Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer
drs. W.G.J. Penris OPTA/EGM/2003/204402 (070) 315 92 71
Datum Onderwerp Bijlage(n)
20 november 2003 Consultatie VoDSL en uitnodiging ronde tafel
Geachte <AANHEF>
Inleiding
Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) heeft gesignaleerd dat in de telecommunicatie markt ontwikkelingen gaande zijn die kunnen leiden tot een ingrijpende verandering van de technische inrichting van de vaste openbare telefoondienst. De (al) op handen zijnde opkomst van technieken als Voice over IP (hierna: VoIP) en Voice over DSL (hierna:
VoDSL) hoort hier nadrukkelijk bij. Met name over deze laatste techniek, VoDSL heeft het college enkele vragen aan u.
Recente ontwikkelingen in de markt duiden er op dat de dienst VoDSL tegen een lager tarief in de markt kan worden gezet dan de traditionele vaste openbare telefoondienst. De voornaamste reden hiervoor is dat VoDSL geen of efficiënter gebruik maakt van het netwerk van KPN.
Aangezien momenteel reeds aanbiedingen op basis van dergelijke nieuwe technieken lijken te bestaan, en de verkeerstarieven in die aanbiedingen lager lijken te zijn dan de verkeerstarieven van de klassieke vorm van telefonie, is het voorstelbaar dat ook andere bestaande of nieuwe aanbieders een op deze techniek gebaseerde aanbiedingen gaan doen. Het is de verwachting van het college dat uiteindelijk ook de aanbieder(s) van de klassieke telefonie een vergelijkbaar aanbod ontwikkelen.
Om op deze situatie voorbereid te zijn wenst het college te onderzoeken welke impact de introductie van dergelijke diensten kan hebben op het toezicht in algemene zin, maar ook specifiek voor het toezicht op de partij met aanmerkelijke marktmacht (hierna: AMM) op de markt voor openbare vaste telefonie1. Het college wil aan de hand van deze consultatie meer inzicht vergaren in de te verwachten ontwikkelingen, en wil met name inzicht vergaren in de wijze waarop het college deze ontwikkelingen dient te duiden, mede ook binnen de nieuwe wettelijke context, om vervolgens hierop te kunnen anticiperen.
1 Het college zal in het verdere document verwijzen naar “de AMM partij”, hiermee wordt een willekeurige
De dienst VoDSL
Een Voice over xDSL aansluiting kan tot stand komen via IP of via ATM. Bij VoDSL via ATM wordt gebruik gemaakt van de ATM-laag om het spraakkanaal te routeren, waardoor er een kwalitatief betere dienst ontstaat dan bij VoIP. Bij een dergelijke aansluiting maakt het spraakkanaal (dynamisch) gebruik van de breedbandige verbinding van de eindgebruiker. Binnen deze ATM-laag maakt het spraakkanaal gebruik van een aparte Permanent Virtual Circuit (PVC). Een VoDSL-dienst kan dus in principe alleen in
combinatie met de toegangsdienst worden aangeboden.
In het verdere document wordt uitgegaan van een VoDSL-dienst welke gebruik maakt van de ATM-laag.
Vraag 1: Wat is de aard van de VoDSL dienst?
Wanneer de AMM partij besluit een tariefvoorstel voor een VoDSL-dienst aan het college voor te leggen, staat het college voor een dilemma: is VoDSL een volledig nieuwe dienst of is het een variant van de bestaande telefoondienst. Zie hiervoor ook figuur 1, hierin is het dilemma grafisch weergegeven.
Figuur 1: Keuzemogelijkheden zienswijze VoDSL
Wanneer VoDSL wordt gezien als een variant van de bestaande telefoondienst, dan doet zich de vraag voor of het kostenvoordeel van VoDSL aan alle gebruikers van de telefoondienst ten goede dient te komen (optie A) of slechts aan die gebruikers die daadwerkelijk VoDSL afnemen (optie B). In beide gevallen dienen zich issues aan over de wijze waarop het college een dergelijke dienst dient te beoordelen. Deze issues zijn in figuur 1 onder optie A en optie B weergegeven.
Een VoDSL-dienst zou ook gezien kunnen worden als een volledig nieuwe dienst (optie C). In figuur 1 onder optie C staan de relevante issues opgesomd zoals het college deze heeft geïdentificeerd.
Het college vraagt zich echter af of, gezien het feit dat VoDSL functioneel en kwalitatief vrijwel of geheel identiek is aan de reguliere spraakdienst, er voldoende redenen zijn om VoDSL als een volledig nieuwe dienst te beschouwen. Het is het college duidelijk dat VoDSL-diensten onder bepaalde omstandigheden tot lagere kosten leidt, maar de vraag is of deze kostenvoordelen enkel aan de VoDSL-abonnees ten goede dienen te komen of juist aan alle abonnees. De belangrijkste vraag bij deze afweging is of voor VoDSL andere (lagere) verkeerstarieven zouden moeten/mogen gelden dan voor de PSTN/ISDN-diensten.
Het college ziet een analogie met de huidige situatie in de markt voor PSTN/ISDN diensten. Deze spelen bij de uiteindelijke beleidskeuze van het college een belangrijke rol.
1. Een eindgebruiker die rechtstreeks aangesloten is op een (G)EVKC betaalt dezelfde aansluit- en verkeerstarieven als een eindgebruiker die via een NRC op het netwerk van de AMM partij is aangesloten. Ondanks het feit dat de kosten van afhandeling van het verkeer van beide eindgebruikers verschillen, betalen ze toch dezelfde tarieven.
De reden hiervoor is dat de eindgebruikers niet zelf kiezen waar ze op het netwerk van de AMM partij aangesloten worden. Dat wordt door de AMM partij bepaald, waarbij de minimalisering van de totale netkosten een belangrijke rol speelt. Het is naar het oordeel van het college niet realistisch van de AMM partij te verlangen dat ze ‘GVKC-aansluiting’ als aparte dienst aan alle eindgebruikers zou aanbieden en die dienst voor iedereen beschikbaar maken. Dat zou naar alle waarschijnlijkheid juist kostenverhogend werken.
2. Een eindgebruiker die een ISDN-aansluiting heeft, betaalt een andere (aansluit)vergoeding dan een eindgebruiker met een reguliere analoge aansluiting. In dit geval kiest de eindgebruiker bewust, op grond van functionaliteit en prijs, voor deze aansluitvorm boven een andere. Het verschil in prijs per lijn is gebaseerd op kostenvoordelen. De gesprekstarieven van ISDN zijn gelijk aan die van PSTN omdat het gebruik van de verkeersafhankelijke delen van het net gelijk is.
Vooralsnog is het college van mening dat VoDSL een grotere gelijkenis vertoont met de tweede analogie dan met de eerste. Dit zou er voor kunnen pleiten VoDSL te beschouwen als een variant op de
telefoondienst, waar alle eindgebruikers voor kunnen kiezen als het voor hen een kostenvoordeel (in de abonnementskosten of gesprekkosten) oplevert.
1.1 Bent u het eens met de drie hierboven geschetste varianten?
1.2 Ziet u naast deze drie nog andere mogelijkheden?
1.3 Bent u het eens met de geschetste analogieën?
1.4 Bent u het met het voorlopige oordeel van het college eens? Met name ook met het voorlopige oordeel dat VoDSL geen volledig nieuwe dienst is, maar een variant van de telefoondienst.
1.5 Indien 1.4 met nee beantwoord: Welke variant vindt u de juiste en waarom?
Vraag 2: Het wholesale-aanbod
Wanneer het college een tariefvoorstel voor een VoDSL-dienst van de AMM partij beoordeelt, is het van belang dat er geen onnodige prijssqueeze optreedt. Dit houdt onder andere het volgende in: indien voor verkeer naar een VoDSL-aansluiting een ander tarief gehanteerd wordt dan voor verkeer naar een gewone spraakaansluiting, dan dient er ook een separaat terminating-tarief voor het afleveren van verkeer op een VoDSL-aansluiting te komen. Hierbij gaat het college er van uit dat wanneer bellen op basis van VoDSL lagere kosten met zich brengt dan bellen met de ‘gewone’ spraakdienst, ook bellen naar een VoDSL-aansluiting goedkoper is dan bellen naar een ‘gewone’ spraakaansluiting.
Indien de eindgebruikerstarieven voor verkeer naar VoDSL en naar PSTN/ISDN niet gedifferentieerd worden, is een apart terminating tarief voor VoDSL niet nodig. Het kostenvoordeel van VoDSL komt dan terug in het algemene (voor ISDN/PSTN en VoDSL gewogen gemiddelde) terminating-tarief, en niet in een apart lager terminating tarief voor VoDSL.
Het ophalen van een gesprek bij een VoDSL-aansluiting is goedkoper dan het ophalen van een gesprek bij een gewone spraakaansluiting, hetgeen zou pleiten voor een apart C(P)S-tarief voor VoDSL. Immers, een eindgebruiker met een VoDSL aansluiting kan goedkoper bellen dan een eindgebruiker met een PSTN/ISDN-aansluiting. Een CPS-aanbieder die op basis van de algemene C(P)S-tarieven hiermee zou willen concurreren, zou dan waarschijnlijk een sterke prijssqueeze ondervinden.
Het college kan zich voorstellen dat een C(P)S-aanbieder op basis van een wholesale-bitstream-aanbod van de partij met AMM in staat moet zijn de eindgebruikers een gelijkwaardig aanbod te kunnen doen.
Het college is vooralsnog van oordeel dat een separaat C(P)S-tarief voor het ophalen van verkeer bij een VoDSL-aansluiting niet nodig is.
Samengevat is het college van mening dat indien de partij met AMM de spraaktarieven niet differentieert naar de wijze waarop de gebelde abonnee is aangesloten(VoDSL vs. PSTN/ISDN) en kostengeoriënteerde tarieven hanteert, er -ook bij het huidige aanbod van wholesalediensten- in beginsel sprake zou moeten zijn van een gelijk speelveld.
2.1 Bent u het eens met het bovenstaande?
2.2 Ziet u naast de hierboven aangehaalde voorwaarden nog andere voorwaarden waaraan voldaan moet zijn om een gelijk speelveld te bereiken?
Vraag 3: De squeezetoetsen
Afhankelijk van het antwoord op vraag 1 kunnen er verschillende squeezetoetsen van toepassing zijn.
• De bestaande squeezetoets. Deze squeezetoets kan worden toegepast in variant A. Tevens zou het kunnen zijn dat de AMM partij een aanbod VoDSL doet dat aan deze squeezetoets voldoet. Dat zou zich kunnen voordoen indien de AMM partij de tarieven niet naar bestemming (VoDSL of PSTN) differentieert en de gesprekken van VoDSL naar VoDSL deels routeert via het PSTN-net.
• Een nieuwe squeezetoets die nog ontwikkeld dient te worden en toetst op squeeze ten opzichte van een niet bestaand wholesale-aanbod voor originating van en terminating op VoDSL. De kan worden toegepast in varianten B en C.
Hierbij is ook aan de orde de vraag welk percentage voor retail-opslag van toepassing is. Het college ziet in beginsel geen beletsel om deze opslag te bepalen aan de hand van de opslag van 23% die gebruikelijk is in de bestaande squeezetoets. Daarbij dienen echter wel nog twee correcties plaats te vinden:
o op de eerste plaats een opwaartse correctie voor het feit dat er sprake is van lagere netwerkkosten, terwijl de retailkosten (per abonnee) niet evenredig afnemen. De retailkosten uitgedrukt als percentage van de netwerkkosten nemen daardoor toe;
o op de tweede plaats dient er een extra opslag te worden ontwikkeld voor de kosten van de media gateway (inclusief organisatie- en projectkosten).
In figuur 2 heeft het college een grafische weergave gegeven van de elementen van deze nieuwe squeezetoest. Op basis van gegevens waarover het college nu al beschikt zijn de waarden voor deze elementen nu al bekend. De nog onbekende elementen zijn afhankelijk van het specifieke aanbod dat door de partij met AMM aan het college ter beoordeling wordt voorgelegd.
De nieuwe squeezetoets zou de volgende elementen moeten bevatten:
• {VVE2 Bitstream WHS + eigen eenmalige kosten bitstream + VoDSL} vs. {VVE DSL + VVE VoDSL}
• {VVA3 Bitstream (WHS) + opslag kosten media gateway (incl. organisatie en proj.) + opslag retailkosten} vs. {VVA DSL + Voice over DSL}
• {BULRIC TA + opslag retailkosten} vs. {VoDSL verkeerstarief naar ISDN/PSTN}
• EVENTUEEL: {Nieuw TA VoDSL + opslag retailkosten} vs. {VoDSL verkeerstarief naar VoDSL}
3.1 Bent u het eens met bovenstaande opzet van de nieuwe squeezetoets? Zo nee, geeft u s.v.p.
alternatieven.
3.2 Bent u het eens met het toepassen van een gecorrigeerde opslag, gebaseerd op de opslag van 23%?
2 VVE: eenmalige vergoeding (Vergoeding Voor Eens)
Bitstream Media
gateway EVKC
Standaard
BSA aanbod Onbekend EDC/BULRIC
Onbekend
PSTN/ISDN Businessunit- en
projectkosten
Figuur 2: Overzicht nieuwe squeezetoets
3.3 Welke elementen dient de squeezetoets naar uw mening nog meer te bevatten?
Vraag 4: Gevolgen voor PSTN/ISDN diensten
Met name varianten B en C uit figuur 1 houden in dat bellen via VoDSL beduidend goedkoper is dan bellen via een gewone aansluiting. Met name de bundeling van diensten die op basis van DSL mogelijk is, kan leiden tot zeer aantrekkelijke aanbiedingen. Gecombineerd met ontwikkelingen als VoIP zou dit kunnen leiden tot een ‘leegloop’ van delen van het PSTN/ISDN-netwerk. Deze leegloop zou zelfs zo snel kunnen gaan, dat er een onderbezetting van capaciteit ontstaat, met als gevolg een stijging van de kosten per minuut van de PSTN/ISDN-dienst en de daarop gebaseerde wholesale-diensten.
Het college acht dit een potentieel riskante ontwikkeling, die zou kunnen leiden tot een situatie waarbij retail grootverbruikers relatief gunstige tarieven hebben en retail kleingebruikers en wholesaleklanten relatief ongunstige tarieven. Daardoor zou enerzijds de universele dienstverlening in gevaar kunnen komen en anderzijds zou de AMM partij gedwongen kunnen zijn delen van een onderbezet PSTN/ISDN- netwerk versneld af te schrijven.
4.1 Bent u het met het bovenstaande eens?
4.2 Wat is uw verwachting ten aanzien van de migratie van spraakverkeer naar breedbandnetten en kunt u aangeven wat volgens u de consequenties daarvan zijn voor de kosten van ‘traditionele
spraakdiensten’ via PSTN/ISDN-netten?
4.3 Kunt u aangeven in hoeverre deze ontwikkeling afwijkt van de reeds bestaande ontwikkeling in het verkeersvolume op traditionele PSTN/ISDN-netten, ten gevolge van het gebruik van breedband- internettoegang, substitutie van aansluitingen en/of verkeer door mobiel etc.
4.4 Welke van deze ontwikkelingen heeft naar uw mening de komende 5 jaar de overhand?
Vraag 5: Mogelijkheden voor concurrenten
Het college krijgt graag meer inzicht in de mogelijkheden die zich nu reeds voordoen voor telecombedrijven om VoDSL-diensten aan te bieden. Onderstaande vragen zijn daarop gericht.
5.1 Biedt u VoDSL-diensten aan of bent u van plan dit te gaan doen?
5.2 Zo ja, welke tarieven gaat u hanteren, gesplitst naar eenmalig, maandelijks, starttarief, verkeersvergoeding, piek/dal/weekend/nacht?
5.3 Hoe ziet uw bedrijfsmodel eruit in vergelijking tot dat van de ‘traditionele’ dienstverlening? Zijn er kosten voor- of nadelen voor u?
5.4 Idem voor andere vormen van pakketgeschakelde telefonie, zoals VOIP?
Proces
Het college verzoekt u de bovenstaande vragen te beantwoorden. U wordt verzocht uw reactie op dit consultatiedocument, zowel schriftelijk als elektronisch, bij voorkeur voor vrijdag 28 november 2003, echter uiterlijk op vrijdag 5 december 2003 aan het college te doen toekomen. U dient in uw reactie bedrijfsvertrouwelijke passages duidelijk aan te geven. Uw schriftelijke reactie kunt u, onder vermelding van “Reactie consultatie VoDSL”, richten aan:
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Afdeling Eindgebruikersmarkt
Postbus 90420 2509 LK Den Haag
Het college verzoekt u de elektronische versie van uw reactie per e-mail te sturen naar
w.penris@opta.nl. Wanneer u vragen heeft over de consultatie, kunt u contact opnemen met Wino Penris, contactpersoon namens het college, op telefoonnummer 070-315 9271.
Het college nodigt u hierbij uit uw schriftelijke reactie mondeling toe te lichten tijdens een ronde tafel bijeenkomst op woensdag 3 december 2003. Deze openbare bijeenkomst duurt van 14.00 uur tot uiterlijk 17.00 uur en wordt gehouden ten kantore van de OPTA of in de naaste omgeving. Het bezoekadres van OPTA is:
Babylon-complex (toren B) Koning Julianaplein 30 Den Haag
Het college verzoekt u vóór 28 november 2003 bij de bovengenoemde contactpersoon aan te geven of u van plan bent aan deze bijeenkomst deel te nemen. Dan zal u ook de definitieve locatie worden
medegedeeld.
Hoogachtend,
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
hoofd van de afdeling Eindgebruikersmarkt
drs. K. Noorlag
