Aan de gemeenteraad van Beuningen
Maastricht, 7 oktober 2015
Geachte raadsleden,
Op 9 juni 2015 is door de gemeenteraad van Beuningen een motie aangenomen, waarin de rekenkamer wordt verzocht een onderzoek in te stellen naar het proces van vorming en van monitoring van voorzieningen binnen het Grondbedrijf. Tijdens de behandeling van de
programmarekening 2014 bleek namelijk een bedrag van 3,6 mln. vrij te vallen als gevolg van een abusievelijk dubbel aangelegde voorziening (Krukse Wal). Deze doublure bleek al meerdere jaren aanwezig te zijn in de financiële administratie. Hierover is door de gemeenteraad een aantal vragen gesteld, welke schriftelijk zijn beantwoord door het college (Vragen programmarekening 2014). De beantwoording heeft evenwel niet geleid tot het intrekken van de motie. De motie stelt dat in het onderzoek 3 vragen moeten worden meegenomen:
1. hoe is de dubbele voorziening ontstaan?
2. Hoe te borgen dat dit niet meer gebeurt?
3. Wat is de toegevoegde waarde geweest van externe adviseurs en de accountant?
In de dagen na de raadsvergadering van 9 juni heb ik aangegeven graag aan dit verzoek te voldoen. Ik heb daartoe de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:
Wat leert de dubbel aangelegde voorziening van de Krukse Wal ons over het treffen en het muteren van voorzieningen binnen het Grondbedrijf en welke mogelijke verbeteringen zijn denkbaar met betrekking tot dit proces?
Deze onderzoeksvraag is vertaald in een aantal deelvragen die leidend zijn geweest in het onderzoek:
1. Hoe is de dubbel getroffen voorziening voor de Krukse wal Zuid ontstaan en hoe is daarover in de loop van de jaren in de P&C-documenten en in andere documenten aan de raad gerapporteerd?
2. Hoe verloopt het proces van het treffen en muteren van voorzieningen binnen het Grondbedrijf en welke actoren zijn daarbij betrokken?
3. Hoe vindt de vertaling van dit proces naar de financiële administratie plaats?
4. Welke interne controles worden uitgevoerd tijdens dit proces?
5. Waar moet de oorzaak van de dubbel aangelegde voorziening worden gezocht in het licht van de deelvragen 2, 3 en 4?
6. Welke verbeteringen zijn denkbaar met betrekking tot het in de deelvragen 2, 3 en 4 genoemde proces?
7. Zijn de inmiddels door het gemeentebestuur gedane verbetervoorstellen die uit de ontdekte dubbeltelling zijn voortgekomen in dit verband adequaat?
In de maanden juni, juli en augustus is (rekening houdend met de vakanties van alle betrokkenen) het onderzoek uitgevoerd. Daarvoor heb ik de hulp ingeschakeld van dr. R.J. Anderson. Na
bestudering van de relevante documenten is een eerste beeld verkregen van het verloop van het proces. Gekeken is onder meer naar cruciale stukken zoals het Masterplan Ewijk (2007), de nota Bovenwijks (2008), Nota Herijking Grondbedrijf (2014), diverse andere documenten betreffende het Grondbedrijf, en de achtereenvolgende jaarrekeningen en begrotingen vanaf 2010. Vervolgens is dit beeld aangevuld worden met enkele interviews met betrokken ambtenaren, de gemeentesecretaris
1
en de portefeuillehouder. Op 9 september is het feitenrelaas ter controle voorgelegd aan de ambtelijke organisatie. Op 1 oktober heeft de gemeentesecretaris enkele kleine aanvullingen en verbeteringen doorgegeven, die allemaal zijn overgenomen. In de bijlage is een volledig overzicht te vinden.
Op 7 oktober is deze rekenkamerbrief inclusief feitenrelaas voor een bestuurlijke reactie aan het College aangeboden. Deze reactie is ontvangen op 21 oktober en wordt u tezamen met deze brief toegezonden.
Belangrijkste bevindingen en conclusies
In dit onderzoek draait het om de Krukse Wal Zuid, een geluidswal tussen een geplande
uitbreidingswijk bij Ewijk en de snelweg A50. Deze geluidswal is een voorbeeld van een zogenaamde bovenwijkse voorziening, dat wil zeggen een infrastructurele voorziening die moet worden aangelegd vanwege de effecten die projecten kunnen hebben op hun omgeving. Een klassiek voorbeeld is de weg naar de geplande nieuwbouwwijk, maar een geluidswal is ook een mooi voorbeeld. De Krukse Wal Zuid is in 2007 gepland (als onderdeel van het Masterplan Ewijk) en in de daaropvolgende jaren ook daadwerkelijk aangelegd.
Bij het opmaken van de jaarrekening over 2014 heeft de gemeente Beuningen ontdekt dat de investering voor de Krukse Wal Zuid zowel was afgedekt in de voorziening Ewijks oud als via de doorbelasting in de nota Bovenwijks. Deze constatering heeft geleid tot afboeking van de voorziening met €3.614.000.
1De vraag hoe de dubbelboeking heeft kunnen ontstaan, kan heel uitgebreid maar ook kort worden beantwoord.
Het uitgebreide antwoord vindt u in de bijlage bij deze rekenkamerbrief. De weergave van de feiten in deze bijlage is geaccordeerd door de ambtelijke organisatie. Getracht is zo duidelijk mogelijk te beschrijven hoe de dubbel geboekte voorziening is ontstaan en hoe hierover in de loop van de jaren is gerapporteerd aan de gemeenteraad. Dit was immers (terecht) de eerste vraag die de raad in de motie aan de rekenkamer heeft voorgelegd.
Het korte antwoord luidt als volgt.
Op het moment dat de Krukse Wal Zuid in 2007 werd gepland (en ook op het moment van
aanleggen) was er nog geen financiering voor de geluidswal. Daarom is er in 2007 voor gekozen om dit tekort te dekken uit toekomstige opbrengsten uit de andere deelplannen van het Masterplan (die nog moesten worden uitgevoerd). In de financiële administratie van het Grondbedrijf is dit als het complex
2Krukse Wal Zuid opgenomen (in 2014 omgevormd tot het complex Bovenwijks). In 2008 werd de Krukse Wal Zuid opgenomen in de nieuwe nota Bovenwijks. De dekking werd geregeld volgens de methodiek van deze nota, waarbij de kosten van bovenwijkse voorzieningen worden omgeslagen over andere (nieuwbouw)projecten.
1 Een voorziening dient om toekomstige investeringen, welke niet kunnen worden doorbelast, te dekken. De bijlage maakt duidelijk, dat uiteindelijk een investering van € 6.083.914,63 overblijft, die niet kan worden doorbelast of kan worden verkocht. In totaal was in de programmarekening 2014 een voorziening getroffen van € 9.698.000. Deze was dus € 3.614.085,37 te hoog.
2 De term ‘complex’ staat voor de administratieve benadering van een project met betrekking tot de ontwikkeling van een bepaald gebied. Binnen een complex worden dan de opbrengsten en kosten die te maken hebben met dat project geboekt.
Bij het activeren van een complex kunnen ook toekomstige opbrengsten en kosten opgenomen worden, waardoor een netto contante waarde ontstaat.
2
In 2010 heeft de gemeente Beuningen onder invloed van de verslechterde economische situatie een grondige herijking van de geplande woningbouwproductie en de (uitbreidings)plannen van de gemeente doorgevoerd, waaronder diverse deelplannen van het Masterplan Ewijk. In dat proces zijn voor de verwachte verliezen in 2010 extra voorzieningen ter hoogte van €16,9 miljoen getroffen en in 2011 nog eens voor € 6,1 miljoen. Dit is ook gedaan voor de Krukse Wal Zuid, onder de noemer voorziening Ewijks Oud.
3Maar op dat moment heeft niemand zich gerealiseerd dat door opname in de nota Bovenwijks (in 2008) al was voorzien in dekking voor de Krukse Wal Zuid. Toen is de
dubbelboeking dus ontstaan. In de jaren na 2010 is dit niet opgemerkt.
De vraag hoe de dubbelboeking heeft kunnen ontstaan, kan ook op een ander niveau worden beantwoord. Dan is het in feite een vraag naar de manier waarop het proces van het treffen van voorzieningen binnen de gemeente verloopt, de manier waarop dit wordt vertaald in de financiële administratie en de (interne) controle daarop.
In antwoord hierop kan worden vastgesteld dat het Grondbedrijf in die jaren redelijk stand alone opereerde binnen de gemeentelijke organisatie. Boekingen en balansposities (waaronder complexen en voorzieningen) werden door het Grondbedrijf zelf berekend en doorgegeven. Hoewel het
Grondbedrijf deel uitmaakte van de afdeling Financiën, werd een daadwerkelijke check door de afdeling Financiën op de boekingen niet uitgevoerd. De aan- en verkopen van gronden, de
aanbestedingen en het doorboeken van uren vormden object van interne controle, maar de overige boekingen niet. Op het moment van dit onderzoek in juli 2015 waren er ook geen
procesbeschrijvingen met betrekking tot de administratie van het Grondbedrijf, waarin
boekingsstappen, risico’s en interne beheersmaatregelen worden weergegeven. In een dergelijke context is de kans reëel dat een (administratieve) vergissing zoals de onderzochte dubbelboeking niet wordt opgemerkt. Natuurlijk is die kans in geen enkele organisatie voor 100% uit te sluiten, maar in dit geval zijn er enkele voor de hand liggende maatregelen denkbaar die de kans aanmerkelijk verkleinen. Ik kom daar straks op terug.
Een hiermee samenhangende vraag van de raad is of externe controleurs de dubbelboeking niet hadden moeten opmerken. De opdracht aan de twee ingeschakelde adviesbureaus Pas en Fakton (in de jaren 2012 en 2013) was om zich, met het oog op de snel veranderde economische
omstandigheden, te richten op het doorlichten van parameters (grondprijzen, rente, etc.). Beide bureaus zijn in hun onderzoek niet daadwerkelijk de administratie van het Grondbedrijf ingedoken.
Deze bureaus hadden volgens hun opdracht deze dubbelboeking dus niet hoeven opmerken.
Ook de gemeentelijke accountant kan als zo’n externe controleur worden beschouwd. Had de accountant de dubbelboeking moeten opmerken? EY stelt in een reactie (tijdens de
commissievergadering op 1 juli 2015) dat de accountant de onderbouwing van voorzieningen
controleert aan de hand van bestedingsplannen. Dat betekent dat de voorziening voor de Krukse Wal Zuid Onderdeel van de voorziening Ewijks oud) die in 2010 wordt getroffen wel is gecontroleerd. De accountant stelt dat hij complexen en de daarin opgenomen toekomstige nog te maken kosten en toekomstige te ontvangen inkomsten niet controleert; het betreft hier inschattingen die de
gemeente zelf maakt. Dat betekent dat het complex Krukse Wal Zuid (later: complex Bovenwijks) en de daarin opgenomen toekomstige opbrengsten vanuit de andere deelplannen van het masterplan Ewijk niet zijn gecontroleerd, in die zin dat deze inschattingen van de gemeente niet zijn nagerekend.
Daarom zijn ook bij de aanpassing van de nota Bovenwijks begin 2012 alle complexen die in de bijgevoegde excelsheet op een rij staan, niet één voor één gecontroleerd, zo stelt de accountant. Dat lijkt een valide en terechte redenering.
Dat alles gezegd hebbend kan wel worden geconstateerd dat bij de externe bureaus en de accountant (en natuurlijk bij de gemeente zelf) iemand had kúnnen opmerken dat er (sinds 2008)
3 Zij het dat Ewijks Oud als voorziening pas in de programmarekening 2012 voor het eerst als zodanig verschijnt.
3
een complex met de naam ‘Krukse Wal Zuid’ in de gemeentelijke administratie bestond, en sinds 2010 tevens een voorziening met diezelfde naam, als onderdeel van de voorziening Ewijks oud. Dat dat niet is gebeurd, kan niet worden gekwalificeerd als verwijtbaar gedrag.
Aanbevelingen
Tot slot is er de vraag hoe kan worden gezorgd dat een vergelijkbare dubbelboeking in de toekomst niet nog eens gebeurt. Anders gezegd: wat kan de gemeente doen om dit te voorkomen?
De eerste aanbeveling betreft het gebruik van een eenduidige terminologie en overzichtelijke informatie. Het gaat hier in feite om een ‘gezond verstand’-aanbeveling die het gemakkelijker maakt (en had gemaakt) om bij lezing en controle van beleidsstukken en financiële documenten
vergissingen zoals deze dubbelboeking op te merken. De volgende passage uit het raadsvoorstel behorende bij de jaarrekening 2014 spreekt boekdelen. De vetgedrukte passages zijn toevoegingen van de rekenkamer:
“Omdat er in de aankomende periode tot 2029 jaarlijkse bijdragen worden verantwoord vanuit de verkopen uit de deelplannen en deze worden verantwoord in het deelplan Krukse Wal (hiermee wordt bedoeld het complex Bovenwijks), is er niet langer een voorziening voor de Krukse Wal (hiermee wordt bedoeld het onderdeel Krukse Wal Zuid binnen de voorziening Ewijks oud)
noodzakelijk omdat de toekomstig geraamde bijdragen aan deze bovenwijkse voorziening toereikend zijn om de totale plankosten tot en met heden te dekken. Derhalve heeft dit in de jaarrekening 2014 geleid tot een vrijval voorziening complex Ewijk van € 3.614.000 (hiermee wordt bedoeld een vrijval van € 3.614.000 binnen de voorziening Ewijks oud)” (raadsvoorstel jaarrekening 2014, pp. 10).
Ook mogen sommige toelichtingen voor de gemeenteraad wel wat begrijpelijker worden geschreven.
In de beantwoording van de raadsvragen in juni 2015 schrijft het college: “De constatering van de dubbeltelling (getroffen voorziening enerzijds en doorbelasting via de nieuwe methodiek Bovenwijks) werd in 2015 bij het opmaken van de jaarrekening 2014 opgemerkt. Oorzaak was dat tot 2014 de investering Krukse Wal nog onderdeel uitmaakte van de plannen in Ewijk. Tot 2014 was Bovenwijks nog een voorziening. In 2014 is bij het opmaken van de jaarrekening het complex Bovenwijks gevormd, dit was noodzakelijk omdat de voorziening Bovenwijks negatief werd.” (beantwoording raadsvragen jaarrekening 2014, p.7). Met de eerste zin wordt bedoeld dat de kosten voor de bovenwijkse voorziening Krukse Wal (geluidduinen) abusievelijk zowel waren gedekt via de
voorziening Ewijks oud als via het complex Krukse Wal (later het complex Bovenwijks). De tekst die volgt maakt de zaak er voor de lezer niet duidelijker op.
Uit sommige passages en antwoorden valt op te maken, dat ook de gemeente zelf geen eenduidig gebruik maakt van termen. Zo wordt in de beantwoording gesteld, dat al vanaf 2011 sprake is van een voorziening Ewijks oud, terwijl deze voorziening pas in de programmarekening 2012 voor het eerst zichtbaar is.
Daarnaast kunnen de overzichten van de voorzieningen uit de programmarekeningen verwarring wekken. Deze overzichten laten de mutaties zien, maar geven niet altijd de eindstanden per jaar.
Bovendien wordt niet altijd een toelichting gegeven waarin wordt aangegeven waar deze voorzieningen nu voor nodig zijn.
Een tweede cluster aanbevelingen betreft de wijze waarop het Grondbedrijf in de gemeentelijke organisatie is ingebed. De gemeente heeft zelf inmiddels al enkele maatregelen getroffen. Per 1 juli 2015 zijn, mede naar aanleiding van de ontdekking van de dubbelgeboekte voorziening,
veranderingen aangebracht in de organisatie en de werkprocessen. Daarbij is aangehaakt op de
4
grotere reorganisatie van het ambtelijk apparaat van de gemeente. De planeconoom/financieel consulent belast met het Grondbedrijf maakt niet langer deel uit van de afdeling Financiën en is ondergebracht bij de nieuw gevormde afdeling Beleid en Ontwikkeling. De afdeling Financiën heeft een financieel consulent belast met de control op het Grondbedrijf om op die manier checks and balances te waarborgen. Ook poogt men de geautomatiseerde toegankelijkheid te verbeteren.
Daarnaast is er nog het door het college in de beantwoording van de raadsvragen over de programmarekening 2014 beloofde voorstel voor een vereenvoudiging van de opzet van de
gemeentelijke grondexploitaties zodat de kans op “dubbeltellingen” wordt verminderd (Antwoorden raadsvragen programmarekeing 2014, p.9).
De rekenkamer heeft geen onderzoek gedaan naar de manier waarop de genoemde
organisatieverandering is ingericht en hoe deze uitpakt. Voor dat laatste is het ook nog wat vroeg.
Wél is het zo dat een belangrijke, onontkoombare conclusie uit het feitenrelaas is dat de interne controle op het proces van het treffen (en muteren) van voorzieningen tekort is geschoten. Het is dus verstandig om de interne controle daarop beter te organiseren en dit ook in een andere afdeling te beleggen. Voorwaarden voor succes zijn dat de betreffende financieel consulent die belast is met de control over voldoende expertise en voldoende tijd beschikt om de controles effectief uit te voeren en daar waar nodig in overleg te treden met de planeconoom/financieel consulent belast met het Grondbedrijf. Ook moeten de procesbeschrijvingen voor de administratie van het Grondbedrijf er zo snel mogelijk komen. Het verdient aanbeveling om af te spreken deze werkwijze op een nader te bepalen moment expliciet te evalueren. Te overwegen valt verder om op een later moment een buitenstaander nog eens te laten kijken naar zowel de wijze waarop de werkprocessen en de controles zijn georganiseerd, als ook (eventueel) de administratie van het Grondbedrijf nog eens door te lichten.
Een derde, wat kleinere aanbeveling die voortvloeit uit het onderzoek betreft de bijboekingen op de grondcomplexen. Uit het feitenrelaas (bijlage) blijkt dat er jaarlijks uitgaven worden bijgeschreven op de complexen (zoals Krukse Wal Zuid). Als dit rentekosten betreft, zouden deze (fictieve) kosten op concernniveau als baten moeten zijn tegengeboekt in de renteomslagstaat. Het verdient aanbeveling om te bezien in hoeverre dit inderdaad zo is.
4Tot slot
Ik hoop met deze rekenkamerbrief en bijbehorend feitenrelaas uw vragen ten aanzien van de dubbel getroffen voorziening te hebben beantwoord. Vanzelfsprekend kom ik de brief en het onderzoek graag in uw raad toelichten.
Met vriendelijke groet,
Klaartje Peters
Directeur Rekenkamer Beuningen
4 Volgens het BBV kan rente worden toegerekend aan investeringen. Deze toerekening is te zien als fictieve rentelast, waarmee de investering wordt verzwaard. Op concernniveau wordt deze fictieve rentelast tegengeboekt met een gelijke rentebaat in de renteomslagstaat. In de renteomslagstaat wordt tevens bezien wat daadwerkelijk betaald of verkregen is aan rente. In ieder geval zal de toerekening van de fictieve rente aan een complex te traceren, onderbouwd en
tegengeboekt moeten zijn.
5
Bijlage 1 Feitenrapport
1. Algemeen Grondbedrijf
1.1 Voorzieningen en resultaten
In deze paragraaf wordt een globaal overzicht gegeven van de stand van zaken binnen het
Grondbedrijf, zoals dat uit de programmarekening 2014 en uit de nota Herijking Grondbedrijf is op te maken. We richten ons daarbij in belangrijke mate op de voorzieningen. In de toelichting op het BBV geeft het Rijk aan dat voorzieningen passiefposten (schulden) zijn op de balans, die een schatting geven van de voorzienbare lasten in verband met risico’s en verplichtingen, waarvan de omvang en/of het tijdstip van optreden op de balansdatum min of meer onzeker zijn, en die oorzakelijk samenhangen met de periode voorafgaande aan die datum.
Om mogelijke tekorten binnen het Grondbedrijf op te vangen, treft de gemeente voorzieningen. Het raadsvoorstel behorende bij de jaarrekening 2013 stelt: ‘in verband met verwachte tekorten zijn voor allerlei complexen voorzieningen getroffen tot een bedrag van € 47,7 miljoen, zijnde € 20 miljoen voor de Zandwinning Beuningse Plas en € 27,7 miljoen voor de overige complexen’ (Raadsvoorstel programmarekening 2013, juli 2014).
In oktober 2014 verschijnt de Nota Herijking Grondbedrijf. Deze nota gaan in op de realiteitswaarde van het woningbouwprogramma, de financiële aannames (grondprijzen) en scenario’s voor de kwaliteit van de inrichting van de openbare ruimte. Deze nota geeft ook inzicht in de effecten van de herijking voor de reserves en voorzieningen.
De nota brengt het tekort binnen het Grondbedrijf als volgt in beeld:
6
(Nota Herijking Grondbedrijf, 2014, p. 17)
De voorzieningen worden in deze nota als volgt in beeld gebracht:
(Nota Herijking Grondbedrijf, 2014, p. 18)
7
Het bovenstaande overzicht sluit aan op de programmarekening 2013 en op de overzichten die worden gepresenteerd bij de programmarekening 2013. Zo staat op p. 185 van de
programmarekening 2013 onder ‘Wijzigingen Voorzieningen’ een voorziening onder ‘Diverse Complexen’ vermeld van € 27.495.322.
Daarnaast zijn er nog overige voorzieningen:
(Nota Herijking Grondbedrijf, 2014, p. 19)
Over de historie van de voorzieningen laat de programmarekening 2013 zich expliciet uit: ‘In 2010 werd een extra voorziening getroffen van € 16,9 miljoen en in de jaarrekening 2011 nog eens een bedrag van € 6,1 miljoen. Vooral het gevolg van het afwaarderen van de gronden in Ewijk. Na in 2012 geen extra voorzieningen te hebben getroffen is in de jaarrekening 2013 een algemene bijstelling van diverse voorzieningen gedaan’ (programmarekening 2013, p. 139).
Het is belangrijk om het voorgaande kort van enige context te voorzien. In 2010 heeft de gemeente Beuningen onder invloed van de verslechterde economische situatie een grondige herijking van de financiële positie van het Grondbedrijf doorgevoerd. Dat heeft geleid tot forse reductie van de geplande woningbouwproductie en tot aanpassing van de (uitbreidings)plannen van de gemeente.
Diverse deelplannen van het Masterplan Ewijk zijn geschrapt of getemporiseerd, en voor de
verwachte verliezen zijn extra voorzieningen ter hoogte van €16,9 miljoen getroffen. In datzelfde jaar zijn er ook problemen rond de exploitatie voor de zandwinning in de Beuningse Plas ontstaan. Door de tegenvallende aanbesteding heeft de gemeente een extra voorziening van €20 miljoen getroffen.
Terugkijkend staat buiten kijf dat de maatregelen noodzakelijk waren, maar de voorbereiding van en de besluitvorming over deze ingrijpende ingrepen hebben de gemeente in 2010 veel tijd en energie gekost en hebben binnen apparaat en bestuur veel hectiek en spanning veroorzaakt.
We kijken in deze paragraaf ook naar de resultaten binnen het Grondbedrijf. Het raadsvoorstel met betrekking tot de programmarekening 2014 laat het volgende verloop van de resultaten binnen het Grondbedrijf zien:
8
(Raadsvoorstel Programmarekening 2014, mei 2015)
In de programmarekening 2014 is onder paragraaf 4.7 een beleidsanalyse van het Grondbedrijf opgenomen. Hierin wordt stilgestaan bij de planontwikkeling, de uitgangspunten voor de
grondexploitatieberekeningen, de waardering van de grondvoorraden, de reserves en voorzieningen, de risico’s, etc. Dergelijke analyses zijn ook opgenomen in de eerdere programmarekeningen.
Op 3 februari 2014 verschijnt een informatienota aan de raad met betrekking tot de voortgang van de acties binnen het Grondbedrijf. In deze nota wordt gesteld, dat 13 van de 16 aanbevelingen die Fakton heeft gedaan om het in control zijn van het Grondbedrijf te verbeteren zijn of worden verwerkt. De informatienota zelf gaat eerder in op de erfpacht, de woningbouw, de uitgangspunten met betrekking tot de grondexploitaties en de ontwikkeling van de kosten en opbrengsten. In 2013 is door het adviesbureau Fakton een second opinion op de jaarrekening 2012 opgesteld. In antwoord op een vraag van de rekenkamer laat het gemeentebestuur weten dat de aanbevelingen van Fakton zich eerder richten op de parameters die binnen het Grondbedrijf worden gebruikt en niet zozeer op de administratie van het Grondbedrijf.
1.2 Werkproces en inbedding in de gemeentelijke organisatie en administratie Tot voor kort, zo stelt de gemeente in antwoord op vragen van de rekenkamer, opereerde het Grondbedrijf redelijk stand alone binnen de gemeentelijke organisatie. Boekingen en balansposities (waaronder complexen en voorzieningen) werden door het Grondbedrijf zelf berekend en
doorgegeven. Hoewel het Grondbedrijf onderdeel uitmaakte van de afdeling Financiën, werd een daadwerkelijke check door de afdeling Financiën op de boekingen niet uitgevoerd. De aan- en verkopen van gronden, de aanbestedingen en het doorboeken van uren vormden object van interne controle, maar de overige boekingen niet. De rekenkamer heeft in juli 2015 gevraagd naar
procesbeschrijvingen, waarin boekingsstapen, risico’s en interne beheersmaatregelen worden weergegeven. Die waren niet voorhanden.
Gezien de turbulentie waarin het Grondbedrijf in 2010 terecht is gekomen, heeft de gemeente de afgelopen jaren geprobeerd met externen (Pas en Fakton) meer zicht te krijgen op het Grondbedrijf.
Dergelijk onderzoek is beperkt gebleven tot het doorlichten van parameters (grondprijzen, rente, etc.). De extern ingeschakelde bureaus duiken tijdens dit onderzoek niet daadwerkelijk de administratie van het Grondbedrijf in.
Bij het opmaken van de jaarrekening over 2014 heeft de planeconoom/financieel consulent belast met het Grondbedrijf ontdekt dat de investering voor de Krukse Wal Zuid zowel was afgedekt in de getroffen voorziening voor Ewijk als via de doorbelasting in de nota Bovenwijks. De effecten van de nota Bovenwijks worden vervolgens opgenomen in het complex Bovenwijks.
9
Per 1 juli 2015 zijn, mede naar aanleiding van de ontdekking van de dubbelgeboekte voorziening, veranderingen aangebracht in de organisatie en de werkprocessen. Daarbij is aangehaakt op de grotere reorganisatie van het ambtelijk apparaat van de gemeente. De planeconoom/financieel consulent belast met het Grondbedrijf maakt niet langer deel uit van de afdeling Financiën en is ondergebracht bij de nieuw gevormde afdeling Beleid en Ontwikkeling. De afdeling Financiën heeft een financieel consulent belast met de control op het Grondbedrijf om op die manier checks and balances te waarborgen. Ook poogt men de geautomatiseerde toegankelijkheid te verbeteren.
2. De casus Krukse Wal Zuid
In dit onderzoek draait het om de Krukse Wal Zuid, het zuidelijk deel van een geluidswal tussen een geplande uitbreidingswijk bij Ewijk en de snelweg A50. Aan de hand van een analyse van de
programmarekening 2014 en de discussie in de gemeenteraad over deze rekening, kan
geconstateerd worden, dat voor de Krukse Wal Zuid zowel een voorziening is aangelegd als een complex is aangemaakt. Daarom zal in deze case eerst het ontstaan en verloop van de voorziening worden weergegeven. Daarna zal worden ingegaan op het ontstaan en het verloop van het complex.
2.1 De voorziening Ewijks oud
Eén van de voorzieningen getroffen voor (toekomstige) tekorten binnen het Grondbedrijf betreft de voorziening Ewijks oud. Deze voorziening kent een relatie met de Krukse Wal Zuid. De voorziening wordt immers afgeboekt in de programmarekening 2014 omdat blijkt dat deze voorziening deels betrekking heeft op de Krukse Wal Zuid, terwijl de investeringen voor deze wal ook al via het complex
5Krukse Wal Zuid zijn afgedekt. In de volgende passage zal chronologisch het ontstaan en verloop van deze voorziening worden nagelopen aan de hand van de aangetroffen en vastgestelde documenten.
In februari 2007 wordt het Masterplan Ewijk vastgesteld. Dit gemeentelijk plan betreft de
toekomstige woongebieden van Ewijk en het omliggende landschap en bestaat uit tien deelplannen.
Eén daarvan is de Krukse Wal Zuid. Dit plan bestaat enkel uit een kostenkant. Om (onder meer) die kosten te dekken wordt in de andere deelplannen voorzien in een fondsstorting Bovenwijks per vierkante meter uitgeefbaar (beantwoording raadsvragen jaarrekening 2014).
In 2010 vindt, zoals eerder al gemeld, een ingrijpende herijking van de uitbreidingsplannen van Ewijk plaats en worden voor de deelplannen van het Masterplan Ewijk voorzieningen getroffen, zo blijkt uit de reactie op gestelde raadsvragen in 2014. De plannen die niet meer doorgaan, plus alle gedane investeringen Krukse Wal Zuid, worden samengevoegd (onder de noemer Ewijks oud)
(beantwoording raadsvragen jaarrekening 2014). De investering Krukse Wal Zuid is afgerond € 3,4 miljoen (beantwoording raadsvragen jaarrekening 2014): de geluidswal is dan al (gedeeltelijk) aangelegd. Zoals eerder gemeld wordt tegelijkertijd voor in totaal bijna € 17 miljoen aan extra voorzieningen getroffen.
5 Een ‘complex’ is een administratieve eenheid, waarop kosten en opbrengsten worden geboekt die
samenhangen met een bepaald gebied, een locatie of een fysieke voorziening. Complexen worden geactiveerd en staan dus onder de passivazijde op de balans van een gemeente.
10
In april 2011 verschijnt een Plan van aanpak bezuinigingen Grondbedrijf (Eindrapportage
projectopdracht 10). Hier wordt melding gemaakt van een te vormen voorziening om toekomstige kosten en mogelijke tekorten mee af te dekken:
(Plan van aanpak bezuinigingen Grondbedrijf, 2011)
‘Toelichting:
1. Afgesloten complexen
De voorziening is gevormd voor de afronding van de werkzaamheden voor reeds afgesloten complexen. Ten laste van de voorziening worden eveneens gebracht de onderzoekskosten voor een eventuele aanpassing van de kassenwand langs de A73 en de extra werkzaamheden waterberging en aanpassing weg voor nieuwbouw Quantore en Depa.
De omvang van de voorziening afgewikkelde complexen is in 2009 gevoed door overheveling resultaat ( ontwikkeling Steeg van Gronden Buiten Plan).
2. Bovenwijks
Ten laste van de diverse grondexploitaties worden bedragen gestort in de gevormde voorziening bovenwijks. Hiertegenover staan verplichtingen voor investeringen die opgenomen zijn in de nota bovenwijks.
3. Bommenregeling
Voor het uitvoeren van explosievenonderzoek op ontwikkellocaties ontvangt de gemeente tussen 2010 en 2013 in totaal € 657.810,-, zijnde 70% van de geraamde totale kosten. De gemeente betaalt de overige 30%. Zij heeft zich daarvoor garant gesteld via een raadsbesluit BW10.00169. De locaties zijn benoemd en per jaar gepland.
We ontvangen de bijdrage via de meicirculaire van het gemeentefonds.
4. Nog niet in exploitatie genomen complexen
Ten laste van de bedrijfsresultaten is in 2004 en 2005 een nieuwe voorziening gevormd. De voorziening is gevormd om voor een viertal complexen: de Asdonck, de Ewijkse Plas, Oranjekwartier en Beunings Veld, het risico in beeld te brengen.
In de eerste twee gevallen gaat het om het afdekken van “oude plankosten”. Bij de Asdonck is sprake van een bedrag van € 565.000,-- en voor de Ewijkse Plas is het bedrag € 500.000,--.
Ten laste van het resultaat 2005 is voor de Asdonck een extra toevoeging van € 966.000,-- aan de voorziening gedaan voor onder meer het opvangen van de hogere kosten voor grondverwerving.
11
Voor het Oranjekwartier is het ten laste van de gemeente blijvende tekort becijferd op € 716.000,--. In 2009 is het voor de gemeente resterende tekort door de herstructurering van de Olden Tempel een storting in de voorziening gedaan van € 2.170.000,--.
De opbouw van de voorziening is als volgt:
Asdonck € 1.531.000,--
Ewijkse Plas € 500.000,--
Oranjekwartier € 716.000,--
Olden Tempel € 2.170.000,--
Totaal € 4.917.000,--
5. Parkeerfonds
In 2005 is het parkeerfonds gevormd. Voorwaarde voor de realisatie van de nieuwe
winkelunits en 20 appartementen aan het Julianaplein was de storting door de ontwikkelaar van een bijdrage van € 5.000,- per netto (18 stuks) toegevoegde wooneenheid.
Hiertegenover staat de verplichting van de gemeente om uiterlijk binnen een periode van 10 jaar de extra parkeerplaatsen aan te leggen.
In december 2006 besloot het college, als gevolg van het gereedkomen van 2 appartementen complexen op de hoek Schoolstraat/Molenstraat, tot een herinrichting van de 16
parkeerplaatsen aan de Schoolstraat. Door deze herinrichting zijn er 35 parkeerplaatsen gerealiseerd. De kosten voor de netto toevoeging van de 19 plaatsen worden uit het
parkeerfonds betaald. Hiermee is aan de eis om binnen 10 jaar extra parkeerplaatsen aan te leggen voldaan.
6. Archeologisch monument
Zodra alle bouwactiviteiten in de Keizershoeve 1 zijn afgerond wordt het archeologisch monument als park ingericht. Voor de kosten van de inrichting van het park is een voorziening getroffen van € 543.000,--. De onderhoudskosten lopen, na inrichting, via de reguliere gemeentebegroting. Het restant van € 600.000,- van de ontvangen vergoeding van de ontwikkelaar is daarom toegevoegd aan de algemene reserve van de gemeente’ (Plan van aanpak bezuinigingen Grondbedrijf, 2011, pp. 30-31).”
In de bovenstaande voorziening, evenals in de toelichting, komt de Krukse Wal Zuid als zodanig niet voor. Verderop in het Plan van aanpak bezuinigingen Grondbedrijf staat over de Krukse Wal Zuid het volgende opgemerkt:
‘De investering voor de aanleg en inrichting van de Krukse Wal Zuid is volledig geraamd in de nota Bovenwijks. De daarin opgenomen dekking, geheel gedragen door de deelplannen van de uitbreiding Ewijk, wordt om verschillende redenen niet gehaald. Vooral de te lage dekking van de deelplannen Keizershoeve 1 en 2 en het vervallen van de deelplannen Koningsgaarde en de Torensehof leiden er toe dat een groot deel van deze investering afgeboekt wordt. In de bijstelling van de nota bovenwijks wordt hier uitvoerig op ingegaan (Plan van aanpak bezuinigingen Grondbedrijf, 2011, p. 70)’. Op bladzijde 16 van dit feitenrelaas komt de Krukse Wal Zuid in de nota Bovenwijks uitgebreider aan de orde.
In 2011 worden opnieuw extra voorzieningen in het Grondbedrijf getroffen. Het raadsvoorstel behorende bij de programmarekening 2011 meldt met betrekking tot de voorzieningen binnen het Grondbedrijf het volgende:
‘De volledige verlies- en winstrekening is opgenomen bij hoofdstuk 5.2.3. De exploitatie van het
12
grondbedrijf sluit met een nadeel van € 5.818.000. Begroot was een tekort van € 58.000. Het resultaat wordt volledig veroorzaakt door noodzakelijke extra stortingen in de voorzieningen ad. € 6.105.000 in verband met het uitblijven van economisch herstel (Raadsvoorstel programmarekening 2011, juni 2012, p. 2)’.
De programmarekening 2011 laat inderdaad een totale toevoeging zien van € 6.105.000 aan de voorzieningen binnen het Grondbedrijf:
(Programmarekening 2011, p. 131)
De bovenstaande voorzieningen hebben, net als het Plan van aanpak bezuinigingen Grondbedrijf, nog geen expliciete verwijzing naar Ewijks oud of de Krukse Wal Zuid.
De overige voorzieningen Grondbedrijf worden in de programmarekening 2011 als volgt opgevoerd:
(Programmarekening 2011, p. 131)
De programmarekening 2011 vermeldt met betrekking tot bovenwijkse voorzieningen het volgende:
‘In de herziene berekening zijn de resultaten van de diverse deelplannen verwerkt. Voor de
13
deelplannen Keizershoeve 1 en 2 zijn contracten gesloten. Deze deelplannen worden hierna daarom nog specifiek toegelicht. Deze teksten werden opgenomen in de laatste beleidsanalyse. Maar inmiddels is een groot deel van de beoogde planvorming achterhaald. In de in februari 2011 vastgestelde woningbouwplanning zijn tot 2020 de deelplannen Hoge en Lage Woerd en de Koningsgaarde niet meer opgenomen. Deelplan de Koningsgaarde wordt mogelijkerwijs helemaal niet meer ontwikkeld. Bij de waardering van de grondvoorraad wordt hiermee dan ook rekening gehouden. Uiteindelijk worden de effecten eerst goed zichtbaar bij de risicoanalyse. Deze
bijstellingen hebben forse invloed op de positie van het Grondbedrijf. Dekking gaat ontbreken voor enerzijds de gedane planontwikkelingskosten en anderzijds voor de afwaardering van de
grondvoorraad. Ook de dekking van de investeringen Krukse Wal valt nagenoeg weg. Recentelijk is besloten om deelplan Koningsgaarde definitief te schrappen. In de jaarrekening 2011 zijn daarom extra voorzieningen getroffen voor een bedrag van afgerond € 3 miljoen” (Programmarekening 2011, p. 143).
De voorzieningen binnen het grondbedrijf worden verderop in de programmarekening 2011 als volgt in beeld gebracht:
(Programmarekening 2011, p. 225)
14
Het bovenstaande overzicht maakt duidelijk dat in 2011 inderdaad voor € 6.105.000 aan voorzieningen zijn getroffen. Ook is duidelijk, dat aan de voorziening bovenwijks geen extra toevoeging is gepleegd in 2011. Deze blijft staan op € 1.279.572.
Ewijks oud komt als zodanig niet voor in de programmarekening 2011 en de mededeling in de programmarekening 2013, dat er in 2011 een storting van € 4.677.000 wordt gedaan aan de
voorziening Ewijks oud, is in de programmarekening 2011 niet te traceren. Wel valt op, dat er in 2011 precies € 4.677.000 wordt gestort in de voorziening Ewijkse Plassen (zie tabel blz. 11). Deze €
4.677.000 is een onderdeel van de bovengenoemde € 6.105.000.
De programmarekening 2012 maakt duidelijk, dat de eerder genoemde vorming van de voorziening Ewijks oud in 2012 heeft plaatgevonden:
(Programmarekening 2012, p. 140)
In het bovenstaande overzicht wordt duidelijk dat het totaal aan voorzieningen “gereshuffeld” wordt.
Ewijks oud verschijnt nu voor € 10.862.000 in de boeken en dit overzicht sluit aan op de
programmarekening 2013. Het bovenstaande overzicht laat ook zien hoe de storting van € 6.105.000 in 2011 is verdeeld over de voorzieningen. Niet is duidelijk echter, uit welke oudere voorzieningen Ewijks oud is opgebouwd. Hier komen we later op terug.
In de tekst van de programmarekening 2012 wordt e.e.a. als volgt toegelicht: ‘Ten laste van de bedrijfsresultaten is in 2004 en 2005 een nieuwe voorziening gevormd. De voorziening is gevormd om voor een viertal complexen: de Asdonck, de Ewijkse Plas en Oranjekwartier het risico in beeld te brengen. In de eerste twee gevallen gaat het om het afdekken van “oude plankosten”. Bij de Asdonck is sprake van een bedrag van € 565.000, - en voor de Ewijkse Plas is het bedrag € 500.000, -. Ten laste van het resultaat 2005 is voor de Asdonck een extra toevoeging van € 966.000, - aan de voorziening gedaan voor onder meer het opvangen van de hogere kosten voor grondverwerving. Voor het Oranjekwartier is het ten laste van de gemeente blijvende tekort becijferd op € 716.000, -. In 2009 is het voor de gemeente resterende tekort door de herstructurering van de Olden Tempel een storting in de voorziening gedaan van € 2.170.000, -.
15
In 2010 is er een extra voorziening getroffen van € 16,9 miljoen en in de jaarrekening 2011 nog eens een bedrag van € 6,1 miljoen. Vooral het gevolg van het afwaarderen van de gronden in Ewijk.
Hiermee komt de voorziening uit op een bedrag van € 27,9 miljoen. Exclusief de getroffen voorziening voor de zandwinning Beuningse Plas van € 20 miljoen’ (Programmarekening 2012, p.
141).
Te zien is in het bovenstaande overzicht dat er nu een voorziening voor Ewijks oud is getroffen. De programmarekening geeft echter geen nadere specificatie voor de € 10.862.000.
Specifiek voor de Krukse Wal Zuid vermeldt de programmarekening 2012 het volgende:
‘In 2013 wordt voor de herinrichting een voorziening gevormd. De voorziening wordt gevoed door een bijdrage van de Grondbank Midden Gelderland van € 90.000,- en bijdrage van Rijkswaterstaat voor de boscompensatie van € 32.455,-‘ (Programmarekening 2012, p. 142).
De programmarekening 2013 laat een eindstand zien voor de voorziening Ewijks oud van € 9.698.000 (nota Herijking Grondbedrijf, 2014, Programmarekening 2013, 2014, p. 140).
Over de historie van de voorzieningen laat de programmarekening 2013 zich expliciet uit: ‘In 2010 werd een extra voorziening getroffen van € 16,9 miljoen en in de jaarrekening 2011 nog eens een bedrag van € 6,1 miljoen. Vooral het gevolg van het afwaarderen van de gronden in Ewijk. Na in 2012 geen extra voorzieningen te hebben getroffen is in de jaarrekening 2013 een algemene bijstelling van diverse voorzieningen gedaan’ (Programmarekening 2013, p. 139). Dit correspondeert met het overzicht van stortingen en onttrekkingen uit de programmarekening 2013:
(Programmarekening 2013, p. 140)
Het historisch verloop van de voorziening Ewijks oud wordt in de programmarekening 2013 als volgt weergegeven:
16
Voorzieningen Grondbedrijf (stortingen en onttrekkingen)
< 2010 2010 2011 2013 Totaal
resterend Ewijks oud 500.000 5.685.000 4.677.000 - 1.164.000 9.698.000 (Programmarekening 2013, p. 140)
De nota Herijking Grondbedrijf, welke in oktober 2014 verschijnt, vermeldt het volgende met
betrekking tot Ewijks oud: ‘Binnen de deelplannen van het Masterplan Ewijk moeten nog enige zuiver administratieve boekingen worden verricht. Per saldo zijn deze nihil. Bij de afzonderlijke deelplannen kan dit een positief of nadelig effect hebben. In de administratie verdwijnt daardoor de boekwaarde Ewijk oud. Deze bijstelling is opgenomen in het overzicht van de voorzieningen in paragraaf 8.’ (nota Herijking Grondbedrijf, 2014, p. 16). De nota Herijking Grondbedrijf laat een afboeking van deze voorziening zien van € 1.674.000 per september 2014, waardoor de stand terugloopt van € 9.698.000 naar € 8.024.000 (nota Herijking Grondbedrijf, 2014, p. 18). Het wordt evenwel niet duidelijk aan de hand van de nota welke boekingen nu precies zijn verricht. Wel wordt duidelijk, dat in oktober 2014, het moment dat de nota Herijking Grondbedrijf verschijnt, al voor € 1.674.000 wordt afgeboekt op de voorziening Ewijks oud.
Op p. 143 van de programmarekening 2014 wordt een overzicht gegeven van alle voorzieningen binnen het Grondbedrijf. Dit overzicht ziet er als volgt uit:
(Programmarekening 2014, p. 143)
Hieruit blijkt dat 2014 begint met een voorziening Ewijks oud van € 9.698.000, welke wordt
gereduceerd met € 3.614.000 tot € 6.084.000. De afboeking van € 1.674.000 uit de bovengenoemde nota Herijking Grondbedrijf is in de programmarekening dus opgehoogd tot een afboeking van € 3.614.000.
17
2.2 Het complex Krukse Wal Zuid
Naast de voorziening Ewijks oud, waarmee de investering voor de Krukse Wal Zuid wordt afgedekt, is het complex Krukse Wal Zuid relevant. In dit complex wordt immers dezelfde investering opgevoerd en afgedekt. In de navolgende passage zal daarom chronologisch het verloop van dit complex beschreven worden aan de hand van de aangetroffen en vastgestelde documenten.
Het complex Krukse Wal Zuid wordt voor het eerst via de nota Bovenwijks van 2008 gevormd.
In de raadsvergadering van november 2008 wordt de nota Bovenwijks 2008-2020 vastgesteld. De oude methodiek waarbij bijdragen Bovenwijks op basis van vierkante meter in een fonds worden gestort, wordt vervangen door een methodiek waarbij de Bovenwijkse investeringen worden omgeslagen naar bestaande en nieuw te ontwikkelen woningbouwlocaties. Door opname in de nota Bovenwijks wordt de investering Krukse Wal Zuid afgedekt door bijdragen vanuit de deelplannen die voldoen aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (beantwoording raadsvragen jaarrekening 2014).
In de nota Bovenwijks van 2008 wordt de Krukse Wal Zuid als bovenwijkse voorziening opgevoerd.
De netto investering zal € 8.330.000 bedragen en staat gepland voor 2009 (nota Bovenwijks, 2008, p.
16). Op een vraag van de rekenkamer wordt gesteld, dat het hier een complex betreft onder de naam Krukse Wal Zuid en dus geen voorziening.
Op 19 oktober 2011 wordt de matrix voor bovenwijkse voorzieningen aangepast, in een
raadsvoorstel dat hierop betrekking heeft. Hierin is te zien, dat de voorziening voor Krukse Wal Zuid wordt afgeboekt met € 5.000.000 tot € 3.330.000. De reden voor de afboeking is dat de
grondexploitaties onder druk zijn komen te staan en dat dus bezuinigd moet worden, onder andere op bovenwijkse voorzieningen, zo wordt gesteld.
Omschrijving nota 2011
Investering
Raming Subsidies/
bijdragen Komt te
vervallen Netto om te slaan
1 Zuidelijke Structuurweg € 4.787.000 € 1.430.000 € 0 € 3.357.000
18
2 Reconstructie van Heemstraweg Weurt € 350.000 € 0 € 0 € 350.000
3 Fietsviaduct A73/buitengebied € 450.000 € 0 € 450.000 € 0
4 Veilige fietsoversteken Schoenaker € 500.000 € 0 € 500.000 € 0
5 Vrijliggend fietspad Ewijk Winssen € 2.550.000 € 646.000 € 0 € 1.904.000
6 Vrijliggend fietspad Winssen Deest € 400.000 € 0 € 0 € 400.000
7 Aanpassing Kruispunt Roesstraat/Plakstraat € 665.000 € 350.000 € 0 € 315.000
8 Rotonde Schoolstraat/Waardhuizenstraat € 0 € 0 € 0 € 0
9 Entree Bedrijventerrein Schoenaker € 800.000 € 0 € 0 € 800.000
10 Verlengde Ooijgraaf € 450.000 € 0 € 0 € 450.000
11 Parkeervoorzieningen in en rond centrum € 500.000 € 0 € 500.000 € 0
12 Recreatieve deel Beuningse Plas € 300.000 € 0 € 300.000 € 0
13 Recreatieve deel Zandwinning € 300.000 € 0 € 300.000 € 0
14 Nieuw Netwerk Landgoederen (aanleg voorwende en kwelpaden) € 3.000.000 € 0 € 3.000.000 € 0
15 Netwerk Nieuwe Landgoederen € 0 € 0 € 0 € 0
19
(overige investeringen)
16 Krukse Wal Zuid (geluidduinen) Ewijk € 8.330.000 € 0 € 5.000.000 € 3.330.000
17 Turborotonde Schoenaker- Goudwerf (relatie met zuidelijke
structuurweg) € 900.000 € 0 € 900.000 € 0
18 Ontsluiting Keizershoeve 1 (v. Heemstraweg-Blatenplak) € 700.000 € 0 € 0 € 700.000
19 € 0 € 0 € 0 € 0
20 € 0 € 0 € 0 € 0
Totaal € 24.980.000 € 2.430.000 € 10.950.000 € 11.610.000
(Bijstelling matrix, excelsheet, 2011)
De matrix maakt ook duidelijk hoe de dekking voor de Krukse Wal Zuid vanuit de andere complexen eruit ziet:
Dekking: woningen % bedrag
vrije ruimte 0 0% € - bestaande bebouwing: 11.854 0% € - Keizershoeve 1 80 10% € 329.295,43 Keizershoeve 2 182 22% € 749.147,10 Keizershoeve 3 80 10% € 329.295,43 Hoge en Lage Woerd 285 35% € 1.173.114,96
Den Elt 62 8% € 255.203,96
Structuurvisie Ewijk 120 15% € 493.943,14 Vrije kolom 0 0% € - Te realiseren na 1-1-2011 1.485 100% € 3.330.000,00
13.339 100% € 3.330.000,00 (Bijstelling matrix, excel sheet, 2011)
Het raadsvoorstel met betrekking tot de bijstelling van de matrix nota Bovenwijks vermeldt in dit verband: ‘Drie andere projecten (Krukse Wal Zuid en ontsluiting Keizershoeve 1) worden geheel gedekt binnen het Grondbedrijf. De voor de Krukse Wal opgenomen raming is het tot nu
geïnvesteerde bedrag. Van verdere grondaankopen en inrichting van de wal wordt afgezien. Dekking
20
binnen het grondbedrijf ontbreekt door het vervallen van het plandeel Koningsgaarde’
(Raadsvoorstel bijstelling matrix, november 2011).
In januari 2012 verschijnt een aangepaste versie van de nota Bovenwijks gebaseerd op de
bovenbeschreven bijstelling van november 2011. De structuurvisie uit mei 2012 vermeldt ten aanzien van de bovenwijkse kosten het volgende: ‘Op 18 november 2008 heeft de gemeenteraad van
Beuningen de nota Bovenwijks vastgesteld. In deze nota Bovenwijks zijn de investeringen voor bovenwijkse voorzieningen benoemd die voor kostenverhaal in aanmerking komen, bij zowel de particuliere grondexploitaties als de gemeentelijke grondexploitaties. Daarnaast geeft de nota inzicht in de onderbouwing voor de wijze waarop de investeringen gefinancierd kunnen en moeten worden.
De gemeente merkt een aantal voorzieningen als opgenomen in tabel 2 aan als bovenwijkse voorziening. Het betreft de volgende voorzieningen:
- Zuidelijke structuurweg;
- Van Heemstraweg herinrichting;
- Landschapsontwikkeling Oeverwalgebied; aanleg voorwende en kwalpaden;
- Beuningese Plas; recreatieve deel;
- Fietsverbinding Beuningse Plas – Beuningse Veld;
- Fietsverbinding H1 – Beuningse Veld’ (Structuurvisie, 2012, 6.4, p. 80).
In de bovenstaande tekst, maar ook in tabel 2, komt de Krukse Wal Zuid niet als zodanig voor. Wel staat onder voorziening nr. 51, Ewijk, Boscompensatie A50, de omschrijving: ‘Aanleg bos
geluidduinen ivm A50’ (Structuurvisie, 2012, p. 79).
De programmarekening 2011 brengt het complex Krukse Wal Zuid als volgt in beeld:
C3822 Kruksewal Zuid 206.355 2.937.560 3.143.915 (Programmarekening 2011, p. 217)
In de programmarekening 2012 is deze boekwaarde opgelopen tot € 3.198.280 (Programmarekening 2012, p. 2015).
In de programmarekening 2013 wordt een overzicht gepresenteerd waarin het complex Krukse Wal Zuid voor € 3.261.000 is geactiveerd (Programmarrekening 2013, p. 135).
In de paragraaf Grondbedrijf (4.7) van de programmarekening 2014 wordt ten aanzien van de bovenwijkse kosten het volgende gesteld: ‘In de vergadering van 18 november 2008 heeft de gemeenteraad de nota Bovenwijks 2008-2020 vastgesteld. De bij de nota behorende matrix is in de raadsvergadering van 10 januari 2012 geactualiseerd. Diverse wijzigingen van het
woningbouwprogramma, maar ook door de financiële onmogelijkheden van de gemeente maken deze aanpassing van de nota Bovenwijks noodzakelijk’ (Programmarekening 2014, p. 137). In de programmarekening 2013 staat in dit verband vermeld: ‘In de tweede helft van 2014 wordt de nota bovenwijks, in ieder geval de matrix, voor de tweede keer geactualiseerd’ (Programmarekening 2013, p. 132). Dit laatste is niet gebeurd. In antwoord op vragen van de rekenkamer laat de gemeente werten dat de ontwikkelingen in de Regio Plus en de consequenties die dit heeft voor de woningbouwplanning hier debet aan zijn.
Het complex Krukse Wal Zuid is dus in de loop van de jaren eerst begroot op € 8.330.000 (2008), vervolgens begroot op € 3.330.000 (november 2011), gerealiseerd voor € 3.143.915 (2011) en nadien verhoogd naar € 3.198.280 (2012) en uiteindelijk verhoogd naar € 3.261.000 (2013). De mutaties zijn het gevolg van rentebijschrijving, interne uren, inrichtingskosten en gecorrigeerd met
pachtontvangsten, zo stelt de gemeente desgevraagd.
21
2.3 De overboeking van het complex Krukse Wal Zuid naar het complex Bovenwijks
In 2014 wordt bij het opmaken van de jaarrekening het complex Bovenwijks gevormd en wordt het complex Krukse Wal Zuid afgeboekt naar nul. In het antwoord (juni 2015) op de raadsvragen over de programmarekening 2014 stelt de gemeente dat de vorming van het complex noodzakelijk was, omdat de voorziening Bovenwijks negatief werd (beantwoording raadsvragen jaarrekening 2014).
Hieronder gaan we hier wat uitgebeider op in.
Een en ander is als volgt opgenomen in de programmarekening 2014:
22
(Programmarekening 2014, p. 140)
Het overzicht laat zien, dat het complex voor Krukse Wal Zuid volledig vrijvalt (€ 3.260.758,46).
Gelijktijdig wordt een complex Bovenwijks gevormd voor € 3.307.402,51. Dit overzicht sluit aan op de programmarekening 2013, waarin het complex Bovenwijks nog niet voorkomt en waarin het complex Krukse Wal Zuid voor € 3.261.000 is geactiveerd (Programmarrekening 2013, p. 135). Deze laatste € 3.261.000 sluit weer (min of meer) aan op de € 3.330.000 die eerder is getraceerd in de bijgestelde matrix voor bovenwijkse voorziening die in 2011 aan de raad is voorgelegd (zie blz. 17-19 van dit rapport).
De overboeking van het complex Krukse Wal Zuid naar het complex Bovenwijks wordt toegelicht op p. 180 van de programmarekening 2014. Gesteld wordt: ‘voor de bovenwijkse investeringen is in het verleden een voorziening getroffen. De stortingen en onttrekkingen verliepen via deze voorziening.
23
Een van de bovenwijkse investeringen is de aanleg van de geluidduinen in de oksel van de A73 en A50. Tot en met 2014 werden de kosten geactiveerd binnen een deelcomplex van het Masterplan Ewijk. Dit deelcomplex (Krukse Wal Zuid) is in 2014 vervallen en overgeboekt naar een nieuw complex Bovenwijks. Omdat een negatieve voorziening volgens het BBV niet mag is een nieuw complex aangemaakt’ (Programmarekening 2014, p. 180).
(Programmarekening 2014, p. 180)
24
Het gestort saldo van € 1.280.000 komt overeen met de voorziening van € 1.280.000 voor Bovenwijks uit de programmarekening 2011.
Op p. 147 van de programmarekening 2014 wordt een geconsolideerd overzicht van de grondexploitaties gegeven. Daaruit blijkt, dat vanaf 2015 rekening wordt gehouden met een fondsstorting Bovenwijks van € 4.760.000. Deze storting wordt gevoed vanuit de verschillende deelplannen, waaronder Hoge Woerd (€ 1.187.000), Lage Woerd (€ 990.000) en Hutgraaf (€
203.000). Het bedrag van € 4.760.000 komt niet overeen met de bovenstaande storting van € 5.783.000. Aan de andere kant geeft de bovenstaande tabel aan, dat bij een storting van € 5.783.000 sprake zou zijn van een positief saldo van € 2.086.000.
Vanaf 2011 is een voorziening Bovenwijks gevormd waar in eerste instantie € 1.280.000 in wordt gestort (zie bij voorzieningen eerder in dit rapport). Door de jaren heen wordt deze voorziening afgeboekt en het uiteindelijke restant (€ 46 mille) wordt bij de programmarekening 2014 gebruikt om de investering voor Krukse Wal Zuid in 2014 te reduceren (bij de vorming van het complex
Bovenwijks).
25
3. De reacties
Op 13 mei 2015 wordt het raadsvoorstel met betrekking tot de programmarekening 2014 in de commissie Financiën en Algemene Zaken geagendeerd. Met betrekking tot de Krukse Wal wordt het volgende gesteld in dit voorstel: ‘Doordat het Masterplan Ewijk is onderverdeeld in een tiental deelplannen, is per deelplan beoordeeld wat de omvang van de voorziening moet zijn. Met andere woorden: de totale voorziening is in 2014 herverdeeld over de deelplannen. Hierbij is ook de voorziening die toegerekend was aan de Krukse Wal (complex) opnieuw beoordeeld. In het totale Masterplan Ewijk was de Krukse Wal volledig voorzien, aangezien het een geluidswal betreft (een bovenwijkse voorziening, Ewijks oud) en er ook geen opbrengsten tegenover staan. Hiervoor is er in de grondprijzen van alle deelplannen reeds rekening mee gehouden omdat er een opslag in zit voor bovenwijkse voorzieningen. Omdat er in de aankomende periode tot 2029 jaarlijkse bijdragen worden verantwoord vanuit de verkopen uit de deelplannen en deze worden verantwoord in het deelplan Krukse Wal (complex), is er niet langer een voorziening voor de Krukse Wal noodzakelijk omdat de toekomstig geraamde bijdragen aan deze bovenwijkse voorziening toereikend zijn om de totale plankosten tot en met heden te dekken. Derhalve heeft dit in de jaarrekening 2014 geleid tot een vrijval voorziening complex Ewijk van € 3.614.000’ (Raadsvoorstel programmarekening 2014, mei 2015, p. 4). Deze passage is identiek aan de rapportage van EY (Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2014, EY, p. 15).
Aanvullend wordt gesteld in dit voorstel dat ‘dit niet eerder is gecorrigeerd omdat voor dit onderdeel is voortgeborduurd op de basisaannames van de grote bezuinigingsoperatie van 2010’(Raadsvoorstel programmarekening 2014, mei 2015, p. 4).
Gesteld wordt in juni 2015 dat de reden voor de dubbeltelling ligt in het feit dat de investering Krukse Wal Zuid zowel was afgedekt in de getroffen voorziening als via de doorbelasting via de nieuwe methodiek Bovenwijks (beantwoording raadsvragen jaarrekening 2014).
EY stelt in 2015 in antwoord op raadsvragen over de kwestie dat de accountant geen controle kan uitvoeren op de inschattingen die de gemeente maakt ten aanzien van toekomstig nog te maken kosten en toekomstig te ontvangen inkomsten. Wel bestaat de controle van de grondexploitatie uit het beoordelen van de inschattingen die de gemeente maakt ten aanzien van toekomstig nog te maken kosten en toekomstig te ontvangen inkomsten (beantwoording raadsvragen jaarrekening 2014, p. 8).
Gesteld wordt: ‘omdat het onderdeel van de nota Bovenwijks dat betrekking heeft op het masterplan Ewijk niet direct tot uiting komt in de balans heeft EY deze nota vooral op formele aspecten
beoordeeld, waarbij er slechts op hoofdlijnen een beoordeling heeft plaatsgevonden van de te verwachte kosten. EY heeft geen detailcontrole op regelniveau/celniveau uitgevoerd, temeer ook omdat het gaat om inschattingen voor de toekomst die niet direct tot uiting komen in de
jaarrekening 2011. Indien EY een detailcontrole op regelniveau had uitgevoerd, dan had EY kunnen zien dat er een bijdrage voor de Bovenwijkse voorziening Krukse Wal was opgenomen. Hiermee had de constatering gedaan kunnen worden dat deze bijdrage te hoog zou zijn, omdat de kosten voor Krukse Wal reeds in de jaarrekening 2011 waren geactiveerd’ (beantwoording raadsvragen jaarrekening 2014, p. 9).
Op 1 juli 2015 geeft de accountant een nadere toelichting in de commissie Financiën en Algemene Zaken. Gesteld wordt, dat het masterplan Ewijk uit een aantal deelplannen bestaat. Deze
deelplannen staan te boek als complexen. In 2011 wordt voor de Krukse Wal binnen het complex
26
Krukse Wal Zuid een uitgave gedaan van 3,6 mln. euro. Aangezien een complex geen negatieve boekwaarde mag hebben, wordt op verzoek van de accountant in 2011 een voorziening getroffen. In 2014 blijkt evenwel, dat vanuit de andere deelplannen (complexen) is voorzien in een bijdrage voor de Krukse Wal. De voorziening uit 2011 mag daarom vrijvallen. Deze bijdragen betreffen toekomstige bijdragen: de andere deelplannen zullen de daadwerkelijke opbrengsten (uit bijvoorbeeld
grondverkoop) dus eerst nog moeten realiseren, voordat de bijdrage richting het complex Krukse Wal Zuid daadwerkelijk kan plaatsvinden. Aangezien de accountant de gemaakte kosten en de
gerealiseerde opbrengsten controleert, maar de plannen (de toekomstige kosten en opbrengsten) enkel beoordeelt, vormden de toekomstige bijdragen vanuit de andere deelplannen geen object van accountantscontrole.
Op een vraag van een commissielid stelt de accountant in de vergadering, dat de accountant wel de hoogte van voorzieningen controleert aan de hand van een onderbouwing (een bestedingsplan). De accountant stelt vervolgens, dat in dit geval echter nog geen sprake is van een voorziening (omdat deze dus nog in de toekomst moet worden opgebouwd vanuit de andere deelplannen).
Deze laatste beantwoording van de accountant kan verwarring wekken. Als de accountant inderdaad de hoogte van een voorziening controleert aan de hand van een onderbouwing, dan had hij in 2011 kunnen zien, dat de voorziening Ewijks oud feitelijk overbodig was voor het gedeelte Krukse Wal Zuid, aangezien deze uitgaven al gedekt zouden worden vanuit de andere deelplannen. Bovendien is in 2014 wel degelijk sprake van een voorziening (namelijk Ewijks oud). De accountant bedoelt vermoedelijk met “geen voorziening”, dat de bijdragen vanuit de andere deelplannen nog niet gerealiseerd zijn.
Desgevraagd wordt ambtelijk een toelichting gegeven op de getroffen voorzieningen en op de systematiek die de gemeente hanteert.
De systematiek kan schematisch als volgt worden weergegeven:
Van iedere grondexploitatie worden eerst de kosten en de opbrengsten begroot. Vervolgens raamt men de kosten voor bovenwijkse voorzieningen. Eventuele subsidies brengt men hierop in mindering en de netto investering voor een bovenwijkse voorziening zal moeten worden gedekt vanuit de algemene dienst en vanuit de grondexploitaties:
Specificatie Willekeurige Grondexploitatie
Kosten Bedrag Opbrengsten Bedrag
1 Verwervingen 7 Grondopbrengsten
2 Civieltechnisch (brm/wrm/gr) 8 Subsidies
3 Plankosten (POK/VTU) 9 Afdracht vanuit AD
4 Afdrachten (fondsvorming) 10 Negatief resultaat (voorziening)
5 Rentekosten
6 Positief Resultaat
Totaal Totaal
27
Nota Bovenwijks
Uitgaven Bedrag Dekking Bedrag
Start
A Bovenwijkse investering B Bijdragen/Subsidies
(bij vaststelling nota 18 investeringen) C Netto investering
Stap 1 en 2 en 3
C Netto investering D Algemene Dienst
E Grondbedrijf
Specificatie E
E Grondbedrijf F Grondexploitaties
Ambtelijk wordt dit als volgt toegelicht:
‘Toelichting grondexploitatie
Na doorrekening van kosten en opbrengsten (in de tijd gezet/fasering) is er een positief of negatief resultaat. Een geraamd positief resultaat mag volgens BBV pas genomen worden nadat dit is gerealiseerd. Voor een geraamd negatief resultaat moet direct een voorziening worden getroffen.
Toelichting stappen Stap 1: vaststelling profijt
Allereerst wordt getoetst of een deel of het geheel van de grondexploitatie profijt heeft van een bepaalde investering. Aangetoond moet worden of de wijk substantieel voordeel ondervindt van de aan te leggen voorzieningen.
Stap 2: vaststelling toerekenbaarheid (causaal verband)
De tweede stap die gezet wordt is te bepalen of een te realiseren investering noodzakelijk wordt door de ontwikkeling van het nieuwe exploitatiegebied. Kunnen de kosten toegerekend worden aan
28
de exploitatie. De vraag die gesteld moet worden is: was de voorziening ook aangelegd als de wijk er niet was gekomen?
Stap 3: vaststelling proportionaliteit
In de derde stap wordt, indien sprake is van meerdere locaties, bepaald welke locaties het meeste profijt van de voorziening hebben (kunnen ook locaties buiten de gemeentegrenzen zijn). Geldt ook voor bestaande wijken. De kosten worden dan naar rato toegerekend naar de desbetreffende (nieuwbouw) locatie.’
Masterplan Ewijk bij start (september 2008)
Geactiveerde kosten Ewijk op Bedrag Doorbelasting naar Bedrag
1 Ewijk Algemeen Deelgebieden (grexen)
2 Grondbank 3 dg1a Keizershoeve 1
3 Specifieke projecten zoals: dg2a Keizershoeve 2
dg1a Keizershoeve 1 dg3a Keizershoeve 3
dg2a Keizershoeve 2 dg4a Hoge Woerd
dg3a tot en met dg10 dg4 Lage Woerd
dg5 Koningsgaarde 1 t/m 4
dg6 Krukse Wal Zuid
dg7 Krukse Wal Noord
dg8 Toornsehof
dg9 Linten
dg10 Bosmantel
Totaal Totaal
‘Uitgangspunt van het masterplan was dat de som van de resultaten van de deelgebieden het totaal resultaat van het Masterplan bepaalde. Geraamd een voordeling totaalresultaat van € 1 miljoen.
De nota bovenwijks was nog niet vastgesteld. Daarom werd rekening gehouden met een bijdrage van
€ 10 per m². In bovenstaand overzicht heb ik het bij 1, 2 en 3 over de reeds gedane uitgaven. In de grexen komen daar dan bij de nog te maken kosten en de te ontvangen bedragen.’
29
TOTAAL VOORZIENINGEN GRONDBEDRIJF TOT 2010 Ewijkse Plassen € 500.000
€ 500.000
VOORZIENINGEN JAARREKENING 2010 GRONDBEDRIJF
Ewijkse Plassen € 1.804.000-
Ewijk overige plannen € 328.000-
Grondbank 3 € 3.557.000-
€ 5.689.000-
VOORZIENINGEN JAARREKENING 2011 GRONDBEDRIJF
Ewijk € 4.677.000-
€ 4.677.000-
VOORZIENINGEN JAARREKENING 2013 GRONDBEDRIJF Bosmantel € 1.152.000 Torensehof € 11.000 Krukse Wal Noord € 5.000
€ 1.168.000
VOORZIENINGEN JAARREKENING 2014 GRONDBEDRIJF Ewijk Oud € 3.614.000
€ 3.614.000
VOORZIENINGEN TOTAAL TOT EN MET JAARREKENING 2013 GRONDBEDRIJF Mutaties jaarrekeni ng 2014
Nieuw Complexen <2010 2010 2011 2013 Totaal
Ewijks (oud) €
500.000 €
5.685.000 €
4.677.000 €
1.164.000- €
9.698.000 €
3.614.000 € 6.084.000 Keizershoeve 1 €
- €
3.208.000 €
1.464.000- €
180.000- €
1.564.000 € -
873.000 € 2.437.000 Keizershoeve 2 €
- €
1.029.000 €
579.000- €
165.000- €
285.000 € -
287.000 € 572.000 Lage Woerd €
- €
4.000 €
461.000 €
301.000- €
164.000 € -
119.000 € 283.000
€
500.000 €
9.926.000 €
3.095.000 €
1.810.000- €
11.711.000 €
2.335.000 € 9.376.000
De bovenstaande reactie correspondeert met de analyse van de programmarekeningen etc., zij het, dat Ewijks oud pas in de programmarekening 2012 expliciet benoemd wordt en niet al in de
30
programmarekening 2011. Duidelijk wordt waaruit Ewijks oud is opgebouwd: dit betreffen de voormalige voorzieningen voor Ewijkse Plassen, Ewijk overige plannen en Grondbank 3.
Op de vraag waar de resterende voorziening Ewijks oud nog voor dient, wordt de volgende informatie gegeven:
31
Deelplannen BW 31_12_2014 Grond- opbrengst tegen agrarisch
Naar bovenwijks doorbelast
deelplannen In
doorbelast
KH1 KH2 KH3 HW
Ewijk Algemeen 3.725.287,79 423.216,88 481.409,
21 211.608,
44 439.087,5 2
Koningsgaarde 1 t/m 4 6.752.803,56 2.471.185,00
Krukse Wal Zuid 3.260.758,46 3.260.758,46
13.738.849,81 2.471.185,00 3.260.758,46 423.216,88
481.409,
21 211.608, 44
439.087,5 2
Saldo Voorziening Naar gr.b.
nrs
LW Linten Totaal
314.767,56 52.902,11 1.922.991,72 1.802.296,07 1.769.575,59
4.281.618,56 4.281.618,56
-
-
314.767,56 52.902,11 1.922.991,72 6.083.914,63 6.051.194,15
Totaal 6.051.194,15
getroffen voorzieningen tot en met 2013 9.698.000,00 Ewijk totaal
"te veel getroffen voorziening" 3.646.805,85
1.769.575,59 1.844.509,78 3.614.085,37
De bovenstaande opstelling maakt duidelijk, dat de boekwaarden voor Ewijk Algemeen, Koningsgaarde 1 t.m. 4 en Krukse Wal Zuid per 31 december 2014 in totaal € 13.738.849,81 bedragen. Van deze boekwaarden wordt de Krukse Wal Zuid voor de totale investering van €
32
