problematiek als toetssteen van
westeuropese samenwerking en
integratie
R.H. Lieshout
Inleiding
D i t opstel begint met een uiteenzetting van een algemeen theoretisch antwoord vanuit een politicologisch gezichtspunt op de vraag welke factoren remmend dan w e l stimulerend w e r k e n op processen van samenwerking en integratie tussen staten. Vervolgens wordt ingegaan op de gebeurtenissen en o n t w i k k e l i n g e n die vanuit dit theoretisch perspectief van het grootste belang z i j n geweest voor de voortgang van het proces van Westeuropese eenwording sedert de Tweede Wereldoorlog.
In wat volgt zal slechts worden gerefereerd aan het gedrag van staten. Het gedrag van multinationals, p o l i t i c i , m i l i t a i r e n , ambtenaren en burgers blijft buiten beschouwing. D i t is geen uitvloeisel van de gedachte dat staten 'echt' zouden bestaan, maar het resultaat van een methodologische beslissing. Deze beslissing kan worden verdedigd met de volgende argumenten. In de eerste plaats het formele argument dat er vanuit methodologisch oogpunt geen bezwaar is tegen een analyse waarbij men doet 'alsof' staten de enige handelende eenheden i n het internationale systeem z i j n (zélfs als men beter weet). In de tweede plaats het m a t e r i ë l e argument dat de door de redactie van Leidschrift toegemeten hoeveelheid pagina's geen andere m o g e l i j k h e i d openlaat.
Samenwerking en conflict in het internationale systeem
van de politiek die het meeste bijdraagt tot overleven i n het i n t e r n a -tionale systeem, maken staten een afweging van kosten en baten. D i e politiek wordt gekozen die naar verwachting tegen de minste kosten het meeste bijdraagt aan het i n stand houden van de macht van de staat. Aangezien geweld de ultimo, ratio van macht is, gaat bovendien op dat staten aan 'kanonnen' een hogere prioriteit zullen toekennen dan aan 'boter'. Tevens geldt dat staten een bepaalde politiek minder waarderen naarmate de opbrengsten van die politiek verder i n de toekomst lijken te liggen.
Macht en afstand - O f staten met elkaar interacteren en de mate
waarin dat gebeurt, is afhankelijk van de macht waarover zij beschikken en hun onderlinge geografische afstand. Naargelang een staat over meer macht beschikt, stelt deze zich 'actiever' op bij z i j n pogingen z i j n macht i n stand te houden. H o e geringer de afstand tussen staten, dat w i l zeggen: hoe geringer de kosten die verbonden z i j n aan het b e ï n v l o e d e n van andere staten, hoe groter de waar-s c h i j n l i j k h e i d dat waar-staten elkaar daadwerkelijk b e ï n v l o e d e n en hoe groter de afstand tussen staten, hoe minder w a a r s c h i j n l i j k dat dit het geval is. D i t houdt i n , dat staten meer met elkaar interacteren naar-mate z i j machtiger zijn. Tevens impliceert dit, dat interacteren risico's met zich brengt. Het loont staten slechts met elkaar te interacteren indien zij over een zekere macht beschikken en als gevolg daarvan tevens een zekere bedreiging voor elkaar v o r m e n .
Geloofwaardigheid - V o o r een staat vormt z i j n geloofwaardigheid een
spel staat, en dat een staat b i j verdragen van m i n d e r gewicht een langere looptijd accepteert dan bij verdragen waarbij z i j n voortbe-staan i n het geding is.
Het belang dat staten hechten aan h u n geloofwaardigheid b i j h u n pogingen te overleven i n het internationale systeem, zorgt er tevens voor dat staten, wanneer zij dan toch overeenkomsten of verdragen afsluiten, z i c h daar meestentijds m i n o f meer aan houden. O o k al kent het internationale systeem geen instantie die op het naleven van overeenkomsten en verdragen toeziet en die dit, desnoods met geweld, afdwingt, dit betekent niet dat i n het internationale systeem chaos en w i l l e k e u r heersen. De regel is dat staten zich zo goed en zo kwaad als het kan aan de regels van het internationale recht houden, de uitzondering is dat zij die regels overtreden. D e w a a r s c h i j n l i j k h e i d dat een staat z i j n belofte breekt, neemt toe naarmate het nakomen van een belofte de staat minder belangrijk toeschijnt - bijvoorbeeld omdat hij verwacht i n de toekomst verder niets van doen te zullen hebben met de staat tegenover welke de belofte geldt - of naargelang hij verwacht dat het nakomen van de belofte meer kosten met zich meebrengt - bijvoorbeeld i n het geval van een verdrag tot weder-zijdse militaire bijstand.
Afhankelijkheden - Staten z i j n afhankelijk van elkaar i n d i e n en i n de
onderlinge afstand klein is, dan is iedere toename i n de macht van één van hen, bedreigend voor de macht van de andere staten en wordt derhalve de kans op een belangenconflict groter.
Escalatieprocessen en dominante coalities - E e n staat tracht andere
staten ertoe te bewegen zich enigermate te gedragen i n overeen-stemming met z i j n wensen door deze staten positieve e n / o f negatieve sancties i n het vooruitzicht te stellen. D i t houdt i n dat de betreffen-de staat een gebetreffen-deelte van z i j n macht moet aanwenbetreffen-den o m het gedrag van de andere staten te b e ï n v l o e d e n . E r is sprake van een proces van escalatie tussen staten zolang zij doorgaan met het aanwenden van meer en meer van h u n macht i n pogingen eikaars politiek te b e ï n -vloeden. Het is niet waarschijnlijk dat staten aan het begin van het escalatieproces al teveel van h u n macht investeren i n pogingen de politiek van andere staten te w i j z i g e n . De onzekerheid over de gevolgen die mogelijk verbonden z i j n met een politiek van escalatie leidt ertoe dat de staten die betrokken z i j n bij een escalatieproces ernaar streven hun problemen zo spoedig mogelijk te regelen. Welk gedrag door de betrokkenen wél zal worden getolereerd, welke eisen wél zullen worden ingewilligd en welk gedrag en welke eisen niet, is i n feite een kwestie van uitproberen van de kant van de betrokkenen. Slechts door m i d d e l van dit proces van ' t r i a l and error' k u n n e n de betrokken staten de grenzen van het toelaatbare ontdekken. V a n z e l f -sprekend z i j n tijdens dit proces fatale vergissingen niet uitgesloten.
Hoe groot ook de behoefte een conflict zo snel en zo geruisloos mogelijk te regelen, het zal d u i d e l i j k z i j n dat staten doorgaan met het versterken van h u n invloedspogingen zolang zij daar voordeel van verwachten. Z o l a n g dit het geval is zetten staten keer op keer zwaardere middelen i n o m de tegenstander tot grotere i n s c h i k k e l i j k -heid te bewegen. Het daadwerkelijk gebruik van geweld is daarbij het zwaarste m i d d e l .
van de overige staten die deel uitmaken van een systeem - met ande-re woorden: hoe groter de mate van integratie van dat systeem - des te sneller bereikt een escalatieproces een uitkomst. D i t betekent dat naarmate een systeem meer is g e ï n t e g r e e r d besluiten sneller en m a k -kelijker k u n n e n worden genomen, en op het naleven van de genomen besluiten beter k a n worden toegezien.
De logica van collectief gedrag - Het resultaat van internationale
samenwerking, bijvoorbeeld het produceren van een geloofwaardige af-s c h r i k k i n g tegenover een gemeenaf-schappelijke v i j a n d , heeft veelal het karakter van een collectief goed. Dat w i l zeggen, een goed met de volgende eigenschappen. T e n eerste vertoont het een relatief grote mate van niet-rivaliteit. D i t houdt i n dat consumptie van het goed door é é n l i d van de groep (in dit geval een groep bondgenoten) niet betekent dat er voor de andere leden niets over zou b l i j v e n . T e n tweede geldt, dat wanneer enig l i d van de groep het goed consumeert, het niet doenlijk is te voorkomen dat de andere leden van de groep het goed eveneens consumeren.
Het bovenstaande impliceert dat i n het geval dat binnen een b o n d -genootschap é é n of meer staten i n zekere mate zelfstandig kunnen voorzien i n een geloofwaardige a f s c h r i k k i n g tegenover de gemeen-schappelijke v i j a n d , het voor ieder van de betrokken staten aantrek-k e l i j aantrek-k is te proberen een van die staten te laten opdraaien voor de kosten van de produktie van dit collectieve goed en zelf een zoge-naamde zwartrijder te worden. Het zal d u i d e l i j k z i j n dat dit niet erg bevorderlijk is voor de onderlinge samenwerking. M a a r waarschijnlijk weten de betreffende staten een modus vivendi te v i n d e n . Tegenover de gemeenschappelijke v i j a n d vertonen zij dan 'balancing'-gedrag. In de situatie dat geen van de betrokken staten bij machte is zelfstandig enige hoeveelheid van het collectieve goed te produceren, is de conclusie van de 'logica van collectief gedrag' ronduit somber: deze staten slagen er niet i n met elkaar samen te w e r k e n . Ieder van hen tracht op z i j n eigen houtje tot een vergelijk te k o m e n met de gemeenschappelijke v i j a n d . De betreffende staten vertonen dan ' b a n d w a g o n i n g ' - gedrag.
Conclusie - U i t het bovenstaande kan de conclusie worden getrokken
-nante coalitie en de overige betrokken staten groter is. Wanneer een dominante coalitie niet tot stand komt, prefereren staten samenwerken boven integreren. D e samenwerking tussen staten komt m a k k e l i j -ker tot stand en verloopt soepeler naargelang het resultaat van de samenwerking voor hen van minder belang is. Z i j komt m o e i l i j k e r van de grond en verloopt moeizamer naarmate meer van h u n macht i n het geding is en de toekomst meer onzeker l i j k t . V o o r het geval het beoogde doel van de samenwerking een collectief goed betreft, geldt dat deze samenwerking niet tot stand komt i n d i e n geen van de be-trokken staten bij machte is zelfstandig enige hoeveelheid van dit collectieve goed te produceren - hoe groot ook de voordelen van de samenwerking zouden z i j n voor de betrokken groep van staten.
Belangrijkste ontwikkelingen in het Westeuropese
integratieproces sedert 1945
De Verenigde Staten en de wederopbouw in WestEuropa D e A m e r i
gebracht. De Sovjetunie reageerde afwijzend op het Amerikaanse initiatief. Z i j bleek niet bereid te voldoen aan de door de Verenigde Staten gestelde voorwaarden voor het ontvangen van h u l p , aangezien deze een inbreuk zouden betekenen op de Russische soevereiniteit. De Sovjetunie d w o n g de andere Oosteuropese landen eveneens af te zien van deelname aan het M a r s h a l l - p l a n . M e t als resultaat dat i n de nasleep van het Amerikaanse aanbod voor het eerst de deling van E u r o p a zichtbaar w e r d i n een door de Verenigde Staten geleid weste-l i j k bweste-lok en een door de Sovjetunie gedomineerd oosteweste-lijk bweste-lok die de geschiedenis van dit werelddeel na 1945 zou kenmerken.
In j u n i 1948 maakten de Verenigde Staten, i n reactie op de i n februari 1948 gepleegde staatsgreep i n Tsjechoslowakije, kenbaar regionale samenwerkingsverbanden ten bate van de collectieve v e i l i g -heid te w i l l e n bevorderen, en bereid te z i j n daarin te participeren wanneer dit i n het belang zou z i j n van de nationale veiligheid. E e n maand later begonnen onderhandelingen tussen de leden van de i n maart 1948 opgerichte Brusselse Verdragsorganisatie ( F r a n k r i j k , G r o o t B r i t t a n n i ë en de landen van de Benelux) enerzijds en de V e r e -nigde Staten anderzijds teneinde te k o m e n tot het sluiten van een defensief verbond. O p 4 a p r i l 1949 volgde de ondertekening van het Noordatlantisch V e r d r a g , waarbij de ondertekenende landen - behalve de reeds genoemde landen behoorden ook Canada, N o o r w e g e n , D e n e -marken, IJsland, Italië en Portugal tot de ondertekenaars - zich verbonden een aanval op é é n van hen te zullen beschouwen als een aanval op hen alle en hiertegen alle noodzakelijke maatregelen te treffen, inclusief het gebruik van geweld. Het verdrag hield feitelijk een eenzijdige garantie i n van de Verenigde Staten voor de veiligheid van W e s t E u r o p a . B i j het afsluiten van het verdrag speelden m i l i t a i r strategische overwegingen overigens geen prominente r o l . A l l e s o v e r -heersend was de sterk gevoelde noodzaak i n W e s t - E u r o p a op zo kort mogelijke t e r m i j n het vereiste vertrouwen te scheppen voor econo-misch herstel. De eenzijdige Amerikaanse garantie binnen het kader van het N A V O - v e r d r a g leek daartoe het beste m i d d e l .
Economische Samenwerking ( C E E S ) over een gemeenschappelijk v o o r -stel aan de Verenigde Staten met betrekking tot de besteding van de hulp. Belangrijkste struikelblok bij deze onderhandelingen vormde de opzet van de organisatie die belast zou w o r d e n met het toezicht op de uitvoering van de M a r s h a l l - h u l p . M e t name de A m e r i k a a n s e eis dat deze Europese organisatie een permanent karakter z o u moeten k r i j g e n , was voor landen als F r a n k r i j k en G r o o t - B r i t t a n n i ë onaan-vaardbaar. N a enige maanden van hard onderhandelen namen de Verenigde Staten tenslotte genoegen met de toezegging van de Westeuropese landen dat z i j , zodra het Europees herstelprogramma ( E R P ) door de Verenigde Staten zou z i j n aanvaard, zouden gaan w e r -ken aan een permanente Europese organisatie. De structuur van de uiteindelijk i n 1948 opgerichte Organisatie voor Europese E c o n o m i s c h e Samenwerking ( O E E S ) verraadde de geringe animo b i j de Westeuropese mogendheden voor economische integratie. D e organisatie verschafte slechts een kader voor intergouvernementele samenwerking.
Hoopgevender vanuit het perspectief van de Westeuropese i n t e g r a -tie was het i n m e i 1950 door F r a n k r i j k gelanceerde initia-tief dat voorzag i n het onder een gemeenschappelijke autoriteit met suprana-tionale bevoegdheden stellen van de Franse en Westduitse k o l e n - en staalindustrie. E e n belangrijke overweging bij dit zogenaamde Schuman-plan was tevens, dat het inkapselen van de Bondsrepubliek i n een netwerk van Westeuropese samenwerkingsverbanden een ant-woord zou kunnen vormen op het probleem hoe een toekomstige dominantie van W e s t - E u r o p a door een economisch herrezen West-Duitsland k o n worden voorkomen. In de Bondsrepubliek was men zich terdege bewust van het bij F r a n k r i j k en de andere Westeuropese m o -gendheden bestaande wantrouwen ten aanzien van een Westduits herstel. M e n greep met beide handen de m o g e l i j k h e i d aan door een a c -tieve deelname aan dit eerste Europese initiatief althans een gedeelte van dit wantrouwen weg te nemen om op die manier een stap te zet-ten naar het herwinnen van volledige soevereiniteit. Italië en de landen van de Benelux stonden ook positief tegenover het Franse voorstel. A p r i l 1951 w e r d het ontwerpverdrag voor een Europese Gemeenschap voor K o l e n en Staal ( E G K S ) door de deelnemende landen ondertekend. In augustus 1952 trad de E G K S i n w e r k i n g .
hernieuwde Duitse agressie te weerstaan, maar het cruciale artikel 4 voorzag daarnaast (de 'coup van Praag' was net gepleegd) i n weder-zijdse bijstand i n d i e n een van de leden i n E u r o p a het slachtoffer zou worden van een, niet nader gespecificeerde, gewapende aanval.
G r o o t - B r i t t a n n i ë had dan wel de aanzet gegeven tot het oprichten van de B T O , maar stond toch afwijzend tegenover nauwe banden met het Europese continent. Het Britse initiatief was vooral ingegeven door de gedachte dat dit door de Verenigde Staten zou worden gewaardeerd als een eerste, broodnodige aanzet tot een Europees verdedigingssysteem, waar uiteindelijk de op te richten Westduitse staat ook deel van zou uitmaken. G r o o t - B r i t t a n n i ë meende vooralsnog i n en met z i j n 'Gemenebest' een zelfstandige r o l te k u n n e n spelen naast W e s t E u r o p a en de Verenigde Staten, met welk land het b o v e n -dien een speciale relatie had, of dacht te hebben. E e n zo verreikend voorstel als het Schuman-plan was dan ook onaanvaardbaar voor G r o o t - B r i t t a n n i ë . Het zag op voorhand af van deelname aan de onderhandelingen die zouden leiden tot de o p r i c h t i n g van de E G K S .
N a het m i s l u k k e n van de E D G dreigde het gevaar dat de Verenigde Staten, i n het licht van de gebleken geringe bereidheid van de West-europese mogendheden samen te werken ten bate van de eigen verde-d i g i n g , hun politiek ten opzichte van W e s t - E u r o p a zouverde-den herzien. Deze dreiging bracht G r o o t - B r i t t a n n i ë en F r a n k r i j k ertoe binnen enkele maanden alsnog een constructie voor de Westduitse herbewa-pening te v i n d e n die voor alle betrokken partijen aanvaardbaar was. D i t compromis w e r d i n oktober 1954 neergelegd i n de zogenaamde Parijse A k k o o r d e n en kende verschillende elementen. D e B T O w e r d omgevormd tot de Westeuropese U n i e ( W E U ) - tot welke unie WestDuitsland en Italië vervolgens zouden toetreden en de B o n d s -republiek zou l i d worden van de N A V O . A a n de Franse verlangens werd tegemoet gekomen door de Britse belofte tot 1998 (in welk jaar het verdrag van Brussel zou aflopen) vier divisies en een gedeelte van de Britse luchtmacht i n WestDuitsland te stationeren. De B o n d s r e p u -bliek beloofde op haar beurt af te zien van de produktie van 'ato-mische, bacteriologische en chemische' wapens. In r u i l herkreeg West-Duitsland de volledige soevereiniteit, zij het dat enige beper-kingen bleven bestaan.
In mei 1955 presenteerden de Beneluxlanden een plan het terrein van de werkzaamheden van de E G K S uit te breiden en te komen tot een Europese economische gemeenschap. Frans enthousiasme voor dit initiatief bleef beperkt tot het onderdeel van het plan waar gewag w e r d gemaakt van onderzoek i n Europees verband naar het vreedzaam gebruik van kernenergie. T e r w i j l de Bondsrepubliek, Italië en de landen van de Benelux p r i m a i r g e ï n t e r e s s e e r d waren i n het oprichten van een douane-unie en samenwerking op het gebied van kernenergie van ondergeschikt belang achtten, was voor F r a n k r i j k een b e v r e d i -gende regeling van het laatste een absolute voorwaarde voor deelname aan het eerste. E e n Europese organisatie op dit terrein zou F r a n k r i j k een greep geven op de Westduitse nucleaire industrie voor n i e t m i l i -taire doeleinden. O o k i n dit geval bleek W e s t - D u i t s l a n d bereid tegemoet te komen aan de Franse verlangens. M a a r t 1957 werden de o p -richtingsverdragen van de Europese Economische Gemeenschap ( E E G ) en van E u r a t o m i n R o m e ondertekend. Beide verdragen traden i n 1958 in w e r k i n g .
Toenemende spanningen binnen de NAVO - W e s t - E u r o p a herstelde
aanvankelijk bestaande machteloosheid en de daarmee gepaard gaande afhankelijkheid van de Verenigde Staten sterk verminderde. M e t als resultaat dat de samenwerking en de besluitvorming binnen de N A V O er niet m a k k e l i j k e r op werden.
De spanningen binnen het Atlantische bondgenootschap werden versterkt door successen van de Sovjetunie op m i l i t a i r gebied. In oktober 1957 slaagde de Sovjetunie e r i n een satelliet, 'Spoetnik' genaamd, i n een baan o m de aarde te brengen. Deze prestatie toonde de wereld, zo leek het, dat de Sovjetunie nu over de m i d d e l e n be-schikte de Verenigde Staten met kernwapens te bestoken en c r e ë e r d e een belangenconflict tussen de N A V O - b o n d g e n o t e n met betrekking tot de te volgen strategie i n het geval van een oorlog met de Sovjetunie, dat deze n i m m e r wisten op te lossen.
D i t belangenconflict hield i n dat, aan de ene kant, de V e r e n i g d e Staten een mogelijke oorlog beperkt zouden w i l l e n houden tot E u r o -pees grondgebied (een streven dat door de Sovjetunie w e r d gedeeld), t e r w i j l , aan de andere kant, de Westeuropese mogendheden hoopten dat die oorlog door de Sovjetunie en de Verenigde Staten over h u n hoofden heen met strategische kernraketten zou worden uitgevochten. De belangentegenstelling had ook gevolgen voor de functie en de omvang die de conventionele verdediging van het centrale front (de grens van de Bondsrepubliek met de D D R en Tsjechoslowakije) v o l -gens de bondgenoten zou moeten hebben. Naar het oordeel van de Verenigde Staten zou de troepenmacht aan dit front bij machte moeten z i j n een Sovjet-invasie tot staan te brengen en de Russische troepen mogelijk terug te d r i j v e n . D e Westeuropese landen daaren-tegen (en West-Duitsland i n het bijzonder), waren van mening dat de troepenmacht aan het centrale front zou moeten dienen als een soort ontstekingsmechanisme voor de Amerikaanse strategische kernmacht.
De door de Verenigde Staten i n antwoord op de versterkte R u s s i -sche dreiging ontwikkelde strategie van het 'flexibele antwoord' leek de bange vermoedens van de Westeuropese mogendheden alleen maar te bevestigen. In mei 1962 riepen de V e r e n i g d e Staten de bondgenoten i n de N A V O op hun conventionele verdediging te versterken. In h u n visie was een verdediging die het moment van de beslissing al o f niet strategische kernwapens i n te zetten zo lang mogelijk uitstelde, geloofwaardiger dan een verdediging waarbij de Verenigde Staten binnen de kortste keren voor deze beslissing zouden staan. F r a n k r i j k betoonde zich de meest felle tegenstander van 'flexible response'. Het aanvaarden van deze strategie door de N A V O zou de a f h a n k e l i j k h e i d van W e s t - E u r ö p a van de Verenigde Staten alleen maar versterken, zonder de geloofwaardigheid van de verdediging van W e s t - E u r o p a ook maar enigszins te vergroten. In maart 1966 trok F r a n k r i j k zich daarom terug uit de gemeenschappelijke bevelsstructuur van de N A V O .
De Franse terugtrekking èn de instelling i n april 1967 van de N u c l e a r Planning G r o u p ( N P G ) , i n welk kader de Verenigde Staten de b o n d -genoten zouden raadplegen over de te volgen nucleaire strategie van het bondgenootschap, maakten de weg v r i j voor een compromis tussen de Verenigde Staten en de Westeuropese lidstaten van de N A V O . In december 1967 w e r d de nieuwe strategie door de N A V O aanvaard.
N a de oprichting van de E E G bekoelde het Amerikaanse enthousiasme voor Westeuropese integratie aanmerkelijk. Het w e r d de V e r e -nigde Staten al spoedig d u i d e l i j k dat de verscherpte concurrentie op de wereldmarkt die de E E G met zich bracht, i n sommige opzichten wel heel nadelig voor hen uitpakte. De herwonnen Westeuropese economische macht leidde tot steeds meer en steeds o m v a n g r i j k e r conflicten tussen de Verenigde Staten en W e s t - E u r o p a . N u hadden de Verenigde Staten deze situatie i n zekere mate w e l voorzien, een m i n of meer protectionistisch W e s t - E u r o p a was de prijs die de A m e r i k a n e n zouden moeten betalen voor een W e s t - E u r o p a dat minder gevoelig zou z i j n voor Russische druk, maar naar de mening van de Verenigde Staten waren de Westeuropese landen daarin veel te ver gegaan. V o o r a l het i n de loop van de jaren zestig tot stand gekomen gemeen-schappelijk landbouwbeleid van de E E G vormde al spoedig een steen des aanstoots voor de A m e r i k a n e n . V a n u i t het standpunt van de Verenigde Staten was dit weinig meer dan een poging o m enerzijds de Westeuropese markt af te sluiten voor buitenlandse (en dan met name Amerikaanse) landbouwprodukten en anderzijds reusachtige l a n d b o u w -overschotten te produceren en die vervolgens te ' d u m p e n ' op de wereldmarkt en zodoende de buitenlandse concurrentie (en dan opnieuw i n het bijzonder de Verenigde Staten) daarvan te v e r d r i j v e n .
De Amerikaanse irritatie hieromtrent werd nog versterkt door de gedachte dat de Westeuropese economische voorspoed voor een groot deel w e r d betaald door de Amerikaanse belastingbetaler. In de zin dat dankzij de Amerikaanse defensieinspanningen de Westeuropese l i d -staten van de N A V O het zich konden veroorloven hun verdediging te verwaarlozen. Deze gedachte w e r d met name gevoed door de weten-schap dat de Westeuropese landen gedurende v r i j w e l de gehele periode van het bestaan van het bondgenootschap h u n beloften over de door hen te leveren bijdrage aan de conventionele strijdmacht van de N A V O niet zijn nagekomen. K e e r op keer hadden de Verenigde Staten getracht hun bondgenoten door m i d d e l van overeenkomsten en plechtige beloften te binden aan een grotere defensie-inspanning, maar even zovele keren waren deze pogingen op een m i s l u k k i n g u i t -gelopen.
-genoten. In zeker opzicht v i e l het Amerikaanse ongenoegen goed te begrijpen. Per slot van rekening betaalden de Verenigde Staten gemiddeld ongeveer 68% van de totale kosten van de N A V O en namen zij wat de kernwapens betrof - en deze vormden toch de raison
d'être van het bondgenootschap - zelfs 98% van de kosten voor h u n
rekening. T e g e l i j k e r t i j d was het echter zo gesteld, dat deze onevenredigheid aan bijdragen aan het gemeenschappelijk belang o n v e r m i j -d e l i j k verbon-den was met het machtsverschil tussen -de bon-dgenoten onderling. D e Verenigde Staten waren nu eenmaal é é n van de twee grote mogendheden, en dat bracht ' v e r p l i c h t i n g e n ' met z i c h . B o v e n -dien bleef W e s t - E u r o p a voor de Verenigde Staten een aantrekkelijke eerste verdedigingslinie en uitvalsbasis i n het geval van een gewapend conflict met de Sovjetunie. Het terugtrekken van A m e r i k a a n s e troepen uit E u r o p a als teken van ongenoegen over het vermeende z w a r t r i j dersgedrag van de Westeuropese mogendheden, zou niet alleen p o l i t i e -ke kosten met zich brengen, i n de v o r m van een verder verslechte-rende relatie met de bondgenoten, maar ook militaire kosten. Het zou de Verenigde Staten dwingen tot grotere defensie-inspanningen op andere gebieden. Hoe dit ook z i j , de Amerikaanse klachten en dreige-menten vormden een van de manieren waarop d u i d e l i j k w e r d dat de positie van de Verenigde Staten ten opzichte van de Sovjetunie en W e s t - E u r o p a daadwerkelijk was verzwakt.
Détente en het dubbelbesluit - De Westeuropese lidstaten van de
N A V O probeerden i n de jaren zeventig op twee manieren de gevolgen van de relatieve achteruitgang van de Verenigde Staten te onder-vangen. Enerzijds door een politiek van toenadering te voeren tot de Sovjetunie en haar Oosteuropese satellieten ( d é t e n t e ) . A n d e r z i j d s door te trachten op een of andere manier de koppeling tussen de v e r d e d i -ging van W e s t - E u r o p a en die van de Verenigde Staten tot een auto-matisme te maken. B i j beide pogingen speelde de Bondsrepubliek, binnen de N A V O na de Verenigde Staten de mogendheid met de grootste conventionele troepenmacht en de meest o n t w i k k e l d e eco-nomie, een hoofdrol. Beide pogingen liepen uit op een m i s l u k k i n g .
gedaalde, leningen terug te betalen. D e wereldwijde recessie die volgde op de tweede oliecrisis (1979) en het terugdringen van de inflatie i n de Westeuropese landen, zorgden ervoor dat van deze hoopvolle verwachtingen niets terecht k w a m , en de kapitaalstromen uit W e s t - E u r o p a spoedig opdroogden. Het waren deze economische o n t w i k k e l i n g e n , meer dan de Russische invasie i n A f g h a n i s t a n i n december 1979 en het afkondigen van de staat van beleg i n Polen i n december 1981, die ervoor zorgden dat aan het begin van de jaren tachtig d é t e n t e niet langer hoog stond op de politieke agenda's van de Westeuropese regeringen.
Wat de ' k o p p e l i n g ' betrof, de discussie hierover barstte i n 1977 i n alle hevigheid los. V o o r a l bij de Bondsrepubliek bestond grote b e -zorgdheid met betrekking tot de m o g e l i j k h e i d dat de op dat moment aan de gang zijnde onderhandelingen tussen de V e r e n i g d e Staten en de Sovjetunie i n het kader van S A L T II, zouden leiden tot een o v e r -eenkomst ten aanzien van strategische kernwapens die ten koste zoa gaan van een geloofwaardige verdediging van W e s t - E u r o p a . D e geloof-waardigheid van de Westeuropese defensie zou naar het idee van de Bondsrepubliek kunnen worden hersteld door het stationeren door de Verenigde Staten i n E u r o p a van zogenaamde 'long-range theater nuclear forces' ( L R T N F ) , dat w i l zeggen, raketten met kernkoppen met een voldoende r e i k w i j d t e om doelen i n de Sovjetunie te treffen.
In de Verenigde Staten werd w e i n i g enthousiast gereageerd op de Westduitse i d e e ë n . N i e t t e m i n toonden de Verenigde Staten zich bereid hun bondgenoten tegemoet te k o m e n . E e n belangrijke reden hiervoor was het door de Sovjetunie begonnen moderniserings en u i t b r e i -dingsprogramma van de Russische kernmacht voor de middellange afstand. G e z i e n het al bestaande Sovjetoverwicht op het gebied van de nucleaire wapens voor de middellange en korte afstand k o n de waarde van dit moderniseringsprogramma voor de Sovjetunie feitelijk niet meer dan marginaal z i j n . M a a r i n de gespannen sfeer die heerste aan het einde van de jaren zeventig tussen de bondgenoten onderling èn tussen de Verenigde Staten en de Sovjetunie (mede door de snelle uitbreiding van de invloedssfeer van de Sovjetunie i n de Derde Wereld), vormde het een uitdaging die de V e r e n i g d e Staten meenden niet onbeantwoord te kunnen laten.
oogpunt van de defensie-strategie van de N A V O w e i n i g g e l u k k i g . Z o had men, vanuit het idee dat de raketten de 'extended deterrence' zouden moeten versterken, met een geringer aantal raketten kunnen volstaan. H e t gekozen aantal volgde veeleer uit de Westduitse eis dat de Bondsrepubliek niet het enige land zou z i j n waar op de Sovjetunie gerichte raketten zouden worden geplaatst, aangezien anders de relatie van de Bondsrepubliek met de Sovjetunie te zwaar zou worden belast. B o v e n d i e n was de suggestie die uitging van het dubbelbesluit, namelijk dat de plaatsing van Pershing en G L C M een reactie was op de plaatsing van de SS-20 i n tegenspraak met het oorspronkelijke doel de Amerikaanse strategische kernmacht n a d r u k k e l i j k e r te k o p -pelen aan de verdediging van W e s t - E u r o p a .
Het aanbod van de N A V O te onderhandelen over de, wat na 1981 de 'longer-range intermediate-range nuclear forces' ( L R I N F , afgekort tot I N F ) werden genoemd, werd door de Sovjetunie na een aanvankelijke afwijzende reactie aanvaard. A a n de vooravond van de I N F -onderhandelingen stelden de Verenigde Staten, i n antwoord op een eerder door de Sovjetunie gedaan voorstel voor een moratorium voor wat betrof het stationeren van I N F - w a p e n s i n E u r o p a , de zogenaamde nuloptie voor. De Verenigde Staten zouden niet tot plaatsing van de Pershing II en de G L C M overgaan, i n d i e n de Sovjetunie haar S S - 4 , SS-5 en SS-20 raketten zou ontmantelen. D e bondgenoten namen dit aanbod w e i n i g serieus (dit gold ook voor de Sovjetunie). D e desas-treuze gevolgen van de nuloptie voor de geloofwaardigheid van de 'extended deterrence' waren zo evident, dat het Amerikaanse voorstel niets anders k o n z i j n dan een, overigens goed geslaagde, propaganda-stunt. De verbijstering i n de Westeuropese hoofdsteden was dan ook groot toen de Verenigde Staten i n oktober 1986, zonder voorafgaand overleg binnen de N A V O , tijdens de topconferentie met de Sovjetunie te R e y k j a v i k besloot i n te gaan op het Russische voorstel alle op de grond gestationeerde nucleaire wapens voor de middellange afstand te vernietigen voor wat het Europese strijdtoneel betrof. Ondanks toe-nemende protesten i n G r o o t - B r i t t a n n i ë , F r a n k r i j k en W e s t - D u i t s l a n d , welk land i n eerste instantie demonstratief weigerde z i j n medewerking te verlenen aan het ontmantelen van de eigen Pershing I A raketten, zetten de Verenigde Staten hun politiek van toenadering tot de Sovjetunie door. N a langdurige onderhandelingen ondertekenden beide mogendheden i n december 1987 het I N F - v e r d r a g , w a a r i n de u i t w e r k i n g en verificatie van de nuloptie werden geregeld.
Een Westduitse 'Alleingang'? - Het m i s l u k k e n van de pogingen een
binnen de N A V O er niet m a k k e l i j k e r op gemaakt. M e t name de relatie tussen de twee belangrijkste partners i n het bondgenootschap, de Verenigde Staten en de Bondsrepubliek, is na R e y k j a v i k ernstig v e r -stoord geraakt. De Amerikaanse bereidheid met conventionele middelen en, i n d i e n nodig, met tactische nucleaire wapens het Westeuropese grondgebied te verdedigen, wordt ook na het I N F - v e r d r a g (en ondanks het aanhoudend krakeel rond 'burden sharing') door weinigen i n twijfel getrokken. Het is echter uiterst twijfelachtig geworden of de Bondsrepubliek die bereidheid nog langer positief wenst te waarderen. De nuloptie l i j k t de kosten van de verdediging van W e s t - E u r o p a een-zijdig te hebben afgewenteld op West-Duitsland en het is zeer de vraag o f de Bondsrepubliek deze kosten zal w i l l e n dragen. V e r d e r aanmodderen op de oude vertrouwde w i j z e , wat de meeste Westeuro-pese lidstaten van de N A V O ongetwijfeld zouden prefereren, is voor West-Duitsland niet aanvaardbaar. In dit kader moet ook het verzet worden gezien dat i n de Bondsrepubliek na 1986 is gerezen tegen het i n 1983 door de N A V O genomen besluit over te gaan tot het m o d e r n i -seren van het bestaande arsenaal aan tactische nucleaire wapens. D e leuze 'hoe korter de wapens, hoe doder de Duitsers' geeft exact het probleem weer waarmee de Bondsrepubliek wordt geconfronteerd. M e t behulp van gemoderniseerde nucleaire wapens voor de korte afstand zullen de kansen op een succesvolle verdediging van W e s t E u r o p a o n -getwijfeld toenemen, maar het is West-Duitsland dat daarvoor de prijs zal moeten betalen. Teneinde te voorkomen dat de grondslag van de strategie van de N A V O stilzwijgend wordt g e w i j z i g d van 'extended deterrence' i n het afschrikken van de Sovjetunie door het vermogen met succes een conventionele verdediging te voeren, desnoods met het gebruik van tactische nucleaire wapens, dringt de Bondsrepubliek aan op een algehele herziening van de N A V O - s t r a t e g i e . Het formuleren van een dergelijk 'Gesamtkonzept' zou moeten z i j n voltooid voordat tot modernisering van de nucleaire korte drachtwapens kan worden besloten. Het resultaat van deze o n t w i k k e l i n g e n is dat heden ten dage de Westerse o r i ë n t a t i e van de Bondsrepubliek minder vanzelfsprekend is dan ooit tevoren. E e n Westduitse ' A l l e i n g a n g ' , het zoeken van toenadering tot de Sovjetunie teneinde de Russische dreiging weg te nemen, wat zou inhouden dat de Bondsrepubliek de N A V O en mogelijk de E G zou verlaten, l i j k t voor het eerst een reële optie.
Conclusie
beslissingsbevoegdheid van de deelnemende staten op verschillende t e r r e i -nen ingeperkt, maar i n alle gevallen waar dit is gebeurd, betreft het gebieden die met 'boter' te maken hebben (soms zelfs letterlijk) en niet terreinen die met 'kanonnen' van doen hebben. O p het gebied van vrede en veiligheid is integratie onmogelijk gebleken. D e samen-w e r k i n g die op dit terrein tussen de Westeuropese mogendheden tot stand is gekomen, vindt v r i j w e l volledig plaats b i n n e n het kader van de door de Verenigde Staten overheerste N A V O . T w e e zaken liggen aan deze o n t w i k k e l i n g ten grondslag. In de eerste plaats het gegeven dat de Bondsrepubliek zich weliswaar heeft o n t w i k k e l d tot de d o m i -nante mogendheid binnen het Westeuropese statensysteem, maar dat het Westduitse overwicht, mede ten gevolge van de Franse politiek, geen dusdanige proporties heeft aangenomen dat de B o n d s r e p u b l i e k i n staat zou z i j n haar w i l aan de andere staten i n het systeem op te leggen. In de tweede plaats het feit dat geen van de Westeuropese mogendheden (en de Bondsrepubliek al helemaal niet) bij machte is zelfstandig een geloofwaardige a f s c h r i k k i n g te c r e ë r e n tegenover de Sovjetunie. Slechts door een koppeling van de verdediging van West-E u r o p a aan de strategische kernmacht van de V e r e n i g d e Staten kan deze tot stand komen. De geloofwaardigheid van de doctrine van ' e x -tended deterrence' l i j k t echter door het afsluiten van het I N F - v e r d r a g definitief te z i j n aangetast. M e t als gevolg dat de v o o r u i t z i c h t e n voor het Westeuropese integratieproces op het moment ronduit somber z i j n . Zoals het er n u naar uit ziet, zullen de o n t w i k k e l i n g e n op het gebied van vrede en veiligheid ertoe leiden dat de gebleken geringe b e r e i d -heid van de Westeuropese mogendheden h u n lot nauw met elkaar te verbinden nog kleiner zal w o r d e n .
Literatuur
A s h t o n , S.R., In search of détente. The politics of east-west relations
since 1945 ( L o n d e n 1989).
B a u m a n n , C . E . , ed., Europe in NATO ( N e w Y o r k 1987).
B e r t r a m , C , 'Europe's security dilemma's', Foreign Af fairs 65 (1987). Bethlen, S. en I. Volgyes, Europe and the superpowers (Boulder 1985). B l ü m e l , W., R . Pethig en O . von dem H a g e n , ' T h e theory o f p u b l i c
goods: a survey o f recent issues', Journal of Institutional and
Theoretical Economics 142 (1986).
B o t t i , T . , The long wait. The forging of the Anglo-American nuclear
alliance, 1945-1958 ( N e w Y o r k 1987).
B o u l d i n g , K . E . , Conflict and defense ( N e w Y o r k 1962/1963).
B u i l , H . , ' E u r o p e a n self-reliance and the r e f o r m o f N A T O ' , Foreign
Af fairs 61 (1983).
Calleo, D . P . , ' N A T O ' s middle course', Foreign Policy (1987/1988). C a n b y , S. en I. D ö r f e r , ' M o r e troops, fewer missiles', Foreign Policy
(1983).
C a r r , E . H . , The twenty years' crisis, 1919-1939 ( L o n d e n 1939/1964). DePorte, A . W . , Europe between the superpowers ( N e w H ä v e n ,
1978/1986).
De V r e e , J.K.., ed., Oorlog en vrede ( A l p h e n aan den R i j n 1982). Dougherty, J . E . en R . L . Pfaltzgraff Jr., Contending theories of
inter-national relations ( N e w Y o r k 1981).
F r e e d m a n , L . , The evolution of nuclear strategy ( L o n d e n 1981). Freedman, L . , ' N A T O myths', Foreign Policy (1981).
G o l d s t e i n , W. ed., Fighting allies ( L o n d e n 1986).
G r i f f i t h , W . E . , The Ostpolitik of the Federal Republic of Germany (Cambridge, Mass. 1978).
Hanrieder, W . F . , en G . P . A u t o n , The foreign policies of West
Germany, France and Britain (Englewood C l i f f s 1980).
H e a d , J . G . , ' P u b l i c goods and p u b l i c p o l i c y ' , Public Finance X V I I (1962).
Jansen, M . , en J . K . de V r e e , The ordeal of unity ( B i l t h o v e n 1985) Joffe, J . , ' E u r o p e and A m e r i c a : the politics o f resentment', Foreign
Affairs 61 (1983).
Joffe, J . , 'Europe's A m e r i c a n pacifier', Foreign policy (1984). Joffe, J . , The limited partnership (Cambridge, Mass. 1987).
K a i s e r , K . , G . L e b e r , A . Mertes en F . J . Schulze, ' N u c l e a r weapons and the preservation of peace', Foreign Affairs 60 (1982).
K e n n e d y , P., The rise and fall of the great powers ( N e w Y o r k 1987). K i s s i n g e r , H . , ' C o a l i t i o n diplomacy i n a nuclear age', Foreign Affairs
42 (1964)
K i s s i n g e r , H . , ' N A T O : The next thirty years', Survival 21 (1979). L a i r d , R . F . , The Soviet Union, the West and the nuclear arms race
( N e w Y o r k 1986).
L a y n e , C , ' A t l a n t i c i s m without N A T O ' , Foreign Policy (1987). Lieshout, R . H . , Enige eerste principes van de politieke economie en
hun toepassing op internationale vraagstukken (syllabus) (Enschede
1988/1989).
M a k o , W.P., U.S. ground forces and the defense of Central Europe (Washington 1983).
M a n d e l b a u m , M . , en S. Talbott, ' R e y k j a v i k and b e y o n d ' , Foreign
Affairs 65 (1986/1987).
M i l l e r , S.E., ed., Conventional forces and American defense policy (Princeton 1986).
M i l w a r d , A . S . , The reconstruction of western Europe 1945-1951 ( L o n d e n 1984).
O l s o n , M . , en R . Zeckhauser, ' A n economic theory o f alliances', The
review of economics and statistics 48 (1966).
Pierre, A . J . , ed. Nuclear weapons in Europe ( N e w Y o r k 1984).
R i c h a r d s o n , J . L . , ' C o l d - w a r revisionism: a c r i t i q u e ' , World Politics 24 (1972).
Schlesinger, J . , ' R e y k j a v i k and revelations: a turn of the tide?',
Foreign Affairs 64 (1986).
Schwartz, D . N . , NATO's nuclear dilemmas (Washington 1983).
Simonian, H . , The privileged partnership. Franco-German relations in
the European Community 1969-1984 ( O x f o r d 1985).
T r e v e r t o n , G . F . , Making the alliance work ( H o u n d m i l l s / B a s i n g s t o k e 1985).
Walt, S . M . , ' A l l i a n c e formation and the balance o f w o r l d power',
International Security 9 (1985).
Waltz, K . , Theory of international politics ( R e a d i n g , Mass. 1979). Y e r g i n , D . , Shattered peace (Boston 1977).
Yost, D . S . , France and conventional defense in Central Europe, (Boulder 1985).
