijn kunnen aanbieden en dus tot de relevante geografische markt behoren.
Zeker indien de lengte van de huurlijn toeneemt, zullen er meerdere alternatieve aanbieders zijn
27. Het lokale deel van de huurlijn (tussen de POP en de locatie van de afnemer) is meestal dusdanig kort dat alternatieve aanbieders dit ook zouden kunnen aanbieden. Bij huurlijnen geldt deze redenering in principe zowel voor lange afstanden als korte afstanden
28. De aanwezigheid van alternatieve aanbieders via een indirecte route beperkt dus de vrijheid van de specifieke aanbieder van huurlijnen, zelfs voor korte huurlijnen.
Op basis van deze argumenten kan geconcludeerd worden dat de geografische markt voor internationale huurlijnen ruimer gedefinieerd dient te worden dan op basis van specifieke routes
29.
2.5.4 Geografische afbakening op basis van stedenparen
Het volgende niveau van de geografische afbakening van internationale huurlijnen vindt plaats op het niveau van een paar van steden, bijvoorbeeld Amsterdam-Londen of Rotterdam-New York.
Aanbieders die direct de steden bedienen waarin het begin- en eindpunt van de internationale huurlijn ligt, behoren tot de relevante geografische markt. Dus bijvoorbeeld voor een huurlijn tussen Rotterdam en New York behoren alle aanbieders met capaciteit tussen Rotterdam en New York tot de relevante geografische markt. Echter, ook aanbieders die capaciteit hebben tussen Amsterdam en New York (en eventueel tussen Rotterdam en Amsterdam; deze route kan echter ook elders ingekocht worden, bijvoorbeeld bij KPN) behoren tot de relevante geografische markt. Indien de prijs op de route Rotterdam-New York met 5-10% stijgt kunnen aanbieders op de route Amsterdam-New York ook de huurlijn aanbieden. Deze aanbieders moeten dan ook meegenomen worden in de relevante geografische markt. Ook hier geldt dat hoe groter de afstand is, des te meer alternatieve routes mogelijk zijn (conform de luchtvaartsector).
Hoe kleiner de afstand, des te minder andere routes als alternatief worden gezien (conform de luchtvaartsector). Echter, Larouche
30stelt dat in principe de kosten van afstand beperkt zijn binnen de telecommunicatiesector (‘death of distance’). Dit lijkt ook te worden ondersteund door de bevinding van de Europese Commissie dat de dichtheid van aanbod meer invloed heeft op de prijs dan de afstand
31. Dit betekent dus dat een aanbieder van een internationale huurlijn tussen Groningen en Hamburg wordt beperkt in zijn vrijheid door de aanwezigheid van een aanbieder die
27
De grote lengte van huurlijnen zorgt ervoor dat het geografische gebied waar alternatieve aanbieders aanwezig zijn, ook groter van omvang is. Zie ook de afbakening van de markt voor lijnvluchten.
28
Zie Larouche, P. (2000), Relevant market definition in network industries: air transport and telecommunications, Journal of Network Industries, vol 1, pp. 407-445.
29
Dus in ieder geval afbakening op stadsniveau, in verband met de aanwezigheid van city rings.
30
Larouche, P. 2000, Relevant market definition in network industries: air transport and telecommunications, Journal of Network Industries, vol 1, pp. 407-445
31
Europese Commissie (2000), Working document on the initial results of the leased lines sector
inquiry.
de huurlijn kan realiseren via de route Groningen-Amsterdam-Hamburg of Groningen-Bremen- Hamburg.
Mogelijk moeten individuele steden worden uitgebreid tot een groep van steden. Hierbij kan gedacht worden aan steden waar onderling veel (data)verkeer plaats vindt en die verbonden zijn door meerdere aanbieders en/of met relatief veel capaciteit. Er kan hierbij bijvoorbeeld gedacht worden aan de grotere steden in Nederland of de zakensteden in Duitsland etc. Veel aanbieders hebben zelf zo’n netwerk (city ring) of zouden de noodzakelijke verbinding kunnen afnemen bij andere telecomaanbieders. Er hoeft dus geen directe verbinding tussen beide steden aanwezig te zijn; als beide steden maar deel uitmaken van een netwerk die verschillende grote steden met elkaar verbindt. De relevante geografische markt zou dan afgebakend moeten worden als steden die verbonden zijn met zo’n netwerk en het gebied dat buiten dit netwerk valt.
Echter, gezien de wijdvertakte en over het hele land uitgerolde infrastructuur in Nederland en de relatieve korte afstand van ieder afzonderlijk punt in Nederland tot de bestaande infrastructuur, zal dit een zeer beperkte invloed hebben op de uiteindelijke prijs van de totale huurlijn. Daarnaast geldt (secundair) dat ook in de bestaande aanwijzingssystematiek voor nationale huurlijnen Nederland gezien wordt als één geografische markt.
Op basis van deze argumenten kan geconcludeerd worden dat Nederland gezien kan worden als één vertrekpunt van internationale huurlijnen en dat Nederland niet verder opgedeeld hoeft te worden in verschillende geografische vertrekpunten (afzonderlijk steden).
2.5.5 Geografische afbakening op basis van landenparen
Hierboven is beargumenteerd waarom Nederland gezien moet worden als één markt (vertrekpunt) voor internationale huurlijnen. De vraag is in hoeverre andere landen ook gezien kunnen worden als een relevante geografische markt of dat het land opgedeeld moet worden in meerdere relevante geografische markten.
Een belangrijk aspect in de afbakening van de relevante geografische markt in netwerksectoren is het bestaan van wettelijke of andere reguleringsinstrumenten
32. Het aanbieden van
telecommunicatiediensten valt onder de nationale wetgeving (voor leden van de Europese Unie zijn deze gebaseerd op de Europese ONP-regelgeving). Voor alle aanbieders in een land geldt dezelfde wetgeving en regulering (uitgezonderd de AMM-aanbieders). In de meeste landen van de Europese Unie is de incumbent aangewezen als aanbieder met aanzienlijke marktmacht. Dit betekent dat binnen de meeste landen van de Europese Unie, een aanbieder gebruik kan maken van het netwerk van de incumbent, voor een grotere afstand of alleen het locale deel van de huurlijn
33.
32
Europese Commissie (2001), Draft guidelines on market analysis and the calculation of significant market power, Com(2001)175 van 28.3.2001:p 13 en Larouche, P. (2000), Relevant market definition in network industries: air transport and telecommunications, Journal of Network Industries, vol 1, p. 426.
33
Indien een land is opgedeeld in meerdere relevante geografische markten (zoals in Frankrijk en
het Verenigd Koninkrijk) en in een van deze geografische markten is geen partij aangewezen of er
is helemaal geen aanbieder aangewezen, dan is er waarschijnlijk sprake van voldoende concurrentie
Aangenomen kan worden dat de meeste afnemers van huurlijnen gesitueerd zijn in of nabij de grotere Europese steden. In deze steden zijn over het algemeen meerdere aanbieders actief onder andere met city rings. De steden zijn ook goed met elkaar verbonden waardoor verschillende aanbieders de locaties in of rond deze steden vrij eenvoudig met elkaar kunnen verbinden. Tevens kunnen de locaties die wat verder afliggen van deze steden bediend worden door gebruik te maken van huurlijnen van de aangewezen marktpartij om dit laatste gedeelte (local loop) te overbruggen (of indien aanwezig van een concurrerend aanbod van een andere aanbieder).
Op basis van de aanwezigheid van aangewezen marktpartijen en de uitgebreide infrastructuur tussen de grotere steden, kan geconcludeerd worden dat de afzonderlijke landen in de Europese Unie gezien kunnen worden als afzonderlijke relevante geografische markten. Deze afbakening komt overeen met de afbakening die Oftel
34heeft gemaakt.
Voor landen buiten Europa gaat een vergelijkbare redenering op, zij het dat de te overbruggen afstand toeneemt. Dit heeft tot gevolg dat indirecte routes tussen steden binnen een land eerder als relevant aanbodsubstituut worden gezien. Zo zal een aanbieder met een internationale huurlijn tussen Amsterdam en Washington kunnen toetreden tot de geografische markt voor internationale huurlijnen tussen Rotterdam en New York als aanbieders in deze relevante geografische markt de prijs met 5-10% zouden verhogen. Dit geldt zeker voor aanbieders die eigen capaciteit hebben tussen Washington en New York, maar waarschijnlijk ook voor andere aanbieders. Er is dus sprake van een relevante geografische markt Nederland – de Verenigde Staten. Of landen buiten Europa moeten worden samengenomen (bijvoorbeeld tot continenten) wordt in de volgende paragraaf besproken.
2.5.6 Geografische afbakening op basis van groepen van landen
De vraag kan gesteld worden of individuele landen geclusterd kunnen worden tot een groep van landen die gezamenlijk een relevante geografische markt vormen. Indien de afstand groter wordt, zijn er over het algemeen meerdere reële alternatieven (vergelijk de luchtvaartsector).
De aanbodsubstitutie wordt belangrijker. Dit betekent dat landen in Zuid en Midden-Amerika waarschijnlijk geclusterd kunnen worden tot één relevante markt. Een aanbieder van een huurlijn tussen Nederland en Argentinië wordt waarschijnlijk beperkt in zijn mogelijkheden indien er alternatieve aanbieders zijn op de route Nederland - Brazilië. Deze aanbieders zullen de huurlijn tussen Nederland en Argentinië gaan aanbieden indien de prijs van deze huurlijnen met 5-10% stijgt Een indirecte huurlijn van Nederland – Brazilië –Argentinië moet worden toegevoegd aan de relevante geografische markt. Hoe groter de directe afstand, des te groter het aantal alternatieve routes. Op grond van deze redenering kunnen de volgende regio’s onderkend worden: Zuid- en Midden-Amerika, Afrika, Zuidoost Azië, Australië/Nieuw-Zeeland, Oost-Europa en het Midden- Oosten.
en kan een alternatieve aanbieder gebruik maken van een concurrerend aanbod voor laatste lokale gedeelte van de huurlijn.
34
Oftel (1999), National leased lines: A further statement issued by the Director General of
telecommunications, November 1999, en Oftel (2001), Draft Determination and Draft Consents,
January 2001
Noord-Amerika zou mogelijk verder opgedeeld moeten worden. Er zijn echter aanwijzingen dat Noord-Amerika één geografische markt is. Uit een studie van de OECD
35komt naar voren dat de verbindingen tussen de Noordamerikaanse grote steden relatief goedkoop zijn (een lage Mb prijs per kilometer). Een aanbieder die capaciteit heeft op de route Amsterdam-New York kan dus relatief eenvoudig en goedkoop de verbinding realiseren tot een andere eindbestemming, bijvoorbeeld in San Francisco. De aanbieder zal geen nadeel ondervinden ten opzichte van een aanbieder met een directe verbinding tussen Amsterdam en San Francisco.
Ook binnen Europa zouden mogelijk landen samengevoegd kunnen worden tot één relevante geografische markt. In Europa zijn de directe afstanden echter relatief kort. Het aantal relevante alternatieve routes neemt daardoor af. Voor een directe huurlijn tussen Leiden en Londen zal een alternatieve route via Brussel geen reëel alternatief zijn. De kosten die gemaakt moeten worden voor de route Leiden - Brussel zullen relatief hoog zijn ten opzichte van de kosten van een directe huurlijn. Een aanbieder met capaciteit op de route Brussel – Londen zal de huurlijn Leiden – Brussel – Londen waarschijnlijk niet aanbieden indien er aanbieders zijn die de directe huurlijn kunnen aanbieden.Een aanbieder van een directe huurlijn kan zijn prijs met 5-10% verhogen zonder dat de aanbieder van een indirecte huurlijn via Brussel zal toetreden.
Gezien de uitgebreide infrastructuur tussen de Europese grote steden zou geconcludeerd kunnen worden dat er sprake is van één West-Europese geografische markt voor internationale huurlijnen.
Deze visie wordt ondersteund door de bevindingen van de Europese Commissie dat de prijzen de afgelopen jaren aanzienlijk zijn gedaald. Hieruit zou de conclusie kunnen worden getrokken dat er in de gehele Europese Unie voldoende concurrentie is en dus dat de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn. Echter, de Europese Commissie geeft ook aan dat de prijzen die gehanteerd worden door incumbents van het ene naar het andere land aanzienlijk kunnen verschillen. Dit geeft aan dat de concurrentievoorwaarden misschien toch minder homogeen zijn dan op het eerste gezicht lijkt. Op basis van deze informatie kan niet geconcludeerd worden dat West-Europa op voorhand als één relevante geografische markt beschouwd kan worden. Daarom wordt ieder Westeuropees land afzonderlijk als een relevante geografische markt gezien.
2.6 Conclusie marktafbakening
Op basis van de voorgaande argumenten worden de volgende conclusies ten aanzien van de relevante geografische markten voor internationale huurlijnen getrokken:
• Nederland vormt één geografische markt als vertrekpunt van internationale huurlijnen;
• In West-Europa wordt ieder land afzonderlijk als relevante markt afgebakend. Dit heeft te maken met de relatief korte afstand van huurlijnen binnen Europa, waardoor het aantal alternatieve routes afneemt;
• De rest van de wereld wordt opgedeeld in de volgende gebieden: Zuid- en Midden-Amerika, Noord-Amerika, Afrika, Australië/Nieuw Zeeland, Zuidoost Azië, Oost-Europa en overigen.
35
OECD (1999), Building infrastructure capacity for electronic commerce: leased line
developments and pricing, 05-aug-1999
Doordat de afstand relatief groot is, neemt het aantal alternatieve routes toe en kunnen landen samengenomen worden.
362.7 Uitgangspunten ten aanzien van het marktonderzoek
Hierna wordt een aantal overige, meer praktische, uitgangspunten van dit onderzoek nader besproken. Deze zijn tot stand gekomen na afstemming met OPTA.
2.7.1 Uitgangspunt: Het meten van het marktaandeel
Vanuit theoretisch oogpunt bezien speelt de omzet een belangrijke rol bij de beoordeling van de positie van de verschillende aanbieders. Op basis van de omzet wordt de totale marktomvang bepaald en de marktaandelen van de aanbieders. Om tot een eenduidige meting van de omzet te komen, dient bepaald te worden wat meegenomen wordt in de omzet en wat niet. Hierbij kan gedacht worden aan de apparatuur die op de locatie van de afnemer nodig is. Omzet exclusief randapparatuur
37geeft beter inzicht in de omzet die daadwerkelijk wordt gerealiseerd met het aanbieden van huurlijnen. Door de omzet exclusief apparatuur te nemen verstoort dit minder de omzet/lengte verhouding. De kosten van randapparatuur wegen relatief zwaar bij korte huurlijnen.
Er is daarom in dit onderzoek gevraagd naar de omzet exclusief de randapparatuur.
De omzet is tevens, evenals in eerdere AMM-onderzoeken, per kwartaal gevraagd.
Er is gevraagd naar de gerealiseerde omzet. Deze omzet wordt, overeenkomstig de aanpak in eerdere AMM-onderzoeken en in lijn met de administratie van de meeste aanbieders, op het moment van boeking (bijvoorbeeld bij contractafsluiting) vastgelegd. Eventueel daardoor veroorzaakte ‘pieken’ in omzet, middelen zich uit (en veroorzaken geen bias).
Telecommunicatieaanbieders en telecommunicatie afnemers zijn internationale bedrijven. Dit kan betekenen dat de omzet die gerealiseerd wordt met een internationale huurlijn tussen België en Nederland in de omzet terugkomt van de Belgische vestiging. Dit zorgt voor een onderwaardering van de totale omvang (gemeten in omzet) van de Nederlandse markt. Om dit te voorkomen is gevraagd naar de totale omzet van de internationale huurlijn, ongeacht in welk land deze omzet in de boeken terechtkomt. Naast het criterium omzet, is ook op aantal huurlijnen gemeten, zoals ook aangegeven in het KPN-bezwaarschrift, al zal dat een lager gewicht hebben dan het omzet- criterium.
2.7.2 Uitgangspunt: Bepaling relevante aanbieders van internationale huurlijnen voor dit onderzoek Belangrijk aspect van dit onderzoek is te bepalen welke aanbieders moeten worden meegenomen in het onderzoek. OPTA heeft in eerste instantie een overzicht van aanbieders van internationale huurlijnen verschaft met een (beperkt) aantal aanbieders die met name in Nederland gevestigd zijn.
36
Als secundair argument om buiten Europa over te gaan tot het samenvoegen van landen, geldt een pragmatisch punt: het aantal internationale huurlijnen naar bestemmingen buiten Europa is veel geringer dan naar afzonderlijke landen bij Europa. Samenvoegen van landen buiten Europa leidt dan (wel) tot markten die enige omvang hebben.
37
Dus randapparatuur die bedoeld is om aanvullende diensten te leveren; randapparatuur die
intrinsiek deel uitmaakt van de huurlijn, wordt wel meegenomen.
OPTA heeft formeel aan KPN gevraagd wie KPN als zijn concurrenten op deze markt beschouwt
38. Hierdoor is een zo volledig mogelijk overzicht van de markt verkregen.
Vanuit theoretisch oogpunt gesproken zijn er waarschijnlijk meer dan de door KPN genoemde aanbieders actief. Immers, voor elke huurlijn die een eindpunt in Nederland heeft en door een in Nederland gevestigde aanbieder aangeboden kan worden, geldt evenzeer dat diezelfde huurlijn kan worden aangeboden door een aanbieder gevestigd in het land waarin zich het andere eindpunt van deze huurlijn bevindt. Gemakshalve wordt ervan uitgegaan dat in elk land in elk geval de incumbent, maar in sommige gevallen ook nog andere aanbieders, in staat zijn eenzelfde huurlijn naar
Nederland aan te bieden. Daarmee wordt het mogelijk aantal potentiële aanbieders, en daarmee potentieel in dit onderzoek te betrekken aanbieders, verveelvoudigd.
Als uitgangspunt voor dit onderzoek gelden de aanbieders die tot nu toe onderkend zijn, dat wil zeggen de bij OPTA in Nederland geregistreerde aanbieders van (internationale) huurlijnen, aangevuld met door KPN – op aanvraag van OPTA – aangegeven aanbieders. Daarmee geeft het onderzoek een volledig beeld van aanbieders die internationale huurlijnen aanbieden waarin Nederland één van beide eindpunten is.
2.7.3 Uitgangspunt: Homogeniteit van huurlijnen
Uitgangspunt van dit onderzoek is de homogeniteit van huurlijnen van de verschillende aanbieders.
De capaciteit van huurlijnen kan weliswaar variëren, maar voor het overige is sprake van een homogeen en dus tussen aanbieders uitwisselbaar product met vergelijkbare technische specificaties, kenmerken en gebruikte randapparatuur.
2.7.4 Uitgangspunt: Weeg mee beschikbare versus bezette capaciteit per route per aanbieder
39Zoals door KPN aangegeven in het bezwaarschrift is van belang voor de tariefstelling van huurlijnen enerzijds de totale beschikbare capaciteit op een bepaalde route en anderzijds de vulling van die capaciteit. Ook in het rapport van de Europese Commissie komt naar voren dat met name de dichtheid van de route (verkeer en capaciteit) een prijsbepalende factor is en niet de afstand.
Immers, tekortschietende beschikbaarheid (schaarste) zal een prijsopdrijvend effect hebben. In een goed werkende markt zullen de (excessief) hoge prijzen toetreders aantrekken. Indien er echter geen toetreding plaatsvindt, zijn er waarschijnlijk toetredingsbarrières.
38
Bij brief van 14 januari 2003 (met het kenmerk R/03/U/0010) aan OPTA heeft KPN aangegeven dat de volgende aanbieders volgens KPN actief zijn op de markt van internationale huurlijnen:
KPN, Belgacom, BT Ignite, Cable & Wireless, Colt, Enertel, Genuity, Level3, Worldcom (in de onderzoeksperiode is deze naam in MCI veranderd; kortheidshalve wordt in dit rapport de naam Worldcom gehandhaafd), TeleDanmark, Telenor, Global Crossing, Viatel, Versatel en Deutsche Telekom/T-systems.
39
In de vragenlijst is aan de aanbieders van internationale huurlijnen gevraagd zowel de totale beschikbare capaciteit als de daadwerkelijk geleverde capaciteit te rapporteren. Omdat het
merendeel van de aanbieders deze vraag niet hebben beantwoord, komt dit aspect in de analyse niet
terug.
2.8 Afsluiting
Op basis van het theoretisch kader zijn in dit onderzoek 23 relevante markten onderscheiden.
Daarbij gaat het om de afzonderlijke Westeuropese landen en een zestal regio’s. Samen met de
uitgangspunten die hierboven zijn genoemd, vormden zij de basis voor de vragenlijst (bijlage A),
alsmede de AMM-analyse en de beoordeling van de uitzonderingscriteria. Deze zullen in de
volgende hoofdstukken besproken worden.
3 Marktaandelen internationale huurlijnen < 2 Mb
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden de marktaandelen besproken van aanbieders die actief zijn op de markt voor internationale huurlijnen < 2 Mb. Om de marktaandelen goed in perspectief te kunnen plaatsen, worden eerst de omvang van de verschillende relevante markten en de ontwikkeling van deze markten besproken.
Vervolgens wordt ingegaan op de marktaandelen die de verschillende aanbieders hebben op de afzonderlijke relevante markten. De marktaandelen worden berekend op basis van de gerealiseerde omzet (exclusief randapparatuur). Het marktaandeel op basis van omzet wordt over het algemeen gezien als een goede indicator voor de marktmacht van een aanbieder. Het is onder andere goed te vergelijken tussen de verschillende relevante markten.
Daarnaast wordt gekeken naar de marktaandelen op basis van het aantal geleverde huurlijnen. Dit geeft met name een goed inzicht in de omvang van de markt. Opgemerkt wordt namelijk dat door de opdeling van de totale markt voor internationale huurlijnen in kleinere relevante markten de
relevante markten relatief (zeer) klein kunnen worden. Soms betreft het een enkele huurlijn. Dit beperkte aantal geleverde huurlijnen heeft invloed op de stabiliteit van de berekende
marktaandelen. Indien een nieuwe aanbieder tot de markt toetreedt of een bestaande aanbieder geen huurlijn meer levert, dan heeft dit grote invloed op de berekende marktaandelen. Deze instabiliteit kan ook tot uitdrukking komen in relatief grote veranderingen in de concentratie-index.
3.1.1 Opmerking vooraf
Bij de berekening van de marktaandelen op basis van omzet is een aantal berekeningen en aannames gemaakt. Worldcom heeft, ondanks herhaalde verzoeken, alleen gerapporteerd welke huurlijnen zij hebben (per 31-12-2002) zonder de daarbij behorende omzetten. Wel zijn standaard maandprijzen verstrekt voor groepen van landen (zones). De omzet is berekend door de individuele huurlijnen te vermenigvuldigen met de standaardprijs. Bij deze berekening is geen rekening gehouden met de eventueel verstrekte korting. Om hier toch rekening mee te houden, zijn de omzetten gecorrigeerd voor de gemiddelde korting die Worldcom heeft aangegeven (..%). De verstrekte standaardprijzen luiden in dollars. Deze zijn omgerekend in Euro’s
40. Er is tenslotte verondersteld dat de aangegeven huurlijnen voor geheel 2002 zijn geleverd.
3.2 Omvang van de markt
In Tabel 3.1 staat voor internationale huurlijnen < 2 Mb de marktomvang per kwartaal van de afzonderlijke relevante markten weergegeven. Binnen West-Europa zijn België, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk veruit de grootste markten. Buiten West-Europa is de markt voor huurlijnen naar Afrika de grootste markt gevolgd door het Middenoosten en Noord Amerika. Naar Australië en Nieuw Zeeland worden geen internationale huurlijnen < 2 Mb daadwerkelijk geleverd.
De meeste markten krimpen iets.
40
