Een kapitale opgave?
De rol van epistemic communities in de ontwikkeling van internationale
bankregulering.
Master scriptie ten behoeve van de opleiding Internationaal Betrekkingen / Internationale Organisatie, richting Internationaal Politieke Economie
Student: Dennis Woudsma Student nummer: 1396633
Index
Hoofdstuk 1 - Internationale bankregulering pag. 1
Introductie 1
Geschiedenis 4
Basel I 7
Basel II 11
Hoofdstuk 2 - Theoretisch kader pag. 17
Epistemic communities 17
Ontstaan van epistemic communities 19
Het Basel Committee – een epistemic community? 23 Van epistemic coöperation naar epistemic community 26
Conclusie 29
Hoofdstuk 3 - Reactie van de epistemic community pag. 32 op de kredietcrisis.
Bronnen 34
Belangrijke actoren 35
Academici en de financiële sector 40
Toepassing model van Haas 41
Conclusie 50
Hoofdstuk 4 - Algehele conclusie pag. 54
Hoofdstuk 1: Internationale bankregulering Introductie
Met de val van de twee Amerikaanse hypotheek giganten Freddie Mac en Fanny May in 2008, werd een zware economische neergang ingezet waarvan het effect tot op heden zichtbaar is. Duidelijk is onderhand dat de “credit crunch” zich niets aantrekt van landsgrenzen. Misschien valt zelfs te stellen dat de internationale verwevenheid van het financiële systeem de kredietcrisis alleen maar versterkt. Als in een spel domino viel de ene na de andere grote financiële dienstverlener om. In de Verenigde Staten, Europa, Japan en China moesten de boegbeelden van het kapitalisme hun hand ophouden bij de overheid om nog voldoende kapitaal binnen te krijgen teneinde overeind te blijven. Daarop volgde een discussie over de wenselijkheid van het kunstmatig in leven houden van instellingen die kennelijk niet het juiste beleid hebben gevoerd. Door het toejuichen en rijkelijk belonen van zeer risicovolle handel in extreem ingewikkelde financiële producten zijn veel spelers in de financiële markt in de problemen geraakt. Toen de immense risico’s die zij liepen realiteit werden, bleek dat velen niet genoeg middelen in huis hadden om de klappen om te vangen. Zij vroegen dan ook om staatssteun. In Europa hebben we gezien dat met name de banken in zwaar weer verkeren.
Saillant detail is dat al sinds de jaren tachtig gewerkt wordt aan regulering om dit soort calamiteiten te voorkomen in het Basel Committe on Banking Supervision (BCBS of Basel Committee), een organisatie die onderdeel is van de Bank of International Settlements (BIS). De BIS is in 1930 opgezet en had als voornaamste taak het organiseren van de
reparatiebetalingen van Duitsland, zoals die na de Eerste Wereldoorlog waren vastgelegd in het Verdrag van Versailles. Daarnaast diende de BIS de internationale samenwerking tussen centrale banken te faciliteren. Al snel verviel de taak betreffende de Duitse
reparatiebetalingen en hield de BIS zich enkel nog bezig met het bevorderen van
waar centrale bankiers en financiële experts elkaar kunnen ontmoeten. In die hoedanigheid is in 1974 het BCBS opgericht.1
Het Basel Committee heeft, naast talloze specifieke aanbevelingen, twee belangrijke akkoorden geproduceerd: Basel I (1988) en Basel II (2006). Kern van deze akkoorden is de wens om richtlijnen op te stellen om te verzekeren dat banken niet meer risico nemen dan zij kunnen dragen, en het streven naar voldoende toezicht en transparantie. Het BCBS is extreem succesvol geweest in die zin dat niet alleen deelnemende landen de Basel standaarden hebben doorgevoerd, maar ook de niet deelnemende landen de Basel standaarden zijn gaan zien als na te streven richtlijnen. Het zijn van ‘Basel compliant’ is goed, wellicht zelfs noodzakelijk, voor het imago van een bank.
Het is belangrijk om hier op te merken dat de ontwikkeling van de Basel
bankregulering gestuurd wordt door een zogeheten ‘epistemic community’, zoals die is gedefinieerd door Peter M. Haas. Hoewel Ethan B. Kapstein in zijn artikel over de
ontwikkeling van Basel I stelt dat er weliswaar sprake is van intensieve samenwerking tussen centrale bankiers, maar nog niet van een epistemic community,2 is er bij de ontwikkeling en implementatie van het Basel II akkoord wel degelijk sprake geweest van een epistemic community, aldus onderzoek van Bjerke3. Dat strookt met Kapstein’s voorspelling dat de gemeenschap van centrale bankiers zoals die zich heeft ontwikkeld in het BCBS uit zou kunnen groeien tot een volwaardige epistemic community.4
Nu de kredietcrisis ons toont dat ook Basel II geen afdoende medicijn is gebleken tegen een financiële crisis rijst de vraagt of de epistemic community zoals die bestond tijdens de ontwikkeling van het Basel II akkoord nog bestaat, of dat deze epistemic community ten onder gaat aan verschillende opvattingen over het effect, positief of negatief, van Basel II. In een artikel in de Institutional Investor van april 2008 wordt bijvoorbeeld gesteld dat de kredietcrisis de ernstige tekortkomingen van het Basel II akkoord heeft blootgelegd en dat
1 BIS History Overview, beschikbaar op http://www.bis.org/about/history.htm (7-6-2009) 2 Kapstein, 1992, p. 267
deze tekortkomingen de economische en financiële kosten van de kredietcrisis zelfs dreigen te verhogen.5 Er is een splitsing ontstaan tussen zij die het Basel II akkoord willen gebruiken
om in de toekomst eenzelfde crisis te voorkomen (zij het met bepaalde aanpassingen,
bijvoorbeeld welke modellen op welke soort bank van toepassingen zijn, of het naast Basel II opnemen van een vaste percentage kapitaal dat minimaal aanwezig moet zijn) en zij die in Basel II vooral een verergering zien van de factoren die bijdroegen aan het ontstaan van de kredietcrisis (zoals het vertrouwen op door banken zelf ontwikkelde modellen ter calculatie van risico en het beweerde procyclische karakter van Basel II, wat later in deze thesis zal worden besproken).
De eerste reacties van overheden op de kredietcrisis waren individueel en nationaal gericht, her en der neigend naar protectionisme (bijvoorbeeld de omstreden ‘Buy American’ clausule).6 Hoewel centrale bankiers geen direct verlengde van nationale overheden zijn, is het interessant om te onderzoeken hoe de centrale bankiers zich in hun reacties op de
kredietcrisis opstellen en wat voor effect dat heeft op de epistemic community die ontstond in de aanloop naar Basel II. Om dat te onderzoeken zal het eerste hoofdstuk van deze thesis gewijd worden aan een beschrijving van de ontwikkeling van de Basel akkoorden. Met name het tweede akkoord zal daarbij attentie krijgen, omdat het juist deze regulering is die ter discussie staat in het licht van de kredietcrisis. In hoofdstuk twee zal vervolgens geanalyseerd worden of er daadwerkelijk een epistemic community betrokken was bij de ontwikkeling van het Basel II akkoord. Er vanuit gaande dat dit het geval is, zal in hoofdstuk drie ten slotte beargumenteerd worden of in deze groep onder druk van de kredietcrisis de verschillen van mening over de werking en toekomst van Basel II dusdanig zijn versterkt dat van een epistemic community geen sprake meer is, of dat de cohesie van de epistemic community door de crisis juist groter is geworden, vanwege de toegenomen aandacht voor internationale bankregulering. De hoofdvraag die ik in dit paper dan ook wil beantwoorden is:
Wat is er, onder invloed van de wereldwijde kredietcrisis tussen september 2008 en januari 2009, nog over van de gedeelde normatieve en causale opvattingen van de epistemic community van centrale bankiers, en is er nog sprake van een gezamenlijk beleidsproject?
Om een juist antwoord te kunnen geven op deze vraag wil ik drie deelvragen beantwoorden, te weten:
- In hoeverre bestaat er een epistemic community die van invloed is geweest op de vorming van de Basel akkoorden?
- Wat zijn de overeenkomsten en verschillen in de normatieve en causale overtuigingen wat betreft Basel II?
- Is er nog sprake van een epistemic community of is deze uit elkaar gevallen door de krediet crisis?
Geschiedenis
De twee Basel akkoorden zijn het product van vele jaren van samenwerking tussen centrale bankiers. Gesteld kan worden dat het startsignaal hiervoor werd gegeven in het jaar 1974. In dat jaar faalden zowel de Duitse Herstatt bank en de Amerikaanse Franklin National Banks.7 De Herstatt bank vond zijn ondergang in zeer risicovolle valuta speculatie. De bank werd in Duitsland aan het einde van de werkdag door de autoriteiten gesloten, maar door het
tijdsverschil was de handel in Amerika op dat moment nog niet gestopt. Door het eenzijdig stopzetten van de werkzaamheden van de bank door de Duitse autoriteiten leden
Amerikaanse investeerders verlies. Dit incident gaf duidelijk aan dat eenzijdige actie van nationale overheden een negatief effect kan hebben op investeerders wereldwijd. De
toegenomen interconnectie van het mondiale financiële systeem werd onherroepelijk tentoon gesteld.8 Daarnaast werd duidelijk dat banken ernstig tekort kwamen in hun
kapitaalvoorziening.9
Het omvallen van de Herstatt bank en de Franklin National Banks bewoog de centrale bankiers van de groep van G-10 landen (eigenlijk zijn dit elf landen: Belgie, Canada,
Duitsland, Frankrijk, Italie, Japan, Nederland, Zweden, Zwitserland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten) en Luxemburg er toe maatregelen te nemen. Het resultaat was de oprichting van de ‘Standing Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices’,
dat wat nu het BCSB of ‘Basel Committee’ wordt genoemd. Het initiatief hiervoor kwam voornamelijk uit London. Zoals Braithwaite en Drahos beschrijven, was het Engelse bancaire systeem zeer internationaal. De Engelse toezichthouders begrepen goed dat eenzijdige
regulering vanuit de overheid de positie van Londen als aantrekkelijke vestigingsstad voor banken geen goed zou doen. Aan de andere kant maakten zij zich ernstig zorgen over
systematisch risico: een internationale kettingreactie in het geval van grote problemen bij één of enkele van de grootste banken, veroorzaakt door de toenemende mondiale samenhang van banken. Een internationale, multilaterale aanpak om te komen tot een set standaarden die alle landen van financiële betekenis konden accepteren leek de oplossing te zijn.10 Het BCSB kreeg een plek binnen de Bank of International Settlements (de BIS).
In 1975 kwam reeds het eerste Basel verdrag tot stand, bekend geworden als het Basel Concordat. Hierin stond het principe centraal dat geen enkel onderdeel van een internationaal opererende bank aan afdoende supervisie mocht ontduiken. Dit eerste document is
vervolgens meerdere malen gereviseerd (in 1983, 1990 en 1992) om nieuwe principes, die voortvloeiden uit het primaire principe van volledige supervisie, toe te voegen. Op deze wijze werd een proces geïnitieerd waarin breed geformuleerde principes, na te zijn goedgekeurd door de deelnemende toezichthouders, steeds verder werden uitgewerkt om zodoende te komen tot een praktische implementatie, uiteindelijk resulterend in de totstandkoming van afdoende supervisie. 11
Het Basel Concordat zou gedurende die tijd echter wel de nodige proeven moeten doorstaan. In 1983 bijvoorbeeld kondigde zich een internationale schuldencrisis aan. Deze crisis werd ingeluid door de Italiaanse autoriteiten die, in het weekend van 10 en 11 juli 1982, de controle over de Banco Ambrosiano overnamen. Doordat de bank meer dan $1 miljard uit had staan in buitenlandse leningen waarop niet meer afgelost werd, kwam het spaargeld van duizenden Italianen op de tocht te staan. De Italiaanse autoriteiten besloten wel de Italiaanse tak van deze bank te redden, maar de afdeling in Luxemburg niet dezelfde steun te bieden. Deze Luxemburgse dochter was $450 miljoen verschuldigd aan 88 klanten, maar kon dit niet meer betalen.12
10 Braithwaite & Drahos, 2000, p. 104 11 Ibid
Doordat de Italiaanse autoriteiten slechts het nationaal belang voor ogen hadden en niet wilden optreden als redder voor de Luxemburgse tak, werd duidelijk dat er ondanks het Basel Concordat uit 1975 nog grote problemen bestonden bij het verzekeren van een soepel lopend internationaal betalingsverkeer. Tegelijkertijd met het falen van de Banco
Ambrosiano liet Mexico weten dat het niet zou kunnen voldoen aan de renteverplichtingen voortvloeiend uit leningen die het land was aangegaan bij internationaal opererende banken. Deze mededeling had verstrekkende gevolgen: wereldwijd ontstond de vrees dat ook andere Zuid Amerikaanse landen niet aan hun betalingsverplichtingen zouden voldoen. De mondiale ‘schuldencrisis’ was hiermee geboren. Er waren twee belangrijke problemen:
1. De handel en investeringen tussen de Westerse wereld en ontwikkelingslanden dreigde tot een halt te komen.
2. Banken liepen het risico van insolventie doordat zij niet voldoende kapitaal in huis hadden om het wegvallen van de inkomsten van buitenlandse leningen op te vangen. En indien spaarders zich hier van bewust werden, kon er een run op de banken ontstaan.
Kapstein beschrijft in zijn artikel de daaropvolgende onderhandelingen tussen landen onderling om tot een oplossing te komen. Probleem hierbij was dat geen enkele bank nog leningen wilde verstrekken. Maar als elke bank hier ook daadwerkelijk vanaf zou zien, zouden uiteindelijk verscheidene banken op de fles gaan en zou de klap voor het financiële systeem nog veel groter worden. Op zoek naar een oplossing werd onder meer aan het Basel Committee gevraagd of het onderzoek wilde plegen naar de kapitaalbehoefte van banken. De term kapitaalbehoefte slaat op de hoeveelheid kapitaal die een bank in huis heeft ten opzichte van de risico’s die zij loopt. Al snel werden grote verschillen in regulering zichtbaar tussen de G-10 landen. Het vergelijken van de gezondheid van banken kwam daardoor in het geding. Aldus kreeg het Basel Committee de opdracht om een set minimumstandaarden te ontwikkelen voor bankregulering met betrekking tot bancaire kapitaalbehoeften. In
vergelijken met die van andere landen. Via dit raamwerk werd eens te meer duidelijk hoe groot de verschillen onderling waren. 13
Basel I
In 1987 voerden de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk onderhandelingen over nieuwe bankregulering buiten het Basel Committee om. Dit werd voornamelijk ingegeven doordat de VS en Engeland beiden relatief hoge kapitaaleisen hadden ingesteld. Andere landen, zoals Frankrijk en Duitsland, hadden echter zeer lage kapitaaleisen ingesteld waardoor zij een competitief voordeel hadden in het vestigingsklimaat voor banken.
Zodoende hadden zowel de VS als het VK een belang bij het creëren van een ‘level playing field’ (eerlijke concurrentie), en kozen zij het Basel Commitee uit als instituut om dit te realiseren.14 Doordat New York en Londen zulke belangrijke financiële centra zijn, kwam de rest van de leden van het Basel Committee onder grote druk om zich aan te sluiten bij het akkoord tussen de VS en het VK. Als eerste werd dan ook Japan betrokken bij de bilaterale onderhandelingen, die daardoor trilateraal werden. Gestuurd door deze drie landen kwam in 1988 het Basel I akkoord tot stand. Het akkoord richtte zich exclusief op risico’s
voortvloeiend uit kredietverlening.15
Het door Pattison beschreven onderhandelingsproces komt overeen met de beschrijving van Kapstein: de VS en Engeland namen het initiatief. Er kan dus gesteld worden dat het Basel I akkoord voortvloeide uit een bilaterale overeenkomst, die daarna tot een trilaterale overeenkomst werd uitgebreid. Pattison stelt dat dit ook niet anders kon, wegens de grote verschillen in bestaande regulering tussen landen onderling. Daarentegen stelt Kapstein dat hoewel het akkoord tussen de VS en Engeland noodzakelijk was om tot het uiteindelijke Basel I akkoord te komen, het akkoord wel degelijk de nodige invloed van Europese en de Japanse centrale bankiers heeft gehad. Kapstein beargumenteert zelfs dat het mogelijk is dat Europese centrale bankiers het akkoord tussen de VS en Engeland juist stiekem toejuichten, omdat het hen in staat stelde strengere kapitaaleisen door te voeren, en
13 Ibid, p. 274-276 14 Bjerke, 2007, p. 27
negatieve nationale reacties af te doen door te wijzen naar de overmacht van de VS en Engeland. 16 Het is hoe dan ook belangrijk om op dit punt te onderkennen dat de
onderhandelingen over het Basel I akkoord voornamelijk werden gestuurd door de wensen van de VS en Engeland, en er dus geen sprake was van samenwerking tussen een grote groep van landen bij het initiëren van Basel I.
Op dit punt is enige uitleg over de inhoud van Basel I op zijn plaats. Het Basel I is een document dat maar weinig ‘harde’ kracht heeft. Het is geen internationaal verdrag,
ondertekend door staten. Het is slechts een bescheiden document, aangeduid met termen als ‘raamwerk’, ‘statement’, ‘rapport’ of ‘set van aanbevelingen’. Het Basel Committee is dan ook een groep van ‘slechts’ 13 landen (de 11 landen van de G-10 plus Luxemburg en
Spanje), zonder internationale autoriteit of mogelijkheden tot het afdwingen van naleving van de Basel akkoorden.17 In een thesis geschreven vanuit het onderhandelingsperspectief stelt Kane dat de Basel ‘contracten’ realistisch gezien slechts het raamwerk vormen voor constante onderhandelingen over ingewikkelde multilaterale relaties. Deze contracten zijn dan ook geen verdragen, omdat ze niet worden ondertekend of onderkend door nationale overheden maar door nationale financiële toezichthouders. De nationale financiële
toezichthouders worden gevraagd zich op een wenselijke manier te gedragen maar kunnen daar niet toe worden gedwongen.18
In 1987 kondigde het Basel Committee aan dat haar leden overeenstemming hadden bereikt wat betreft een voorstel inhoudende universele minimum standaarden voor de liquiditeit van een bank en het meten daarvan. Het doel dat hiermee gediend wordt is het versterken van de regulering van internationaal opererende banken in de G-10 landen en het creëren van standaarden die andere banken en landen willen nastreven. De logica hierachter is dat banken een essentiële rol spelen in het faciliteren van het internationale
betalingsverkeer. Tegelijkertijd wordt hun bestaan ook door aanwezige risico’s bedreigd. Daarom is publieke inmenging gerechtvaardigd. Het grootste risico dat een bank loopt is dat er niet wordt ingelost op door de bank verstrekte leningen. Daardoor komt de solvabiliteit van
de bank in het geding. Hoewel dit risico altijd in enige mate aanwezig is, wordt dat normaal gesproken opgevangen door deze kosten te verrekenen in de tarieven van bancaire
werkzaamheden.
Echter, soms doen zich grote, systematische crises voor waardoor het percentage leningen waarop geen betaling meer geschiedt zeer groot wordt (in bijvoorbeeld economisch zeer zware tijden zal er een sterke stijging zijn in het aantal hypotheken waarop niet meer afbetaald wordt). Indien dit percentage te groot wordt kan het er in resulteren dat een bank niet genoeg geld meer binnen krijgt om zijn operaties voort te zetten, en aldus insolvent wordt.19 Het Basel I akkoord stelde minimumpercentages in voor het kapitaal dat de bank in huis moest hebben, in relatie tot de gewogen risico’s van de leningen en eigendommen die de bank had uitstaan. Op deze wijze werden drie mechanismen ingesteld20:
1. Voorkomen dat een bank onevenredig veel bezittingen verwerft (oftewel, teveel leningen en hypotheken verstrekt) in economisch goede tijden, die voor problemen zorgen op het moment dat de economie weer in mindere tijden terecht komt. Meer bezittingen zullen namelijk meer kapitaal vereisen en dus hogere kosten met zich meebrengen.
2. Verzekeren dat een bank voldoende capaciteit heeft om onverwachte verliezen op te vangen.
3. Garanderen dat een bank ook in slechte economische omstandigheden aan haar verplichtingen kan voldoen, en daarmee spaarders ervan weerhouden hun tegoeden op te nemen. Op die manier wordt de bank niet insolvent door een run op tegoeden door bange spaarders.
Het Basel I akkoord stelde vijf risicogroepen in, met een risico van 0% oplopend tot 100%. Over deze risicopercentages werd vervolgens een vast percentage van 8% berekend om uiteindelijk te komen tot een minimum aan kapitaal dat de bank moet bezitten om haar risico’s te kunnen dekken in het geval er niet meer wordt afbetaald op leningen of inkomsten van bijvoorbeeld beleggingen opdrogen. Al in de eerste helft van de jaren negentig kwam er
kritiek op deze manier van risicowegen. Bjerke beschrijft drie negatieve aspecten van het Basel I akkoord21: Ten eerste was het systeem van vijf risicogroepen te rigide: i.e. een lening
aan een private onderneming viel altijd in de 100% risicogroep, ongeacht of het een lening betrof aan een startende onderneming of een multinational die al tientallen jaren solide resultaten boekte. Het Basel systeem hinderde het gebruik van steeds geavanceerdere
methoden van risicoanalyse. Ten tweede werkte het systeem van vijf risicogroepen averechts. De kosten van een lening met een relatief laag risicopercentage werden door banken als te hoog gezien. Op deze wijze werden banken gestimuleerd hun bezittingen met het laagste risicopercentage in een risicogroep (bijvoorbeeld 61%) te verkopen op de kapitaalmarkt. Daardoor kregen zij onevenredig meer bezittingen met een hoog risicopercentage in dezelfde risicogroep (bijvoorbeeld 79%). Tegenover deze bezittingen stond immers dezelfde
voorwaarde van beschikbaar kapitaal. Het evenwicht in een risicogroep raakte daardoor zoek, en uiteindelijk was er niet genoeg kapitaal in huis ten opzichte van de gelopen risico’s, terwijl de regels formeel wel weren nageleefd. Ten slotte hadden leningen verstrekt aan OECD landen een risicopercentage van 0%. Dit benadeelde private ondernemingen en
ontwikkelingslanden bij het verkrijgen van een lening. Dochterty voegt daar nog aan toe dat het toekennen van een 100% risico aan alle private ondernemingen er toe bijdroeg dat banken geneigd waren in tijden van zware concurrentie om marktaandeel, meer leningen met een zeer hoog risico te verstrekken tegen een hoge rente, omdat ze op die manier meer konden verdienen zonder dat de kapitaal vereisten stegen. Desondanks nam het risico dat de lening niet afbetaald zou worden wel toe.22
Daarnaast was het Basel I akkoord niet in staat om te verzekeren dat banken voldoende openheid over hun risico’s gaven. Een veel aangehaald voorbeeld is de Bank of Commerce and Credit International. De BCCI ging in 1991 failliet nadat duidelijk was geworden dat de bank zich op grote schaal bezig hield met het witwassen van gelden en het financieren van criminele activiteiten. Dit was BCCI gelukt doordat accountants en
advocaten een ingenieus systeem hadden ontwikkeld waarbij gebruik werd gemaakt van vele schuilbedrijven op bijvoorbeeld de Cayman eilanden. Op deze wijze wist BCCI aan volledige supervisie te voorkomen. Juist doordat BCCI zich onttrok aan volledig toezicht kwam de
bank ter attentie van het Basel Committee. Daardoor waren onder meer de G-10 landen al vroeg op de hoogte van de ware identiteit van BCCI. De financiële elite van Westerse staten kon dus nog op tijd hun geld weghalen bij BCCI. Helaas waren niet alle cliënten in die positie. Het failliet gaan van de bank betekende bijvoorbeeld onder meer het teloorgaan van het sociale zekerheidsfonds van Gabon.23 Hoewel de Basel akkoorden dus niet afdoende
waren om volledig toezicht op banken te garanderen, kon de crash van BCCI ook niet uitmonden in een systematische crisis door de oplettendheid van het Basel Committee.24
Het is duidelijk geworden dat er het nodige is aan te merken op het eerste Basel akkoord. Basel I slaagde er niet in om zich aan te passen aan ontwikkelingen in de markt en creëerde ironisch genoeg aanmoedigingen om juist zeer veel risico te nemen.25 Een te grove structuur voor het wegen van risico’s (exclusief gericht op risico’s ten aanzien van
kredietverlening, en daarmee andere risico’s buitensluitend) en de onmogelijkheid om voldoende toezicht te garanderen leidden er toe dat in 1994 de onderhandelingen werden gestart om de Basel regulering te verbeteren.
Basel II
Na tien jaren van onderhandelingen zag het tweede Basel akkoord het levenslicht in 2004. Waar Basel I zich enkel en alleen bezig hield met ‘capital adequacy’, ofwel de hoeveelheid beschikbaar kapitaal ten opzichte van de door een bank gelopen risico’s, richtte Basel II zich ook op toezicht op de implementatie en naleving van de regels. Het akkoord kent drie
pijlers26:
1. Minimale eisen aan de kapitaal risico verhouding. In feite een uitbreiding en aanscherping van Basel I (minimal capital requirements).
2. Procedures voor toezicht (supervisory review proces).
3. Controle door klanten, gebaseerd op openbaring van informatie door de bank (market discipline).
In het tweede Basel akkoord wordt een sterke nadruk gelegd op supervisie van banken. De financiële autoriteiten dienen banken te controleren op de aanwezigheid van juiste interne procedures voor het berekenen van risico’s en het managen van het daarvoor vereiste kapitaal.27 Dit is uitgewerkt in de tweede pilaar van Basel II. Daarnaast stapt het akkoord in de eerste pilaar af van het exclusief vertrouwen op één systeem voor het wegen van kredietrisico’s. Hoewel de ‘standaard procedure’ wel blijft bestaan, komt er een tweede procedure bij die ruimte biedt aan banken om hun eigen procedures om risico’s te wegen te ontwikkelen. De standaard procedure zoals opgenomen in Basel II is gebaseerd op externe risico ratings van kantoren zoals Moody’s en Standard & Poor’s.28 Voor het gebruiken van eigen procedures teneinde kredietrisico’s te analyseren dient de financiële toezichthouder vooraf toestemming te hebben gegeven.29
27 Kuppens, Prast & Wesseling, 2003, p. 90-91
Bron: ECB, 2005
In het bovenstaande organogram is zichtbaar dat Basel II in de eerste pilaar een onderscheid maakt in drie soorten risico: kredietrisico, operationeel risico en markt risico. Kredietrisico is reeds aan de orde gekomen. Operationeel risico doelt op onverwachte risico’s die een bank loopt door ‘externe’ factoren (bijvoorbeeld in de vorm van fraude door het eigen personeel, massale juridische strijd tegen de bank, etc).30 Markt risico refereert naar risico’s
die een bank loopt door plotseling veranderende marktomstandigheden (een crisis
bijvoorbeeld). Markt risico is, al voor de totstandkoming van Basel II, in 1996 aan het Basel raamwerk toegevoegd in het Amendment to the capital accord to incorporate market risks.31
De tweede pilaar is nieuw, ten opzichte van Basel I. Banken dienen zelf te controleren of zij voldoende kapitaal bezitten ten opzichte van hun risico’s. De manier waarop zij deze controle uitvoeren wordt echter weer gecontroleerd door de nationale financiële autoriteit, die nagaat of de gebruikte procedures passen bij het risicoprofiel en de strategie van een bank. Het Basel Committee acht een uniforme toepassing van deze controles van groot belang: doel
hiervan is het tegengaan van oneerlijke concurrentie en onnodige lasten voor een bank voorkomen.32
In tegenstelling tot de eerste pilaar stelt de tweede pilaar van Basel II geen exclusieve lijst in van soorten risico’s die moeten worden gewogen. De nationale toezichthouder heeft de vrijheid om te controleren op de aanwezigheid van de juiste procedures voor alle risico’s die hij nodig acht, ook als deze risico’s niet of niet voldoende worden genoemd in de eerste pilaar. Vanwege de verregaande mogelijkheden voor toezichthouders die de tweede pilaar stelt wordt deze component gezien als de belangrijkste vernieuwing door Basel II. De grote vrijheid van nationale toezichthouders moet banken stimuleren om zelf innovatief te zijn in de ontwikkeling van nieuw procedures om risico’s te wegen.33
De derde pilaar is in feite niet nieuw. Markt discipline vertrouwt op klanten van een bank om, alvorens met een bank in zee te gaan, genoeg onderzoek te doen naar de financiële gezondheid van een bank. Een bank die zijn risico’s niet kan dekken zal dus door de markt ‘gestraft’ worden, in de vorm van het vertrekken of wegblijven van klanten. Dat kan echter alleen als een bank genoeg openheid van zaken geeft. Daarnaast moet de openbaar gemaakte informatie dan wel te vergelijken zijn met die van andere banken. Op dit punt komt de tweede pilaar weer in het spel: indien nationale toezichthouders van verschillende landen allemaal op uniforme wijze een verregaande controle voeren, kunnen klanten een eerlijke vergelijking maken op basis van informatie waarvan zij zeker weten dat die relevant is. Hoewel markt discipline dus in feite altijd aanwezig is, werkt dit beter naarmate de openbaring van informatie door banken uitvoeriger is en alle banken dezelfde informatie openbaren.
De stap van Basel I naar Basel II is kenmerkend voor een verandering in attitude tegenover risico’s. Niet langer wordt er slechts gekeken naar het risico van een transactie, onder Basel II kijken banken ook naar het rendement van die transactie ten opzichte van het risico. Weegt het op tegen de extra kosten in vereist kapitaal?34 Het Basel II akkoord kan dus
32 European Central Bank, 2005, p. 18 33 Docherty, 2008, p. 87-88
gezien worden als een forse uitbreiding van regulering binnen de drie pilaren structuur van Basel I, en brengt de nodige verbeteringen met zich mee. Maar al snel werd duidelijk dat ook het Basel II akkoord niet van defecten gevrijwaard is. Het is niet het doel van deze thesis deze problemen zeer grondig uit te werken, maar het is wel noodzakelijk ze hier te noemen. Het zijn namelijk juist deze defecten waar discussie over bestaat, en indien blijkt dat er een splijting in de epistemic community van centrale bankiers is ontstaan dan zal dat zeer waarschijnlijk verbonden zijn aan één van de defecten in Basel II.
Allereerst is het zo dat ondanks het brede onderscheid in risicogroepen in de eerste pilaar, het Basel II akkoord nog steeds niet genoeg onderscheid maakt tussen verschillende soorten risico’s. Daarnaast zijn de onderscheiden risico’s onderling met elkaar verbonden in werking. De eerste pilaar levert slechts kwantitatieve methoden aan om risico’s te wegen op basis van assumpties die niet altijd even realistisch zijn.35
Tevens is door de kredietcrisis duidelijk geworden dat de modellen die banken gebruiken, hoe geavanceerd ook, niet hebben kunnen voorkomen dat banken te weinig geld in huis hadden. De risicowaarderingen die gebaseerd waren op het gestandaardiseerde model bleken niet voldoende: de veelbesproken Amerikaanse ‘subprime’ hypotheek producten hadden de hoogst mogelijk rating (triple-A) maar kelderden in waarde en waren nauwelijks meer te verhandelen.36 Ook stelt Basel II geen regels voor het kweken van een kapitaalvoorraad die aangesproken kan worden indien een bank in zwaar weer komt en andere banken weigeren nog aan de in moeilijkheden verkerende bank te lenen. Zoiets deed zich voor bij de val van Northern Rock in Engeland. Vlak voordat deze bank de overheid om bijstand moest vragen om instorting te voorkomen, had de bank zijn interim dividend met 30% verhoogd omdat onder de nieuwe Basel II regulering de bank meer kapitaal in huis had dan nodig.37 Tevens is
het zo dat Basel II geen rekening houdt met de concentratie van de gelopen risico’s (in bijvoorbeeld één productgroep of geografische locatie).
Tot slot zijn er nog twee belangrijke punten van kritiek op Basel II, beiden verwerkt in een artikel gericht op de monetaire implicaties van Basel II. Allereerst houdt Basel II geen
35 Musch, Ayadi, Nieto & Schmit, 2008, p. 47 36 Teitelbaum, 2008, p. 2
rekening met ‘asset price inflation’, een ander woord voor een periodieke vastgoedzeepbel. Hiermee wordt bedoeld dat in een goede economische periode, de prijs van bijvoorbeeld huizen blijft stijgen. Mensen lenen daardoor steeds meer geld om een huis te kunnen
financieren. Op het moment dat een economische neergang inzet, kelderen de huizenprijzen en hebben mensen een schuld bij de bank die de waarde van hun huis overtreft. Zij zullen dan niet meer kunnen afbetalen op hun hypotheek. Basel II negeert dit effect door een lage
kapitaaleis te stellen aan leningen die afgesloten worden op een huis. Hoewel falende afbetalingen op hypotheken maar sporadisch voorkomen, heeft dit verschijnsel een
versterkende negatieve werking in economisch zware tijden.38 Ten tweede wordt gesteld dat Basel II van een procyclisch karakter is. Dat betekent dat in een recessie, meer leningen niet afbetaald zullen worden en de kans dat een lening niet wordt afbetaald ook groter wordt. Onder zowel de gestandaardiseerde methode als de eigen methodes om risico’s te wegen, zal dat resulteren in meer risico voor de bank en dus een hogere kapitaaleis. Doordat banken meer kapitaal in huis moeten hebben zullen er zwaardere eisen worden gesteld aan potentiële leners, wat uiteindelijk resulteert in een vermindering van de totale uitgaven in een economie. De recessie zal dan langer aanhouden. Omgekeerd zullen in economisch goede tijden de risico’s lager worden ingeschat waardoor banken minder kapitaal nodig hebben, er
gemakkelijker geld uitgeleend kan worden en de totale uitgaven aan de economie omhoog gaan.39
Kortom, hoewel Basel II een vooruitgang is ten opzichte van Basel I, is ook duidelijk dat Basel II een aantal belangrijke tekortkomingen kent. Veel van deze defecten zijn door de kredietcrisis naar de voorgrond gebracht. In het volgende hoofdstuk zal nader worden ingegaan op het proces van ontwikkeling van zowel het eerste als het tweede Basel akkoord, en de reactie van het Basel Committee op de kredietcrisis. We zullen zien dat de
ontwikkeling van Basel I vooral gestuwd werd door politieke overwegingen van de VS en het VK. Deze invloed was ook bij de totstandkoming van Basel II te herkennen, maar in veel mindere mate. Doordat deze twee landen de grootste financiële centra van de wereld herbergen, zal hun reactie op de kredietcrisis dan ook van belang zijn voor de positie van andere landen.
Hoofdstuk 2: Theoretisch kader Epistemic communities
Aanleiding om een scriptie te schrijven over de internationale bankregulering die is geproduceerd door het Basel Comittee, en het effect van de kredietcrisis op dit Basel
Comittee, is een artikel geschreven door Ethan B. Kapstein40, voor het winternummer van het blad International Organization. Dit blad wijdde een volledig nummer aan het verschijnsel van de epistemic community. Kapstein analyseert in zijn artikel of de eerste internationale bankregulering, betreffende het inperken van door banken genomen risico’s, is geproduceerd door een epistemic community (in de vorm van het Basel Committee). Hij doet dit middels een concept dat in hetzelfde nummer van International Organization uiteen wordt gezet door Peter M. Haas.41
De theorie van epistemic communities houdt zich bezig met de manier waarop staten op het internationale speelveld hun belangen herkennen, formuleren en proberen na te streven. Kern van de theorie is de rol die netwerken van experts op een specifiek vakgebied (epistemic communities) spelen in het verduidelijken van oorzaken en gevolgen bij complexe problemen, het helpen van een staat bij het herkennen van haar belangen en het ‘framen’ van een onderwerp voor maatschappelijk debat. Ook draagt een epistemic community soms specifiek beleid aan en kan zij onderhandelingspunten herkennen.42 Daarom is het een belangrijk begrip bij het analyseren van interstatelijke gedragingen. In tegenstelling tot bijvoorbeeld realisme, is er in de theorie van epistemic communities een grote rol weggelegd voor individuen, zowel bij het herkennen en formuleren van belangen als bij het nastreven van die belangen. Doordat een epistemic community wordt gezien als een centrum van specifieke, zeer hoogstaande kennis, is de staat niet in de positie haar volledig te omzeilen. Vaak zijn de leden van een epistemic community door hun expertise in een invloedrijke positie terechtgekomen, bijvoorbeeld binnen de academische wereld of de overheid.
Haas definieert een epistemic community als volgt: Het is een netwerk van
professionals wiens expertise en competentie in een bepaald vakgebied door anderen wordt erkend, en in dat vakgebied kunnen zij dan ook met autoriteit claimen dat zij specifieke kennis bezitten die relevant is voor beleid, in hun vakgebied. Hoewel deze professionals niet allemaal dezelfde achtergrond of beroepsdiscipline kennen, worden zij gekenmerkt door de volgende vier factoren:43
1. Zij delen een set van normatieve en principiële overtuigingen (waardoor ‘waarden en normen’ ontstaan om het gedrag van andere leden van de epistemic community te toetsen).
2. Zij delen dezelfde causale overtuigingen, die worden gevormd door hun analyse van de achterliggende oorzaken van centrale problemen in hun vakgebied. Deze gedeelde causale overtuigingen gelden vervolgens als basis argumenten om verbanden tussen beleid en gevolgen daarvan aan te tonen.
3. Zij hebben gedeelde overtuigingen omtrent de validiteit van kennis. Er is consensus over de manier waarop binnen de groep de kennis, gerelateerd aan het betreffende vakgebied, gewogen en gewaardeerd dient te worden.
4. Er is een gezamenlijk beleidsproject (common policy project). Dat wil zeggen dat er een gezamenlijke praktijk is, die is gelieerd aan veelvoorkomende problemen binnen het vakgebied waarop de epistemic community zich richt. Men is er van overtuigd dat het oplossen van deze problemen van maatschappelijk belang is.
Staten die zich begeven in de internationale arena hebben behoefte aan informatie om hun belangen zo goed mogelijk na te streven. Epistemic communities zijn een belangrijke leverancier van informatie, omdat het gaat om informatie die niet verkregen kan worden uit statistieken of door een wilde gok te doen. Epistemic communities kunnen duidelijkheid verschaffen over de beschikbare beleidsopties, en de gevolgen daarvan. Indien de leden van een epistemic community zich op invloedrijke posities hebben genesteld kan een epistemic community zelfs beleidswijzigingen doorvoeren die niet zouden voorkomen indien
internationaal gecoördineerd beleid slechts gebaseerd zou zijn op de bestaande
machtsverhoudingen. Ook kan een epistemic community aansturen op het opzetten van organisaties die, ondanks veranderende interstatelijke verhoudingen, gedurende lange tijd een bepaald beleid nastreven. Op deze wijze beïnvloeden epistemic communities internationale beleidscoördinatie. Haas wijst er echter wel op dat de invloed van een epistemic community onderhavig is aan internationale en nationale structuren (zoals machtsverhoudingen).44 In het
geval van bankregulering telt bijvoorbeeld mee dat de twee belangrijkste financiële centra in de VS en het VK liggen. Deze twee landen hebben daardoor relatief meer invloed op
beleidsontwikkeling, doordat zij bijvoorbeeld bepaalde actoren de toegang hun markt kunnen ontzeggen.45 Kapstein merkt hier op dat bijvoorbeeld de VS weliswaar meer ‘market power’ heeft, maar die niet ongelimiteerd is. Ten eerste zijn banken en bankregulering nog
opmerkelijk nationaal georienteerd. Ten tweede wil de VS niet graag de rol van redder in nood spelen (lender of last resort) maar juist de wereld leiden in een gezamenlijke poging om een financiële crisis op te lossen. Dat betekent dat ook de VS met andere landen zullen moeten samenwerken. Kapstein spreekt daarom in het geval van de rol van de VS in het internationale financiële systeem van een ‘beperkte hegemonie’. Een epistemic community die volledig onafhankelijk is van interstatelijke machtsverhoudingen wordt dus door zowel Haas als Kapstein niet waarschijnlijk geacht.46 Daarnaast is het belangrijk te onderkennen dat een epistemic community van instrumentele aard is: de epistemic community kan slechts bestaan zolang er een bepaald probleem is en is daardoor onderhevig aan de tijd en ruimte die het krijgt toebedeeld vanuit dit probleem en de beschikbare oplossingen.47 Een epistemic community is dus nadrukkelijk geen supranationaal orgaan dat sturing geeft aan beleid en maatschappij.
Ontstaan van epistemic communities
Haas beschrijft het ontstaan van epistemic communities als een gevolg van de alsmaar toenemende complexiteit en technische aard van problemen waar overheden mee worstelen. De opkomst van grote bureaucratische machines, vol met technocraten, zorgt voor een sterke
44 Haas, 1992, p. 7 45 Kapstein, 2008, p. 136 46 Ibid, p. 120 - 121
invloed van de wetenschap op beslissingen. Echter, beslissingen met betrekking tot beleid blijven gepolitiseerd. Niet alleen doordat uiteindelijk politici de beslissingen nemen (op basis van meer dan alleen technische argumenten), maar ook doordat experts en wetenschappers, hoewel zij allen geloven in de rationele waarde van de wetenschap, niet altijd dezelfde mening zijn toegedaan.48
Het ontstaansproces van een epistemic community is in vier fases uiteen te zetten: allereerst zullen beleidsmakers in tijden van onzekerheid advies zoeken bij experts. Dat zorgt er voor dat de relevante experts zich verzamelen en een eerste stap naar organisatie zetten. In de tweede fase begint de gemeenschap van experts een vaste plek in te nemen en krijgt zij meer verantwoordelijkheden, waardoor de mate van invloed ook toeneemt. In de derde fase is het mogelijk dat de leden van de expertise gemeenschap organisaties opzetten om de
samenwerking in goede banen te leiden. In de vierde en laatste fase begint de autoriteit van een epistemic community af te brokkelen als gevolg van interne onenigheid en externe gebeurtenissen waardoor er ruimte wordt geboden aan andere epistemic communities om te ontstaan.49
Haas stelt, samen met Adler, (in een artikel in de al eerder genoemde uitgave van
International Organization) dat men bij een epistemic community niet moet denken aan een
statisch verschijnsel, maar juist een evolutionair fenomeen. Het is echter geen evolutionair pad waarbij steeds meer beleidsopties worden afgestoten, want ideeën die afvallen worden niet volledig afgestoten, het is zelfs mogelijk dat zij later in het proces geherinterpreteerd worden en misschien hergebruikt worden. In dit proces van evolutie zijn vier stadia te onderscheiden: innovatie, diffusie, selectie en tenslotte voortbestaan (persistence).50
Hieronder volgt een uiteenzetting van de vier verschillende stadia.
Innovatie: Epistemic communities beïnvloedden nieuw beleid op verschillende
manieren. Zij ‘framen’ de maatschappelijke omgeving waarin het debat over beleid plaats
48 Haas, 1992, p. 11-12
vindt, helpen de staat bij het definiëren van haar belangen en creëren standaarden.51 Hoe meer onzekerheid of onduidelijkheid er bestaat bij beleidsmakers, hoe meer invloed epistemic communities kunnen hebben op de definitie van de maatschappelijke normen en waarden waarin beleidsmakers hun besluiten moeten nemen. Epistemic communities geven duidelijkheid over de wijze waarop beleidsmakers nieuwe data moeten interpreteren. Een logisch gevolg daarvan is dat epistemic communities ook invloed kunnen uitoefenen op het aanmerken van wat als nationaal belang moet worden gezien. Door het framen van een bepaalde context waarin een beslissing moet worden genomen, geeft een epistemic community al een voorkeur aan voor een bepaalde uitkomst van die beslissing. Zo wordt bijvoorbeeld in een onderzoek naar de opkomst van publieke participatie in besluitvorming inzake radioactief afval gesteld dat de epistemic community van experts in publieke
participatie zijn momentum kreeg toen bleek dat de oude, technocratische
besluitvormingsprocedures in het nadeel van de nucleaire-industrie werkten. Onzeker en onwetend over wat te doen zocht de nucleaire industrie advies van een opkomende epistemic community en kreeg deze de kans van grote invloed te zijn op het initiëren van nieuwe procedures in de besluitvorming omtrent nucleair afval.52 De epistemic community bevestigde in dit geval de gevoelens van de nucleaire industrie (“wij verliezen in
besluitvormingsprocedures vanwege de grote weerstand bij zowel overheid als publiek”) en droeg vervolgens de oplossing aan: meer publieke participatie.
Diffusie: Epistemic communities leveren een bijdrage aan de diffusie van nieuwe
ideeën. Bijvoorbeeld doordat de leden van een epistemic community elkaar ontmoeten op internationale congressen, door internationale academische correspondentie en door het innemen van posities in internationale organisaties. Indien de leden van een epistemic
community zich slechts beperkten tot het nastreven van beleid op nationaal niveau zou er niet of nauwelijks diffusie plaats vinden, maar juist door hun grensoverschrijdende gedrag vindt er diffusie van beleid plaats. Zij maken nieuwe beleidsopties ook voor andere overheden zichtbaar, zodat deze overheden hun wensen en verwachtingen waar nodig aan kunnen passen en mee kunnen nemen in beleidsvernieuwingen. Beinvloeding kan plaatsvinden op verschillende wijzen: indien een epistemic community zich in een internationale organisatie
weet binnen te werken, kan er directe invloed worden uitgeoefend. Maar als de epistemic community zijn voornaamste ingang heeft op het niveau van de nationale overheid, dan zal internationale invloed indirect (via de eigen overheid) plaats hebben. 53 Daarnaast is timing
erg belangrijk: hierbij wordt het onderzoek van Kapstein aangehaald waaruit blijkt dat de epistemic community in bankregulering opkwam na een aantal financiële crises met
internationale gevolgen.54 Tijden van crises (en de daarmee gepaard gaande onzekerheid over het te kiezen beleid) zijn de ideale voedingsbodem voor de verspreiding van beleid door epistemic communities.
Selectie: Bij de selectie van beleid spelen epistemic communities een rol, maar die rol
wordt bepaald door de mate waarin beleidsmakers bekend zijn met de spelende problematiek. Indien beleidsmakers niet bekend zijn met de problematiek, kunnen epistemic communities van grote invloed zijn door het issue te framen en de belangen van beleidsmakers te schetsen. Maar als beleidsmakers al eerder met dezelfde materie in aanraking zijn gekomen, zullen zij zoeken naar een epistemic community waarvan zij weten dat deze het (in meer of mindere mate) met hen eens is. De epistemic community zal zich dan vooral bezighouden met het uitwerken van de details van het door de beleidsmakers voorgestane beleid. Een epistemic community met ideeën die sterk afwijken van die van de beleidsmakers zal dan ook geweerd worden uit het proces van beleid maken.55
Voortbestaan: Hoe lang beleidsideeën die door een epistemic community zijn
geïntroduceerd blijven voorbestaan hangt, volgens Adler & Haas, sterk af van de interne cohesie van de epistemic community. Als de wegvalt betekent dat ook vaak het einde van de autoriteit die de epistemic community heeft op het betreffende vakgebied.56
Een epistemic community speelt dus allereerst een rol bij het formuleren van nieuwe beleidsopties en strategieën. Deze vernieuwingen worden vervolgens nationaal,
transnationaal of internationaal verspreid via de leden van een epistemic community (die
53 Adler & Haas, 1992, p. 378-380 54 Kapstein, 1992, p. 285
bijvoorbeeld posities binnen internationale organisaties innemen, of internationaal aanzien genieten op academisch gebied). De diffusie vindt dus uiteindelijk plaats onder de paraplu van internationale politieke samenwerking. Eerst, echter, zal de epistemic community op nationaal niveau een verandering in beleid willen bewerkstelligen. Als gevolg van toenemende beleidsmatige complexiteit en onderlinge afhankelijkheid van staten, zullen staten de door henzelf (op nationaal niveau) geselecteerde beleidsvernieuwingen aandragen in de internationale arena.
Het Basel Committee – een epistemic community?
Zoals in het voorgaande duidelijk is geworden, dank het Basel Committee haar bestaan aan een reeks financiële incidenten. Doordat de impact van deze incidenten grensoverschrijdend was, werd duidelijk dat een individuele, nationale aanpak weinig vruchtbaar zou zijn.
Kapstein stelt dat aan het begin van de jaren tachtig het internationale betalingsverkeer op de rand van de afgrond stond. Centrale bankiers stonden voor de moeilijke taak om het publieke vertrouwen in commerciële banken te behouden. Maar een multilaterale oplossing (oftewel, nieuw gezamenlijk beleid) vereiste multilaterale overeenstemming over de aard van het probleem en de juiste respons. Maar ondanks intensief onderzoek vanuit internationale organisaties en frequente ontmoetingen tussen centrale bankiers, bleef de gezochte multilaterale benadering uit. Onderlinge onenigheid over de juiste respons dreef centrale bankiers tot een benadering die als uitgangspunt het behouden van het eigen, nationale betalingssysteem had.57
Aan de eerste voorwaarde voor de vorming van een epistemic community is voldaan: er is sprake van onzekerheid waardoor behoefte aan coördinatie van kennis ontstaat. Centrale bankiers erkennen dat er zich ernstige problemen voordoen, maar kunnen geen onderlinge consensus bereiken over de juiste respons/oplossing. Volgens Houlihan, die onderzoek deed naar de internationalisering van anti doping beleid in de sportwereld zijn epistemic
communities het meest effectief bij grensoverschrijdende problematiek waar een hoge mate van onzekerheid bestaat, staten weinig invloed hebben en de materie tot slot van zeer
technische, complexe aard is.58 Duidelijk is dat begin jaren tachtig een hoge mate van onzekerheid over de juiste internationale reactie op de problemen bestond. Ook is de financiële problematiek van zeer technische en complexe aard, juist vanwege de mondiale verwevenheid van het financiële systeem. Echter, staten hebben op dit punt in de tijd nog een sterke invloed: uit onzekerheid veroorzaken zij een patstelling. Elke staat richtte zich op behoud van het nationale systeem, mede ingegeven door angst voor verzwakking van de concurrentiepositie (behoud van New York & London als financiële centra van de wereld).
Sinds de Amerikaanse Great Depression van de jaren dertig was er onder centrale bankiers een gedeeld geloof in de noodzaak van regelgeving over een vangnet, zodat individuele banken ook tijdens economisch zware tijden kunnen blijven functioneren. Kapstein noteert hierbij wel dat de normatieve overtuiging van de noodzaak en aard van dergelijke vangnetten niet vanzelfsprekend is. Hoewel centrale banken in de jaren tachtig een vaste plek hadden in alle belangrijke landen, waren academici en professionele economen verdeeld over de wenselijkheid van dergelijke instituten. Van belang op dit punt is, zo stelt Kapstein, het onderscheid te herkennen tussen epistemic communities die puur zijn gebaseerd op wetenschap, en de epistemic community van centrale bankiers. De laatste is namelijk niet enkel gebaseerd op neoklassieke economische theorie, maar ook op gebruiken en praktijken die in de loop der jaren zijn ontwikkeld, bijvoorbeeld in reactie op een crisis, en beleid dat een afspiegeling is van een politieke ideologie (bijvoorbeeld de Amerikaanse scheiding tussen banken met een nuts- en een investering-functie, tegenover de Duitse banken die spaar-, verzeker- en investering-functies mogen combineren). Wat er aldus ontbrak in 1982-1983, de periode waarin centrale banken op zoek waren naar een manier om het
internationale bancaire systeem te versterken, was een gezamenlijk beleidsproject.59
In 1984 begon de Federal Reserve Bank met het onderzoeken van verscheidene manieren om kapitaalstandaarden te verbeteren. Er werd gekeken naar systemen die elders in gebruik waren en eerder onderzocht waren door het Basel Committee. Uiteindelijk leidde dit er toe dat de VS een bilaterale samenwerking met het VK ging ambiëren. Ten eerste omdat de nieuwe Amerikaanse regulering sterk geënt was op het systeem van het VK. Ten tweede
omdat een samenwerkingsverband tussen de twee belangrijkste financiële centra (New York & Londen) een sterk initiatief zou zijn om de patstelling te doorbreken en tot een
multilaterale adoptie van een gezamenlijke nieuwe kapitaalstandaard te komen. In 1986 stelde de de voorzitter van de Federal Reserve Board, Paul Volcker, dan ook voor aan de voorzitter van de Bank of England, Robin Leigh-Pemberton, om tot gezamenlijke actie over te gaan. Doordat ook het VK hier welwillend tegenover stond, was er nu een gezamenlijk beleidsproject. De VS en het VK hadden altijd al principiële/normatieve en causale
overtuigingen gedeeld. De gedeelde causale overtuiging is dat de schuldencrisis aan het begin van de jaren tachtig het internationale betalingsverkeer dreigde stil te leggen door handel en investering stil te leggen en het publieke vertrouwen te beschadigen. Normatief waren zij er van overtuigd dat centrale banken zorg dienen te dragen voor een soepel lopend
internationaal betalingsverkeer door vangnetten in te stellen voor internationaal opererende banken. Het gezamenlijk beleidsproject bestond nu uit een agenda om nieuwe regulering te implementeren teneinde publiek vertrouwen te herstellen en het internationale bancaire systeem te versterken.60
Hoewel Kapstein dus drie van de vier eigenschappen van een epistemic community meent te herkennen, concludeert hij toch dat er géén sprake is van een echte epistemic community. Dat komt doordat de causale en normatieve overtuigingen niet door alle deelnemers aan het uiteindelijke Basel I akkoord gedeeld werden. Het akkoord was een politiek compromis dat voornamelijk werd gestuwd door het samenwerken van de VS en het VK, inhoudende een standaard van regulering die voor alle andere deelnemers ook acceptabel was.61 Het is de vraag of er zonder het leiderschap van de VS en het VK ook een akkoord zou
zijn voortgekomen uit de internationale samenwerking. Pattison, bijvoorbeeld, stelt zelfs dat Basel I het product was van een duopolie: een overeenkomst tussen de VS en het VK.62
Daarnaast was het kiezen voor regulering gebaseerd op minimum kapitaaleisen ook niet een onbetwiste methode om de financiële problemen het hoofd te bieden.63 Hoewel
60 Kapstein, 1992, p. 277-282 61 Bollen, 2008, p. 12
andere alternatieven voorhanden waren, was het mechanisme van minimum kapitaaleisen het juiste antwoord op de zorgen van de VS en het VK: het internationale betalingsverkeer zou versterkt worden zonder dat de financiële centra in New York en Londen daar onder zouden lijden. Maar minimum kapitaaleisen waren, vanuit een puur academisch perspectief bezien, niet per definitie de juiste remedie.64
Van epistemic coöperation naar een epistemic community
Hoewel Basel I dus niet is gevormd door een epistemic community, voorziet Kapstein dat de groep van centrale bankiers mogelijk steeds meer los kan komen van de nationale politiek en zich kan transformeren tot een ware epistemic community. Dat strookt met de
veronderstelling van Houlihan dat epistemic communities floreren bij de afwezigheid van een sterke invloed van individuele staten. Bij de ontwikkeling van Basel I speelde de invloed van de VS en het VK een essentiële rol. Zij stuurden, vanuit nationaal politieke overwegingen, de onderhandelingen bewust een bepaalde kant op. Wil de groep van centrale bankiers tot een werkelijke internationale epistemic community verworden, dan zal zij in staat moeten zijn om te opereren zonder te worden beinvloed door interstatelijke machtsverhoudingen en zonder te worden geleid door de politieke voorkeuren van afzonderlijke staten. Hoe kan immers anders gemeenschappelijk beleidsproject ontstaan op basis van wetenschappelijke argumentatie en debat.
In de jaren na Basel I heeft het Basel Committee niet stilgezeten. Zoals in het eerste hoofdstuk is te lezen, was er al direct na het uitbrengen van het Basel I akkoord kritiek op de technieken die in het Basel I systeem gebruikt werden. Na een aantal amendementen zag in 2004 het Basel II akkoord het levenslicht. De tussenliggende periode is echter gekenmerkt door een aantal financiële crises, met wellicht als meest in het oog springende die in Azië in 1997-1998. De belangrijkste ontwikkeling die zich gelijktijdig voordeed was het, paradoxaal genoeg, gelijktijdig optreden van consolidatie en fragmentatie (atomization). Doordat steeds meer protectionistische wetgeving werd verwijderd, wisten banken en andere financiële dienstverleners zich steeds verder uit te breiden. Er ontstonden financiële reuzen die elk
financieel product verkochten dat maar bestond. Maar tegelijkertijd werden de risico’s die deze conglomeraten liepen steeds meer opgedeeld in kleine stukjes en daarna verkocht aan andere partijen, zich daarmee verspreidend door de gehele samenleving.65
Kapstein ziet als grootste verdienste van voornamelijk de centrale bankiers dat zij het creëren van regulering met betrekking tot bancaire risico’s tot een zeer technische, abstracte zaak hebben gemaakt en het daarmee hebben ontdaan van het politieke karakter. Toch wordt de ontwikkeling van Basel II gekenmerkt door een groeiende betrokkenheid van politici.66 Het is interessant om te zien of dit van invloed is op de eventuele opkomst van een epistemic community: die is immers gebaat bij zo min mogelijk invloed van staten. Tom de Swaan, indertijd CFO van ABN Amro en voormalig voorzitter van het Basel Committee, vreest in 2003 voor toenemende belangstelling van de internationale politiek.67 Dat zou de kans dat internationale onderhandelingen binnen het Basel Committee stranden vergroten.
De volgende vraag die dan rijst is of het Basel Committee zich, zoals Kapstein in 1992 voorspelde, heeft doorontwikkeld tot een volwaardige epistemic community naar het model van Haas. De Noorse onderzoeker Bjerke stelt van wel. In zijn onderzoek naar het proces van ontwikkeling van het Basel II akkoord analyseert hij onder meer de mogelijke aanwezigheid van een volwaardige epistemic community. Door eerst te analyseren of er een epistemic community aanwezig is, en daarna te kijken naar de invloed van die epistemic community op de ontwikkeling en uitkomst van het ontwikkelingsproces van Basel II, stelt Bjerke uiteindelijk dat Basel II inderdaad tot stand is gekomen onder sterke invloed van een epistemic community. Aan de andere kant ziet hij ook invloeden van pure politieke strijd, met name tussen de VS en Duitsland. Echter, deze strijd is afwezig tot aan 1998 (het jaar waarin de consultatie ter herziening van het Basel I akkoord68 wordt geopend). Tot dit
moment is er sprake van een toenemende toenadering tussen staten, en een steeds breder gedeelde opvatting over de mankementen aan Basel I en de noodzaak om tot verbetering
65 Kapstein, 2008, p. 132-137 66 Ibid, p. 148
daarvan te komen.69 Dat neemt niet weg dat, net als bij de ontwikkeling van Basel I, de VS en het VK een sterkere invloed hebben dan anderen doordat de twee grootste financiële centra ter wereld zijn gelokaliseerd binnen hun landsgrenzen. Er is binnen het Basel Committee dus sprake van een asymmetrische machtsverhouding.70 Deze is echter niet geheel
doorslaggevend: Duitsland wist een tweetal wensen te handhaven, tegen de zin van de VS in. Doorslaggevende factor hierbij was de publieke mededeling van de Duitse Bondskanselier Schröder dat hij, indien niet aan de Duitse wensen werd voldaan, elke vorm van Europese wetgeving gebaseerd op voorstellen van het Basel Committee zou blokkeren. Het heeft er dus alle schijn van dat het proces voorafgaand aan Basel II inderdaad politici aantrok, die er niet voor terugdeinsden de onderhandelingen op scherp te zetten.
Het bestaan van een epistemic community wordt allereerst verondersteld door de aanwezigheid van gedeelde normatieve en causale overtuigingen en een gemeenschappelijk beleidsproject. Normatief bestaat er een gedeelde overtuiging dat zowel de stabiliteit als de efficiëntie van het internationale bancaire systeem verbeterd dient te worden door herziening van de Basel I regels: de bestaande verdeling in risicogroepen was veel te algemeen en moedigde het aan om creatief met de regels om te gaan. Het betreft hier een doel van maatschappelijke waarde, daar leden van een epistemic community zich niet verenigen met als doel persoonlijk gewin. De gedeelde causale overtuiging blijkt vervolgens uit het Basel II akkoord: de opvatting dat vergrote flexibiliteit (wat betreft technieken om risico’s te wegen) en interactiviteit (tussen bank en toezichthouder) zal leiden tot de ontwikkeling van betere risico management technieken. Een gemeenschappelijk beleidsproject leidt Bjerke tenslotte af uit een interview met Claus Norgren, namens de Zweedse Centrale Bank lid van het Basel Committee, die opmerkt dat hij en de andere leden er van waren overtuigd dat zij moderne financiële theorieën en analyses71 konden gebruiken om een bruikbaar systeem van
risicomanagement te ontwikkelen.72
69 Bjerke, 2007, p. 85 70 Pattison, 2001, p. 213 71
Het veronderstellen van dit alles bewijst nog niet het bestaan van een epistemic community. Wat namelijk nog ontbreekt is een beeld van de deelnemers aan de epistemic community. Bjerke merkt op dat de voorzitter van het Basel Committe tussen 1998 en 2003, William J. McDonough, een sterke voorstander was van het door Norgren genoemde
beleidsproject, evenals Alan Greenspan.73 Beiden waren er van overtuigd dat het Basel I
systeem te ‘grof’ was in het maken van onderscheid, en vele tekortkomingen kende. Daarnaast worden de genoemde overtuigingen gedeeld door internationaal opererende banken (die zelf al lange tijd beschikten over, en soms al gebruik maakten van,
geavanceerdere risicomanagement technieken), academici in het financiële veld en de financiële media. Kortom, er was een internationale groep van toezichthouders, banken en academici die gedeelde opvattingen had over de noodzaak tot, en wijze van, revisie van Basel I.74
Het is hier op zijn plaats een kanttekening te plaatsen bij de omvang van de door Bjerke aangewezen epistemic community. Duidelijk is dat de epistemic community zich centreert rondom een aantal sleutelfiguren in het Basel Committee (de aanwijzing van William J. McDonough tot voorzitter van het Basel Committee gaf een sterke impuls aan de ontwikkeling van Basel II) en ook de bancaire sector zelf nam deel aan de epistemic
community door hun medewerking en expertise te verlenen aan het Basel Committee. Dat delen van de financiële pers en financiële academici ook tot de epistemic community behoorden is plausibel, maar tegelijkertijd ook niet scherp afgebakend. Onder academici bijvoorbeeld, zijn voor- en tegenstanders te vinden van de stelling dat Basel II te procyclisch
agencies zoals Moody’s & Standard & Poor) om risico’s te calculeren, waarbij tevens het aantal risicogroepen sterk werd uitgebreid. De nieuwe technieken waren, kortom, veel verfijnder. (Llewellyn, 2003, p. 92-93)
72 Bjerke, 2007, p. 60-62 73
McDonough was sinds 1993 de baas van de New York Federal Reserve Bank en in die hoedanigheid de belangrijkste adviseur en vertrouweling van het hoofd van de Federal Reserve Bank, Alan Greenspan. McDonough voerde de
onderhandelingen in Basel namens Greenspan, en vertegenwoordige daarmee het gehele Federal Reserve System. Bekend is zijn rol bij de redding van ‘Long-Term Capital Management’ in 1998. Toen dit hedge-fund niet meer aan zijn
betalingsverplichtingen kon voldoen, wist McDonough een groot deel van de schuldeisers (voornamelijk grote banken) er van te overtuigen dat zij het fonds dienden te redden door nieuw geld te injecteren. McDonough had dus ervaring met het samenbrengen van grote spelers in de markt. Daarnaast had hij twee decennia bij een bank gewerkt aan het begin van zijn carrière. Zijn ervaring in de private en publieke sector bood hem de mogelijkheid zijn overtuigingen in daden om te zetten. Daarnaast was hij tegelijkertijd voorzitter van het Basel Committee en het BIS. (Andrews, 2003, p.1 & Nasar, 1993, p.1) 74 Bjerke, 2007, p. 64-67.
is. Ook de gedachte dat het instellen van regels wat betref minimum kapitaaleisen de juist methode is om financiële stabiliteit te garanderen is niet onbetwist. Daarnaast lopen de meningen uiteen over de mogelijkheid van Basel II om een ‘level playing field’ van te creëren. Vooral de eigen interpretatie waarmee staten de Basel regulering in nationale wetgeving opnemen maakt het waarschijnlijk dat verschillen in bankregulering op nationaal niveau zullen blijven bestaan, waardoor het ontstaan van een werkelijke mondiale uniforme standaard uitblijft.75
Conclusie
Het is in dit hoofdstuk duidelijk geworden dat Basel I niet het product was van een epistemic community. Hoewel er sprake was van internationale samenwerking en gedeelde causale (het internationale betalingsverkeer wordt negatief beïnvloed door de schuldcrisis aan het begin van de jaren tachtig) en normatieve (centrale banken dienen de stabiliteit en veiligheid van het internationale bancaire systeem te garanderen omdat het een publiek belang betreft) overtuigingen, ontbrak er tot de start van samenwerking van de VS en het VK een gemeenschappelijk beleidsproject. Nationale belangen hadden de overhand. Zonder de leiding van de VS en het VK blijft het de vraag of Basel I was ontsproten aan de
internationale samenwerking tot dan toe. Na de introductie van Basel I werd echter al snel duidelijk dat aan het akkoord het nodige mankeerde, en werd de verbetering van het akkoord een gezamenlijk beleidsproject. Over de vernieuwingen is lang gedebatteerd, maar een epistemic community wordt juist gekenmerkt door onderhandelingen op basis van
argumenten en niet op basis van politieke macht. Belangrijkste argument voor het bestaan van een epistemic community is Bjerke’s observatie van de gedeelde opvattingen van de voorzitter van het Basel Committee McDonough, Alan Greenspan en Claus Norgren. Het waren deze spelers die het momentum aan de onderhandelingen wisten te geven.
Teneinde de epistemic community duidelijk af te kunnen bakenen is het verstandig om allereerst de belangrijke spelers binnen het Basel Committee te analyseren. Speciale aandacht verdienen daarbij de voorzitter en de Amerikaanse en Engelse afvaardigingen. Ook
nationale politici op het hoogste niveau kunnen een invloedrijke rol spelen, zo heeft Duitsland laten zien. Daarnaast zijn de grootste banken van belang in de ontwikkeling van nieuwe regulering. Voor hen spelen zowel belangen van concurrentie (het nastreven van een volledig ‘level playing field’) als de noodzaak van werkbare, geavanceerde regulering die zo actueel mogelijk is. Ook academici kunnen van invloed zijn, niet alleen middels
gepubliceerde artikelen maar ook door hun medewerking te verlenen aan bijvoorbeeld congressen en fora. Deelname van (delen van) de financiële pers aan een epistemic
community is mogelijk, maar noodzakelijk voor het bestaan van een epistemic community is dit niet. In het volgende hoofdstuk zal dan ook voornamelijk worden gekeken naar de reacties van het Basel Committee, nationale politici en academici op het effect van de kredietcrisis op de Basel regulering.
Tot slot wil ik hier een drietal hypotheses deponeren, op welke aan het einde van hoofdstuk drie nader zal worden teruggekomen.
H-1: In de reactie van het Basel Committee op de kredietcrisis voerde de mening van
de VS en het VK de boventoon en zal de epistemic community zich laten leiden door de Amerikaanse en Engelse beleidsvoorkeuren.
H-2: De kredietcrisis zal een uiteenlopen van causale overtuigingen binnen het Basel
Committee teweegbrengen, waardoor de oude epistemic community zich op zal splitsen in één of enkele nieuwe epistemic communities rond de breedst gedragen causale overtuiging(en).
H-3: De epistemic community zal zich niet volledig kunnen ontdoen van de invloed
Hoofdstuk 3: Reactie van de epistemic community op de kredietcrisis
In dit hoofdstuk zal de reactie van de door Bjerke beschreven epistemic community op de kredietcrisis geanalyseerd worden. Daarbij hou ik een tijdspad in het oog dat loopt van september 2008 tot en met januari 2009. Deze periode is gekozen omdat de situatie voor de banken wereldwijd rond september 2008 escaleerde (de val van hypotheekverstrekkers Fannie Mae en Freddy Mac, het faillissement van Lehman Brothers, de redding van Merrill Lynch) en in januari 2009 het Basel Committee een voorgestelde revisie van het Basel II akkoord deed uitgaan.76
Uit het onderzoek van Bjerke kwam naar voren dat de epistemic community met name gevormd werd door de combinatie van een daadkrachtige voorzitter van het Basel Committee (McDonough) en hooggeplaatste medestanders uit met name de Amerikaanse hoek (Greenspan). Zij creëerden een klimaat en stemming waardoor ook andere staten zich bij het gemeenschappelijke beleidsproject aansloten. Enige tegenstand was er van Duitsland. Daarom wil ik in dit hoofdstuk de gedragingen van de belangrijkste spelers in het Basel Committee en de voorzitter van de Bank of International Settlements analyseren, evenals andere personen die hun invloed hebben doen gelden.
Al vlak voor de definitieve uitkomst van Basel II, in 2003, schreef The Banker dat de onderhandelingen over Basel II in een kritiek stadium waren beland. Er was veel discussie over ondermeer het procyclische karakter van Basel II, de hoogte van kapitaaleisen en diversificatie van de risicogroepen. Toch meende de toenmalig voorzitter van het Basel Committee (en voorzitter van de Spaanse centrale bank), Jaime Caruana, dat het akkoord zo snel mogelijk afgerond diende te worden.77 Hoewel na jarenlange onderhandelingen in 2004
inderdaad het Basel II akkoord naar buiten werd gebracht, kwam daarmee geen einde aan de inspanningen om het internationale bancaire systeem veiliger en stabieler te maken. De discussie over risicogerelateerde issues ging gewoon door. Sterker nog, na het verschijnen van het definitieve Basel II akkoord barstte de nodige discussie los over de bepalingen die in het akkoord waren opgenomen. Het verschil in snelheid van implementatie van het akkoord
76 BIS, 2009
in de VS en de EU is hier een goed voorbeeld van: nadat het akkoord in juni 2004 door het Basel Commitee was gepubliceerd, werd het naar Europees recht omgezet toen op 14 juni 2006 de ‘Credit Requirements Directive’ werd aangenomen door het Europees Parlement en de Europese Raad.78 In de VS duurde het echter tot 2 november 2007 alvorens Basel II werd
omgezet naar Amerikaanse wetgeving middels een Notice of Proposed Rulemaking.79 Die
vertraging werd onder andere veroorzaakt door onenigheid tussen de verschillende betrokken instanties van de Amerikaanse overheid. De aard van het Basel II akkoord wordt hier nog eens onderstreept: op een aantal fundamentele eisen na kan het akkoord door overheden op verscheidene wijzen geïmplementeerd worden (bijvoorbeeld door te bepalen voor welke soort banken de wetgeving zal gelden). Maar door de aanwezigheid van een aantal essentiële, onwrikbare regels in voornamelijk de eerste pilaar is er niet te spreken van een echte
agreement to disagree.
The Economist publiceerde in 2006 een artikel waarin de scheuren in de Basel
samenwerking uiteen werden gezet. Terwijl alle andere deelnemers werken aan het implementeren van geavanceerde methoden om risico’s te meten, blijven de VS toch vasthouden aan een vaste minimumkapitaaleis van 3% kapitaal ten opzichte van de gehele balans van een bank, ongeacht de kwaliteit van verstrekte leningen en mechanismen voor risico analyse. Daarnaast lieten de vier Amerikaanse toezichthouders weten dat Basel II alleen zou gaan gelden voor internationaal actieve banken (circa 26 spelers). De Amerikaanse houding kwam er op neer dat de door Basel II beloofde verbeterde verhouding tussen risico en kapitaal teniet zou worden gedaan door het instellen van een vaste minimumkapitaaleis.80 In 2008 spreekt wederom The Economist al van een ‘beschadigd’ Basel II akkoord. Dat wordt voornamelijk toegewezen aan de grote rol die in Basel II was toebedeeld aan credit rating agencies, die kort daarvoor hun onvermogen tentoon hadden gesteld door in 2007 de IJslandse banken kort voor hun ondergang nog een AAA rating te geven. Daarnaast is het door de financiële ondersteuning van het systeem door nationale overheden moeilijk
78 Musch, Ayadi, Nieto & Schmit, 2008, p. 62 79 Ibid, p. 101
