VoB en de OPTA Marktanalyses

VoB en de OPTA Marktanalyses

RBB Economics, 31 augustus 2005

1 Introductie

Dit rapport is opgesteld door RBB Economics in opdracht van KPN. KPN heeft RBB Economics de marktanalyses van OPTA, voor zover deze betrekking hebben op Voice over Breedband (hierna: VoB) diensten vanuit economisch oogpunt te beoordelen.

OPTA heeft haar marktanalyse retail vaste telefonie op 1 juli 2005 gepubliceerd. OPTA’s voorlopige conclusie met betrekking tot VoB hierin is dat telefonie over internet onderdeel uitmaakt van de relevante markten voor vaste telefonie, zowel wat betreft aansluitingen als verkeer. OPTA geeft aan dat KPN over aanmerkelijke marktmacht op de relevante markt beschikt. In relatie tot VoB diensten stelt OPTA vervolgens dat hier mededingingsproblemen kunnen gaan optreden, met name ten aanzien van het risico van marge-uitholling als gevolg van een (potentiële) te lage prijsstelling van KPN’s VoB diensten in deze markt.

Op basis hiervan concludeert OPTA dat er een vorm van retail ondergrensregulering aan KPN’s diensten in de relevante markten opgelegd dient te worden, inclusief VoB diensten.

In dit rapport bespreken wij OPTA’s analyse en de daaruit voortvloeiende conclusies. De structuur of ons rapport is als volgt:

• In hoofdstuk 2 bespreken wij OPTA’s marktdefinitie. We concluderen dat OPTA’s marktafbakening onvolledig en waarschijnlijk ook niet correct is. Om ingrijpen in de markt voor VoB diensten te rechtvaardigen had ook een marktafbakening met VoB diensten als startpunt uitgevoerd moeten worden. Zelfs met traditionele vaste telefoondiensten als startpunt heeft OPTA niet afdoende aangetoond dat VoB diensten substantiële prijsdruk op traditionele diensten zullen gaan uitoefenen. Verder kan het bestaan van een markt vo or bundels niet worden uitgesloten.

• Hoofdstuk 3 gaat in op de vraag of KPN aanmerkelijke marktmacht in de relevante markt(en) bezit. Indien de marktafbakening VoB diensten als startpunt neemt, is het onwaarschijnlijk dat KPN in de resulterende markt aanmerkelijke marktmacht bezit. • In hoofdstuk 4 analyseren we de mededingingsproblemen die in de relevante markt

kunnen optreden. We concluderen dat KPN niet in staat is om roofprijzen te hanteren zonder hierdoor daadwerkelijke opbrengstverliezen op te lopen. We gaan ook in op het belang van netwerkeffecten in VoB diensten en concluderen dat deze effecten niet sterk genoeg zijn om een reëel risico op een “tipping” of “winner takes all” situatie te vormen zoals het college suggereert. Op basis hiervan concluderen we dat KPN geen economische prikkel heeft om roofprijzen te hanteren.

2 Marktdefinitie

2.1 Inleiding

De algemene methodiek gevolgd in de marktanalyses van OPTA (en andere Europese toezichthouders) is om eerst de relevante markten af te bakenen, vervolgens na te gaan of er partijen aanmerkelijke marktmacht in de relevante markt bezitten en er mededingingsproblemen kunnen optreden, en tenslotte de noodzakelijkheid en geschiktheid van eventuele verplichtingen te analyseren.

Bij de marktanalyse vaste telefonie worden eerst de retailmarkten afgebakend in de afwezigheid van wholesaleregulering. Vervolgens worden, gegeven de gedefinieerde retailmarkten, de wholesalemarkten afgebakend en de eventuele verplichtingen in deze markten bepaald. Daarna worden de retailmarkten nogmaals afgebakend, ditmaal gegeven de opgelegde verplichtingen in de wholesalemarkten.

Met betrekking tot VoB diensten, waar wij in ons rapport op richten, concludeert OPTA dat deze diensten deel uitmaken van de relevante markten voor vaste telefonie. OPTA baseert deze conclusie op een analyse van vraagsubstitutie en aanbodsubstitutie. OPTA neemt de markt voor vaste telefonie als uitgangspunt en gaat na of VoB diensten voldoende prijsdruk uitoefenen op deze diensten om op grond hiervan te kunnen stellen dat deze diensten een onderdeel vormen van dezelfde relevante markten voor vaste telefonie. OPTA concludeert, met name op basis van een prospectieve analyse, dat dit inderdaad het geval is. OPTA stelt dat VoB een “substantiële prijsdruk” op traditionele vormen van vaste telefonie zal gaan uitoefenen en dat deze laatste in de komende reguleringsperiode door VoB gedisciplineerd zullen gaan worden. Het college beschouwt PC-gebonden VoB diensten, zoals aangeboden door Skype en MSN Messenger, vooralsnog niet als onderdeel van de relevante markt voor vaste telefoniediensten.

In dit hoofdstuk bespreken we de marktafbakening zoals die door OPTA uitgevoerd is. In paragraaf 2.2 gaan we in op het startpunt dat voor de marktafbakening gebruikt had moeten worden. Paragraaf 2.3 analyseert of OPTA afdoende heeft aangetoond of traditionele vaste telefonie in de komende reguleringsperiode door VoB gedisciplineerd zal worden en er “substantiële prijsdruk” van zal ondervinden. In paragraaf 2.4 bekijken we of er sprake is van een relevante markt voor bundels van VoB en andere diensten. Paragraaf 2.5 bevat onze conclusies.

2.2 Welk startpunt moet voor de analyse gebruikt worden?

Om OPTA’s analyse in het juiste perspectief te plaatsen is het van belang om vast te stellen dat de resultaten van een marktafbakening sterk afhangen van het uitgangspunt. OPTA’s marktafbakening heeft met name tot doel om vast te stellen of KPN aanmerkelijke marktmacht

in de markt voor vaste telefonie bezit. Hiertoe is het inderdaad gerechtvaardigd om de diensten voor vaste telefonie als uitgangspunt te nemen en na te gaan of potentiële substituten voor deze diensten voldoende prijsdruk uitoefenen.

In het onderhavige geval richt het onderzoek zich echter niet op de diensten voor vaste telefonie maar op de diensten voor telefonie over internet. OPTA stelt dat er mededingingsproblemen in deze sector optreden en concludeert op grond hiervan dat er verplichtingen aan KPN opgelegd dienen te worden.

Bij marktafbakeningen in mededingingszaken is het gebruikelijk om als uitgangspunt díe producten en diensten te nemen waar de mededingingskwestie speelt. Vervolgens wordt bezien of er andere producten of diensten bestaan die als gevolg van vraag- en/of aanbodsubstitutie deel uitmaken van de relevante markt.

Bij het beantwoorden van de vraag “treden er mededingingsproblemen op in diensten voor telefonie via internet” zou er daarom een marktafbakening plaats dienen te vinden die VoB diensten als uitgangspunt neemt en vervolgens beziet of andere diensten als deel van de relevante markt beschouwd moeten worden. Vervolgens kan de aanwezigheid en de aard van eventuele mededingingsproblemen in de relevante markt bestudeerd worden.

Een marktafbakening met VoB diensten als uitgangspunt veronderstelt een hypothetische monopolist in deze sector en gaat na of deze de prijzen in deze markt duurzaam en winstgevend met 5 tot 10% boven het competitieve niveau zou kunnen verhogen. Hiertoe dient de substitutie naar andere diensten in kaart te worden gebracht, zoals vaste telefonie, mobiele telefonie en andersoortige telefonie (bijvoorbeeld draadloos). Gegeven OPTA’s conclusies is hier met name de vraag relevant of er voldoende substitutie naar vaste telefonie zou optreden zodat vaste telefonie opgenomen zou moeten worden in de relevante markt.

Hoewel het niet mogelijk is om deze vraag met behulp van empirisch materiaal te beantwoorden, achten wij een grote kans aanwezig dat vaste telefonie geen onderdeel zou uitmaken van de relevante markt op deze wijze gedefinieerd. De volgende overwegingen zijn hierbij van belang:

• De kosten van VoB diensten zijn veel lager dan die van traditionele telefonie. In de analyse die OPTA heeft laten uitvoeren door Verdonck, Klooster & Associates (VKA) wordt aangegeven dat met het aanbieden van IP technologie “veel lagere” kosten gemoeid zijn dan voor klassieke telefonie, omdat een paar centraal geplaatste, relatief goedkope systemen volstaan om een landelijke telefoniedienst te kunnen bieden.1 KPN heeft aangegeven dat deze systemen beperkt zijn tot een server (SIP Server) en een media gateway voor interconnnectie met het PSTN netwerk.

1

“De invloed van IP telefonie op de vaste telefoniemarkt in Nederland – een beknopte analyse.” Verdonck, Klooster & Associates B.V., april 2005, pagina 5.

OPTA heeft in bijlage 2 van de marktanalyse een tariefvergelijking opgenomen tussen enkele huidige aanbiedingen van VoB en van traditionale vaste telefoniediensten. Uit deze vergelijking blijkt dat de maandelijkse abonnementskosten voor VoB diensten ongeveer 45% lager zijn dan die van het traditionele KPN-abonnement. Gesprekstarieven zijn vergelijkbaar met die van CPS-aanbieders.

In werkelijkheid zijn de prijsverschillen soms nog groter. Klanten van Tiscali kunnen gratis bellen naar alle nationale nummers voor (als gevolg van de KPN doorberekening van netwerkkosten) €10 per maand – dit vervangt het BelBasis abonnement. Kabelaanbieder @Home biedt een telefonieaansluiting aan voor €6 per maand – een korting van 67% op de prijs van het KPN BelBasis abonnement – met gesprekstarieven gelijk aan die van KPN. UPC geeft, afgezien van tijdelijke introductieaanbiedingen die KPN eveneens hanteert, extra kortingen wanneer haar telefoniedienst in combinatie met internet wordt afgenomen.

Er kunnen nu op de markt drie soorten IP -telefonie aanbiedingen worden onderscheiden: (1) VoB door DSL aanbieders, (2) IP -telefonie en analoge omroep door de kabelaanbieders en (3) IP-telefonie, breedband en analoge omroep eveneens door de kabelaanbieders. Bij al deze aanbiedingen is sprake van een gebundeld aanbod; telefoniediensten kunnen bij al deze aanbiedingen niet zelfstandig worden afgenomen.

In Frankrijk, waar de markt in een aantal opzichten verder ontwikkeld is, zijn de prijsverschillen eveneens groter dan de OPTA vergelijking suggereert. Een aantal aanbieders biedt VoB in combinatie met een ADSL aansluiting aan voor een maandelijkse meerprijs van €5. Voor klanten van UPC in Frankrijk is VoB beschikbaar voor een maandelijkse abonnementsprijs van €7.

• VoB zal een aantal innovatieve diensten gaan omvatten die niet beschikbaar zijn bij traditionele telefonie, zoals:

- de mogelijkheid om op hetzelfde telefoonnummer bereikt te worden via welke breedband internetaansluiting dan ook;

- unified messaging: een combinatie van berichten van meerdere media (email, fax,

telefoongesprekken) in één systeem; en

- de mogelijkheid van video-telefonie. In Frankrijk wordt deze dienst reeds aangeboden door de grootste internetaanbieder Wanadoo.

In Nederland zullen deze innovatieve diensten bijvoorbeeld opgenomen worden in de nieuwe dienst InternetPlusBellen die KPN momenteel op de markt brengt.

Gezien bovenstaande punten is het niet aannemelijk, in het bijzonder in het kader van een prospectieve analyse, dat eindgebruikers die voor VoB hebben gekozen in een later stadium zullen terugkeren naar traditionele vaste telefoniediensten. Er bestaat als gevolg hiervan een asymmetrische substitutie tussen traditionele vaste telefoniediensten en VoB diensten. Zelfs bij

een prijsverhoging van 5 tot 10% van VoB diensten boven het competitieve prijsniveau (dat relatief laag is in verband met de lage kosten van VoB diensten) is het onwaarschijnlijk dat dit patroon zou veranderen.

Bovenstaande analyse is dezelfde als die door OPTA zelf is uitgevoerd in relatie tot de retailmarkt voor breedband internettoegang.2 In deze analyse komt de vraag aan de orde of er een onderscheid bestaat tussen breedband internettoegang en smalband internettoegang. Hier is de vraag of er mededingingsproblemen in diensten voor breedband internettoegang spelen en wordt de analyse dus vanuit het perspectief van breedband internettoegang uitgevoerd. Het college verwijst in de analyse naar het bestaan van asymmetrische substitutie en maakt aannemelijk dat een prijsverhoging voor breedbanddiensten van 10% winstgevend zal zijn. Op basis hiervan concludeert het college dat smalband internettoegang vanuit het perspectief van breedband toegang geen substituut voor breedband toegang vormt en dat smalband internettoegang dus geen deel uitmaakt van de markt voor breedbandtoegang.

In de marktanalyses voor de doorgifte en ontvangst van omroepsignalen gaat het college nog een stap verder. Op basis van een analyse van productkenmerken wordt een zestal productgroepen onderscheiden. Deze productgroepen worden vervolgens aan een systematische substitutieanalyse onderworpen, waarbij voor iedere productgroep wordt nagegaan in hoeverre elk van de andere productgroepen in concurrentie met deze productgroep staat. Er wordt bijvoorbeeld geconcludeerd dat analoge televisie niet door televisie via de ether wordt gedisciplineerd, maar dat dit andersom wel het geval is. Op basis hiervan wordt een relevante markt voor de ontvangst van analoge radio- en televisiesignalen via de kabel afgebakend, terwijl geen aparte markt wordt afgebakend voor de ontvangst van radio- en televisiesignalen via de digitale ether.

2.3 Wordt traditionele telefonie door VoB gedisciplineerd?

Zelfs in het geval de diensten voor traditionele vaste telefonie als startpunt voor de marktafbakening worden genomen, is het de vraag of OPTA overtuigend heeft aangetoond dat VoB diensten in de komende reguleringsperiode reeds deel zullen uitmaken van de relevante markt waarin traditionele telefonie zich bevindt.

Om de ontwikkelingen inzake VoB diensten in te kunnen schatten heeft OPTA een onderzoek laten uitvoeren door het onderzoeksbureau Verdonck, Klooster & Associates (VKA).3 Gebaseerd op onder meer de ontwikkelingen van VoB in het buitenland heeft VKA een drietal scenario’s opgesteld: een scenario met een minimum daling van KPN, met een maximum daling van KPN en een meest waarschijnlijk scenario.

2

Analyse van de markt voor wholesale-breedbandtoegang – Ontwerpbesluit (bijlage 2). OPTA, 1 juli 2005.

3

Op basis van een veronderstelde markt bestaande uit traditionele en VoB telefoondiensten komt VKA tot de conclusie dat het “marktaandeel” van op IP-technologie gebaseerde vaste telefonie zich eind 2007 tussen 10 en 30 procent zal bevinden.

Doordat het VKA rapport een prospectieve analyse in een dynamische markt uitvoert zijn de uitkomsten met een substantiële mate van onzekerheid omgeven, hetgeen zich uit in de grote verschillen tussen de “lage” en “hoge” inschattingen.

OPTA interpreteert de VKA resultaten als volgt. Zelfs in het “minimum” scenario, met een “marktaandeel” van 10% voor VoB diensten, is volgens het college sprake van een “zeer aanzienlijke” penetratiegraad. Het college stelt dat hier een “substantiële prijsdruk” op traditionele vaste telefonie van uit moet gaan, met name omdat naar verwachting een groot deel van de Nederlandse huishoudens de beschikking zal hebben over VoB aanbiedingen. Eind 2007 zullen er meer dan 5 miljoen huishoudens zijn die breedbandinternet afnemen. Bovendien is de verwachting dat kabelaanbieders op grote schaal VoB diensten zullen gaan aanbieden los van breedband internettoegang.

Bij een vergelijking van deze analyse van het college met andere door het college uitgevoerde analyses komen opmerkelijke verschillen aan het licht. Enkele voorbeelden:

• In randnummer 283 wordt de aandacht gevestigd om de immateriële activa waar KPN over beschikt (zoals eindgebruikeracceptatie, naamsbekendheid, reputatie, inrichting van verkoop- en distributiekanalen). Het belang van dergelijke activa wordt geïllustreerd met de moeite die kabelaanbieders hebben gehad om, ondanks de beschikking over een fijnmazig telefonie-aansluitnetwerk, een significant marktaandeel te veroveren.

• In randnummer 287 legt het college grote nadruk op de hoge toetredingsdrempels in de markt voor vaste telefonie. De aandacht wordt gevestigd op het feit dat consumenten ten aanzien van het afnemen van vaste telefoniediensten relatief moeilijk te bewegen zijn om van aanbieder te veranderen. Als gevolg van deze “inertie” van de eindgebruikers worden andere aanbieders met hoge kosten geconfronteerd om eindgebruikers los te weken van KPN.

• In randnummers 479 en 480 wordt gesproken van een “gebrek aan prijsdruk” op KPN, dit ondanks het feit dat door wholesaleregulering vele C(P)S aanbieders tot de markt hebben kunnen toetreden. Het gebrek aan prijsdruk wordt onder meer verklaard uit het hoge marktaandeel van KPN en uit het feit dat KPN historisch gezien de minst prijsgevoelige (en daardoor inertste) eindgebruikers heeft.

• In randnummer 511 wordt gesuggereerd dat KPN een prikkel heeft om haar tarieven verder te verhogen. In randnummer 512 wordt opgemerkt dat hoewel WLR de tarieven van KPN uiteindelijk zal disciplineren, dit binnen de huidige reguleringsperiode nog niet het geval zal zijn als gevolg van onder meer de implementatietijd en de acceptatietijd door gebruikers.

In onze ogen is de analyse van OPTA zoals beschreven in bovenstaande randnummers (hierna kortweg omschreven als “dominantie-analyse”) niet verenigbaar met de analyse die OPTA heeft uitgevoerd met betrekking tot de prijsdruk die VoB op traditionele vaste telefonie zou uitoefenen. Er zijn in beginsel twee mogelijkheden:

• Eén optie is om te veronderstellen dat de dominantie-analyse van het college correct en volledig is. Het is dan echter niet duidelijk waarom bovengenoemde factoren die deze analyse een rol spelen niet tevens van toepassing zijn op de analyse met betrekking tot de vraag of VoB deel uitmaakt van de markt waarin traditionele telefonie zich bevindt. Deze factoren omvatten de beschikking door KPN over immateriële vast activa; de inertie van eindgebruikers; de mogelijkheid voor KPN om prijzen ter verhogen gezien haar hoge marktaandeel; en de implementatietijd en acceptatietijd van nieuwe diensten. Al deze factoren zijn evenzeer relevant voor de vraag of traditionele vaste telefonie in de komende reguleringsperiode door VoB gedisciplineerd zal worden.

• De andere optie is om te veronderstellen dat de OPTA een correcte en volledige analyse heeft uitgevoerd in relatie tot de mate waarin VoB traditionele vaste telefonie in de komende reguleringsperiode zal disciplineren. Zoals hierboven aangegeven concludeert OPTA dat VoB een “substantiële prijsdruk” in zelfs het meest pessimistische scenario zal uitoefenen. In dat geval komt echter OPTA’s dominantie-analyse op losse schroeven te staan. Kennelijk zijn factoren zoals immateriële vaste activa, de inertie van eindgebruikers, de acceptatietijd van nieuwe diensten enz. in dat geval minder relevant dan OPTA in haar dominantie-analyse doet voorkomen.

2.4 Is er een relevante markt voor bundels van VoB en andere diensten?

OPTA gaat in de marktanalyse ook in op de vraag of er sprake is van een markt voor bundels van VoB en andere diensten, zoals breedbandinternet of televisie. OPTA stelt dat dit niet het geval is, onder meer gezien het feit dat de elementen in de bundel de komende jaren naar verwachting ook los aangeboden zullen worden en vooralsnog niet door de gebruiker als één geheel beschouwd worden. Het college ziet momenteel onvoldoende aanleiding om te spreken van een relevante markt voor een bundel waar VoB onlosmakelijk onderdeel van uitmaakt.

Om het standpunt van het college in een breder perspectief te plaatsen is het zinvol om de Aanbeveling van de Europese Commissie met betrekking tot de marktafbakening in herinnering te roepen.4 De aanbeveling noemt een zestal retailmarkten die door de nationale autoriteiten geanalyseerd moeten worden en maakt daarbij een onderscheid tussen de markten voor toegang tot het telefoonnet (markt 1 en 2) en de markten voor telefoondiensten (markten 3 tot en met 6).

4

Aanbeveling van de Europese Commissie van 11 februari 2003 betreffende relevante producten- en dienstenmarkten in de elektronische communicatiesector die overeenkomstig Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingkader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen. [2003] P.B. L114/45.

In haar analyse gaat OPTA echter niet uit van elk van deze markten maar neemt in eerste instantie het totaal van “levering van, verbinding met en gebruik van het openbare telefoonnetwerk op vaste locaties” als uitgangspunt. Op basis van dit uitgangspunt worden vervolgens een aantal vragen gesteld om na te gaan of andere diensten een substituut vormen voor “vaste telefonie”.

Bezien wordt onder meer of verkeer en telefonieaansluitingen tot dezelfde relevante markt behoren. Geconcludeerd wordt, in lijn met de Aanbeveling van de Commissie, dat dit niet het geval is.

Gezien deze conclusie is het opmerkelijk dat OPTA niet vervolgens de markten voor toegang en de markten voor diensten afzonderlijk heeft geanalyseerd. In plaats hiervan hebben alle vragen die OPTA analyseert betrekking op “vaste telefonie” als geheel.5

Wanneer de markten voor toegang en de markten voor diensten afzonderlijk geanalyseerd zouden zijn, in lijn met de Aanbeveling, zou het goed mogelijk geweest zijn dat de analyse andere resultaten had opgeleverd met betrekking tot VoB. Een dergelijke aanpak is bijvoorbeeld gevolgd door de Franse toezichthouder ARCEP.6 ARCEP beziet eerst de markten voor toegang tot telefonienetwerken. Hier constateert de toezichthouder dat de toegangsmogelijkheden die voornamelijk voor telefonie gebruikt worden niet substitueerbaar zijn met de toegangsmogelijkheden waarvan het belangrijkste gebruik niet tot telefonie beperkt is. Multifunctionele breedbanddiensten, die telefonie kunnen omvatten zonder er het meest belangrijke bestanddeel in te vormen, zijn aanzienlijk duurder dan traditionele telefonieabonnementen en worden voor zeer verschillende doeleinden gebruikt. De aard van de mededinging in deze twee sectoren zijn dan ook noch vergelijkbaar noch voldoende homogeen om van één markt te kunnen spreken. ARCEP geeft aan dat de “packs” zoals die momenteel op de markt worden aangeboden op zichzelf beschouwd dienen te worden.

In tegenstelling hiermee beschouwt ARCEP VoB en traditionele telefonie wél substitueerbaar in haar analyse van de markten voor telefoondiensten.

In de OPTA Economic Policy Note 4 wordt aandacht besteed aan de vraag onder welke omstandigheden een bundel van producten als een aparte relevante markt beschouwd moet worden, zoals ARCEP dit doet in relatie tot “packs” van VoB en andere diensten. Hiertoe dienen onder meer de volgende vragen te worden gesteld:

• Is de waarde van elk van de producten in de bundel vergelijkbaar?

• Is er een hoge mate van overeenkomst in de karakteristieken van de verkochte bundels?

5

OPTA maakt in haar uiteindelijke markafbakening wel een onderscheid tussen laag- en hoogcapacitaire aansluitingen, waarbij hoogcapacitaire aansluitingen met name door zakelijke klanten afgenomen worden.

6

• Zijn er aanwijzingen voor asymmetrische overstappatronen? Met andere woorden is het waarschijnlijker dat klanten overstappen van individuele producten naar de bundel dan andersom? Als dit het geval is dan zou er een asymmetrische markt kunnen bestaan: de prijzen van individuele componenten worden gedisciplineerd door die van de bundel maar niet andersom.

• Is de prijs van de bundel 10% of meer beneden de prijs van de componenten in de bundel?

• Verdienen de aanbieders van de bundel een hogere marge op de bundel dan op de afzonderlijke producten in de bundel?

Het is goed mogelijk dat in het kader van een prospectieve analyse voldoende van deze vragen met “ja” worden beantwoord om de aanwezigheid van een aparte relevante markt vo or bundels van VoB met andere diensten niet uit te kunnen sluiten. De waarde van de producten (internet, digitale televisie, telefonie) is vaak inderdaad min of meer met elkaar vergelijkbaar en het is te verwachten dat naarmate de markt zich ontwikkelt er een hoge mate van overeenkomst zal ontstaan in de bundels die door de verschillende aanbieders worden aangeboden. Het is ook aannemelijk dat er asymmetrische overstappatronen zullen ontstaan; klanten die eenmaal zijn overgestapt naar een bundel zullen vermoedelijk niet snel teruggaan naar het afzonderlijk inkopen van de producten. Prijzen voor bundels die momenteel in de markt worden aangeboden (bijvoorbeeld door UPC) liggen over het algemeen 10% of meer beneden de som van de prijzen voor de afzonderlijke componenten (met aanmerkelijk hogere kortingen gedurende het eerste jaar).

2.5 Conclusie

De marktafbakening die het college in relatie tot VoB diensten heeft uitgevoerd onvolledig en waarschijnlijk ook niet correct.

In de eerste plaats had het analyse om ingrijpen in de markt voor VoB diensten te rechtvaardigen, tevens een marktafbakening vanuit het perspectief van VoB diensten uit moeten voeren. Het is, onder meer als gevolg van het bestaan van asymmetrische substitutie, onwaarschijnlijk dat traditionele telefonie deel zou uitmaken van een aldus afgebakende markt. In onze ogen zijn er daarom goede argumenten om te stellen dat er sprake is van een relevante markt voor VoB diensten.

Zelfs als de marktafbakening uitgevoerd wordt met traditionele vaste telefonie als startpunt is het de vraag of OPTA afdoende heeft aangetoond dat VoB deel zou uitmaken van een deze markt. De stelling van het college dat VoB een “substantiële prijsdruk” op traditionele vaste telefonie zal gaan uitoefenen, staat in scherp contrast met de rest van de analyse van het college waarin een groot aantal factoren (waaronder immateriële activa en inertie bij de eindgebruikers) wordt aangevoerd om vast te stellen dat KPN juist een gebrek aan prijsdruk op traditionele telefoondiensten ondervindt.

Tenslotte is het mogelijk dat er sprake is van een relevante markt voor bundels van VoB en andere diensten, zoals bijvoorbeeld geconcludeerd door ARCEP in Frankrijk. Toepassing van de criteria in OPTA’s Economic Policy Note 4 suggereert dat het bestaan van een dergelijke markt zeker niet kan worden uitgesloten.

3 Heeft KPN Aanmerkelijke Marktmacht?

3.1 Inleiding

In haar analyse komt OPTA tot de conclusie dat KPN aanmerkelijke marktmacht bezit in de relevante markten, gedefinieerd als de Nederlandse retailmarkten voor (verschillende typen) verkeer. Zoals eerder uiteengezet maken VoB diensten hier in OPTA’s afbakening integraal deel van uit.

De bron van deze aanmerkelijke marktmacht is niet gelegen in KPN’s marktaandeel in VoB diensten maar in KPN’s marktaandeel in traditionele vaste telefoniediensten. Door traditionele diensten en VoB diensten als één markt te beschouwen is OPTA in staat om eveneens verplichtingen op te leggen in relatie tot KPN’s VoB producten.

Zoals hierboven aangegeven is het de vraag of de benadering van het college gerechtvaardigd is. Voor het opleggen van verplichtingen in relatie tot VoB diensten had het voor de hand gelegen om eveneens een marktafbakening uit te voeren met deze VoB diensten als startpunt. Zoals eerder uiteengezet is het goed mogelijk dat traditionele vaste telefonie in dat geval geen deel uitmaakt van de relevante markt.

Bij het analyseren van aanmerkelijke marktmacht in een relevante markt bestaande uit VoB (en mogelijk enkele soortgelijke) diensten, exclusief traditionele vaste telefonie, is een aantal overwegingen van belang die we in de volgende paragrafen in detail zullen bespreken.

3.2 Telefoondiensten via internet zijn gelieerd aan de markt voor

breedband internet

In de eerste plaats kunnen telefoondiensten via internet niet los gezien worden van de markt voor breedband internet. In de analyse van de retailmarkt voor breedband internettoegang komt OPTA tot de conclusie dat KPN hierin een “sterke positie” bezit maar niet over aanmerkelijke marktmacht beschikt. Bovendien wordt IP-telefonie ook geleverd door kabelmaatschappijen in combinatie met analoge omroep, zonder internetabonnement.

Figuur 1 bevat gegevens over het marktaandeel van KPN in de breedbandmarkt in internationaal perspectief. Te zien is dat KPN een marktaandeel van iets boven de 30% in de retailmarkt heeft en een additionele 15% via haar agentuurrelatie. Het totale marktaandeel van KPN als incumbent is het laagst van alle Europese landen – in de meeste grote landen heeft de incumbent een marktaandeel van rond de 70-80%.

Figuur 1

Marktaandelen Incumbent Aanbieders in Europese Landen, December 2004

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Denm ark Portu gal Italy Germ

any Spain _Finland Franc e UK Belgiu m Swed en Austria Netherlands

other broadband by incumbent ms wholesale incumbent ms retail incumbent

Source: ECTA, marketshares December 2004

De intensiteit van concurrentie in de Nederlandse markt komt ook tot uitdrukking in de aantallen aanbieders waar potentiële klanten uit kunnen kiezen. In juni 2005 kon 99% van de potentiële breedband klanten in Nederland kiezen voor twee of meer aanbieders; 73% kon zelfs voor drie of meer aanbieders kiezen.7

De competitieve aard van de markt voor breedband internet in Nederland is te danken aan een aantal factoren. Een belangrijke factor is dat er een alternatieve infrastructuur in de vorm van het kabelnetwerk is waarover breedband internet diensten kunnen worden aangeboden. Voor wat betreft de beschikbaarheid van breedband internettoegang via DSL aansluitingen is een andere factor dat alternatieve aanbieders zoals Versatel en Wanadoo inmiddels hun eigen DSL-netwerken hebben uitgerold.

Deze factoren zullen evenzeer van invloed zijn op de mate van de mededinging in een markt voor VoB diensten. OPTA geeft in haar analyse een verwachting aan dat de komende jaren “een substantieel deel van VoB zal worden aangeboden door aanbieders die de fysieke aansluiting van de eindgebruiker controleren (zoals kabelbedrijven en DSL-aanbieders)”. Dit suggereert dat marktaandelen van aanbieders van breedbandinternet een redelijke indicatie zullen zijn van de marktaandelen van deze aanbieders in VoB diensten.

7

Het college geeft in reactie op het Lexecon rapport aan, waar een soortgelijk punt gemaakt wordt, dat dit weliswaar van toepassing is op VoB diensten afzonderlijk maar dat dit geen recht doet aan de situatie op de markten voor vaste telefonie. Dit veronderstelt echter dat vaste telefonie deel uitmaakt van de markt voor VoB diensten, gedefinieerd vanuit het perspectief van VoB diensten. Zoals uiteengezet in paragraaf 2.2 zijn er goede argumenten om te stellen dat dit niet het geval is.

3.3 Onafhankelijke aanbieders van telefoondiensten op internet

In de tweede plaats is er het feit dat er op internet onafhankelijke aanbieders zijn (zoals Skype, Microsoft en anderen) die telefoon- of berichtendiensten via internet aanbieden (zogeheten VoIP diensten). VoIP telefoondiensten onderscheiden zich van VoB diensten onder meer doordat de kwaliteit niet gegarandeerd is en doordat een werkende computer nodig is om telefoongesprekken te maken of ontvangen.

Gegeven deze verschillen beschouwen OPTA (en andere toezichthouders) VoIP diensten momenteel niet als substituten voor traditionele vaste telefonie. Desondanks groeien VoIP diensten sterk en voegen zij in toenemende mate functionaliteiten toe die de verschillen met traditionele vaste telefonie doen verminderen. Zo is het via Skype reeds mogelijk om een nummer uit het nummerplan toegewezen te krijgen en hierop gebeld te worden (momenteel echter nog niet met Nederlandse nummers).

Wanneer een marktafbakening wordt uitgevoerd met VoB diensten als uitgangspunt, is het in de vraag of VoIP diensten in het kader van een prospectieve analyse niet als substituut voor deze diensten beschouwd zouden moeten worden. Zelfs als deze diensten (nog) geen deel zouden uitmaken van de relevante markt is het aannemelijk dat ze op vrij korte termijn enige concurrentiedruk gaan uitoefenen en daarmee van invloed zijn op de vraag of partijen in een markt voor VoB diensten aanmerkelijke marktmacht bezitten.

3.4 Immateriële activa

OPTA geeft in het kader van haar dominantieanalyse op de door haar gedefinieerde markt voor vaste telefonie (inclusief VoB diensten) aan dat toetredingsdrempels bestaan als gevolg van, onder meer, immateriële vaste activa waar KPN over beschikt. Voorbeelden van dergelijke activa die in de analyse van het college gegeven worden zijn klantenbestanden, eindgebruikeracceptatie, naamsbekendheid, reputatie en verkoop- en distributiekanalen. Het belang dat immateriële activa in de ogen van OPTA hebben wordt geïllustreerd met de problemen die kabelaanbieders gehad hebben om een significant marktaandeel te veroveren op de markt voor vaste telefonie.

OPTA’s analyse heeft betrekking op een gecombineerde markt voor VoB en traditionele vaste telefoniediensten. Op een relevante markt voor VoB diensten zal KPN nog steeds over deze

immateriële vaste activa beschikken en er, zoals ook aangegeven in het Lexecon rapport, van gebruik kunnen maken. Hoewel dit een asymmetrie tussen KPN en andere aanbieders van VoB diensten tot gevolg heeft is het ons niet duidelijk dat dit gegeven op zich tot aanmerkelijke marktmacht van KPN in een markt voor VoB diensten zou leiden. Een parallel kan opnieuw getrokken worden met de markt voor breedbandinternet: KPN heeft ook hier dergelijke immateriële vaste activa tot haar beschikking en heeft in deze markt in de woorden van het college dan ook “een stevige positie” opgebouwd, zonder echter over aanmerkelijke marktmacht te beschikken. Indien OPTA’s analyse ten aanzien van immateriële activa gevolgd zou worden, dan zou KPN in elke communicatiemarkt van meet af aan als een partij met aanmerkelijke marktmacht gezien moeten worden.

Opgemerkt moet ook worden dat deze immateriële vaste activa door KPN in de loop der jaren in sommige gevallen tegen aanzienlijke kosten zijn opgebouwd (bijvoorbeeld waar het activa betreft die door marketinginspanningen zijn verkregen) en dat het gebruik van dergelijke activa efficiënt kan zijn: eindgebruikers zijn in vele markten bereid meer te betalen voor een “vertrouwd” product van een bekende aanbieder die zich veel marketinginspanningen getroost, zonder dat dit betekent dat de betreffende markt niet goed zou functioneren.

3.5 Conclusie

Indien de markt gedefinieerd zou worden met VoB diensten als startpunt, is de kans groot dat een marktafbakening zou resulteren exclusief vaste telefonie. Het is niet aannemelijk dat KPN in een aldus afgebakende markt aanmerkelijke marktmacht bezit. De retail markt voor VoB diensten is sterk gelieerd aan de retail markt voor breedband internettoegang, waarop KPN geen aanmerkelijke marktmacht heeft. Daarnaast is de retailmarkt ook gerelateerd aan de omroepmarkt omdat kabelmaatschappijen IP-telefonie aanbieden die niet is gebundeld met breedbandinternettoegang maar met een aansluiting op het kabelnetwerk (inclusief analoge doorgifte).8 Bovendien zijn op internet onafhankelijke aanbieders van VoIP diensten actief die, zelfs als ze (nog) niet tot de relevante markt behoren, op korte termijn concurrentiedruk zullen gaan uitoefenen.

8

Er worden door de kabelaanbieders wel aanbieding gedaan waarbij de combinatie van internettoegang en IP-telefonie extra voordelig is.

4 Mededingingsproblemen

4.1 Introductie

De mededingingsproblemen die OPTA in relatie tot VoB diensten ziet zijn vrijwel alle gebaseerd op het risico van het hanteren door KPN van roofprijzen in deze markt. Hoewel het college ook marge-uitholling als mogelijk mededingingsprobleem ten aanzien van VoB diensten noemt, accepteert het college de stelling van Lexecon dat dit niet aannemelijk is zolang wholesale tarieven worden gereguleerd.

Het college stelt allereerst dat KPN als gevolg van een asymmetrie met andere aanbieders de mogelijkheid heeft om roofprijzen in de vorm van goedkope flat-fee aanbiedingen te hanteren zonder hierbij daadwerkelijke verliezen op te lopen. Paragraaf 4.2 bespreekt dit argument en laat zien dat de argumentatie van het college op dit punt niet correct is.

Het college geeft verder aan dat KPN ook een duidelijk economische prikkel ondervindt om roofprijzen te hanteren. Hoewel het college deze prikkel niet kwantitatief onderbouwt, lijkt het erop dat deze prikkel gevormd wordt door de combinatie van de volgende factoren:

• De mogelijkheid dat KPN roofprijzen kan hanteren zonder hierbij daadwerkelijke verliezen op te lopen (zie paragraaf 4.2);

• De mogelijkheid om deze verliezen later terug te verdienen als gevolg van:

- Netwerkeffecten in relatie tot VoB diensten, die mogelijk kunnen leiden tot een “tipping” of “winner takes all” situatie;

- Toetredingsdrempels in de markt voor VoB diensten als gevolg van immateriële activa.

We bespreken de netwerkeffecten in relatie tot VoB diensten in paragraaf 4.3 en het belang van toetredingsdrempels in paragraaf 4.4. Paragraaf 4.5 bevat onze conclusie.

4.2 Mogelijkheid tot het hanteren van roofprijzen

Ten aanzien van de mogelijkheid tot het hanteren van roofprijzen stelt OPTA dat er een asymmetrie bestaat tussen KPN en andere aanbieders ten aanzien van het kunnen doen van gratis of flat fee aanbiedingen aan eindgebruikers. Gezien het feit dat de meeste VoB gesprekken termineren bij KPN, moeten andere aanbieders gespreksafgifte inkopen bij KPN. Voor deze aanbieders betekent dit daadwerkelijke, out-of-pocket uitgaven. KPN kan echter

haar eigen gesprekken afwikkelen tegen marginale kosten die zeer laag of nihil zijn. Deze asymmetrie bestaat in de ogen van het college zowel in een situatie zonder als in een situatie met wholesaleregulering.

In haar analyse verwijst het college naar een in opdracht van KPN vervaardigd rapport van Lexecon waarin gesteld wordt dat KPN weliswaar met lagere, marginale kosten voor het termineren op het PSTN -netwerk wordt geconfronteerd, maar dit niet zal laten doorwerken in de retailtarieven.9 De reden hiervoor is dat de “opportunity costs” waar KPN mee geconfronteerd wordt gelijk zijn aan de hogere, gereguleerde gespreksafgifte tarieven. OPTA volgt de redenering van Lexecon op dit punt niet. Als KPN haar eindgebruikers door middel van een flat fee-aanbieding meer laat bellen tegen dezelfde kosten als voorheen voor de gemeten verkeersdiensten in rekening gebracht werden, kan KPN zich in de optiek van het college aantrekkelijker maken ten opzichte van haar concurrenten zonder dat dit haar omzet negatief beïnvloedt.

De redenering van het college is economisch niet correct. Zoals het college zelf ook aangeeft is de vraag of KPN in staat is om zich ten opzichte van haar concurrenten aantrekkelijker te maken zonder hiermee haar omzet negatief te beïnvloeden. De analyse dient dan ook te worden uitgevoerd in vergelijking met de aanbiedingen van KPN’s concurrenten, en niet zoals het college doet in vergelijking tot hetgeen voorheen voor de gemeten verkeersdiensten in rekening werd gebracht.

De analyse in vergelijking met de aanbiedingen van KPN’s concurrenten kan geïllustreerd kan worden met het navolgende voorbeeld. Veronderstel dat een klant van een VoB aanbieder jaarlijkse opbrengsten van €200 voor de VoB aanbieder genereert, waarvan €100 voor de vaste kosten van de VoB dienst (inclusief gratis on-net oproepen) en €100 voor de jaarlijks gemaakte off-net oproepen die, naar afgiftekosten gerekend, voor 50% op het vaste net van KPN en voor 50% op een niet aan KPN gelieerd mobiel netwerk termineren. Veronderstel voorts dat de VoB aanbieder een marge van 20% op de off-net oproepen behaalt. In dat geval is de VoB aanbieder een totaalbedrag van €80 aan gespreksafgiftetarieven aan KPN en het mobiele netwerk verschuldigd. Totale netto opbrengsten zijn €120 voor de VoB aanbieder, €40 voor KPN en €40 voor het mobiele netwerk.

Veronderstel tenslotte dat de vaste kosten van het aanbieden van een VoB dienst niet verschillen tussen KPN en de eerdergenoemde VoB aanbieder en dat KPN overweegt met de VoB aanbieder te concurreren door de klant een flat-fee aanbieding te doen. KPN zou bijvoorbeeld een identiek prijsniveau kunnen aanbieden als de andere aanbieder: €100 voor een VoB dienst inclusief gratis on-net oproepen naar alle KPN nummers. De klant kan €50 aan gespreksafgiftetarieven (inclusief marge) besparen en zal logischerwijs voor het KPN aanbod kiezen.

9

Als gevolg hiervan belt de klant niet langer via het netwerk van de andere aanbieder en genereert de klant dus niet langer terminerende oproepen op het netwerk van KPN. KPN

verliest de omzet ad €40 die voorheen via de VoB aanbieder gegenereerd werd.10

Het Lexecon rapport bevat een aanvullende redenering dat in het geval verkeersstromen tussen aanbieders in evenwicht zijn, de verschuldigde bedragen tegen elkaar wegvallen. Het college stelt echter, zonder dit verder te beargumenteren, dat er een reëel risico is dat er een onbalans in de verkeersstromen zal ontstaan.

Bij een gelijke kans tot communiceren tussen alle gebruikers is er een evenwicht (in volume en financiële zin) tussen netwerken: betalingen voor uitgaande gesprekken zijn gelijk aan opbrengsten van inkomende gesprekken. Voor wat betreft de kans tot communiceren tussen gebruikers geeft het Lexecon rapport echter aan dat die kans wellicht niet gelijk is als gevolg van een grotere nadruk in VoB tariefstructuren op flat fees dan in traditionele tariefstructuren, of als gevolg van zelfselectie tussen VoB en PSTN klanten. Dit kan ertoe leiden dat VoB netwerken in algemene zin mogelijk in een netto-betaler positie terechtkomen.

Opgemerkt dient echter te worden dat dit evengoed geldt voor het KPN VoB netwerk. Als er inderdaad een onbalans in de verkeersstromen ontstaat zal een gemiddelde klant op KPN’s VoB netwerk in dezelfde mate aan de onbalans bijdragen als een gemiddelde klant op het VoB netwerk van een concurrent. Zoals we hierboven gezien hebben brengt een klant die overstapt van het VoB netwerk van een concurrent naar het VoB netwerk van KPN voor KPN daadwerkelijke opbrengstverliezen met zich mee, aangezien de klant anders voor gespreksafgifte op het KPN netwerk had moeten betalen via de andere aanbieder.

Als gevolg hiervan bevinden KPN en andere VoB aanbieders zich in de strijd om VoB klanten in een identieke situatie op dit punt en is er, voor wat dit punt betreft, geen asymmetrie tussen KPN en andere aanbieders.

Andere mogelijkheden tot het hanteren van roofprijzen worden door het college uitsluitend genoemd in de situatie zonder wholesaleregulering, zoals het verhogen van wholesaletarieven

10

Het verschil tussen de €50 bespaard door de klant en de €40 omzet die KPN misloopt is de €10 marge die de VoB aanbieder anders in rekening gebracht zou hebben.

De conclusie van het college dat KPN zich door het doen van flat-fee aanbiedingen aantrekkelijker ten opzichte van haar concurrenten kan maken zonder hiermee haar omzet negatief te beïnvloeden is dus niet correct – haar omzet wordt zoals we gezien hebben door het doen van dergelijke aanbiedingen wel degelijk negatief beïnvloed.

KPN heeft geen mogelijkheden om roofprijzen te hanteren zonder daadwerkelijke verliezen op te lopen.

om met de hiermee verkregen opbrengsten retailtarieven te kunnen subsidiëren. In een situatie met wholesaleregulering zijn deze mogelijkheden echter niet langer beschikbaar.

4.3 Prikkel tot het hanteren van roofprijzen: netwerkeffecten

De economische prikkel tot het hanteren van roofprijzen wordt in de analyse van het college gevormd door de combinatie van de volgende veronderstellingen:

• KPN kan roofprijzen (bijvoorbeeld in de vorm van lage flat fee aanbiedingen) hanteren zonder hiermee grote daadwerkelijke verliezen op te lopen.

• KPN zal in de toekomst grote voordelen van deze strategie ondervinden als gevolg van netwerkeffecten in VoB diensten die kunnen leiden tot “tipping” en een “winner takes all” situatie.

Met andere woorden, KPN kan in de ogen van het college roofprijzen hanteren zonder hoge kosten in de “rooffase”, maar met hoge opbrengsten in de “terugverdienfase”, en ondervindt hiertoe dus een duidelijke economische prikkel.

In de voorafgaande paragraaf hebben wij reeds laten zien dat de mogelijkheid voor KPN om roofprijzen te hanteren zonder hierbij daadwerkelijke verliezen op te lopen er in werkelijkheid niet is. KPN zal bovendien verliezen oplopen als het hanteren van roofprijzen leidt tot de versnelde ontwikkeling van het VoB netwerk, hetgeen ten koste gaat van KPN’s opbrengsten op het traditionele netwerk. KPN heeft op dit netwerk in de woorden van OPTA “veel te verliezen”.11

In het navolgende zullen wij tevens laten zien dat de mogelijkheden voor KPN om de “roof”kosten terug te verdienen aanzienlijk beperkter zullen zijn dan het college suggereert.

Blijkens haar analyse ziet OPTA in relatie tot VoB diensten “zeer grote” netwerkeffecten.12 OPTA geeft aan dat veel VoB diensten momenteel worden gekenmerkt door lage of gratis on net tarieven en hoge off net tarieven. Als gevolg hiervan kan een vliegwiel effect ontstaan doordat klanten die veel met elkaar bellen geneigd zullen zijn zich op hetzelfde netwerk aan te sluiten om zodoende te kunnen profiteren van lage on net tarieven. Dit resulteert in een proces van zelfselectie waarbij klanten die veel on net bellen zich zullen aansluiten bij een groot netwerk, terwijl klanten die veel off net bellen op de kleinere netten achterblijven.

11

Randnummer 298.

12

OPTA refereert ook aan de mogelijke onbalans die als gevolg hiervan op de wholesale markten kan ontstaan – het kleinere netwerk, met veel off-net bellers, moet relatief meer verkeer bij het grote netwerk termineren dan vice versa.

In de optiek van het college resulteren deze twee factoren in een zeer reëel risico op tipping, hetgeen volgens OPTA uiteindelijk kan leiden tot uitsluiting van concurrerende aanbieders en een mogelijke “winner takes all” situatie. OPTA geeft aan dat KPN na het verdrijven van concurrenten “gedurende langere tijd [zal] kunnen profiteren van het ontbreken van concurrentie”.13

In onze ogen is OPTA’s analyse niet gebaseerd op de economische kenmerken van de markt voor VoB diensten en rechtvaardigt zij niet de verregaande conclusies die eruit getrokken worden.

Telecommunicatie markten worden inderdaad gekarakteriseerd door netwerkeffecten. De maatschappelijke waarde van een netwerk neemt toe naarmate het aantal gebruikers van het netwerk toeneemt. Wanneer een gebruiker overweegt om zich bij een netwerk aan te sluiten treden er niet alleen private voordelen voor de nieuwe gebruiker op maar tevens voordelen voor de bestaande gebruikers va n het netwerk. Als de nieuwe gebruiker geen rekening houdt met de voordelen voor bestaande gebruikers kan dit leiden tot een situatie waar “te weinig” gebruikers zich bij het netwerk aansluiten. Deze effecten zijn als argument gebruikt om nieuwe gebruikers te subsidiëren, onder meer door het hanteren van relatief hoge gespreksafgiftetarieven.14

In aanvulling op bovenstaande netwerkeffecten, die gekarakteriseerd kunnen worden als sectoromspannend, bestaan er ook netwerkeffecten op het niveau van de individuele aanbieder zoals omschreven door OPTA.

Het is echter zeer de vraag of de netwerkeffecten zoals beschreven door OPTA inderdaad “zeer groot” zijn en een reëel risico op “tipping” en een “winner takes all” situatie vormen.

Een relevante parallel kan in dit kader getrokken worden met mobiele telecommunicatie. Deze sector is vergelijkbaar met VoB in de zin dat er grote verschillen bestaan tussen on-net en off-net tarieven. Diverse onderzoeken hebben inderdaad het bestaan van off-netwerkeffecten in deze sector aangetoond.15 Vastgesteld moet echter worden dat deze netwerkeffecten in geen enkele

13

Randnummer 299.

14

Zie bijvoorbeeld UK Competition Commission (2003) Vodafone, O2, Orange and T-Mobile: Reports on references under section 13 of the Telecommunications Act 1984 on the charges made by Vodafone, O2, Orange and T-Mobile for terminating calls from fixed and mobile networks. Appendix 8.5 bevat een empirisch onderzoek naar de grootte van de netwerkeffecten zoals hier beschreven.

15

Zie bijvoorbeeld Blonski, M (2002) “Network externalities and two- part tariffs in telecommunication markets” Information Economics and Policy, Vol 14, p95 -109; Grajek (2003) Estimating Network Effects and Compatibility in Mobile Telecommunications , http://www.wz- berlin.de/mp/dps/abs/2003/ii2003-26.en.htm; Doganoglu, T, Grzybowski, L (2004) Estimating Network Effects in the Mobile Telecommunications Industry in Germany, http://www.lrz-muenchen.de/~grzybowski/de-mobiles.pdf ; Birke, D, Peter Swann, G M (2004) Network Effects in Mobile Telecommunications: An Empirical Analysis, http://www.essex.ac.uk/chimera/content/seminars/Birke-Swann- 2004.pdf

mobiele telecommunicatiemarkt heeft geleid tot een “tipping” of “winner takes all” situatie. Vroege toetreders tot de markt hebben in veel gevallen wel een voordeel gehad en een aanzienlijk marktaandeel kunnen behalen. In een aantal landen zijn marktaandelen de laatste jaren relatief stabiel gebleven hetgeen door sommige analisten inderdaad aan het bestaan van netwerkeffecten is toegeschreven.16 In het Verenigd Koninkrijk hebben latere toetreders echter met succes een vergelijkbaar marktaandeel weten te behalen als de eerste twee aanbieders, zoals onderstaande figuur laat zien.

Figuur 2

Ontwikkeling marktaandelen GSM aanbieders Verenigd Koninkrijk 1998-2003

Bron: Birke en Peter Swann (2004)

Voor het feit dat mobiele telecommunicatiemarkten ondanks het bestaan van netwerkeffecten

niet door “tipping” of “winner takes all” situaties worden gekenmerkt zijn verschillende

verklaringen aangedragen. Blonski geeft aan dat de invloed van de netwerkeffecten substantieel verminderd wordt door de mogelijkheid voor aanbieders om verschillende prijsstructuren te hanteren. Doganoglu en Grzybowski vragen zich af of gebruikers op het moment van aankoop kunnen beoordelen welk netwerk het grootste deel van de mogelijke communicatiepartners bezit. Een derde factor is dat, op basis van onderzoek in het Verenigd Koninkrijk, slechts een minderheid van de gebruikers op het moment van keuze voor een bepaald netwerk rekening houdt met de netwerken die naar verwachting gebeld zullen worden.17

16

Doganoglu en Grzybowski (2004), Birke en Peter Swann (2004)

17

In het meest recente Ofcom (Oftel) onderzoek waar deze vraag aan de orde kwam , dat van februari 2002, werd dit aangegeven door 34 per cent van de respondenten (na hier specifiek naar gevraagd te zijn). Consumers use of mobile telephony, Oftel, Q8 February 2002.

Opgemerkt kan verder worden dat als er al een reëel risico op “tipping” of een “winner takes all” situatie zou bestaan, het evenzeer mogelijk is dat in dat geval een aanbieder als Microsoft met MSN (waar momenteel al spraak en videobellen in opgenomen is) gezien de zeer sterke uitgangspositie van deze dienst de gehele markt zou veroveren. Een scenario waarin verschillende netwerken naast elkaar zullen blijven bestaan is in onze ogen op grond van bovenstaande argumenten echter waarschijnlijker.

4.4 Prikkel tot het hanteren van roofprijzen: toetredingsdrempels

OPTA geeft ook aan dat de mate waarin KPN na het verdrijven van concurrenten de kosten verbonden aan het hanteren van roofprijzen kan terugverdienen versterkt wordt door het bestaan van toetredingsdrempels. In de woorden van het college is het “onaannemelijk dat aanbieders op korte termijn en tegen geringe investeringen op substantiële schaal eindgebruikers voor vaste telefoniediensten aan kunnen trekken.”

Zoals reeds enkele malen aangegeven heeft de analyse van het college betrekking op een gecombineerde markt voor VoB en traditionele vaste telefoniediensten.

Als de markt echter afgebakend zou worden als een markt voor VoB diensten dan zou de analyse met betrekking tot toetredingsdrempels er waarschijnlijk geheel anders uitzien. In de markt voor VoB diensten zijn toetredingsdrempels aanmerkelijk lager dan in een gecombineerde markt voor vaste telefonie en VoB diensten. In de eerste plaats zijn geen grote investeringen in het aansluitnet nodig aangezien iedere klant met een breedband internetaansluiting VoB diensten kan afnemen. Concurrerende aanbieders van VoB zullen niet van de markt verdwijnen omdat zij, ongeacht het VoB aanbod van KPN, actief zullen blijven als aanbieders van breedband internetdiensten.

Bovendien is het voor onafhankelijke aanbieders mogelijk om VoB diensten afzonderlijk aan te bieden, zoals Vonage in the Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, en in Nederland de Pilmo.com diensten.

In de tweede plaats kan niet gesteld worden dat de immateriële activa waar KPN over beschikt

op zichzelf een toetredingsdrempel vormen. In de analyse van de retailmarkt voor breedband

internettoegang heeft het college reeds geconstateerd dat hier geen toetredingsdrempels bestaan; dit ondanks het feit dat KPN ook in deze markt over dergelijke immateriële activa beschikt. Zoals we in paragraaf 3.2 gezien hebben ondervindt KPN in de breedbandmarkt significante concurrentie van kabelaanbieders en is haar marktaandeel lager dan 50%

-Gezien de ervaringen in mobiele telecommunicatiemarkten en de inzichten uit de economische literatuur lijkt het ons niet aannemelijk dat de netwerkeffecten in VoB markten een reëel risico op “tipping” of een “winner takes all” situatie vormen zoals het college suggereert.

aanmerkelijk lager dan de marktaandelen van vergelijkbare aanbieders in andere Europese landen.

Gezien het bovenstaande denken wij niet dat een markt voor VoB diensten gekenmerkt zou worden door het bestaan van significante toetredingsdrempels. Eventuele roofprijzen van KPN voor VoB diensten zullen ofwel direct gevolgd worden door breedband internetaanbieders die hiertoe in staat moeten worden geacht omdat zij een belangrijk deel van de kosten reeds terugverdienen met de breedband internet dienst, ofwel zullen deze aanbieders marktaandeel verliezen door “roofprijzen” van KPN, maar zullen zij net zo snel weer marktaandeel winnen indien KPN besluit om haar prijzen te verhogen, waardoor KPN haar initiële verliezen niet goed kan maken.

4.5 Conclusie

In het voorafgaande zijn wij ingegaan op de stelling van het college dat KPN de mogelijkheid heeft om roofprijzen aan te bieden en hier ook een duidelijke economische prikkel toe ondervindt.

Met betrekking tot de mogelijkheid tot het hanteren van roofprijzen hebben we gezien dat het hanteren van roofprijzen voor VoB diensten voor KPN daadwerkelijke opbrengstverliezen met zich meebrengt, dit in tegenstelling tot wat OPTA suggereert.

Ook de mogelijkheden om deze opbrengstverliezen in een later stadium te compenseren zijn in onze ogen aanzienlijk beperkter dan in de analyse van het college. Hoewel VoB diensten inderdaad gekenmerkt worden door netwerkeffecten zijn deze effecten in onze ogen niet voldoende om een “tipping” of “winner takes all” situatie te bewerkstelligen. Dit wordt bevestigd door de ervaringen in de markten voor mobiele telecommunicatie. Verder zijn er in onze ogen geen significante toetredingsdrempels in VoB diensten.

Gezien het bovenstaande is de stelling in de analyse van OPTA dat KPN “na het verdrijven van concurrenten gedurende langere tijd zal kunnen profiteren van het ontbreken van concurrentie” niet gerechtvaardigd op basis van de kenmerken van telecommunicatiediensten in het algemeen en VoB diensten in het bijzonder. Met Lexecon zijn wij dan ook van mening dat KPN niet of nauwelijks mogelijkheden zal hebben om de initiële kosten (in de vorm van daadwerkelijke opbrengstverliezen door misgelopen gespreksafgifteopbrengsten) van het hanteren van roofprijzen in een later stadium door het hanteren van bovencompetitieve prijzen terug te verdienen. KPN ondervindt in onze ogen dan ook geen economische prikkel tot het hanteren van roofprijzen met de bedoeling deze later door uitsluiting van concurrenten terug te verdienen. Er is dan ook geen (potentieel) mededingingsprobleem dat met ex ante ingrijpen van OPTA opgelost dient te worden.

5 Verplichtingen

5.1 Door OPTA voorgestelde verplichtingen

OPTA concludeert op basis van haar analyse dat KPN aanmerkelijke marktmacht bezit in de relevante markten, gedefinieerd als de Nederlandse retailmarkten voor (verschillende typen) verkeer. Zoals eerder uiteengezet maken VoB diensten hier in OPTA’s afbakening integraal deel van uit.

KPN’s zal voor haar VoB diensten (en haar andere diensten in de relevante retailmarkten) worden verplicht een minimale hoogte van haar tarieven te hanteren. De ondergrens wordt bepaald door de combinatorische prijssqueezetoets. Onder deze test moeten:

• op het niveau van de retailmarkt voor vaste telefonie ten minste de totale kosten inclusief een redelijk retailrendement worden terugverdiend; en

• op het niveau van de dienst ten minste de voor KPN’s retailbedrijf geldende incrementele kosten worden terugverdiend.

Tarieven die niet aan deze test voldoen maar waarvan onderbouwd kan worden dat deze niet anticompetitief zijn moeten ter ex-ante goedkeuring aan het college worden voorgelegd.

Aangezien VoB diensten in de regel gebundeld met breedband internettoegang worden aangeboden zijn ook de verplichtingen met betrekking tot gebundelde diensten van belang. De CPST is ook van toepassing op gebundelde diensten voor zover één of meer van de diensten in de bundel onderhevi g is aan ondergrensregulering. Om de kosten en opbrengsten van een bundel bestaande uit een dienst met ondergrensregulering en een dienst zonder ondergrensregulering te bepalen,18 dient één van de twee volgende methoden te worden gebruikt:

• Methode 1: De opbrengsten (op basis van ontbundelde marktprijzen) van niet-gereguleerde diensten wordt afgetrokken van de opbrengsten van de bundel. De CPST test wordt toegepast op de resterende opbrengsten, vermeerderd met eventuele kostenvoordelen die door het gebundeld aanbieden van de diensten bereikt worden.

• Methode 2: De opbrengsten (op basis van ontbundelde marktprijzen) van gereguleerde diensten wordt afgetrokken van de opbrengsten van de bundel. De resterende

18

Gegeven het feit dat VoB (onderhevig aan ondergrensregulering) in de praktijk veelal gebundeld met (tenminste) breedband internettoegang (niet onderhevig aan ondergrensregulering) zal de combinatie van (tenminste) een gereguleerde met (tenminste) een niet -gereguleerde dienst in de bundel in de praktijk de meest gangbare zijn.

opbrengsten moeten hoger zijn dan de incrementele kosten van de niet -gereguleerde diensten.

Gegeven het feit dat de incrementele kosten van de niet-gereguleerde diensten geen deel uitmaken van het door OPTA goedgekeurde kostentoerekeningssysteem is voorafgaande goedkeuring van OPTA nodig voor de tarieven van gebundelde diensten indien deze op basis van methode 2 gerechtvaardigd worden. Indien rechtvaardiging plaats vindt op basis van methode 1 is voorafgaande goedkeuring niet noodzakelijk.

Verder zullen KPN’s VoB gespreksafgiftetarieven niet hoger mogen zijn dat de PSTN gespreksafgifte tarieven. Een situatie waarbij de VoB afgiftetarieven lager zijn dan de PSTN afgiftetarieven is wel toegestaan.

OPTA geeft aan dat binnen de toepassing van de CPST voor elke retaildienst de tarieven van de specifiek voor die dienst benodigde wholesalebouwstenen moeten worden gebruikt. Gesteld wordt dat dit, mede in combinatie met de toegestane (neerwaartse) differentiatie in VoB gespreksafgiftetarieven, kan leiden tot een lagere ondergrens voor VoB dan voor PSTN diensten.

5.2 Discussie

In de voorafgaande hoofdstukken hebben we uiteengezet dat de analyse van het college inzake VoB diensten gebaseerd om een onvolledige en daardoor waarschijnlijk incorrecte marktafbakening. Indien de markt afgebakend zou worden met VoB diensten als startpunt zou waarschijnlijk een relevante markt resulteren waarin KPN geen aanmerkelijke marktmacht heeft. Tevens hebben we aangegeven dat KPN geen economische prikkel heeft om roofprijzen te hanteren voor VoB diensten, onder andere vanwege het feit dat dergelijke prijzen niet aangeboden kunnen worden zonder hierbij daadwerkelijke verliezen op te lopen.

KPN moet echter wel in staat worden gesteld om op een normale wijze te kunnen concurreren om de gunst van de klant voor haar VoB diensten. Aanbiedingen voor VoB diensten in de markt worden momenteel gekenmerkt door veelal gratis on-net aanbiedingen en door introductieaanbiedingen waarbij er bijvoorbeeld lagere tarieven gedurende het eerste jaar gelden. Het is te verwachten dat er in het begin een felle concurrentie om de gunsten van de klant zal ontstaan.

Hoewel de door OPTA opgelegde verplichtingen tot doel hebben een door het college gesignaleerd mededingingsprobleem op te lossen, is er eveneens een aanzienlijk risico dat KPN door de verplichtingen in een achterstandspositie ten opzichte van haar concurrenten wordt geplaatst. Dit risico wordt veroorzaakt door de volgende factoren:

• Als gevolg van de voorgestelde ondergrensregulering zal het voor KPN moeilijker zijn om gratis on-net aanbiedingen (exclusief naar PSTN nummers) te doen voor haar VoB

klanten. De reden hiervoor is dat, naar wij aannemen, de wholesale VoB gespreksafgiftetarieven mee moeten worden genomen in de bepaling van de ondergrens. Aangezien gratis on-net aanbiedingen de norm zijn in de markt zou KPN hierdoor minder in staat zijn om haar klanten marktconforme proposities aan te bieden. Gegeven het feit dat on-net gesprekken geen marginale kosten met zich mee brengen – en het IP netwerk al verdisconteerd zal zijn in de breedbanddienst - is het toetsen van gratis on-net aanbiedingen op VoB gespreksafgifte tarieven ook niet efficiënt. Als KPN wel gratis on-net aanbiedingen zou willen doen, zou het het vaste maandelijkse tarief voor het VoB-gedeelte van de dienst moeten verhogen tot een niveau boven de kostprijs (inclusief een redelijk rendement) – eveneens geen efficiënte situatie.

• De door OPTA voorgestelde toetsen veronderstellen dat de diensten in de bundels ook afzonderlijk verkrijgbaar zijn. Voor VoB zal dit echter niet opgaan – dit is een applicatie op een breedbandaansluiting en KPN zal VoB dan ook altijd in combinatie met een breedbandaansluiting aanbieden. Bij het toepassen van methode 2 betekent dit dat er geen tarief beschikbaar is voor de ontbundelde AMM dienst. Indien in plaats hiervan het reguliere tarief voor een telefoonaansluiting wordt gebruikt zou dit betekenen dat methode 2 een te zware test gaat vormen waarin het kostenvoordeel van VoB niet kan worden doorgegeven. Dit is in strijd met het uitgangspunt van de Europese Commissie dat dit juist wel het geval zou moeten zijn.

• Aangezien VoB diensten vrijwel altijd gebundeld met andere diensten worden aangeboden, is er een risico dat KPN deze gebundelde tarieven altijd ter goedkeuring aan het college zal moeten voorleggen. Dit is het geval wanneer deze tarieven gerechtvaardigd worden op basis van methode 2 (zie paragraaf 5.1). Het steeds ter goedkeuring moeten voorleggen van nieuwe tarieven in een nieuwe en dynamische markt een zware handicap. KPN zal zo niet flexibel en snel kunnen reageren op nieuwe ontwikkelingen in de zich naar verwachting snel ontwikkelende markt.

• Meer in het algemeen is het probleem met beide methodes dat wanneer een AMM-dienst met een niet AMM-AMM-dienst gebundeld wordt, voor de bundel slechts de kortingsruimte van één van de twee diensten gebruikt mag worden (afhankelijk van welke methode gehanteerd wordt). Hierdoor zijn situaties denkbaar dat bundels die volledig hun incrementele kosten dekken toch niet ingevoerd mogen worden.

Meer algemeen vestigen we ook de aandacht op de bezwaren die er in het algemeen bestaan tegen het reguleren van een nieuwe markt. Aangezien regulering in nieuwe markten schadelijke gevolgen kan hebben voor de dynamische ontwikkeling van de markt, moet regulering van zulke markten alleen in uitzonderlijke gevallen overwogen worden. Een relevante analyse in dit kader is neergelegd in OPTA’s Economic Policy Note 5 “Regulating emerging markets”. VoB diensten worden in dit kader als emerging market beschouwd. De Note suggereert dat ex-ante regulering in dergelijke markten zich uitsluitend moet richten op niet-repliceerbare activa. In onze ogen is voor VoB diensten geen sprake van dergelijke activa.

Mocht OPTA ondanks bovenstaande analyse toch tot de conclusie komen dat regulering van VoB diensten geschikt en noodzakelijk is, dan suggereren wij om een ander pakket verplichtingen op te leggen dat bovengenoemde bezwaren zoveel mogelijk ondervangt.

Met betrekking tot de ondergrensregulering denken wij niet dat het redelijk is om te verlangen dat de volledige incrementele kosten, inclusief intern doorberekende wholesale VoB afgiftetarieven, goedgemaakt moeten worden. Op deze manier kan KPN geen gratis on-net aanbiedingen doen die zowel efficiënt als marktconform zijn. Redelijker lijkt het om te verlangen dat uitsluitend de off-net gespreksafgiftekosten (inclusief die naar het KPN PSTN netwerk) goedgemaakt worden. Dit zou de door OPTA gesuggereerde asymmetrie inzake de mogelijkheden tot het doen van flat-fee aanbiedingen voor gesprekken naar het traditionele vaste net wegnemen. We benadrukken echter nogmaals dat deze asymmetrie er in onze ogen niet is: ook KPN wordt bij het doen van dergelijke aanbiedingen met daadwerkelijke opbrengstverliezen geconfronteerd (zie paragraaf 4.2).

Verder zouden gebundelde tarieven getoetst moeten worden op basis van de incrementele kosten van de bundel – alleen zo kan KPN efficiënte bundelprijzen hanteren. Bij een toetsing op basis van incrementele bundelkosten wordt ook het probleem met betrekking tot methode 2 vermeden dat dat VoB niet op een stand-alone basis zal worden aangeboden en er dus geen ontbundelde prijzen voor deze dienst beschikbaar zijn. Tenslotte moet KPN in staat zijn om slagvaardig in de (zeer dynamische) markt kunnen opereren. Om dit te bereiken zou de toetsing van bundeltarieven uitsluitend op een ex-post basis plaats dienen te vinden.

De voorgenomen aan KPN opgelegde verplichtingen voor haar VoB diensten gaan te ver. De verplichtingen beogen een gesignaleerd mededingingsprobleem op te lossen waarvan het onwaarschijnlijk is dat het zich in de praktijk zal voordoen. Bovendien kunnen de verplichtingen KPN belemmeren in het op een normale manier kunnen opereren in een nieuwe dynamische markt.