Consultatiedocument price caps
OPTA 20 april 1999
Inhoudsopgave
Samenvatting ... 1
Hoofdstuk 1 Inleiding... 4
Hoofdstuk 2 Wettelijk kader... 6
2.1 Inleiding ... 6
2.2 Europese regelgeving... 6
2.3 Nationale regelgeving ... 6
Hoofdstuk 3 Samenhang tussen kostenoriëntatie en price caps ... 8
3.1 Inleiding ... 8
3.2 Doel van het vereiste van kostenoriëntatie ... 8
3.3 Afweging van belangen ... 8
3.4 Vormen van toezicht op het vereiste van kostenoriëntatie... 9
3.5 Keuze en doel van het price cap-systeem ... 11
Hoofdstuk 4 Analyse van de concurrentiesituatie ... 12
4.1 Inleiding ... 12
4.2 Huidige concurrentiesituatie... 12
4.3 Afbakening van de markt... 12
4.4 Beoordelingscriteria ... 15
4.5 Conclusies ... 17
Hoofdstuk 5 Invulling price cap-systeem ... 20
5.1 Inleiding ... 20
5.2 Lengte van de price cap-periode ... 20
5.3 Diensten in het mandje ... 21
5.4 Weegfactoren... 21
5.5 Geleidelijke of eenmalige ijking ... 22
5.6 Sub-caps ... 24
5.7 Kortingen ... 27
5.8 Inflatie-index... 27
5.9 Carry-over... 28
5.10 Relatie met interconnectietarieven... 28
5.11 Effectenrealisatie... 29
5.12 Ingrepen gedurende de price cap-periode... 30
Hoofdstuk 6 Hoogte van de price cap... 31
6.1 Inleiding ... 31
6.2 Kostenontwikkeling ... 31
6.3 Rendementsvraagstuk... 32
Hoofdstuk 7 Samenhang tussen tarieftoezicht en price caps ... 33
7.1 Inleiding ... 33
7.2 Toetsingskader tarieven... 33
7.3 Tariefpakketten (I) ... 34
7.4 Herbalancering ... 35
7.5 Tariefpakketten (II) ... 36
7.6 Toetsingskader maximum abonnementstarief ... 38
Hoofdstuk 8 Vraagpunten ... 39
Hoofdstuk 9 Verdere procedure ... 41
Samenvatting
1. Op grond van Europese en nationale
regelgeving is KPN verplicht kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen voor de vaste
telefoondienst. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit moet erop toezien of KPN aan deze verplichting voldoet. In zijn besluit van 23 november 1998 heeft het college aangegeven de kostenoriëntatie van de tarieven in de toekomst te zullen beoordelen op basis van een systeem van price caps, ook wel prijsplafonds genoemd. In dit consultatiedocument wordt het beleidsmatige kader hiervoor nader uitgewerkt.
2. In het algemeen wordt onder
‘kostengeoriënteerd’ verstaan dat tarieven een afspiegeling moeten zijn van de onderliggende kosten inclusief een redelijke winstopslag.
Daarmee wordt beoogd gebruikers te bescher- men tegen te hoge telefoontarieven op
(deel)markten waar nog geen sprake is van effectieve concurrentie. In die zin is het te beschouwen als een (tijdelijk) substituut voor efficiënte marktwerking.
3. Bij de beoordeling van kostenoriëntatie moet een afweging worden gemaakt tussen de
belangen van eindgebruikers en die van KPN. Het college is van opvatting dat aan deze belangen voldoende recht wordt gedaan indien KPN in haar tarieven een zodanige winstopslag doorberekent dat het bedrijf een redelijk rendement op het geïnvesteerde vermogen kan behalen. De hoogte van het redelijk rendement wordt daarbij op objectieve wijze bepaald door vaststelling van de zgn. “Weigthed Average Cost of Capital” voor KPN’s price cap gereguleerde activiteiten. Bij een dergelijke tariefstelling is naar het oordeel van het college ook in voldoende mate rekening
gehouden met de belangen van andere aanbieders op de telecommunicatiemarkt.
4. Verschillende vormen van tariefregulering zijn denkbaar om erop toe te zien dat de tarieven voldoen aan het vereiste van kostenoriëntatie.
Met name aan rendementsregulering en kosten- plus-regulering kleeft het nadeel dat er weinig prikkels van uitgaan om kostenbesparingen te realiseren en efficiënter te gaan werken. Price cap-regulering biedt die prikkels wel. Bovendien heeft het als voordeel dat het alle betrokkenen - gebruikers, KPN en andere aanbieders - duidelijkheid verschaft over de tariefontwikkeling die in de komende jaren te verwachten is.
Meestal is er daarbij sprake van een jaarlijkse verlaging van de tarieven, zo leert althans de ervaring in andere landen. Een nadeel is wel dat
sommige gebruikers, vergeleken met de andere twee methoden, minder direct beschermd worden tegen bovenmatige winstneming. Dat komt doordat het tarieftoezicht zich niet richt op individuele diensten, maar op een ‘mandje’ van diensten. Denkbaar is dat diensten waarop nog weinig concurrentie is nauwelijks in prijs omlaag gaan of zelfs duurder worden, terwijl de tarieven van diensten waarop al enige concurrentie plaatsvindt juist wel worden verlaagd. Het college is zich bewust van de risico’s van price cap- regulering en heeft bij de concrete uitwerking van het price cap-systeem een aantal maatregelen getroffen om die te verkleinen.
5. Bij tariefregulering op basis van een price cap- systeem wordt voor een ‘mandje’ van diensten vastgesteld hoe de tarieven zich gedurende een aantal jaren dienen te ontwikkelen. Gelet op de concurrentiesituatie op de verschillende deelmarkten vindt het college dat de volgende diensten in het ‘mandje’ opgenomen moeten worden: de vaste aansluiting (zowel PSTN als ISDN), lokaal telefoonverkeer, nationaal telefoon- verkeer, telefoonverkeer van vast naar mobiel, gidsvermelding en de bijbehorende verstrekking van telefoongidsen en tenslotte de telefonische inlichtingendienst. Internationaal telefoonverkeer wordt hier niet in opgenomen omdat daarop naar het oordeel van het college reeds voldoende concurrentie is.
6. In het algemeen geldt dat een price cap- systeem het meest effectief is als voor een langere periode, bijv. 4 à 5 jaar, afspraken over de tariefontwikkeling worden gemaakt. Echter, vanwege de onzekerheid omtrent de effecten van een aantal ontwikkelingen op de
telecommunicatiemarkt - te denken valt aan de invoering van nummerportabiliteit en carrier preselectie, ontbundelde toegang tot de local loop en de algehele herziening van het ONP-kader - acht het college een kortere periode wenselijk en noodzakelijk. Voorgesteld wordt het price cap- systeem voor de duur van drie jaar vast te stellen.
7. Het college is voornemens de gewichten van de verschillende diensten binnen het price cap- systeem te bepalen door de omzet die met een bepaalde dienst wordt behaald af te zetten tegen de totale omzet van de diensten in het ‘mandje’.
Daarbij weegt de omzet van alle gebruikers en van alle tariefpakketten mee. Deze methode ter bepaling van het relatieve gewicht van een dienst is zeer eenvoudig en heeft als voordeel dat het voor KPN loont om verschillen in de
tariefpakketten aan te brengen. Tariefwijzigingen
in alle tariefpakketten tellen immers mee om de jaarlijks voorgeschreven tariefverlaging te realiseren.
8. Eventuele bovenmatige winsten kunnen bij het van start gaan van de price cap-periode worden afgeroomd of gedurende de price cap-periode worden weggenomen. Vanuit de economische theorie valt niet goed in te zien waarom een eenmalige ijking van de tarieven achterwege zou moeten blijven. Efficiënte toetreding tot de markt wordt daardoor niet verhinderd, maar juist bevorderd. Het college verricht thans onderzoek naar de concurrentie op lokale telefonie en de verwachte ontwikkeling daarin. Marktpartijen is daarbij de gelegenheid geboden aan te tonen dat binnen 1 à 2 jaar een voldoende grote groep gebruikers kan kiezen bij wie ze hun lokale telefoonverkeer afwikkelen en tevens aannemelijk te maken dat een eenmalige ijking van de lokale tarieven een ernstige belemmering vormt voor de totstandkoming van concurrentie op lange termijn.
De resultaten van dit onderzoek worden in juni verwacht.
9. Mocht het college uiteindelijk toch niet voor een eenmalige ijking van de lokale telefoontarieven kiezen, dan zal voor deze tarieven een sub-cap worden opgenomen. Het betekent dat de lokale tarieven dan jaarlijks in ieder geval met een bepaald percentage omlaag moeten. Het college acht dit noodzakelijk om consumenten die voornamelijk lokaal bellen en die geen keuze hebben uit andere aanbieders, te beschermen tegen bovenmatige winstneming. Voor de overige gesprekstarieven zal een lichtere sub-cap worden opgenomen, namelijk dat de tarieven niet mogen worden verhoogd.
10. Verder acht het college het niet redelijk dat kortingen die KPN verleent meetellen om de jaarlijks voorgeschreven tariefverlaging te realiseren. Van de meeste kortingsregelingen profiteert immers slechts een beperkte groep
‘veelbellers’. Een uitzondering zou volgens het college gemaakt moeten worden voor
kortingsregelingen met een generiek karakter, zoals bijv. de onlangs door KPN geïntroduceerde Voordeelnummers. Aangezien vrijwel alle gebruikers daarvan kunnen profiteren, acht het college het redelijk dat dergelijke korting wel meetelt.
11. Aangezien KPN de ontwikkeling van prijzen in het algemeen niet kan beïnvloeden, stelt het college voor de price cap-formule te corrigeren voor de inflatie. Daarmee wordt voorkomen dat KPN een onverwachtse winst of verlies incasseert als blijkt dat de werkelijke inflatie lager dan wel hoger uitvalt dan waarvan vooraf, bij de vaststelling van de hoogte van de price cap, is uitgegaan.
12. Het college acht het op zichzelf niet bezwaarlijk als KPN de tarieven in enig jaar verder verlaagt dan zij op grond van de jaarlijkse price cap verplicht is. De vraag is of extra verlagingen ook overdraagbaar zijn naar het volgende jaar. Aangezien het voor gebruikers aantrekkelijk is dat tariefverlagingen in beginsel zo vroeg mogelijk in de tijd plaatsvinden, acht het college het redelijk dat KPN eventuele extra verlagingen in een bepaald jaar mag meenemen naar het daarop volgende jaar.
13. Voor veel marktpartijen speelt het verschil tussen de interconnectie- en
eindgebruikerstarieven een belangrijke rol bij het aanbod van hun diensten. Het college zal de price cap-periode daarom laten lopen van 1 juli tot 1 juli, overeenkomstig de periode waarvoor jaarlijks de interconnectietarieven worden vastgesteld.
Daarbij dient KPN uiterlijk drie maanden na het begin van een price cap-jaar minimaal 80% van de jaarlijks voorgeschreven tariefverlagingen te realiseren en 100% na uiterlijk negen maanden.
Alleen in het eerste jaar van het price cap- systeem wordt hiervan afgeweken omdat het college niet voor september van dit jaar het systeem en de hoogte van de jaarlijkse price cap zal kunnen vaststellen.
14. Voor het overige zal het college gedurende de looptijd in beginsel niet ingrijpen in het price cap- systeem. Uitsluitend in geval van calamiteiten bijv.
omdat KPN in haar voortbestaan wordt bedreigd, zal het college hiervan afwijken.
15. Het toezicht dat het college op de
telefoontarieven houdt, gaat verder dan het price cap-systeem alleen. In de vorige consultatie over de telefoontarieven (van 25 februari 1998) heeft het college zich op het standpunt gesteld dat KPN in ieder geval een tariefpakket met volledig geherbalanceerde en volledig
kostengeoriënteerde abonnements- en gesprekstarieven zou moeten aanbieden. Het college is echter van opvatting dat een dergelijke verplichting niet strookt met de grotere mate van tariefvrijheid die KPN heeft binnen een price cap- systeem. Daarnaast verwacht het college dat het aanbod van een dergelijk tariefpakket toch wel tot stand komt omdat KPN daar zelf ook belang bij heeft.
16. Wel acht het college het wenselijk om een bovengrens te stellen aan het maximum abonnementstarief dat KPN in enig tariefpakket mag hanteren. Door het abonnementstarief steeds verder te verhogen en de
gesprekstarieven steeds verder te verlagen, zou KPN namelijk tariefpakketten kunnen aanbieden die slechts voor een steeds kleinere groep
‘veelbellers’ aantrekkelijk zijn. Per saldo zouden
‘veelbellers’ dan minder voor dezelfde diensten
gaan betalen dan ‘weinigbellers’. Naar het oordeel
van het college zou dan sprake zijn van
overtreding van het non-discriminatie-beginsel. Als bovengrens voor het abonnementstarief hanteert het college de onderliggende kosten inclusief redelijk rendement.
17. Tot uiterlijk 26 mei kunnen belanghebbenden hun zienswijze naar voren brengen op de invulling
die aan het price cap-systeem gegeven zou
moeten worden. Op diezelfde dag houdt het
college een openbare hoorzitting waarin
belanghebbenden ook mondeling hun standpunt
kunnen toelichten.
1. Inleiding
18. Op 23 november 1998 heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) een besluit genomen over de mate van kostenoriëntatie van de
eindgebruikerstarieven voor de vaste
telefoondienst van KPN Telecom (hierna: KPN).
Het college heeft in dit besluit onder een aantal voorwaarden ingestemd met de door KPN voorgestelde telefoontarieven per 1 januari 1999.
Daarbij is aangegeven dat het college
voornemens is de tarieven in de toekomst, dat wil zeggen na 1 juli 1999, te reguleren op basis van een price cap-systeem (prijsplafond). Een dergelijk systeem zal in de periode daaraan voorafgaand met betrokkenheid van marktpartijen worden ontwikkeld.
19. Bij tariefregulering op basis van een price cap-systeem wordt voor een ‘mandje’ van diensten vastgesteld hoe de tarieven zich gedurende een aantal jaren dienen te ontwikkelen. De vereiste tariefontwikkeling is afhankelijk van de te verwachten
kostenontwikkelingen, inbegrepen een redelijk rendement op het geïnvesteerde vermogen, en omzetontwikkelingen. De ervaringen in andere landen leren dat de uitkomst hiervan meestal is dat de tarieven jaarlijks met een bepaald percentage, de ‘X’, omlaag moeten gaan. In de verdere beschrijving zal het college om wille van de duidelijkheid uitgaan van een jaarlijkse verlaging van de tarieven hoewel theoretisch gezien de uitkomst ook zou kunnen zijn dat een bovengrens aan tariefverhogingen wordt gesteld.
20. De ontwikkeling van een price cap-systeem valt kortweg uiteen in twee hoofdactiviteiten. De eerste is dat beleidsmatig invulling moet worden gegeven aan price cap-regulering. Hierbij dient te worden vastgesteld hoe het price cap-systeem er concreet uit komt te zien. Het gaat dan om vragen als: welke diensten vallen onder de price cap, hoe lang duurt de price cap, zijn er sub-caps nodig. De tweede hoofdactiviteit betreft de ontwikkeling van een model op basis waarvan de hoogte van de price cap kan worden bepaald. In het model dient een relatie te worden gelegd tussen te verwachten kostenontwikkelingen (inclusief de vermogenskostenvoet) en de ontwikkeling van de eindgebruikerstarieven.
21. Dit consultatiedocument gaat voornamelijk in op de beleidsmatige aspecten inzake price cap- regulering. Aangegeven zal worden op welke wijze het college voornemens is invulling te geven aan het price cap-systeem. Graag stelt het
college belangstellenden in de gelegenheid hun zienswijze hierover naar voren te brengen. Het college zal de inbreng van de verschillende (markt)partijen betrekken bij de uiteindelijke vaststelling van het price cap-systeem. De definitieve beslissing over het price cap-systeem en over de hoogte van de price cap verwacht het college in september 1999 te zullen nemen.
Vanwege de complexiteit van het onderwerp en de nog tijdelijke onderbezetting van OPTA is het college tot het inzicht gekomen niet vóór die tijd tot een zorgvuldig en goed voorbereid besluit te kunnen komen. Zijdelings zal in dit
consultatiedocument worden ingegaan op de ontwikkeling van het model dat gebruikt wordt om de hoogte van de price cap te bepalen. Ten behoeve daarvan organiseert het college in het tweede kwartaal van 1999 een aantal workshops waarvoor (markt)partijen reeds zijn benaderd (Stcrt. 1999, nr. 62).
22. Het college heeft de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) om een reactie gevraagd op zijn voornemens inzake de concrete invulling van het price cap-systeem. Op het commentaar van de NMa wordt in dit document ingegaan voorzover het standpunt van de NMa afwijkt van dat van het college.
23. De opbouw van dit consultatiedocument is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het wettelijke kader. Hoofdstuk 3 behandelt de samenhang tussen kostenoriëntatie en
tarieftoezicht op basis van een price cap-systeem.
In hoofdstuk 4 geeft het college zijn visie over de mate van concurrentie op de verschillende deelmarkten van de markt voor vaste telefonie.
Daarna gaat het college in hoofdstuk 5 in op de invulling van het price cap-systeem dat hem voor ogen staat. Aansluitend komt in hoofdstuk 6 aan de orde op welke wijze de hoogte van de price cap, de ‘X’, bepaald zal worden. In hoofdstuk 7 wordt de samenhang tussen tarieftoezicht en price caps besproken, waarna in hoofdstuk 8 een samenvatting van de door het college
geformuleerde vraagpunten zal worden gegeven.
Tenslotte wordt in hoofdstuk 9 de verdere
procedure inzake de consultatie besproken.
2. Wettelijk kader
2.1 Inleiding
24. In zijn besluit van 23 november 1998 heeft het college aangegeven voornemens te zijn een price cap-systeem te ontwikkelen op basis waarvan in de toekomst zal worden toegezien op de mate van kostenoriëntatie van de telefoontarieven. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wettelijke bepalingen inzake kostenoriëntatie en de wijze waarop tariefregulering op basis van een price cap-systeem daarin past.
2.2 Europese regelgeving
25. Aan het einde van de jaren tachtig is in de Europese Unie een begin gemaakt met het totstandbrengen van een gemeenschappelijke markt voor telecommunicatiediensten. Dit moest worden bereikt door enerzijds liberalisering van de telecommunicatiesector en anderzijds
harmonisering van de voorwaarden voor toegang tot en gebruik van telecommunicatienetwerken en -diensten. De sector is geleidelijk aan
geliberaliseerd met 1 januari 1998 als voorlopige einddatum. Op die datum moesten de lidstaten alle wettelijke belemmeringen hebben opgeheven die betrekking hebben op het aanbieden van telecommunicatienetwerken en -diensten. In het streven naar een gemeenschappelijk markt voor telecommunicatiediensten zijn verder de voorwaarden voor toegang tot en gebruik van telecommunicatienetwerken en -diensten geharmoniseerd. De basis hiervoor vormen de zgn. voorwaarden voor Open Network Provision (ONP). In de ONP-kaderrichtlijn
1zijn de grondbeginselen voor ONP opgenomen. Het beginsel van kostenoriëntatie speelt hierbij een belangrijke rol.
26. Voor spraaktelefonie is een aparte ONP- richtlijn vastgesteld
2waarin onder meer is bepaald dat de tarieven van organisaties met een aanmerkelijke macht op de markt in
overeenstemming moeten zijn met de
grondbeginselen van kostenoriëntatie. Het wordt aan de lidstaten zelf overgelaten om hieraan nader invulling te geven.
1
Richtlijn 90/387/EEG van de Raad van 28 juni 1990, nr. L 192. Later is deze richtlijn aangepast bij richtlijn 97/51/EG om te kunnen functioneren in een door concurrentie gekenmerkt klimaat.
2
Richtlijn 98/10/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 1998, nr. L 101.
27. Voor het komende jaar staat een algehele herziening gepland van het ONP-kader en de bijbehorende ONP-richtlijnen. De uitkomsten daarvan zouden in 2002 effectief moeten worden in de lidstaten, al kan niet uitgesloten worden dat dit mede door het aftreden van de Europese Commissie enige vertraging oploopt.
2.3 Nationale regelgeving 28. Op 15 december 1998 is de
Telecommunicatiewet (Tw) in werking getreden.
Deze wet is mede gebaseerd op de ONP- regelgeving en is een belangrijke stap op weg naar de totstandkoming van een concurrerende telecommunicatiemarkt. In artikel 7.1 van deze wet wordt aangegeven dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld ter uitvoering van de ONP- richtlijnen. De wetgever heeft deze regels gesteld in het Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie (BOHT).
29. Op grond van artikel 35 van het BOHT is KPN verplicht kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen voor het gebruik van het vaste openbare telefoonnetwerk en de vaste openbare
telefoondienst. Dit houdt in dat de tarieven gebaseerd dienen te zijn op de onderliggende kosten inclusief een redelijke winstopslag. Het college van OPTA moet erop toezien in hoeverre aan deze eis is voldaan. Het vereiste van kostenoriëntatie is alleen van toepassing op aanbieders die een aanmerkelijke macht op de vaste telefoniemarkt hebben. KPN is op basis van de overgangsbepalingen
3voor een periode van twee jaar vanaf de inwerkingtreding van de Tw aangewezen als partij met aanmerkelijke macht op de markt en is dus verplicht kostengeoriën- teerde telefoontarieven vast te stellen voor het vaste net. Het college voorziet niet dat op korte termijn een andere partij aangewezen zal worden op de markt voor vaste telefonie. Kortheidshalve verwijst het college naar het
‘Consultatiedocument aanmerkelijke macht op de markt (I)’ van 18 december 1998
4.
30. Op welke wijze het college dient te beoordelen of de tarieven voldoende kostengeoriënteerd zijn, staat eveneens
beschreven in artikel 35 van het BOHT. Jaarlijks
3
Artikel 20, eerste lid, van de Tw.
4
Te vinden op
http://www.opta.nl/optaweb/biblioth/index.html
dient KPN aan het college een overzicht aan te bieden van de kosten en opbrengsten die over het voorgaande boekjaar aan de telefoondienst zijn toegerekend. De toerekening zelf moet
plaatsvinden volgens het door het college goedgekeurde toerekeningssysteem van KPN.
Op basis van het overzicht van kosten en opbrengsten beoordeelt het college, rekening houdend met de op dat moment voorzienbare ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van KPN alsmede met de op dat moment voorzienbare ontwikkelingen in de markt, of de tarieven voldoende kostengeoriënteerd zijn of zullen zijn.
31. Dat bij de beoordeling met name rekening moet worden gehouden met ontwikkelingen in de bedrijfsvoering en in de markt is nieuw ten opzichte van de oude regeling in het Besluit algemene richtlijnen telecommunicatie. In de toelichting bij het BOHT wordt hiervoor de volgende overweging gegeven. Bij de toepassing van het beginsel van kostenoriëntatie is het niet de bedoeling dat de tarieven die door KPN in de toekomst gehanteerd moeten worden slechts een afgeleide zijn van kosten uit het verleden. Daarbij zal ook rekening moeten worden gehouden met de op het moment van beoordeling redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van invloed zijn op de in de toekomst te verwachten kosten en opbrengsten. Om dit beter tot uitdrukking te brengen, is hiervoor expliciet een bepaling in de tekst opgenomen.
32. Een systeem dat naar het oordeel van het college goed aansluit bij de nadere invulling die aan de beoordeling van kostenoriëntatie wordt gegeven, is een price cap-systeem. In een dergelijk systeem wordt op basis van de in de toekomst te verwachten kosten en opbrengsten bepaald hoe de tarieven zich in de komende jaren dienen te ontwikkelen. Het college heeft reeds vorig jaar de markt over een dergelijk systeem van tariefregulering geconsulteerd
5, binnen de marges van de toen geldende regelgeving. De meeste marktpartijen stelden zich toen terughoudend op. Hoewel toepassing van een price cap-systeem nog niet expliciet in het BOHT is opgenomen, biedt het besluit hiervoor toch meer ruimte. In de toelichting bij het BOHT wordt gesteld dat het werken met een price cap- systeem niet als verplichte werkwijze aan het college is voorgeschreven, maar dat het bij de praktische uitwerking wel is toegestaan te werken met meerjarige afspraken. Het college is dan ook van opvatting dat een price cap-systeem bij uitstek past bij de wijze van beoordeling van de kostenoriëntatie van de telefoontarieven zoals die door de wetgever is beoogd.
5
Consultatiedocument kostenoriëntatie spraak van
25 februari 1998.
3. Samenhang tussen kostenoriëntatie en price caps
3.1 Inleiding
33. Aan KPN is de wettelijke verplichting opgelegd om kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen voor de telefoondienst. Hieronder wordt eerst ingegaan op het beginsel van
kostenoriëntatie en op de wijze waarop het college de toepassing van dit beginsel voor ogen staat. Aansluitend gaat het college in op een aantal vormen van tariefregulering die voor de beoordeling van kostenoriëntatie van de tarieven kunnen worden gebruikt. Daarbij zal het college zijn voorkeur motiveren voor tariefregulering op basis van een price cap-systeem.
3.2 Doel van het vereiste van kostenoriëntatie
34. In het algemeen wordt onder
‘kostengeoriënteerd’ verstaan dat tarieven een afspiegeling moeten zijn van de onderliggende kosten inclusief een redelijke winstopslag. Daarbij wordt de redelijkheid van de winstopslag
gerelateerd aan het vermogen dat ten behoeve van het aanbieden van de betreffende dienst is geïnvesteerd. Het college verwijst in dit verband ook naar de ONP-kaderrichtlijn
6, waarin is bepaald dat bij het vaststellen van kosten- georiënteerde tarieven rekening moet worden gehouden met de noodzaak van een redelijk rendement op gedane investeringen (zie bijlage 1 van de richtlijn).
35. Met het vaststellen van kostengeoriënteerde telefoontarieven wordt beoogd om gebruikers te beschermen tegen te hoge tarieven op
(deel)markten waar geen sprake is van effectieve concurrentie. Onder het laatste verstaat het college een situatie waarbij gebruikers kunnen kiezen uit meerdere aanbieders én waarbij de tarieven vergelijkbaar zijn met tarieven zoals die bij (vrijwel) volledige mededinging tot stand zouden zijn gekomen. Het betekent dat het vereiste van kostenoriëntatie als een (tijdelijk) substituut voor efficiënte marktwerking te beschouwen is. Het betekent ook dat de verplichting tot het vaststellen van
kostengeoriënteerde tarieven naar het oordeel van het college kan komen te vervallen wanneer op een (deel)markt sprake is van effectieve concurrentie.
3.3 Afweging van belangen
6
Zie voetnoot 1.
36. Naast de belangen van gebruikers dient bij de beoordeling van kostenoriëntatie ook rekening te worden gehouden met de belangen van KPN als ondernemer. Terwijl gebruikers belang hebben bij bescherming tegen bovenmatige winstneming op markten waar de concurrentie zich (nog)
onvoldoende doet gelden, heeft KPN belang bij zodanige tarieven dat op lange termijn een zo hoog mogelijke winst wordt gerealiseerd. Binnen de beperkingen die door de huidige
concurrentiesituatie en de verwachte
ontwikkelingen daarin worden gedicteerd, zal KPN in beginsel een zo hoog mogelijke tariefstelling nastreven. Dat is in strijd met de belangen van gebruikers. Het college ziet zich derhalve voor de vraag gesteld welke belangen als gerechtvaardigde belangen van KPN kunnen worden aangemerkt.
37. Het antwoord hierop ligt besloten in de definitie van het begrip kostenoriëntatie. Naast de onderliggende kosten mag KPN in haar tarieven een winstopslag doorberekenen teneinde een redelijk rendement op het geïnvesteerde vermogen te behalen. Naar het oordeel van het college zou het niet redelijk zijn als KPN in haar tarieven een hogere winstopslag kan
doorberekenen dan nodig is om duurzaam vermogen te kunnen aantrekken voor het doen van investeringen. Het rendement dat hiervoor minimaal nodig is, kan worden bepaald door de (gewogen) gemiddelde vermogenskostenvoet van KPN vast te stellen. Daarbij wordt bepaald welke vergoeding KPN objectief gezien zou moeten betalen aan de verschaffers van zowel eigen vermogen als vreemd vermogen. Indien KPN een hogere vergoeding in haar tarieven zou mogen doorberekenen, komt dat vrijwel uitsluitend de verschaffers van eigen vermogen (de
aandeelhouders) ten goede (hogere winst). Het college acht dat niet in het belang van gebruikers.
Derhalve acht het college een rendement dat gelijk is aan de (gewogen) gemiddelde
vermogenskostenvoet een redelijk rendement op het geïnvesteerde vermogen.
38. Tot nu toe is het college nog niet ingegaan op de belangen van andere aanbieders bij de beoordeling van de mate van kostenoriëntatie van de tarieven. Denkbaar is dat de structuur van een deelmarkt zodanig is dat het voor andere
aanbieders onmogelijk is om met KPN te kunnen
concurreren als KPN tarieven hanteert die
gebaseerd zijn op de kosten inclusief redelijk
rendement. Als dit het geval is, is het de vraag of
het maatschappelijk belang ermee gediend is dat
anderen zich op deze markt begeven. Immers,
als anderen zich uitsluitend op een dergelijke markt kunnen handhaven bij een hogere tariefstelling dan is het uit macro-economisch oogpunt efficiënter als de betreffende dienst door één aanbieder wordt aangeboden (bijv. in de situatie van een zogenaamd natuurlijk monopolie).
39. Bij de beslissing om zich al dan niet op de betreffende markt te begeven spelen de lange- termijn-perspectieven op een bepaalde
(deel)markt een belangrijke rol. In beginsel zullen anderen alleen toetreden als ze verwachten dat ze op langere termijn hun diensten tegen betere voorwaarden (waaronder lagere tarieven) kunnen aanbieden dan KPN. Of men de concurrentie aan kan tegen de huidige tarieven van KPN is daarbij van minder belang. Uiteraard is het voor andere aanbieders aantrekkelijk als de tarieven van KPN nog enige tijd op het huidige niveau blijven aangezien de aanloopverliezen - die er altijd zijn - hierdoor kunnen worden beperkt. Bij de
uiteindelijke beslissing om toe te treden zullen realistische marktpartijen zich echter moeten baseren op het langetermijnperspectief; en dat is dat de tarieven van KPN niet structureel hoger zullen zijn dan de kosten inclusief redelijk rendement (hetzij als gevolg van concurrentie, hetzij als gevolg van toepassing van het wettelijk vereiste van kostenoriëntatie door OPTA). Als de tarieven van KPN worden vastgesteld op het niveau van de onderliggende kosten inclusief redelijk rendement, dan is dat naar het oordeel van het college dan ook niet onredelijk in het licht van de belangen van andere aanbieders.
3.4 Vormen van toezicht op het vereiste van kostenoriëntatie
40. Het beoordelen van de kostenoriëntatie op de telefoontarieven kan op een aantal manieren gebeuren. Hieronder zal het college ingaan op de voor- en nadelen van de drie meest gebruikte vormen, te weten rendementsregulering, kosten- plus-regulering en price cap-regulering.
41. De meest directe manier om ervoor te zorgen dat gebruikers worden beschermd tegen
bovenmatige winstneming is
rendementsregulering. In de jaren zeventig en tachtig werd dit instrument onder andere in de Verenigde Staten toegepast om de tarieven van monopoloïde nutsbedrijven te reguleren. Daarbij werd achteraf vastgesteld of niet meer dan de kosten plus een redelijk rendement in de tarieven was doorberekend. Indien dat wel het geval was, diende verrekening plaats te vinden. Het voordeel van deze methode is dat verzekerd is dat geen bovenmatige winstneming plaatsvindt. Aan deze methode kleeft echter ook een aantal nadelen.
Doordat het rendement telkens wordt afgeroomd, is er voor het gereguleerde bedrijf geen enkele
prikkel om de kosten te beheersen of efficiënter te gaan werken. Hetzelfde geldt ten aanzien van het realiseren van innovaties. Op macroniveau leidt dit tot inefficiënte allocatie van
productiemiddelen en tot een uiteindelijk hogere tariefstelling dan gegeven de juiste economische prikkels haalbaar is.
42. Een methode waarin deze nadelen zich in veel mindere mate voordoen is die van kosten- plus-regulering. Daarbij worden de tarieven vastgesteld op basis van de huidige kosten vermeerderd met een redelijk ex ante rendement.
In dat geval wordt achteraf niet gecorrigeerd voor het daadwerkelijk gerealiseerde (ex post)
rendement. De methode bevat derhalve een zekere prikkel om efficiënter te gaan werken, zij het een beperkte aangezien het gereguleerde bedrijf slechts gedurende één jaar van zijn extra inspanningen kan profiteren. Doordat in beperkte mate tijdelijk (hooguit een jaar) hogere winsten kunnen worden behaald, worden gebruikers via deze methode ook minder direct beschermd tegen bovenmatige winsten. Het college heeft de telefoontarieven van KPN vorig jaar op basis van deze methode beoordeeld.
43. Het nadeel van kosten-plus-regulering is dat sturing van de tarieven plaatsvindt op basis van een momentopname van de kosten. Als de tarieven permanent op deze wijze worden beoordeeld, zal het gereguleerde bedrijf geneigd zijn om de kostenbasis te verhogen (‘gold- plating’). Immers, hogere kosten mag het bedrijf gewoon doorberekenen in de tarieven. Ook zet deze vorm van tariefregulering er niet toe aan innovaties door te voeren.
44. De bovengeschetste nadelen doen zich in beginsel niet voor bij tariefregulering op basis van price caps (tariefplafonds). Bij een dergelijke vorm van reguleren wordt niet uitgegaan van de huidige kosten maar van de toekomstige kosten.
In het algemeen wordt voor een ‘mandje’ van diensten op basis van de in de komende jaren te verwachten kostenontwikkelingen bepaald hoe de tarieven zich jaarlijks dienen te ontwikkelen. Als het bedrijf erin slaagt tegen lagere kosten te opereren dan is ingeschat, mag het bedrijf het verschil behouden. In dat geval wordt efficiënter werken en het realiseren van kostenbesparingen wel gestimuleerd. Volgens de OECD verdient price cap-regulering om die reden de voorkeur. In het rapport ‘Regulatory reform in the Netherlands’
7
heeft de OECD zich kritisch uitgelaten over het loslaten door de wetgever van het bestaande price cap-systeem in 1997 en wordt Nederland aangeraden terug te gaan naar een ‘licht’ price cap-systeem.
7
Rapport van de OECD, nr.
DSTI/ICCP/TISP(98)9.
45. Een ander voordeel van toezicht op basis van price caps is dat het partijen duidelijkheid
verschaft over de te verwachten tariefontwikkelingen. Voor
investeringsbeslissingen van KPN en andere aanbieders kan dat van groot belang zijn.
Marktpartijen kunnen betere schattingen maken van prijsontwikkelingen waardoor
investeringsbeslissingen meer afgewogen kunnen worden genomen. Ook eindgebruikers krijgen meer duidelijkheid; zij weten zich verzekerd van een jaarlijkse verlaging van de telefoontarieven.
Het grotere inzicht dat aldus ontstaat in de tariefontwikkeling gaat echter wel ten koste van het inzicht van derden in de kostenverhoudingen van de incumbent (black box). In die zin leidt gebruik van een tariefplafondsysteem tot minder transparantie voor concurrenten.
46. Aangezien de tarieven bij price cap-regulering meer op afstand worden gestuurd, heeft de tarief- regulering zelf veel minder invloed op
verhoudingen in de markt. Voor KPN is een dergelijke vorm van regulering aantrekkelijk omdat zij tot op zekere hoogte zelf kan bepalen op welke wijze de voorgeschreven jaarlijkse verlaging van de tarieven wordt gerealiseerd.
Daardoor kan het bedrijf beter inspelen op de marktomstandigheden. Zonder aanvullende voorwaarden kan dit echter ook ten nadele van gebruikers uitpakken.
47. Bij tariefregulering op basis van price caps worden sommige gebruikers, vergeleken met de andere twee methoden, minder direct beschermd tegen bovenmatige winstneming. Aangezien het tarieftoezicht op het niveau van een mandje van diensten plaatsvindt en niet op het niveau van individuele diensten, is het mogelijk dat de tarieven van een bepaalde dienst fors worden verlaagd waardoor de tarieven van andere diensten veel minder of in het geheel niet hoeven te worden verlaagd. In beginsel zou KPN dus de tarieven van een dienst waarop zij een zekere mate van concurrentie ondervindt (nationaal telefoonverkeer) kunnen verlagen en daarmee ruimte kunnen creëren om de tarieven van diensten waarop zij thans nog weinig concurrentie ondervindt (lokaal telefoonverkeer) niet of
nauwelijks te verlagen. Wie met name van de laatste diensten gebruik maakt (in dit voorbeeld consumenten), profiteert dan niet of nauwelijks van de jaarlijkse tariefverlagingen van het gehele price cap-mandje. Bij price cap-regulering wordt dus de gemiddelde gebruiker (dat wil zeggen de fictieve gebruiker die evenredig van alle diensten van KPN gebruik maakt) beter beschermd tegen te hoge tarieven dan sommige individuele gebruikers.
48. In haar reactie stelt de NMa dat
compensatiemogelijkheden tussen de tarieven van de verschillende diensten niet mogelijk zouden moeten zijn. Door markten tezamen te
nemen, zou KPN bijvoorbeeld gemakkelijk op de ene markt een excessieve prijs in rekening kunnen brengen ten nadele van consumenten op die markt, waarvan de opbrengst op een andere markt ten nadele van concurrenten van KPN zou kunnen worden aangewend. In hoofdstuk 5 komt het college op dit specifieke punt terug.
49. Verder is het binnen price cap-regulering mogelijk dat het daadwerkelijk gerealiseerde rendement na afloop van de price cap-periode hoger (of lager) blijkt te zijn dan
geprognosticeerd. Voorzover dat terug te voeren is op extra verbetering van de efficiency is dat op zichzelf niet bezwaarlijk. Dat is immers ook de intentie van price cap-regulering. Gebruikers profiteren van de jaarlijks lagere tarieven, terwijl het gereguleerde bedrijf extra winst kan genieten door efficiënter te gaan werken. Denkbaar is echter ook dat achteraf een hoger rendement geconstateerd wordt als gevolg van foutieve schattingen, bijv. door een te lage schatting van de verkeersgroei. De hoogte van de price cap wordt immers vastgesteld op basis van onzekere ontwikkelingen in de toekomst. Weliswaar worden ontwikkelingen inzake kosten en opbrengsten zo goed mogelijk ingeschat, maar pas achteraf kan de nauwkeurigheid daarvan worden bepaald.
50. Hierboven heeft het college de voor- en nadelen van drie vormen van tariefregulering besproken: rendementsregulering, kosten-plus- regulering en price cap-regulering. Het college is van oordeel dat de laatste vorm macro-
economisch gezien tot de beste uitkomsten leidt.
Bij price cap-regulering kunnen gebruikers in beginsel jaarlijks lagere telefoontarieven verwachten, terwijl er voor KPN een stimulans van uitgaat om kostenbesparingen te realiseren.
Bij een eventuele volgende price cap-periode worden deze besparingen weer doorgegeven aan gebruikers in de vorm van lagere tarieven. Zoals hierboven is aangegeven kan bij ‘kale’ price cap- regulering niet geheel worden uitgesloten dat gebruikers toch te maken krijgen met een bovenmatige tariefstelling op bepaalde
(deel)markten waarop de concurrentie zich nog onvoldoende doet gelden. Het college is van opvatting dat deze risico’s zonodig kunnen worden opgevangen c.q. worden beperkt door aanvullende voorwaarden te stellen aan de werking van het price cap-systeem.
3.5 Keuze en doel van het price cap- systeem
51. Het college stelt zich met price cap-regulering ten doel om op zodanige wijze
kostengeoriënteerde tarieven voor de
telefoondienst tot stand te brengen dat op lange
termijn een zo laag mogelijke tariefstelling voor
eindgebruikers wordt gerealiseerd. Op korte
termijn wordt voor de komende jaren op basis
van een zo goed mogelijke inschatting van de ontwikkelingen inzake kosten en opbrengsten van KPN vastgesteld met welk percentage de tarieven van een mandje van diensten jaarlijks dienen te wijzigen. Op lange termijn geldt dat extra kostenbesparingen die KPN gedurende de looptijd van de price cap realiseert - en waartoe KPN wordt gestimuleerd aangezien zij deze gedurende de looptijd van de price cap mag behouden - in de volgende price cap-periode aan eindgebruikers worden doorgegeven in de vorm van lagere tarieven. Daarnaast beoogt het college met deze vorm van regulering alle betrokkenen duidelijkheid te verschaffen over hetgeen de komende jaren op het vlak van
tariefontwikkeling/regulering te verwachten is.
52. Het college meent dat de keuze van price cap-regulering met zich meebrengt dat het toezicht op de tarieven meer op afstand plaatsvindt. In beginsel wordt toezicht gehouden op de tariefstelling van een mandje van diensten en niet op die van individuele diensten. Ook vindt toetsing van de tarieven eens in de zoveel jaren
plaats en niet jaarlijks. Wel zal het college bij de concrete invulling die aan het price cap-systeem gegeven wordt, bezien óf, en in welke mate, aanvullende voorwaarden moeten worden gesteld teneinde te voorkomen dat (sommige) gebruikers zich, ondanks de jaarlijkse tariefverlagingen, toch geconfronteerd zien met een bovenmatige tariefstelling. Aangezien het college van opvatting is dat de effectiviteit van tariefregulering op lange termijn het grootst is als zo weinig mogelijk beperkingen aan de werking van een price cap- systeem worden opgelegd, zal het college uitsluitend aanvullende maatregelen treffen als dat uit oogpunt van gebruikersbescherming strikt noodzakelijk wordt geacht. Later in dit document komt het college hier nog een aantal keer op terug.
53. Graag verneemt het college de opvatting
van belanghebbenden over zijn keuze om de
telefoontarieven van KPN op basis van price
caps te reguleren.
4. Analyse van de concurrentiesituatie
4.1 Inleiding
54. Doel van het price cap-systeem is om op zodanige wijze kostengeoriënteerde tarieven voor de telefoondienst tot stand te brengen dat op lange termijn een zo laag mogelijke tariefstelling voor eindgebruikers wordt gerealiseerd. Het college meent dat naarmate sprake is van meer concurrentie de noodzaak afneemt om tarieven strikt via de beginselen van kostenoriëntatie te reguleren. Doorslaggevend bij die beoordeling is de feitelijke concurrentie op een bepaalde deelmarkt. Immers, het ontbreken van wettelijke belemmeringen voor het aanbieden van
telefoondiensten betekent nog niet dat er automatisch concurrentie ontstaat. Of daarvan sprake is, kan alleen maar beoordeeld worden door te kijken naar de feitelijke situatie op een (deel)markt. Bij de beoordeling van de concurrentiesituatie gaat het niet alleen om de vraag of er ook andere aanbieders actief zijn, maar is vooral de structuur van een (deel)markt en het feitelijke gedrag van marktpartijen op die markt bepalend. In dit hoofdstuk zal het college zijn visie geven op de huidige concurrentiesituatie op de verschillende (deel)markten en daarbij aangeven voor welke diensten (nog) de noodzaak tot beoordeling op basis van kostenoriëntatie bestaat.
4.2 Huidige concurrentiesituatie
55. Het college is zich er van bewust dat de mate van feitelijke concurrentie geen statisch gegeven is maar zich in de loop van de tijd ontwikkelt.
Denkbaar is dat er op diensten waarop thans geen effectieve concurrentie plaatsvindt gedurende de price cap-periode zodanige concurrentie zal ontstaan dat daardoor kostengeoriënteerde tarieven tot stand zullen komen. Voor de verschillende diensten zou hiervan een inschatting kunnen worden gemaakt.
56. Aangezien het schattingen betreft kan men pas achteraf vaststellen of deze schattingen correct zijn geweest. Als op basis van een inschatting van de toekomstige
concurrentiesituatie wordt bepaald of diensten al dan niet in het ‘mandje’ worden opgenomen, kan zich de situatie voordoen dat een dienst daarin niet wordt opgenomen, terwijl achteraf blijkt dat het toch had gemoeten (bijv. omdat de
concurrentie zich toch onvoldoende ontwikkeld heeft). In dat geval zou ex post geconstateerd kunnen worden dat eindgebruikers onvoldoende zijn beschermd tegen te hoge tarieven van de betreffende dienst. Een dergelijke situatie acht het
college niet wenselijk.
57. Andersom geldt dat als achteraf geconstateerd wordt dat niet nodig zou zijn geweest om een dienst in het mandje op te nemen, hierdoor geen nadelige gevolgen voor de concurrentie-ontwikkeling optreden. In zo’n geval is het aannemelijk dat de tarieven van de
betreffende dienst verder omlaag zijn gegaan dan het percentage van de gemiddelde jaarlijkse tariefverlaging. Strikt vanuit het oogpunt van concurrentie-ontwikkeling bezien, leidt het
‘onterecht’ opnemen in het mandje dus niet tot een te sterke verlaging van de tarieven.
Eindgebruikers zouden er mogelijk wel nadeel van kunnen ondervinden als zo’n dienst in het mandje wordt opgenomen. Als de tarieven met meer dan X% omlaag gaan onstaat er binnen het price cap-systeem ruimte om andere tarieven minder te verlagen. In hoofdstuk 5 komt aan de orde hoe het college met dit risico zal omgaan.
4.3 Afbakening van de markt
58. Binnen het kader van de mededingingsregels wordt bij de beoordeling van de marktsituatie de relevante markt bepaald. Bij de afbakening daarvan dient vastgesteld te worden wat de relevante productmarkt en wat de relevante geografische markt is. Voor de volgende onderdelen van de vaste telefoondienst zal het college bezien of gesproken kan worden van een relevante markt: vaste telefoonaansluitingen, lokaal telefoonverkeer, nationaal telefoonverkeer, telefoonverkeer van vast naar mobiel en Internet- toegang.
59. Het college laat een afbakening van de markt voor internationale telefonie thans achterwege. Bij de beoordeling van de telefoontarieven
(september 1998) heeft het college reeds geconcludeerd dat op de markt voor internationaal telefoonverkeer sprake is van zodanige effectieve concurrentie dat beoordeling van de tarieven op kostenoriëntatie achterwege kan blijven. Aangezien de concurrentie hierop sindsdien alleen nog maar heviger is geworden, ziet het college geen aanleiding hierop terug te komen.
60. De relevante productmarkt wordt voornamelijk bepaald door substitueerbaarheid aan de
vraagzijde d.w.z. aan de kant van de
eindgebruikers. Een relevante productmarkt
omvat alle producten en/of diensten die op grond
van hun kenmerken, hun prijzen en het gebruik
waarvoor zij zijn bestemd door de consument als
onderling verwisselbaar of substitueerbaar worden beschouwd. Daarbij wordt vaak als toets gehanteerd of de collectieve winsten zouden stijgen indien alle aanbieders van de betrokken diensten hun prijzen met 5 tot 10% zouden verhogen. Indien dit het geval is, wordt de betrokken markt als een afzonderlijke relevante productmarkt aangemerkt.
61. De relevante geografische markt is, kortweg, het gebied dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen.
Aangezien KPN vooralsnog wettelijk verplicht is overal in Nederland uniforme tarieven te hanteren voor de vaste telefoondienst
8is verdere
geografische afbakening van de markt thans niet relevant. Het college zal dit aspect dan ook niet bij afbakening van de markt betrekken. In het kader van deze beoordeling wordt de relevante geografische markt aldus bepaald op Nederland.
62. Eindgebruikers hebben een vaste
telefoonaansluiting nodig om te kunnen bellen en gebeld te kunnen worden. Een vaste
telefoonaansluiting kan thans worden geboden via het standaard telefoon-stopcontact van KPN, via
‘direct access’ (aan sommige grote zakelijke gebruikers) en in sommige delen van Nederland via de radio- en televisiekabel. Mobiele telefoon- aansluitingen vormen vooralsnog in zeer beperkte mate een substituut voor vaste
telefoonaansluitingen. Dat heeft te maken met de relatief hoge tarieven voor mobiel bellen ten opzichte van bellen over het vaste net. Alleen voor gebruikers die weinig bellen en vooral bereikbaar willen zijn, biedt een mobiele (pre paid) aansluiting een reëel alternatief. Andere substituten voor een vaste telefoonaansluiting lijken er niet te zijn. Het college zal daarom bij de beoordeling van de concurrentiesituatie voor vaste telefonie de markt voor vaste
telefoonaansluitingen als een relevante markt beschouwen.
63. Partijen die vaste telefoonaansluitingen leveren bieden ook lokale telefonie aan.
Daarnaast wordt lokaal telefoneren in beperkte mate door concurrenten van KPN aangeboden op basis van carrier-selectie (voor de grootzakelijke markt, als onderdeel van een totaalpakket van telefoondiensten). Substituten lijken er niet te zijn.
Mobiel bellen is niet verwisselbaar met lokaal bellen over het vaste net; daarvoor is het prijsverschil te groot. Ook Internet-telefonie is vooralsnog geen substituut; daarvoor is het verschil in kwaliteit en gebruiksgemak nog te groot. Het college zal daarom bij de beoordeling van de concurrentiesituatie voor vaste telefonie de markt voor lokaal telefoonverkeer als een
relevante markt beschouwen.
8
Artikel 7.4, tweede lid, onder a, van de Tw.
64. Het bovenstaande geldt in grote lijnen ook voor nationaal telefoonverkeer, zij het dat dit door een groot aantal aanbieders op basis van carrier- selectie wordt aangeboden. Mobiel bellen en Internet-telefonie zijn thans nog niet als substituut te beschouwen. Dit geldt overigens niet voor zeer korte gesprekken; die zijn mobiel soms
goedkoper dan via het vaste net. Dat heeft te maken met het starttarief dat op het vaste net in rekening wordt gebracht maar bij mobiele telefonie niet bestaat. Niettemin zal het college bij de beoordeling van de concurrentiesituatie voor vaste telefonie de markt voor nationaal
telefoonverkeer als een relevante markt beschouwen.
65. Vanwege het zeer grote prijsverschil tussen het bellen naar een vaste telefoonaansluiting en naar een mobiel toestel, zal men iemand pas mobiel proberen te bereiken als deze niet op zijn vaste telefoonaansluiting bereikt kan worden. Het lijkt erop dat er geen andere diensten zijn die directe bereikbaarheid bieden zoals het bellen van vast naar mobiel. Dit zou wellicht wel voor semafonie kunnen gelden, ware het niet dat eindgebruikers meestal zelf niet kunnen
beïnvloeden of iemand op die manier bereikbaar is. Het college zal daarom de markt voor telefoonverkeer van vast naar mobiel als een relevante markt beschouwen.
66. Voorts beschouwt het college de afbakening van de markt voor vaste Internet-toegang. Vaste Internet-toegang wordt thans aangeboden over vaste telefoonaansluitingen en over de
kabeltelevisie. Mobiele Internet-toegang staat nog in de kinderschoenen. Pas na de introductie van UMTS
9zou dat een alternatief kunnen gaan vormen. Andere alternatieven lijken niet voorhanden. Het college beschouwt Internet- toegang als een relevante markt. Hoewel Internet- toegang niet tot de vaste telefoondienst behoort, heeft het college de marktafbakening hiervan bepaald vanwege de relatie die er bestaat tussen de telefoontarieven en de Internet-tarieven. In de meeste gevallen fungeert op dit moment de vaste telefoondienst als dragerdienst voor het
aanbieden van Internet-toegang. Zo kunnen abonnees op de vaste telefoondienst van KPN Internet-toegang verkrijgen door lokaal in te bellen naar hun Internet-service-provider (zie ook onderstaande figuur).
9
Universal Mobile Telecommunication System.
Internet-toegang
Lokale telefonie Internet-toegang
Gebruiker
Internetserviceprovider
Aangezien Internet-inbelverkeer niet van lokaal telefoonverkeer te onderscheiden is - in beide gevallen wordt een verbinding tot stand gebracht met een telefoonnummer ‘binnen de regio’ - rekent KPN hiervoor hetzelfde tarief. Uit gegevens van KPN blijkt dat inmiddels 21% van het lokale verkeer Internet-inbelverkeer is
10. Gelet op de enorme groei die van Internet-gebruik verwacht wordt
11is het aannemelijk dat het aandeel van Internet-inbelverkeer in de toekomst dat van lokaal spraaktelefoonverkeer zal
overtreffen. Het college verwacht op korte termijn geen concurrentie door IP-telefonie op de markt voor verkeersdiensten
12.
67. Tenslotte is nog een verdere opsplitsing van de genoemde (deel)markten denkbaar naar marktsegment. In dat geval wordt per deelmarkt gekeken naar de concurrentiesituatie op de consumentenmarkt, op de kleinzakelijke markt en op de grootzakelijke markt. In commercieel opzicht is een dergelijke opsplitsing van groot belang, maar bij de beoordeling van de
10
Persbericht KPN van 17 maart jl. naar aanleiding van de bekendmaking van de resultaten over 1998.
11
Zie bijvoorbeeld Nieuwsbrief Telematica, april 1999. Hierin wordt de groei van spraakverkeer in 1999 op 25 procent geraamd en de groei van het Internet-verkeer op honderd procent. In het artikel
‘Snelle groei ISP-markt’ uit de Automatisering Gids van 16 april jl. worden volgens
marktonderzoeksbureau IDC de komende vier jaar groeipercentages van om en nabij de honderd procent verwacht op de markt voor Internet-toegang en gerelateerde diensten.
12
Ondanks sterke groeicijfers is het gebruik van IP- telefonie absoluut gezien nog niet hoog. Uit een artikel uit de Automatisering Gids van 16 april jl.
blijkt dat volgens het Britse onderzoeksbureau Analysis het nog zeker twee jaar duurt voordat telecommunicatiebedrijven in staat zijn een volledige Internet-telefoondienst aan te bieden.
concurrentiesituatie in het kader van de tarief- regulering speelt dit in veel mindere mate een rol.
KPN is immers op grond van het in de Tw neergelegde non-discriminatiebeginsel voorlopig nog verplicht om gebruikers gelijk te behandelen
13
. Het betekent dat het KPN niet toegestaan is om sommige (zakelijke) gebruikers lagere tarieven in rekening te brengen dan andere (particuliere) gebruikers (zie ook hoofdstuk 7). Bij de uiteindelijke beoordeling van de concurrentie- situatie per deelmarkt maakt het college in beginsel dan ook geen onderscheid naar marktsegment.
13
Zie ook artikel 34 van het BOHT.
4.4 Beoordelingscriteria 68. In het eerdere oordeel over de
telefoontarieven (2 september 1998) heeft het college de feitelijke concurrentiesituatie op de relevante (deel)markten beoordeeld aan de hand van een aantal criteria. Hierna voert het college deze analyse opnieuw uit voor de huidige situatie.
Dit is in de tabel op de volgende bladzijde weergegeven.
69. Het college is van opvatting dat over de mate
van effectieve concurrentie op een bepaalde
deelmarkt uitsluitend een uitspraak kan worden
gedaan door alle criteria gezamenlijk in
ogenschouw te nemen. Alleen wanneer alle
criteria - of vrijwel alle criteria - wijzen in de
richting van effectieve concurrentie meent het
college dat het niet nodig en (ook niet wenselijk) is
de betreffende dienst in het mandje op te nemen.
P ro d u c tm a rk t C ri te ri a V a s te t e le fo o n - a a n s lu it in g e n (a b o n n e m e n t)
L o k a a l te le fo o n v e rk e e r N a ti o n a a l te le fo o n v e rk e e r T e le fo o n v e rk e e r v a n v a s t n a a r m o b ie l In te rn e t- to e g a n g 1 . A a n ta l a a n b ie d e rs o p d e re le v a n te d e e lm a rk t z e e r b e p e rk t z e e r b e p e rk t m e e rd e re a a n b ie d e rs , m e t n a m e v ia c a rr ie r- s e le c tie m e e rd e re a a n b ie d e rs , m e t n a m e v ia c a rr ie r- s e le c tie m e e rd e re a a n b ie d e rs , e c h te r g e o g ra fi s c h v e rs c h ill e n d 2 . V e rh o u d in g t u s s e n d e m a rk ta a n d e le n v a n d e v e rs c h il le n d e a a n b ie d e rs
K P N > 9 9 % K P N > 9 9 % K P N c a . 9 0 % , o v e ri g e a a n b ie d e rs g e z a m e n lij k c a . 1 0 % , in d iv id u e e l < 2 %
K P N c a . 9 0 % , o v e ri g e a a n b ie d e rs g e z a m e n lij k c a . 1 0 % , in d iv id u e e l < 2 %
K P N g ro o ts te e n e n ig e l a n d e lij k e a a n b ie d e r 3 . D e m a te w a a ri n e r p ri js - c o n c u rr e n ti e t u s s e n K P N e n a n d e re p a rt ij e n p la a ts v in d t
g e e n p ri js c o n c u rr e n ti e g e e n p ri js c o n c u rr e n ti e b e p e rk te p ri js c o n c u rr e n ti e b e p e rk te p ri js c o n c u rr e n ti e a n d e re n v e e la l ‘fl a t fe e ’, s o m s v o lu m e lim ie t v o o r d a ta 4 . D e m a te w a a ri n é é n v a n d e p a rt ij e n d e p ri js s te ll in g o p d e re le v a n te d e e lm a rk t b e ïn v lo e d t
K P N b e p a a lt d e p ri js i n d e m a rk t K P N b e p a a lt d e p ri js i n d e m a rk t K P N b e p a a lt d e p ri js i n d e m a rk t K P N b e p a a lt in m in d e re m a te d e p ri js i n d e m a rk t K P N b e p a a lt d e p ri js i n d e n a tio n a le m a rk t 5 . D e p ri js o n tw ik k e li n g o p d e re le v a n te d e e lm a rk t s ti jg in g v a n d e p ri jz e n b e p e rk te v e rl a g in g , a .g .v . d e h e rb a la n c e ri n g e n O P T A -o o rd e e l v e rl a g in g , a .g .v . d e h e rb a la n c e ri n g e n O P T A - o o rd e e l
b e p e rk te v e rl a g in g a .g .v . O P T A -o o rd e e l K P N : d a le n d , o v e ri g e r e d e lij k s ta b ie l to t lic h t d a le n d 6 . W in s tm a rg e s o p d e r e le v a n te d e e lm a rk t (o .b .v . p ro g n o s e s i n z a k e c ij fe rs u lt im o 1 9 9 8 )
p o s iti e f, b e n e d e n v a s tg e s te ld n o rm - re n d e m e n t
b o v e n g e m id d e ld
14b o v e n g e m id d e ld b o v e n g e m id d e ld v o o r K P N : b o v e n g e m id d e ld , o v e ri g e n : o n b e k e n d 7 . D re m p e ls v o o r g e b ru ik e rs v o o r o v e rs ta p n a a r a n d e re a a n b ie d e rs h o o g , a .g .v . o .a . b e tr o u w b a a r im a g o K P N e n e e n m a lig e k o s te n v o o r n ie u w e a a n s lu iti n g h o o g a .g .v . o .a . b e tr o u w b a a r im a g o K P N a a n z ie n lij k , a .g .v .: -b e tr o u w b a a r im a g o K P N - e x tr a i n s p a n n in g b ij c a rr ie r- s e le c ti e a a n z ie n lij k a .g .v .: - b e tr o u w b a a r im a g o K P N - e x tr a i n s p a n n in g b ij c a rr ie r- s e le c ti e
h o o g a .g .v .: - g e o g ra fi s c h a a n b o d - v a a k a n d e re p ro v id e r v e re is t o f g e e n k e u z e i n I S P 8 . B a rr iè re s o m t o t d e r e le v a n te d e e lm a rk t to e t e t re d e n h o o g h o o g b e p e rk t b e p e rk t b e p e rk t
14E e n b o v e n g e m id d e ld e w in s tm a rg e w il in d it v e rb a n d z e g g e n e e n w in s tm a rg e d ie l ig t b o v e n d e w in s tm a rg e d ie o p d e t e le fo o n d ie n s t in z ijn g e h e e l w o rd t b e h a a ld . V o o r lo k a a l v e rk e e r is d it h is to ri s c h g e z ie n g o e d v e rk la a rb a a r: o p d e a a n s lu it in g w e rd v a n o u d s h e r e e n b e n e d e n g e m id d e ld r e n d e m e n t g e h a a ld e n , te r c o m p e n s a ti e , o p v e rk e e r e e n b o v e n g e m id d e ld r e n d e m e n t.
4.5 Conclusies
70. Hieronder gaat het college in op de wijze waarop de bovengenoemde diensten scoren op de verschillende criteria. Op basis daarvan stelt het college vast of een dienst wel of niet moet worden opgenomen in het price cap-mandje.
Vaste telefoonaansluitingen
71. Voor het verkrijgen van een aansluiting op de vaste telefoondienst zijn met name particuliere gebruikers thans hoofdzakelijk aangewezen op KPN Telecom. Alleen A2000 biedt in Amsterdam en omgeving daadwerkelijk een alternatief voor aansluiting op het telefoonnet (eind 1998: ca.
20.000 telefoon-abonnees). Verder wordt aan (groot)zakelijke gebruikers in beperkte mate direct access aangeboden. Omdat de factoren die beschouwd zijn niet duiden op effectieve concurrentie, neemt het college de deeldienst vaste telefoonaansluitingen op in het mandje.
Daartoe behoren niet alleen de tarieven voor het maandelijkse abonnement, maar ook voor het eenmalige tarief voor de aansluiting, het
verhuistarief en het tarief voor het overnemen van de aansluiting. Aangezien de tarieven bij price cap-regulering op het niveau van de gehele telefoondienst worden beoordeeld, acht het college het wenselijk ook ISDN-aansluitingen mee te nemen.
Lokaal telefoonverkeer
72. Vooralsnog zijn er naast KPN weinig anderen die lokale telefonie aanbieden. Weliswaar bieden sommige bedrijven Internet via de kabel aan, maar de meeste bieden vooralsnog geen lokale telefonie aan. Met name vanwege de nog steeds dominante positie van KPN op deze markt en de hoogte van de behaalde winstmarges,
concludeert het college dat van effectieve concurrentie geen sprake is. Deze dienst wordt daarom meegenomen in het price cap-systeem.
Thans is OPTA bezig met een onderzoek naar de mate van concurrentie-ontwikkeling op de markt voor lokaal telefoonverkeer. De uitkomsten van het onderzoek worden in juni verwacht en spelen een belangrijke rol bij het bepalen van het
antwoord op de vraag of een eenmalige ijking van de tarieven gehanteerd zal worden. Zie hiervoor de paragraaf geleidelijke of eenmalige ijking.
Nationaal telefoonverkeer
73. Ook in deze markt blijft KPN een dominante aanbieder. Wel wordt het marktaandeel van andere aanbieders, met name carrier-selectie bedrijven, steeds groter ten koste van dat van KPN. Bureau Heliview
15concludeert uit een onderzoek dat het verlies in marktaandeel van het telefoonverkeer vooral optreedt bij zakelijke
15
