Effectiviteit van Re-integratieinstrumenten voor bijstandsgerechtigden met een migratieachtergrond in
Amsterdam
Jonneke Bolhaar, Nadine Ketel en Bas van der Klaauw Centraal Planbureau & Vrije Universiteit Amsterdam
Oktober 2020
School of Business and Economics
Samenvatting
In opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bekijken wij of de effectiviteit van de re-integratieinstrumenten die de Dienst Werk en Inkomen van Amsterdam op het moment van ons onderzoek (2012-2013) gebruikte om bijstandsgerechtigden met een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt aan het werk te helpen afhangt van of iemand wel of geen niet-westerse migratieachtergrond heeft. We gebruiken gegevens die eerder verzameld zijn door Bolhaar, Ketel en Van der Klaauw (2014) met behulp van een gerandomiseerd experiment. De onderzoekspopulatie bestaat uit mensen die tussen april 2012 en maart 2013 een aanvraag deden voor een bijstandsuitkering in Amsterdam en werden toegewezen aan trede 4. Dit zijn de bijstandsgerechtigden met de kleinste afstand tot de arbeidsmarkt en waarvan verwacht wordt dat ze zonder heel veel hulp in een korte periode een baan kunnen vinden. In totaal zitten 2788 mensen in onze onderzoekspopulatie waarvan 56% een niet-westerse migratieachtergrond heeft.
Er wordt gekeken naar een aantal interventies. Ten eerste de zoekperiode die kan worden opgelegd bij aanvraag van de bijstandsuitkering. De aanvrager wordt dan verplicht om gedurende 4 weken heel actief te solliciteren voordat de uitkering (met terugwerkende kracht) kan worden toegewezen. 1 Ten tweede wordt gekeken naar drie re- integratieinstrumenten die gedurende de uitkeringsperiode kunnen worden ingezet, dat zijn een sollicitatietraining, directe baanmatching en actieve begeleiding door de klantmanager.
De sollicitatietraining bestaat uit een intensieve training van twee weken gevolgd door zes weken begeleiding met solliciteren. Bij directe baanmatching wordt een bijstandsgerechtigde gekoppeld aan een vacature waarbij ook gebruikt gemaakt kan worden van een proefplaatsing of loonkostensubsidie. De begeleiding door de klantmanager betekent dat de bijstandsgerechtigde regelmatig contact heeft met de klantmanager over onder andere sollicitatiegedrag. Dit contact kan op verschillende manieren, bijvoorbeeld face-to-face, telefonisch en via mail.
Het opleggen van een zoekperiode op het moment van aanvraag van een bijstandsuitkering heeft geen positieve effecten op de kans om een bijstandsuitkering te ontvangen en het vinden van werk. Het opleggen van een zoekperiode verlaagt ook het inkomen dat individuen met een niet-westerse migratieachtergrond ontvangen. Gemiddeld is het totale inkomen in het eerste jaar na de aanvraag van de bijstandsuitkering 1700 euro lager als een zoekperiode wordt opgelegd aan iemand met een niet-westerse migratieachtergrond. Deze effecten verschillen niet tussen mannen en vrouwen, 1e generatie en 2e generatie migranten en zijn niet anders voor migranten zonder startkwalificatie. Alleen voor individuen met een Surinaamse achtergrond vinden we positieve effecten van het opleggen van een zoekperiode.
De gevonden negatieve effecten van het opleggen van een zoekperiode voor individuen met een niet-westerse migratieachtergrond contrasteren met de resultaten van Bolhaar, Ketel en Van der Klaauw (2014) die lieten zien dat voor alle aanvragers van een bijstandsuitkering het opleggen van de zoekperiode goed werkt om mensen aan het werk te krijgen nog voordat ze in de bijstand komen.
Voor de andere re-integratieinstrumenten die worden ingezet tijdens de bijstandsperiode vinden we dat individuen met een niet-westerse achtergrond sneller uit de bijstand stromen
1 Een aantal (maar niet alle) klantmanagers geven een doelstelling mee voor het aantal sollicitaties dat in deze periode gedaan moet worden, meestal was dat minstens 10 sollicitaties.
door deelname aan een van de instrumenten en dat ze meer werken. Deze effecten zijn echter alleen significant voor directe baanmatching. Verder geldt dat de extra inkomsten uit werk het verlies aan bijstandsuitkering niet compenseren. Deelname aan met name de sollicitatietraining en begeleiding door de klantmanager zorgt voor een substantieel lager totaal inkomen in de twee jaar na instroom in de bijstand. De experimentgroepen zijn te klein om verder onderscheid te maken binnen de groep van individuen met een niet-westerse migratieachtergrond. Dat de sollicitatietraining negatieve effecten heeft kan worden verklaard uit de lange wachtperiode waarin bijstandsgerechtigden vaak passief (sollicitatie)gedrag tonen en de focus op de uitzendsector waar de aangeboden uren werk vaak te laag zijn om voldoende te verdienen.
1. Inleiding
In opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderzoeken we in dit rapport of de effectiviteit van de re-integratieinstrumenten die de Dienst Werk en Inkomen van Amsterdam op het moment van ons onderzoek (2012-2013) gebruikte om bijstandsgerechtigden met een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt aan het werk te helpen afhangt van of iemand wel of geen niet-westerse migratieachtergrond heeft. Voor dit onderzoek worden de gegevens gebruikt die verzameld zijn voor Bolhaar, Ketel, Van der Klaauw (2014). Zij onderzochten met behulp van een gerandomiseerd experiment hoe effectief de verschillende re-integratieinstrumenten zijn. In het oorspronkelijke onderzoek werd geen onderscheid gemaakt naar migratieachtergrond.
Er wordt gekeken naar een aantal re-integratieinstrumenten. Ten eerste de zoekperiode die kan worden opgelegd bij aanvraag van de bijstandsuitkering. De aanvrager wordt dan verplicht om gedurende vier weken heel actief te solliciteren voordat de uitkering (met terugwerkende kracht) kan worden toegewezen. Het doel van de zoekperiode is om aanvragers van een bijstandsuitkering al aan het werk te helpen voordat ze instromen in de bijstand. Ten tweede wordt gekeken naar drie instrumenten die gedurende de uitkeringsperiode kunnen worden ingezet, dat zijn een sollicitatietraining (de carrousel), directe baanmatching (via het werkgeversservicepunt eventueel door een proefplaatsing of met loonkostensubsidie) en actieve begeleiding door de klantmanager. Het doel van deze re- integratieinstrumenten is dat het zorgt voor meer duurzame uitstroom naar werk.
Bij de empirische evaluatie van re-integratieinstrumenten is het relevant om twee bijstandsgerechtigden met elkaar te vergelijken die dezelfde kenmerken hebben, maar waarvan er één wel en de ander niet geholpen is met het re-integratieinstrument. Een experiment met willekeurige toewijzing van de re-integratieinstrumenten is de ideale manier om een controle groep te krijgen die goed vergelijkbaar is met de groepen die geholpen worden met de re-integratieinstrumenten. In ons onderzoek is ook gebruikt gemaakt van een experiment, maar de willekeurige toewijzing wordt niet op het niveau van de bijstandsgerechtigde gedaan. Wij maken gebruik van een zogenaamd encouragement design, waarbij de klantmanager gedurende een tijdsperiode de opdracht krijgt om hetzelfde re- integratieinstrument te gebruiken bij alle bijstandsgerechtigden waarvoor hij/zij verantwoordelijk is. Welke instrument gebruikt moet worden verandert elke periode en er is ook een controle groep die geen instrument gebruikt. De klantmanager mag afwijken van de opdracht als hier een goed gemotiveerde reden voor is.
De opzet die wij bij het onderzoek gebruiken, maakt er gebruik van dat op een werkplein bijstandsgerechtigde willekeurig worden toegewezen aan een klantmanager. Daardoor ontstaan binnen een werkplein vergelijkbare groepen die geholpen worden met verschillende re-integratieinstrumenten. Er is een controle groep waarvoor geen re-integratieinstrumenten gebruikt worden om deze groep aan het werk te helpen en een groep waarvoor de klantmanager zelf mag bepalen welke re-integratieinstrumenten gebruikt worden. Deze laatste groep in interessant omdat het inzicht geeft hoe klantmanagers normaal re- integratieinstrumenten gebruiken.
Onze opzet maakt de empirische analyse iets lastiger. Bij de evaluatie van de zoekperiode gebruiken we een instrumentele variabele model om rekening te houden met afwijkingen van
de standaardkeuze door de klantmanager. Bij de evaluatie van de re-integratieinstrumenten kijken we naar de effectiviteit van beleidsregimes, waar een beleidsregime is gedefinieerd door de standaardkeuze die de klantmanager moet maken. De motivatie is dat ook in een niet- experimentele situatie een re-integratieinstrument nooit op alle bijstandsgerechtigden toegepast kan worden, dus het is interessanter om te weten wat de effectiviteit is van de mogelijkheid om een re-integratieinstrument te kunnen gebruiken. Bij alle empirische analyses nemen we fixed effects voor de werkpleinen op om er rekening mee te houden dat willekeurige toewijzing van bijstandsgerechtigden aan klantmanagers binnen werkpleinen gebeurt (zie Bolhaar, Ketel en Van der Klaauw, 2019, 2020; voor details).
Het onderzoek is gestart in april 2012 en iedereen die tot en met maart 2013 een bijstandsuitkering aanvroeg in Amsterdam en ingedeeld werd in trede 4 (kleinste afstand tot de arbeidsmarkt) deed mee aan het experiment. Klantmanagers moesten zich gedurende de eerste zes maanden van de bijstandsperiode houden aan de standaardkeuze. Na deze zes maanden wordt opnieuw gekeken naar de trede indeling en wordt een bijstandsgerechtigde vaak ingedeeld in trede 3, waarna ook andere re-intergatieinstrumenten beschikbaar komen.
In totaal hebben tijdens de onderzoeksperiode 2788 mensen een aanvraag voor een bijstandsuitkering gedaan en zij zijn in de onderzoekspopulatie terecht gekomen. Van deze mensen heeft 56% een niet-westerse migratieachtergrond heeft.
Uit het onderzoek van Bolhaar, Ketel en Van der Klaauw (2014) bleek dat het inzetten van de zoekperiode goed werkt om mensen aan het werk te krijgen nog voordat ze in de bijstand komen. Het opleggen van de zoekperiode vermindert de kans om een bijstandsuitkering te ontvangen met ongeveer 20%-punt, vergroot de kans op werk en gemiddeld verdienen mensen meer dan het bedrag dat ze anders aan bijstandsuitkering zouden krijgen. Van de andere instrumenten heeft directe baanmatching een positief effect op de baanvindkans, terwijl de sollicitatietraining de baanvindkans juist verkleint. Het effect van actieve begeleiding door de klantmanager is gering. In dit onderzoek werd geen onderscheid gemaakt naar migratieachtergrond. In dit rapport splitsen we de resultaten uit voor aanvragers met/zonder niet-westerse migratieachtergrond.
In het volgende hoofdstuk geven we meer details over de re-integratieinstrumenten waarvan de effectiviteit wordt onderzocht. In hoofdstuk 3 bespreken we de onderzoeksopzet en de gegevens die zijn gebruikt bij de empirische evaluatie. De analyse methode en de resultaten van de evaluatie worden besproken in hoofdstuk 4. Ten slotte geeft hoofdstuk 5 de conclusies van het onderzoek.
2. Re-integratieinstrumenten
In dit hoofdstuk worden de re-integratieinstrumenten besproken die we in dit rapport onderzoeken op de manier waarop ze in de periode 2012-2013 door de Dienst Werk en Inkomen in Amsterdam gebruikt werden om bijstandsgerechtigden sneller aan het werk te helpen. Het gaat hier om bijstandsgerechtigden die als trede 4 worden beoordeeld. Dit zijn de bijstandsgerechtigden met de kleinste afstand tot de arbeidsmarkt en waarvan wordt verwacht dat zij zonder veel hulp relatief snel weer aan het werk kunnen gaan.
Tijdens de aanvraag van de uitkering maakt de klantmanager die de intake doet, een inschatting van de mate van zelfredzaamheid van de aanvrager. Aanvragers die geacht worden zelfredzaam te zijn en van wie de financiële situatie het toelaat, kunnen eerst een zoekperiode krijgen van maximaal vier weken. Gedurende de zoekperiode moet de aanvrager zelf actief naar werk zoeken. Een aantal klantmanagers noemt hierbij een minimaal aantal sollicitaties dat gedurende de zoekperiode gedaan moet worden. Dit is vaak 10 sollicitaties.
Na afloop van de zoekperiode wordt de aanvraag voor de bijstandsuitkering in behandeling genomen en volgt begeleiding door de klantmanager. Aanvragers van een bijstandsuitkering die als niet-zelfredzaam beschouwd worden of waarvan de financiële situatie het niet toelaat dat de aanvraag van de uitkering tijdelijk wordt opgeschort, krijgen geen zoekperiode. Hun aanvraag wordt onmiddellijk in behandeling genomen en zij ontvangen na toekenning zo snel mogelijk begeleiding van een klantmanager.
Na al dan niet een zoekperiode, valt een bijstandsgerechtigde onder een klantmanager van een uitstroomteam. De begeleiding door de klantmanager duurt maximaal zes maanden en het uitgangspunt is dat de klantmanager eens per twee weken contact heeft met de bijstandsgerechtigde. Dit contact kan zowel fysiek als telefonisch of per mail zijn. Als de bijstandsgerechtigde na zes maanden nog niet uitgestroomd is, dan wordt de trede van de bijstandsgerechtigde opnieuw vastgesteld (en wordt de bijstandsgerechtigde in principe teruggezet naar trede 3). Gedurende de eerste zes maanden van de uitkeringsperiode kan de klantmanager een aantal instrumenten gebruiken om uitstroom naar werk te stimuleren.
De sollicitatiebegeleiding vindt plaats in de zogenaamde carrousel. Dit is een programma waarbij de bijstandsgerechtigde eerst twee weken heel intensief geholpen wordt met het vinden van vacatures en het maken van sollicitaties. Gedurende deze twee weken moet de bijstandsgerechtigde (bijna) dagelijks naar het werkplein komen en krijgen zowel in groepsverband als individueel ondersteuning in verschillende vormen van solliciteren. Daarna volgt een periode van zes weken waarbij de begeleiding minder intensief is, maar de bijstandsgerechtigde nog steeds geholpen wordt bij het zoeken van vacatures. Dit laatste gebeurt op de werkpleinen.
Directe baanbemiddeling wordt georganiseerd door het Werkgeversservicepunt (WSP). Daar wordt contact onderhouden met werkgevers en worden vacatures verzameld. WSP koppelt bijstandsgerechtigden aan werkgevers en vacatures en kunnen daarbij een proefplaatsing of loonkostensubsidie gebruiken. Bij een proefplaatsing werkt de bijstandsgerechtigde eerst gedurende een periode van één tot drie maanden met behoud van de uitkering. De werkgever heeft daarna de keuze om de bijstandsgerechtigde in dienst te nemen.
Bij begeleiding door de klantmanager heeft de klantmanager de normale ontmoetingen met de bijstandsgerechtigde en begeleidt deze zo goed mogelijk. Dit kan bestaan uit hulp met het opstellen van een C.V., het aandragen van potentiele vacatures etc. De klantmanager maakt géén gebruik van de mogelijkheid om de bijstandsgerechtigde door te sturen naar de carrousel voor sollicitatiebegeleiding of van directe baanbemiddeling door WSP.
Bij de zoekperiode vergelijken we het opleggen van een zoekperiode met geen zoekperiode.
Bij geen zoekperiode wordt de aanvraag meteen in behandeling genomen zonder dat iemand eerst voldoende moet solliciteren. De andere instrumenten vergelijken we met niets doen. Bij niets doen onderneemt de klantmanager geen actie, maar helpt de bijstandsgerechtigde
alleen als deze het initiatief neemt. Daarbij wordt er geen gebruik gemaakt van de carrousel en ook niet van WSP. Het idee is dat het contact tussen de klantmanager en de bijstandsgerechtigde zo minimaal mogelijk is. Ten slotte is er de standaardopdracht waarbij de klantmanager zelf mag bepalen welke re-integratieinstrumenten gebruikt worden. Door volledige discretie mee te nemen als standaardkeuze, kunnen we zien of klantmanagers in staat zijn de inzet van re-integratieinstrumenten optimaal te kiezen.
3. Onderzoeksopzet en gegevens
Om de effectiviteit van re-integratieinstrumenten empirisch te bepalen is het ideaal als verschillende instrumenten worden ingezet bij vergelijkbare individuen. Bij dit onderzoek worden de instrumenten willekeurig ingezet door elke klantmanager een verschillende standaardkeuze voor de inzet van een re-integratieinstrument te geven. De onderzoeksperiode is opgedeeld in vier periodes van drie maanden. In elke periode krijgen de klantmanagers van DWI een andere standaardkeuze. Dit garandeert dat we het effect dat het instrument heeft op de werkhervattingskans van de WWB-er kunnen onderscheiden van het mogelijke effect dat de klantmanager heeft op deze werkhervattingskans. De klantmanager mag alleen afwijken van de standaardkeuze als daar een goede reden voor is. Dit maakt de econometrische analyse iets gecompliceerder, maar vergroot wel het draagvlak onder klantmanagers en voorkomt mogelijk schrijnende gevallen. Met het toewijzen van de standaardkeuzes hebben we ervoor gezorgd dat alle standaardkeuzes op alle vijf werkpleinen toegepast werden. Verder bezochten wij regelmatig de werkpleinen om te controleren of de standaardkeuze voldoende vaak werd toegepast.
Het onderzoek startte in april 2012 en alle mensen die tot en met maart 2013 in Amsterdam een bijstandsuitkering aanvroegen en ingedeeld werden in trede 4 vielen onder het onderzoek.2 De klantmanagers moesten zich gedurende de eerste 6 maanden van de bijstandsuitkering houden aan het re-integratieinstrument van de standaardkeuze. Als iemand na 6 maanden nog een bijstandsuitkering ontving, werd de trede van deze persoon opnieuw vastgesteld. Het experiment liep dus tot november 2013 door. De onderzoeksopzet staat uitgebreider beschreven in Bolhaar, Ketel en Van der Klaauw (2014).
De data voor het onderzoek zijn afkomstig uit verschillende bronnen. De basis wordt gevormd door administratieve gegevens van de Dienst Werk en Inkomen van Amsterdam. Hierin zit informatie over bijvoorbeeld de datum waarop een uitkering is aangevraagd, of de aanvraag is toegekend en zo ja, de start- en einddatum van de uitkering. Er is beperkte informatie over achtergrondkenmerken van klanten zoals geslacht, leeftijd, huishoudsituatie (alleen of met een partner, met of zonder kinderen), opleidingsniveau en trede indeling. Voor elke klant is bekend door welke klantmanager hij/zij begeleid is en hoeveel en welk soort contact (email, telefoon, gesprek) er met de klantmanager is geweest. Om te weten wat een klantmanager met een klant heeft gedaan is er informatie beschikbaar over de instrumenten die ingezet zijn door de klantmanager (zoals bijvoorbeeld de carrousel of een proefplaatsing).
2 Nuggers en bijstandsgerechtigden die jonger zijn dan 27 jaar worden niet meegenomen omdat zij op een andere manier begeleid worden.
De klantmanagers hebben voor elke bijstandsgerechtigde die onder het onderzoek viel een kort formulier ingevuld met wat extra gegevens over onder andere de professionele inschatting van de klantmanager over de zelfredzaamheid en de uitstroomkans van de klant.
De gegevens van deze formulieren zijn gekoppeld aan de administratieve gegevens van de Dienst Werk en Inkomen.
We hebben alle gegevens van de Dienst Werk en Inkomen opgeslagen in de beveiligde microdata omgeving van CBS. Daarin kunnen we ook informatie over werk en inkomen toevoegen en de bijstandsgerechtigden volgen nadat ze de bijstand hebben verlaten. In de CBS microdata-omgeving kunnen we ook afkomst toevoegen zodat we onderscheid kunnen maken tussen bijstandsgerechtigde met en zonder niet-Westerse migratieachtergrond.
In tabel 1 staan de kenmerken van de aanvragers van een bijstandsuitkering uitgesplitst naar of ze wel of geen niet-westerse migratieachtergrond hebben. Ongeveer 56% van de aanvragers van een bijstandsuitkering heeft een niet-westerse migratieachtergrond. Er zijn geen grote verschillen in geslacht en leeftijd. De individuen met een niet-westerse migratieachtergrond hebben iets vaker een partner en kinderen en gemiddeld een lager opleidingsniveau en inkomen in de periode voorafgaande aan de aanvraag.
Tabel 1: Karakteristieken van bijstandsgerechtigden met/zonder niet-westerse migratie- achtergrond
Niet-westerse migratieachtergrond
Geen niet-westerse migratieachtergrond
Vrouw 37% 40%
Partner 14% 6%
Kinderen 18% 10%
Leeftijd < 30 27% 23%
Leeftijd 31 - 36 27% 22%
Leeftijd 37 - 44 26% 25%
Leeftijd > 45 20% 29%
Opleiding: HBO/Universiteit 17% 42%
Opleiding: MBO 26% 20%
Opleiding: Havo/VWO 10% 16%
Opleiding: VMBO 24% 14%
Opleiding: Basis of minder 20% 6%
Opleiding: onbekend 2% 3%
Jaar inkomen 24 maanden voor melding 14.530 15.502
Aantal observaties 1574 1214
4. Methode en resultaten
Ons onderzoeksdesign gebruikt dat binnen een werkplein nieuwe bijstandsgerechtigden willekeurig worden toegewezen aan een klantmanager. Door het opleggen van een standaardkeuze aan klantmanagers worden verschillende instrumenten gebruikt om vergelijkbare bijstandsgerechtigden aan het werk te helpen. De eerste complicatie is dat de willekeurige toewijzing plaatsvindt binnen werkpleinen. Hiermee houden we rekening door werkplein specifieke effecten in het regressiemodel op te nemen. De tweede complicatie is dat klantmanagers mogen afwijken van de standaardkeuze. Bij het schatten van het effect van het opleggen van een zoekperiode gebruiken we instrumentele variabelen om hier rekening mee te houden. De instrumentele variabele methode schat het effect van het opleggen van de zoekperiode door te kijken naar die individuen die door de standaardkeuze juist wel of juist geen zoekperiode opgelegd krijgen. Dit zijn die individuen waarvoor het onderzoeksdesign random bepaalt wat er met ze gebeurt. Bij het evalueren van de andere re- integratieinstrumenten kijken we naar de standaardkeuze en schatten we wat het effect is dat de klantmanager deze standaardkeuze moet hanteren. Dit geeft inzicht in hoe goed klantmanagers zijn in het kiezen van het re-integratieinstrument dat het beste bij een bijstandsgerechtigde hoort. Een uitgebreidere uitleg van de methode kan worden gevonden in Bolhaar, Ketel en Van der Klaauw (2019, 2020).
In tabel 2 staat hoe strikt klantmanagers zich houden aan de opdracht om wel of geen zoekperiode op te leggen. Als klantmanagers de opdracht krijgen geen zoekperiode op te leggen (nooit), dan krijgt nog geen 10% van de aanvragers van een uitkering een zoekperiode opgelegd. Als klantmanagers zo vaak mogelijk een zoekperiode moeten opleggen (altijd) dan stijgt dit naar ongeveer 55%. Er zijn bijna geen verschillen tussen individuen met en zonder niet-westerse migratieachtergrond. Zonder opdracht (normaal) leggen de klantmanagers in ongeveer 45% van de gevallen een zoekperiode op. Het is voor klantmanagers dus makkelijk om minder vaak een zoekperiode op te leggen, dan om dit vaker te doen.
Tabel 2: Percentage bijstandsgerechtigden dat een zoekperiode krijgt per standaardkeuze
Niet-westerse migratieachtergrond
Geen niet-westerse migratieachtergrond Opdracht klantmanager:
Nooit 9% 9%
Normaal 44% 47%
Altijd 57% 53%
Figuur 1: Effecten van opleggen van een zoekperiode op de bijstandsuitkering, loon en totaal inkomen voor individuen met en zonder een niet-westerse migratieachtergrond
Niet-westerse migratieachtergrond Geen niet-westerse migratieachtergrond
% in WWB
Loon
Inkomen
Figuur 1 laat de effecten van het opleggen van een zoekperiode zien op de kans om in de bijstand te zitten, het loon en het totale inkomen (loon en uitkering samen) voor elke week sinds het aanvragen van de bijstandsuitkering. In dit figuur geeft de zwarte lijn aan wat het effect is van de zoekperiode. Het blauwe vlak er omheen geeft aan hoe precies dit effect geschat is.3 De effecten voor de aanvragers van een bijstandsuitkering met een niet-westerse migratieachtergrond staat links en voor de andere individuen rechts. Voor individuen met een niet-westerse migratieachtergrond heeft het opleggen van de zoekperiode alleen een heel erg korte-termijn effect. Alleen in de eerste maand is de kans om in de bijstand te zitten kleiner.
Voor deze groep is er ook geen positief loon effect, waardoor het effect op het totale inkomen negatief is en soms ook significant. De positieve effecten van het opleggen van een zoekperiode die we voor individuen zonder niet-westerse migratieachtergrond vinden, zien we dus niet terug bij individuen met een niet-westerse migratieachtergrond.
Tabel 3 vat deze resultaten samen door te kijken naar cumulatieve uitkomsten 26 en 52 weken na de aanvraag van de bijstandsuitkering. Een zoekperiode voor individuen met een niet- westerse migratieachtergrond leidt niet tot significant minder weken in de bijstand. Er is daarentegen wel een negatieve en significante reductie van het totale inkomen; mét een zoekperiode is het jaarinkomen 1700 euro lager. Deze daling wordt veroorzaakt door zowel minder inkomen als minder bijstandsuitkering. Individuen zonder niet-westerse migratieachtergrond hebben over een jaar gezien juist 2900 euro hogere inkomsten uit loon, terwijl het bedrag aan ontvangen bijstand maar 1291 euro lager is.
Tabel 3: Effect van zoekperiode op cumulatieve uitkomsten 26/52 weken na aanvraag Niet-westerse
migratieachtergrond
Geen niet-westerse migratieachtergrond Aantal weken na aanvraag: 26 weken 52 weken 26 weken 52 weken Uitkomst:
Weken in bijstand -2,04 -1,03 -4,89** -7,23*
Hoeveelheid bijstand (€) -605 -535 -905* -1291
Loon (€) 111 -684 1329 2935*
Overige uitkeringen (€) -179 -303 -497 -427
Totaal inkomen (€) -792* -1705* -147 1147
Weken loon > bijstandsniveau 0,38 0,48 0,71 1,03
Noot: * significant op 10% niveau, ** significant op 5% niveau
3 Het blauwe vlak geeft het 90% betrouwbaarheidsinterval aan. Dit is het interval waarbinnen we verwachten dat de werkelijke waarde van het effect ligt. Formeel gezegd betekent dit interval dat als we het experiment 100 keer zouden herhalen, het geschatte effect minstens 90 keer binnen het betrouwbaarheidsinterval ligt.
Figuur 2: Effecten van opleggen van een zoekperiode op de bijstandsuitkering, loon en totaal inkomen voor mannen/vrouwen met een niet-westerse migratieachtergrond
Niet-westerse migratieachtergrond - Man Niet-westerse migratieachtergrond - Vrouw
% in WWB
Loon
Inkomen
In figuur 2 laten we dezelfde effecten zien, maar nu wordt er binnen de groep met een niet- westerse migratieachtergrond uitgesplitst naar mannen en vrouwen. Alleen direct na het moment van de aanvraag van een bijstandsuitkering zijn er kleine verschillen tussen mannen en vrouwen. Voor beide is de kans om direct in de bijstand te komen iets lager, maar voor vrouwen is er een heel tijdelijk positief effect op loon. Daarna is er voor zowel mannen als vrouwen geen effect meer op de kans om in de bijstand te zitten en het effect op totaal inkomen is voor beide groepen negatief. Dus het opleggen van een zoekperiode heeft negatieve financiële consequenties. In figuur A1 in de appendix wordt het effect van de zoekperiode uitgesplitst naar herkomstgroepering. De figuur laat alleen het effect zien op de kans om in de bijstand te zitten.4 Alleen voor mensen met een Surinaamse achtergrond zorgt het opleggen van een zoekperiode ervoor dat mensen minder vaak in de bijstand terecht komen. Het effect is vanaf het moment van de aanvraag meteen zichtbaar en blijft ook op de langere termijn. Voor de andere herkomstgroeperingen zijn er geen effecten of zelfs ongewenste effecten.
In tabel 4 kijken we specifiek naar twee andere subgroepen. Ten eerste kijken we of het effect van de zoekperiode verschilt voor 1e generatie of 2e generatie migranten met een niet- westerse achtergrond. Het aantal individuen in beide groepen wordt klein, waardoor de betrouwbaarheid van de schattingen minder groot is. Op basis van de effectschattingen lijkt er echter weinig verschil te zijn in het effect van de zoekperiode voor 1e of 2e generatie migranten met een niet-westerse achtergrond.
Tabel 4: Effect van zoekperiode op cumulatieve uitkomsten 26 weken na aanvraag Niet-westerse migratieachtergrond
1e generatie 2e generatie Geen startkwalificatie Uitkomst:
Weken in bijstand -2,69 -1,42 -3,06
Hoeveelheid bijstand (€) -634 -809 -1034
Loon (€) 128 -11 941
Overige uitkeringen (€) -346 443 -258
Totaal inkomen (€) -965* -486 -384
Weken loon > bijstandsniveau 0,47 0,40 0,21
Aantal observaties 1128 445 735
Noot: * significant op 10% niveau, ** significant op 5% niveau
In de derde kolom van tabel 4 kijken we weer naar het effect van een zoekperiode voor individuen met een niet-westerse migratieachtergrond, maar nu specifiek naar degenen met een lage opleiding. Een lage opleiding definiëren we als het niet hebben van een startkwalificatie (diploma havo, vwo, mbo of hoger).5 De effecten die we voor deze groep vinden zijn niet verschillende van de effecten die we eerder vonden. Dit lijkt te impliceren dat opleidingsniveau geen heel belangrijke determinant is voor de effecten die wij vinden.
4 Er is steeds een heel sterke correlatie tussen de verschillende uitkomstmaten. Langer in de bijstand betekent meer uitkering, minder vaak werk, een lager loon en een lager totaal inkomen.
5 De officiële definitie voor een startkwalificatie vereist minstens mbo niveau 2 of hoger. Deze uitsplitsing kunnen wij echter niet maken in de data.
In figuur 3 staan de effecten van de verschillende re-integratieinstrumenten. Elk van de re- integratieinstrumenten wordt hierbij vergelijken met de situatie waarin de klantmanager niets doet. Opnieuw geeft de zwarte lijn het effect van het re-integratieinstrument aan (ten opzichte van niets doen) en geeft het blauwe vlak aan hoe precies dit effect geschat is. Omdat deze instrumenten worden ingezet tijdens de bijstandsperiode is de meest relevante uitkomstmaat of mensen nog een bijstandsuitkering ontvangen. De effecten op loon en totaal inkomen staan in figuur A2 en A3 in de bijlage. Er zijn eigenlijk weinig verschillen in de effectiviteit tussen individuen met en zonder een niet-westerse migratieachtergrond.
Begeleiding, matching en discretie zorgen ervoor dat mensen minder lang in de bijstand blijven zitten, terwijl de sollicitatietraining in de carrousel ervoor zorgt dat mensen langer een bijstandsuitkering blijven volgen.
Het negatieve effect van de sollicitatietraining kan worden verklaard uit hoe deze is georganiseerd. Het duurt vrij lang voordat iemand die toegewezen is aan deelname daadwerkelijk kan starten met de sollicitatietraining. Gedurende deze periode is sollicitatieactiviteit laag. Daarnaast richt de sollicitatietraining zich op het vinden van werk in de uitzendsector omdat dit een belangrijk uitstroomkanaal uit de bijstand is. Maar het lijkt erop dat dit nuttiger is voor individuen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt dan de bijstandsgerechtigden in trede 4.
Begeleiding door de klantmanager en direct matching door het werkgeverservicepunt helpen wel bij het sneller vinden van werk, al moet daarbij gezegd worden dat de effecten pas na een week of 40 weken zichtbaar worden en na 60 weken significant zijn. Dit kan deels verklaard worden doordat sommigen door een proefplaatsing eerst nog in de uitkering zitten, en pas later officieel naar werk uitstromen. Het regime waarin de klantmanager discretie heeft, heeft iets grotere effecten dan begeleiding door de klantmanager en directe baanmatching. Dit laat zien dat klantmanagers goed in staat zijn om het re-integratieinstrument te kiezen dat het beste past bij een bijstandsgerechtigde met een niet-westerse migratieachtergrond. Het laat ook zien dat niet elk individu baat heeft bij hetzelfde re-integratieinstrument.
Tabel 5 laat de cumulatieve effecten zien twee jaar na instroom in de bijstand voor individuen met en zonder een niet-westerse migratieachtergrond. Voor de bijstandsgerechtigden met een niet-westerse migratieachtergrond verkleinen alle re-integratieinstrumenten het totaal aantal weken dat iemand bijstand ontvangt en wordt het aantal weken dat iemand werkt groter, maar alleen bij directe baanmatching en discretie zijn deze effect significant. Voor alle instrumenten zien we een daling van het totale inkomen, wat veroorzaakt wordt omdat het totale effect dat individuen aan bijstandsuitkeringen door deelname aan de re- integratieinstrumenten sneller daalt dan dat het loon toe neemt. Bij directe baanmatching is het effect overigens relatief klein, hier compenseert het extra loon bijna volledig de afname in bijstandsuitkering. Bij de andere instrumenten zijn de geschatte effecten vrij substantieel, maar niet significant omdat standaardfouten groot zijn.
Omdat er nu sprake is van vijf groepen waarin bijstandsgerechtigden gerandomiseerd worden, is het aantal bijstandsgerechtigden dat in elke groep zit relatief klein. Het opsplitsen van de data naar geslacht of afkomst, maakt de groepen nog kleiner waardoor de betrouwbaarheid van de schatting te klein wordt om te rapporteren (standaardfouten rond de schattingen zijn heel groot en kunnen eigenlijk niets uitsluiten).
Figuur 3: Effecten van opleggen van de verschillende re-integratieinstrumenten op de bijstandsuitkering voor individuen met en zonder een niet-westerse migratieachtergrond
Niet-westerse migratieachtergrond
Geen niet-westerse migratieachtergrond
Tabel 5: Effect van instrumenten op cumulatieve uitkomsten 104 weken na aanvraag Instrument: Begeleiding Training Matching Discretie Niet-westerse
migratieachtergrond:
Weken in bijstand -5,91 -4,79 -11,02*** -7,18*
Weken loon 1,01 4,67 6,49* 9,42*
Loon (€) -933 481 2413 1681
Totaal inkomen (€) -1572 -509 -171 -786
Geen niet-westerse
migratieachtergrond:
Weken in bijstand -4,54 4,26 -5,23 -5,26
Weken loon 1,37 -5,19 5,11 -1,83
Loon (€) 660 -3497** 1838 -568
Totaal inkomen (€) -440 -1796 1196 -837
Noot: * significant op 10% niveau, ** significant op 5% niveau, *** significant op 1% niveau. Aantal observaties in sample niet-westerse migratieachtergrond: 845. Aantal observaties in sample geen niet-westerse migratieachtergrond: 834.
5. Conclusies
In dit rapport beschrijven we wat voor bijstandsgerechtigden met een niet-westerse migratieachtergrond de effectiviteit is van het re-integratiebeleid dat in 2012-2013 in Amsterdam gevoerd werd. De gegevens zijn verzameld door middel van een gerandomiseerd experiment dat beschreven is in Bolhaar, Ketel en Van der Klaauw (2014). De doelgroep van het onderzoek waren bijstandsgerechtigden met een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt.
Het opleggen van een verplichte zoekperiode voorafgaande van toelating tot de bijstandsuitkering heeft nauwelijks positieve effecten voor bijstandsaanvragers met een niet- westerse migratieachtergrond. De uitzondering zijn bijstandsgerechtigden met een Surinaamse achtergrond, maar voor de andere groepen leidt het niet tot meer uitstroom en vaak tot een lager totaal inkomen. De effecten zijn hier dus anders dan voor bijstandsaanvragers zonder niet-westerse migratieachtergrond.
De effecten voor de andere re-integratieinstrumenten zijn niet heel erg verschillende voor bijstandsgerechtigden met en zonder een niet-westerse migratieachtergrond. Alle re- integratieinstrumenten verkleinen het aantal weken dat een individu met een niet-westerse migratieachtergrond bijstand ontvangt en vergroten het aantal weken met werk. Maar het extra loon dat door werk ontvangen wordt compenseert niet voor de afname van het totale bedrag aan bijstandsuitkering. De uitzondering is directe baanmatching waar effecten op uitstroom uit de bijstand wel significant zijn en het effect op het totaal inkomen klein.
Referenties
Bolhaar, J. , N. Ketel & B. van der Klaauw (2014), Onderzoek naar effectiviteit inzet re- integratieinstrumenten DWI.
Bolhaar, J., N. Ketel & B. van der Klaauw (2019), Job Search Periods for Welfare Applicants, American Economic Journal: Applied Economics, 11(1), 92-125.
Bolhaar, J., N. Ketel and B. van der Klaauw (2020), Caseworker's discretion and the effectiveness of welfare-to-work programs, Journal of Public Economics 183, 104080.
Bijlage
Figuur A1: Effecten van opleggen van een zoekperiode op de bijstandsuitkering, verder uitgesplitst naar migratieafkomst.
Figuur A2: Effecten van opleggen van de verschillende re-integratieinstrumenten op loon voor individuen met en zonder een niet-westerse migratieachtergrond
Niet-westerse migratieachtergrond
Geen niet-westerse migratieachtergrond
Figuur A3: Effecten van opleggen van de verschillende re-integratieinstrumenten op totaal
inkomen voor individuen met en zonder een niet-westerse migratieachtergrond Niet-westerse migratieachtergrond
Geen niet-westerse migratieachtergrond
