INCIDENTELE POSTEN BIJ GEMEENTELIJKE OVERHEDEN
Auteur: E.A.H. Huizing
Studentnummer: 1383574
Datum: 7-5-2013
Universiteit: Rijksuniversiteit Groningen Faculteit: Economie & Bedrijfskunde Opleiding: Accountancy & Controlling Afstudeerbegeleider: Dr. J.W.J. de Kort
Tweede beoordelaar: Drs. B. van der Kolk
Voorwoord
Voor u ligt mijn scriptie met overheidsjaarverslaggeving als onderwerp. Deze scriptie is geschreven als afsluiting van de Masteropleiding Accountancy & Controlling aan de Rijksuniversiteit Groningen.
Het specifieke onderwerp werd mij aangereikt door de heer Van Schaik (prof. UVA, partner Deloitte) en sprak mij bijzonder aan, omdat ik wel enige affiniteit met overheidsorganisaties heb. Eerder heb ik namelijk een aantal maanden stage gelopen op het provinciehuis van Groningen.
Graag wil ik de heer De Kort bedanken voor zijn feedback en enthousiaste begeleiding. Zijn kennis op het gebied van gemeentelijke politiek heeft mij aanzienlijk geholpen. Daarnaast kwam hij met bijzondere voorbeelden uit de praktijk.
Natuurlijk wil ik ook mijn ouders bedanken voor hun steun en interesse gedurende mijn studententijd.
En in het bijzonder m’n moeder voor de laatste correctie van deze scriptie. Een familietraditie toch?
Tot slot wil ik ook nog mijn scriptiegroep bedanken, waar ik veel steun aan gehad heb.
Groningen, mei 2013
Egbert Huizing
Samenvatting
Binnen deze scriptie staat overheidsjaarverslaggeving bij Nederlandse gemeenten centraal. Dit onderzoek toont aan hoe Nederlandse gemeenten omgaan met hun incidentele posten en wat exact onder deze posten verstaan kan worden. Zodoende zal worden getracht een nieuw licht te werpen op de mogelijkheden van resultaatsturing bij gemeentelijke overheden via de incidentele baten en lasten.
In het bedrijfsleven was het tot een aantal jaren terug gebruikelijk om kosten als zogenaamde “incidentele lasten” te bestempelen en daardoor buiten het resultaat te houden terwijl de opbrengsten als operationeel de boeken in gingen. Op deze wijze kon een (te) hoog operationeel resultaat ontstaan. Vanwege veranderende regelgeving is het gebruik van incidentele baten en lasten binnen het bedrijfsleven niet meer mogelijk. Binnen de overheidsregelgeving kan dit nog wel. De vraag rijst dan ook of overheden ondanks een verschil in prikkels ten opzichte van het bedrijfsleven ook aan resultaatsturing doen door middel van incidentele baten en lasten. In welke mate maken overheden gebruik van incidentele baten en lasten om het resultaat te sturen dan wel in een beter daglicht te plaatsen en wat zijn hierbij de motieven?
Om op deze vraag een antwoord te krijgen worden voor dit onderzoek 100 jaarrekeningen van Nederlandse gemeenten doorgenomen om het gebruik van incidentele baten en lasten te bekijken.
Een klein deel van deze 100 onderzochte jaarrekeningen legt de koppeling tussen het resultaat en de incidentele baten en lasten. Slechts een zestal van deze gemeentelijke jaarrekeningen toont een resultaat dat ontdaan is van incidentele baten en lasten. Bij deze zes gemeenten zou resultaatsturing doormiddel van de incidentele baten en lasten mogelijk zijn. Toch is er geen patroon te vinden dat wijst op een dergelijke vorm van resultaatsturing. Hierdoor kan worden geconcludeerd dat Nederlandse gemeenten de incidentele baten en lasten niet gebruiken om hun resultaten te verbeteren of in een beter daglicht te plaatsen.
Verder blijkt dat incidentele baten en lasten amper worden gebruikt in de jaarrekening. Bij veel gemeenten blijft het namelijk bij de opname van één enkel verplicht overzicht, maar wordt er verder niets met de schema’s van incidentele baten en lasten gedaan. Daarnaast is het voor de gemeenten onduidelijk, waarom ze dit overzicht dienen op te nemen en wat er precies in hoort te staan.
Inhoudsopgave
1. Inleiding...7
2. Onderzoeksopzet ...8
2.1 Relevantie...8
2.2 Hoofd- en deelvragen... 9
3. Methoden ... 10
3.1 Inhoudsanalyse ... 10
3.2 Literatuurverkenning... 10
3.3Empirisch onderzoek ... 10
4. Literatuurverkenning ... 12
4.1 Agentschapstheorie... 12
4.1.1 Definitie... 12
4.1.2 Bedrijfsleven... 14
4.1.3 Overheden... 15
4.2 Earnings management... 17
4.2.1 Definitie... 17
4.2.2 Motieven: reden van resultaatsturing ... 18
4.2.3 Patronen: doel van resultaatsturing ... 19
4.2.4 Methodes: techniek van resultaatsturing ... 20
4.2.5 Buitengewone posten ... 21
4.2.6 Earnings management bij overheden ... 22
4.3 Wetgeving ... 23
4.3.1 BBV ... 23
4.3.2 IPSAS... 24
4.3.3 Buitengewone en incidentele verschillen tussen IPSAS en BBV ... 24
4.3.4 Sturing middels buitengewone posten... 25
4.4 Theoretische beschouwing ... 26
5. Empirisch onderzoek ... 27
5.1 Inleiding ... 27
5.2 Gebruik incidentele baten en lasten ... 27
5.2.1 Selectie jaarrekeningen... 27
5.2.2 Overzicht incidentele baten en lasten... 29
5.2.3 Koppeling met resultaat... 30
5.2.4 Geschoond resultaat ... 31
5.3 Winststuring ... 33
5.3.1 Methode... 33
4.2.3 Patronen: doel van resultaatsturing ... 34
5.3.2 Resultaten ... 35
5.4 Reserves ... 36
5.5 Empirische beschouwing ... 37
6. Conclusie en discussie ... 38
6.1 Beantwoording hoofdvraag: ... 38
6.2 Discussie ... 39
6.3 Vervolg onderzoek... 40
Literatuur ... 41
1. Inleiding
In deze scriptie staat overheidsjaarverslaggeving bij Nederlandse gemeenten centraal. Dit onderzoek laat zien hoe Nederlandse gemeenten omgaan met hun incidentele posten en wat precies onder deze posten verstaan kan worden.
Overheidsjaarverslaggeving omvat het totaal aan verslaggevingsregels dat van toepassing is op overheidsorganisaties zoals provincies, gemeenten en ministeries. Deze regels zijn te onderscheiden in die van het Nederlandse Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en de International Public Sector Accounting Standards (IPSAS). Op het moment gelden uitsluitend de regels van het BBV voor de Nederlandse gemeenten en provincies, maar in de nabije toekomst zouden deze vervangen kunnen worden door de IPSAS. Nederlandse overheden zijn wettelijk verplicht om zich aan de verslaggevingsregels te houden. Daarnaast zijn ze verplicht tot een wettelijke accountantscontrole.
Binnen het ruime kader van overheidsjaarverslaggeving zoomt deze scriptie nader in op de jaarrekeningen van Nederlandse gemeenten. Binnen deze jaarrekeningen wordt specifiek gekeken naar het gebruik van incidentele baten en lasten. Zo zou het mogelijk kunnen zijn dat de incidentele baten en lasten gebruikt worden om het financiële resultaat te verfraaien, aangezien dit in het bedrijfsleven eerder ook het geval is geweest.
Toch is het maar zeer de vraag of overheidsorganisaties de behoefte voelen om ”betere” resultaten neer te zetten. Het gaat immers niet om winstgestuurde organisaties. Aan de andere kant worden overheidsorganisaties ook gewoon bestuurd door menselijk handelen. Wellicht dat dan toch de menselijke behoefte tot verbetering van resultaten om de hoek kan komen kijken.
Dit onderzoek tracht zodoende een nieuw licht te werpen op de mogelijkheden en het gebruik van resultaatsturing bij gemeentelijke overheden via de incidentele baten en lasten.
2. Onderzoeksopzet
2.1 Relevantie
Binnen het bedrijfsleven was het tot enige tijd terug gebruikelijk om kosten als zogenaamde extraordinary items (incidentele lasten) te bestempelen en daardoor buiten het resultaat te houden, terwijl de opbrengsten als operationeel de boeken ingaan. Hierdoor ontstond een (te) hoog operationeel resultaat.
Vanwege veranderende regelgeving is het gebruik van incidentele baten en lasten binnen de internationale IFRS-wetgeving niet meer toegestaan, waardoor deze vorm van winststuring binnen het bedrijfsleven niet meer plaats kan vinden.
Binnen de IPSAS, internationale overheidsstandaarden gebaseerd op IFRS, is dit nog wel toegestaan. De kans bestaat dat de IPSAS-board in de toekomst deze mogelijkheid zal verbieden.De vraag rijst dan ook of overheden ondanks een verschil in prikkels ten opzichte van het bedrijfsleven ook aan resultaatsturing doen middels incidentele baten en lasten.
Onderzoek op het gebied van jaarverslaggeving richt zich voor een groot deel op het nationale en internationale bedrijfsleven. Toch heeft er ook onderzoek plaatsgevonden dat zich richt op de publieke sector. Dit onderzoek spitst zich voor een groot deel toe op de frictie tussen kasstelsel en baten- en lastenstelsel. Van Schaik (2007, 2008) gaat een andere kant op en onderzoekt de verschillen tussen de internationale IPSAS en het nationale BBV. Van Schaik (2007, 2008) benoemt incidentele baten en lasten bij overheden als gebied waar onderzoek gedaan kan worden.
In het verleden is nog geen onderzoek gedaan naar het toepassen van earnings management bij Nederlandse overheden. Een dergelijk onderzoek is van belang voor mogelijke veranderingen in de IPSAS en BBV regelgeving. Wanneer uit dit onderzoek zou blijken dat overheden net als het bedrijfsleven earnings management toe zouden passen middels incidentele baten en lasten, kan dit een impuls zijn voor aanpassing van de regelgeving op dit gebied. Daarnaast kan het voor accountants nuttige informatie zijn wanneer zij de jaarrekening van een overheidsorganisatie controleren. Verder kan een onderzoek als dit iets zeggen over de prikkels die een rol spelen bij het opstellen van overheidsjaarrekeningen.
2.2 Hoofd- en deelvragen
De uit de relevantie voortvloeiende vraag kan worden getransformeerd in een hoofdvraag:
In welke mate maken overheden gebruik van incidentele baten en lasten om het resultaat te sturen dan wel in een beter daglicht te plaatsen en wat zijn hierbij de motieven?
Om de hierboven gestelde hoofdvraag te kunnen beantwoorden, worden drie deelvragen opgesteld. Deze deelvragen geven richting aan het onderzoek en zorgen voor afbakening van de hoofdvraag. Het opdelen van de hoofdvraag leidt tot één deelvraag over winststuring en één over de hierop van toepassing zijnde omstandigheden. Verder zal de definitie van incidentele baten en lasten naar voren dienen te komen via de eerste deelvraagen. De drie deelvragen zijn:
1. Wat zijn incidentele baten en lasten?
2. Maken overheden gebruik van incidentele baten en lasten om het resultaat te sturen?
3. Welke omstandigheden zijn van invloed op het gebruik van incidentele baten en lasten bij overheden?
3. Methoden
3.1 Inhoudsanalyse
Binnen dit onderzoek is gekozen voor de kwantitatieve onderzoeksmethode “inhoudsanalyse”, waarbij de jaarrekeningen van Nederlandse gemeenten centraal zullen staan. Inhoudsanalyse is een onderzoeksmethodologie, waarbij informatie wordt verkregen uit tekstmateriaal. Uit dit tekstmateriaal kunnen vervolgens conclusies getrokken worden door middel van deze methode. Inhoudsanalyse hanteert een random steekproef die representatief dient te zijn.
3.2 Literatuurverkenning
De literatuurverkenning schept een kader voor het empirisch onderzoek dat daarop volgt. Dit kader zal bestaan uit een beschrijving van eerder uitgevoerd wetenschappelijk onderzoek en de daaruit voortvloeiende definities. De literatuurverkenning zal voor dit onderzoek voor een deel bestaan uit een beschrijving van de toepassing van de agentschapstheorie op overheidsorganisatie. Hierin wordt de relatie tussen overheidsbestuurder en gemeenteraadslid en die tussen gemeenteraadslid en burger beschreven.
Daarnaast zal de literatuurverkenning ingaan op earnings management en in het bijzonder op earnings management bij overheden. Tot slot zal deze verkenning duidelijkheid dienen te verschaffen over de op overheden van toepassing zijnde wetgeving en daarbij specifiek ingaan op de wetgeving rond incidentele baten en lasten.
3.3 Empirisch onderzoek
Naast een literatuurdeel zal dit onderzoek ook uit een empirisch deel bestaan, waarbij data verzameld, verwerkt en geanalyseerd zullen worden.
Dataverzameling
Voor dit onderzoek worden 100 gemeentelijke jaarrekeningen uit 2010 gebruikt. Het aantal van 100 is praktisch gezien haalbaar en geeft daarnaast de mogelijkheid voor de uitvoer van statistische toetsen.
Deze jaarrekeningen zijn openbaar en via internet in te zien. De selectie van de 100 gemeenten zal gedeeltelijk random zijn. Wel wordt gestreefd naar een mix van grote en kleine gemeenten en een landelijke spreiding, zodat kan worden gewerkt met een doorsnede van de populatie Nederlandse gemeenten. Verder is gekozen voor de jaarrekeningen van 2010, omdat dit bij aanvang van het onderzoek de meest recente publicaties zijn. Aan de hand van deze jaarrekeningen wordt onderzocht op welke wijze de Nederlandse gemeenten incidentele baten en lasten in hun jaarrekeningen verwerken.
Dataverwerking
Aan de hand van de informatie uit de gemeentelijke jaarrekeningen wordt gekeken of de incidentele baten en lasten opgenomen zijn binnen de jaarrekening. De incidentele baten en lasten moeten volgens de regels van de jaarverslaggeving voor overheden verplicht worden opgenomen. Indien dit het geval is kan vervolgens gekeken worden op welke wijze deze incidentele baten en lasten zijn opgenomen.
Dit onderzoek onderscheidt drie manieren waarop de incidentele baten en lasten verwerkt kunnen zijn in de gemeentelijke jaarrekening:
- Incidentele baten en lasten die niet in combinatie met het resultaat genoemd staan.
- Incidentele baten en lasten die wel in combinatie met het resultaat genoemd staan, maar waarbij geen verrekening met het resultaat plaatsvindt.
- Incidentele baten en lasten die wel in combinatie met resultaat genoemd staan en waarbij wel een verrekening met het resultaat plaatsvindt.
Per gemeente zal worden bekeken op welke wijze de incidentele baten en lasten staan opgenomen.
Vervolgens zullen de gemeenten die hun resultaat ontdoen van incidentele posten nader beken worden aangezien bij deze gemeenten de mogelijkheid op resultaatsturing aanwezig is. Uiteindelijk zal een conclusie getrokken kunnen worden over de mate van resultaatsturing door middel van incidentele baten en lasten.
4. Literatuurverkenning
Dit hoofdstuk schept een kader voor het empirisch onderzoek dat hier op volgt. De rode draad die door deze literatuurverkenning loopt is die van overheidsjaarverslaggeving. Vanuit een drietal deelgebieden wordt ingegaan op de jaarverslaggeving bij overheden, waarbij bijzondere aandacht gegeven wordt aan incidentele baten en lasten. In de eerste twee paragrafen wordt achtereenvolgens de agentschapstheorie en earnings management besproken, waarbij in beide gevallen eerst een algemeen kader geschetst wordt en vervolgens de koppeling met gemeentelijke overheden wordt gelegd. Tot slot zal de op overheden van toepassing zijnde wetgeving in de derde paragraaf besproken worden. De onderstaande figuur 1 geeft de relatie tussen de drie paragrafen weer.
Figuur 1: Conceptueel model agentschapstheorie, jaarverslaggeving en earnings management.
4.1 Agentschapstheorie
Binnen deze paragraaf wordt eerst een algemeen beeld gegeven van de agentschapstheorie. Vervolgens zal deze theorie toegepast worden op achtereenvolgens het bedrijfsleven en overheidsorganisaties.
4.1.1 Definitie
De agentschapstheorie gaat in op de mogelijke gevolgen van een splitsing van de beslissingsbevoegdheden in een organisatie (Ter Bogt, 1997). De principaal (opdrachtgever) draagt bevoegdheden over aan de agent (opdrachtnemer), maar wil tegelijkertijd toezicht kunnen houden op diens werkzaamheden. Deze complexe relatie tussen beiden brengt een aantal problemen met zich mee, waarvoor weer oplossingen nodig zijn.
Earnings management Agent-
principaalrelatie (Prikkels)
Jaarverslaggeving (regels)
Een agentschapsrelatie is een relatie, waarbij één of meerdere principalen een ander (agent)contracteren om diensten te verlenen, waarbij beslissingsbevoegdheden worden overgedragen.
(Jensen&Meckling 1976)
De basis voor de agentschapstheorie werd in de jaren dertig en veertig van de vorige eeuw gelegd, toen bij veel bedrijven een scheiding tot stand kwam tussen management (agent) en kapitaalverschaffer (principaal) (Ter Bogt, 1997). Een directeur van een onderneming hoefde niet per definitie de eigenaar te zijn en kon andere doelen nastreven dan de kapitaalverschaffer. Daarmee kwam de kapitaalverschaffer op een grotere afstand van de onderneming te staan dan daarvoor het geval was. De agentschapstheorie bespreekt in deze situatie de relatie tussen de directeur van de onderneming en de kapitaalverschaffers. De directeur van de onderneming wordt in dit geval aangeduid als “agent” en de kapitaalverschaffer als
“principaal”.
Naast de relatie tussen kapitaalverschaffer en management kan de agentschapstheorie ook gebruikt worden voor het beschrijven van andere relaties. Mitnick (1973) geeft en beschrijft een aantal situaties, waarbij sprake is van een principaal-agentrelatie. Figuur 2 geeft deze situaties weer.
Principaal Agent
Charismatisch leider Volger
Manager Medewerker
Kapitaalverschaffer Manager
Land Ambassadeur
Justitie Rechter
Kiezer Raadslid
Gemeenteraad College
Figuur 2: Principaal-Agent relatie gebaseerd op Mitnick (1973).
De agentschapstheorie steunt op twee pijlers die beide tevens de hoofdproblemen aangeven binnen de relatie tussen principaal en agent. De eerste pijler is de aanwezigheid van een belangentegenstelling tussen enerzijds de principaal en anderzijds de agent, waarbij de agent andere belangen nastreeft dan de principaal.
De tweede pijler binnen de agentschapstheorie is de aanwezigheid van een informatieachterstand bij de principaal ten opzichte van de agent. Deze laatste is namelijk beter op de hoogte van het reilen en zeilen
van de organisatie dan de principaal. Dit komt doordat de agent dichter op de materie zit en een betere toegang heeft tot informatie. Vanwege de ongelijkheid op het gebied van informatievoorziening wordt deze pijler ook wel aangeduid met de term “informatie-asymmetrie”.
4.1.2 Bedrijfsleven
Om een beeld te schetsen van hoe de agent-principaalrelatie zich in het bedrijfsleven manifesteert, zullen hierop volgend beide pijlers met de daarbij behorende problemen en oplossingen besproken worden. De problemen en oplossingen gaan in op de situatie binnen het bedrijfsleven.
Belangentegenstelling
De belangentegenstelling van de eerste pijler uit zich binnen het bedrijfsleven voornamelijk tussen de belanghebbenden en het management van een bedrijf. De belanghebbenden zijn in dit geval de aandeelhouders, overheid, vakbonden, NGO’s en omwonenden van een bedrijf en zij hebben andere belangen dan het management. De aandeelhouders hebben bijvoorbeeld als doel om een zo hoog mogelijk rendement te behalen, terwijl het management hier geen direct belang bij heeft en continuïteit van de organisatie en eigen positie nastreeft. De belangentegenstelling tussen agent en principaal zal kosten met zich mee brengen. Het kan voor een bedrijf bijvoorbeeld lastiger worden om kapitaal van aandeelhouders te verkrijgen, waardoor de rentekosten stijgen. De kernvraag die hier bij hoort is: hoe kan de belangentegenstelling worden opgelost?
Om deze belangentegenstelling te overbruggen, belonen veel bedrijven hun personeel op variabele basis, waarbij de beloningscriteria overeenkomen met de belangen van de belanghebbende. Een manager krijgt bijvoorbeeld een hogere beloning indien het aandeelhoudersrendement positief is. Door middel van deze variabele beloningen wordt getracht het belang van de manager gelijk te trekken met het belang van de belanghebbende. De kosten voor de variabele beloning mogen de kosten die de belangtegenstelling met zich mee brengt niet overstijgen.
Informatie-asymmetrie
De informatie-asymmetrie van de tweede pijler uit zich binnen het bedrijfsleven in een informatiekloof bij de belanghebbenden van een bedrijf. De belanghebbenden zijn immers minder goed op de hoogte van de situatie binnen het bedrijf dan dat het management dat is. Hierdoor wordt het onmogelijk voor de belanghebbenden om juiste keuzes te maken, waardoor kosten ontstaan voor de organisatie. Wanneer bijvoorbeeld potentiële aandeelhouders niet in durven te stappen, omdat ze onvoldoende over de
organisatie weten, kunnen de rentekosten stijgen. De kernvraag die bij deze pijler hoort is: hoe kan de informatie-asymmetrie overbrugd worden?
Het probleem van de informatie-asymmetrie kan ondervangen worden door middel van zogenaamde
“disclosure”. Hieronder kan de publicatie van allerlei typen informatie worden verstaan, zoals jaarverslagen, persberichten, winstwaarschuwingen en interviews. Met het naar buiten brengen van deze informatie kan de informatiekloof tussen agent en principaal gedeeltelijk worden overbrugd. Toch zal deze kloof nooit helemaal verdwijnen doordat niet alle informatie waarover de agent beschikt naar buiten gebracht wordt en doordat de informatie onbetrouwbaar kan zijn. Daarnaast mogen de kosten van de disclosure die van de informatiekloof niet overstijgen.
4.1.3 Overheden
In veel gevallen wordt de agentschapstheorie benaderd vanuit een eigendomsperspectief gekoppeld aan het bedrijfsleven, zoals in de voorgaande paragraaf besproken werd. Toch kan de theorie ook vanuit een andere invalshoek bekeken worden. De agentschapstheorie is namelijk ook te koppelen aan de relatie tussen overheidsbestuurder en burger en tussen de overheidsbestuurder en de gemeenteraad (Mitnick, 1973). De overheidsbestuurder kan gezien worden als agent en de burger/gemeenteraad als principaal.
Belangentegenstelling
De belangentegenstelling van de eerste pijler komt ook in de relatie tussen overheidsbestuurder en burger tot uitdrukking. Eulau (1959) onderzocht de rol van een afgevaardigde en benoemde in zijn onderzoek een aantal tegenstellingen tussen burger en afgevaardigde.
De eerste tegenstelling die Eulau (1959) benoemt is dat een afgevaardigde gekozen wordt door een heterogene groep kiezers. Het is dus niet mogelijk om als afgevaardigde de volledige groep kiezers te bedienen, omdat deze intern van mening verschillen. Welke beslissing de afgevaardigde ook neemt, in alle gevallen ontstaat een belangentegenstelling met een deel van de kiezersgroep. Ook in de relatie tussen bestuurder en de gemeenteraad zal dit type belangentegenstelling voorkomen aangezien de raad net als de kiezersgroep heterogeen van aard is.
Ook kan het zo zijn dat het algemeen belang en dat van de kiezersgroep niet overeenkomen. Zo kan het zijn dat een wethouder het algemeen belang van de gemeente verkiest boven dat van zijn (indirecte) kiezer. Daarnaast heeft een afgevaardigde met meer belanghebbenden te maken dan alleen zijn eigen kiezers. Zo zal een wethouder ook rekening dienen te houden met de belangen van verenigingen en
bedrijven. Wanneer de wethouder dit doet is het mogelijk dat dit strijdig is met de belangen van zijn kiezers.
Verder vindt het overheidsbestuur van Nederland voor een groot deel plaats op basis van coalities, met de daarbij horende compromissen. Wanneer een afgevaardigde meewerkt met het uitvoeren van een coalitiebesluit zal hij een deel van zijn kiezers moeten teleurstellen. Tot slot zal de eigen mening van een afgevaardigde niet volledig overeenkomen met die van zijn kiezersgroep en speelt deze eigen mening een essentiële rol bij het nemen van beslissingen.
Volgens Alchian en Demetz (1972) heeft de agent meer macht in situaties waarbij meerdere principalen allemaal een beperkt belang hebben. In een dergelijk geval heeft de agent namelijk een grotere vrijheid van handelen. Dit kan worden versterkt wanneer de principalen onderling van mening verschillen en zij compromissen moeten sluiten. Deze situatie komt voor bij ondernemingen met veel kleine aandeelhouders, maar ook bij overheden waar de groep principalen bestaat uit een groot aantal kiezers met verschillende opvattingen. Dit geldt zowel voor de relatie bestuurder-gemeenteraad als voor de relatie gemeenteraadslid-kiezer. De vrijheid van overheidsbestuurders aangaande de agentschapstheorie kan dus als relatief groot worden bestempeld.
De oplossing van de belangentegenstelling bij overheden ligt een stuk gecompliceerder dan binnen het bedrijfsleven, waar met variabele beloningen gewerkt wordt. Bij overheden wordt niet met variabele beloningen gewerkt en kan dit ook eigenlijk niet. Het is namelijk lastig, zo niet onmogelijk om objectieve criteria te vinden waarop gemeenteraadsleden beoordeeld kunnen worden. In het geval deze criteria wel aanwezig zouden zijn zou het onmogelijk zijn om compromissen te sluiten met coalitiepartners, omdat de afgevaardigde daar dan niet voor beloond wordt. Voor overheidsbestuurders zoals wethouders zou het eventueel nog wel mogelijk zijn om beoordelingscriteria op te stellen zoals het financieel resultaat en objectieve doelen uit een coalitieakkoord.
De enige variabele beloning die een afgevaardigde (en wethouder) kan krijgen is om herkozen te worden en daarmee zijn positie (en invloed) te behouden. Om de belangentegenstelling nog verder te overbruggen zouden vaker verkiezingen en referenda gehouden kunnen worden, maar dit zal de bestuurlijkheid waarschijnlijk niet ten goede komen. Een echte oplossing voor de belangentegenstelling tussen afgevaardigde en burger bestaat dus niet. De afgevaardigde behoudt hierdoor een relatief sterke positie ten opzichte van zijn kiezer.
Informatie-asymmetrie
De informatie-asymmetrie van de tweede pijler uit zich bij overheden in een informatiekloof tussen afgevaardigde en kiezer. De kiezers zijn immers minder goed op de hoogte van de situatie binnen de overheidsorganisatie dan dat de afgevaardigde is. Hierdoor wordt het onmogelijk voor de kiezers om juiste keuzes te maken. De kernvraag die bij deze pijler hoort is: hoe kan de informatie-asymmetrie overbrugd worden?
Overheden proberen het probleem van informatie-asymmetrie uit de tweede pijler net als in het bedrijfsleven op te lossen door middel van externe verslaggeving. Hieronder vallen publicaties op de website van bijvoorbeeld collegebesluiten, notulen, het burgerjaarverslag en het financieel jaarverslag.
Ook kadernota’s (voorafgaand aan begroting), tussentijdse rapportages (uitvoering) en voortgangsnota’s (specifieke onderwerpen) kunnen tot deze informatie gerekend worden. Naast deze schriftelijke vormen van communicatie zal de informatie-asymmetrie ook op een mondelinge wijze opgelost kunnen worden.
Hierbij kan gedacht worden aan persconferenties, interviews en inspraakavonden. Tot slot wordt de asymmetrie voor een deel opgelost op een manier waarop de overheid zelf weinig invloed heeft. Ook via het informele circuit en via journalistiek onderzoek kan informatie loskomen.
Toch zal hiermee maar een gedeelte van de informatieachterstand van de principaal worden verholpen omdat de informatiestromen van overheid naar burger niet toereikend zijn om de totale asymmetrie te overbruggen. Daarnaast hoeft de verstrekte informatie niet volledig betrouwbaar te zijn vanwege slordigheden, bewuste onwaarheden of mogelijk earnings management.
4.2 Earnings management
Binnen deze paragraaf zal eerst een algemeen beeld van earnings management gegeven worden, waarin methodes, patronen en motieven van earnings management (ook wel resultaatsturing) de revue passeren.
Vervolgens gaat deze paragraaf in op earnings management bij overheden.
4.2.1 Definitie
Iedere organisatie heeft te maken met de belangen van stakeholders. Deze belanghebbenden willen continue informatie over de organisatie ontvangen en een belangrijk deel van deze informatie verstrekt de organisatie zelf door middel van externe verslaggeving. De belangen van het management en de stakeholders kunnen van elkaar verschillen. Schipper (1989) geeft de volgende definitie van earnings management: “doelgericht ingrijpen in de externe verslaggeving met persoonlijk gewin als doel”. Zoals deze definitie aangeeft, gaan bij earnings management de belangen van het management vóór de belangen
van de stakeholders. Earnings management kan zowel vanuit een jaarverslaggeving als vanuit een contractueel perspectief worden benaderd (Scott, 2011). Binnen deze literatuurverkenning zal uitsluitend ingegaan worden op de benadering vanuit jaarverslaggevingsperspectief.
4.2.2 Motieven: reden van resultaatsturing
De motieven om tot earnings management over te gaan kunnen divers zijn, maar dienen in ieder geval het eigenbelang van de bestuurder. Volgens Healy en Wahlen (1999) kunnen de motieven ingedeeld worden in een drietal categorieën. Zo kunnen de kapitaalmarkt, managementcontracten en wetgeving van invloed zijn op het overgaan tot earnings management.
Het motief kapitaalmarkt houdt in dat het management van een organisatie tracht te voldoen aan de verwachtingen van de kapitaalmarkt. Deze verwachtingen betreffen veelal winst- omzet- en continuïteitsverwachtingen van aandeelhouders, maar ook andere stakeholders spelen hierin een rol.
Wanneer een onderneming niet aan de verwachtingen dreigt te voldoen kan het management over gaan tot earnings management. Volgens onderzoek van Buchstahler en Dichev (1997) blijkt dat organisaties earnings management toepassen om sterke resultaatschommelingen tegen te gaan.
Een andere reden om tot earnings management over te gaan zijn managementcontracten met bijbehorende prestatiebonussen. Om aan de eisen van de bonussen te kunnen voldoen zal het management de neiging hebben om het resultaat te sturen. Wanneer de prestatienorm in zicht is kan het resultaat verfraaid worden.
Wanneer de prestatienorm buiten zicht is kan het resultaat naar beneden worden bijgesteld, zodat een volgend jaar weer naar de prestatienorm kan worden toegewerkt.
Het derde door Healy en Wahlen (1999) beschreven motief is wetgeving. Om aan branche specifieke regels of subsidie-eisen te voldoen kan het management over gaan tot resultaatsturing. Leone (2002) stelt dat non-profit ziekenhuizen earnings management toepassen om een laag maar positief resultaat te boeken. Voor overheden zou dit ook kunnen gelden.
4.2.3 Patronen: methode van resultaatsturing
Eerder in deze paragraaf werden de verschillende motieven van earnings management beschreven.
Aansluitend hierop zullen de verschillende patronen van resultaatsturing besproken worden. Scott (2011) onderscheidt vier patronen van earnings management: resultaategalisatie, resultaatmaximalisatie, resultaatminimalisatie en onderdompelen.
Bij resultaategalisatie kiest het management van een organisatie ervoor om een hoog resultaat lager en een laag resultaat hoger te maken door middel van accruals (aanpassingen). Het resultaat van meerdere jaren wordt hierbij geëgaliseerd, zodat forse resultaatschommelingen niet meer voorkomen.
Indien een hoger dan verwacht resultaat wordt behaald, zal dit naar beneden worden bijgesteld. Het omgekeerde is het geval bij een lager dan verwacht resultaat dat naar boven wordt bijgesteld. Dit patroon wordt voornamelijk gebruikt om de volatiliteit van de aandelen te verminderen en om variabele beloningen te realiseren.
Resultaatmaximalisatie vindt plaats wanneer het management besluit om het resultaat hoger te doen lijken dan dat dit daadwerkelijk is (Scott, 2011). Dit patroon komt veelal voor bij organisaties waarbij het management resultaatbonussen ontvangt. Ook kan resultaatmaximalisatie gebruikt worden om de aandeelhouders tevreden te houden.
Resultaatminimalisatie is het tegenovergestelde van resultaatmaximalisatie en zorgt ervoor dat het organisatieresultaat gedrukt wordt. Veelal liggen hier fiscale motieven aan ten grondslag. Deze resultaatminimalisatie kan ook voorkomen bij overheden of stichtingen die subsidies ontvangen. In sommige gevallen moeten subsidies teruggestort worden indien de organisatie een positief resultaat behaalt.
Het vierde patroon dat Scott (2011) beschrijft is het patroon van onderdompeling. Dit houdt in dat wanneer een onderneming een klein negatief resultaat verwacht, zij dit negatief nog verder naar beneden bijstelt door middel van accruals. De gedachte hierachter is dat het resultaat in de volgende jaren dan weer positief kan zijn. Dit patroon is feitelijk een extreme uitvoer van resultaatminimalisatie waarbij naar de lange termijn gekeken wordt.
4.2.4 Techniek van resultaatsturing
De onderstaande formule geeft weer uit welke factoren het nettoresultaat is opgebouwd (Sutton, 2004):
resultaat = +
Earnings management kan betrekking hebben op de verschillende factoren uit de formule van Sutton (2004). Gunny (2010) benoemt drie manieren waarop earnings management binnen de hiervoor genoemde formule plaats kan vinden:
- frauduleus boekhouden, - totale accruals,
- real earnings management (RM).
Figuur 3 geeft een schematische weergave van de drie methodes van earnings management.
Figuur 3: De drie methodes van earnings management.
Frauduleus boekhouden
Earnings management door middel van frauduleus boekhouden vindt plaats wanneer jaarverslaggevingsregels bewust niet worden nageleefd. Deze techniek van earnings management is in tegenstelling tot de volgende twee technieken wettelijk niet toegestaan en daarmee strafbaar.
Kijkend naar de formule van Sutton (2004) kan frauduleus boekhouden zowel plaatsvinden in de operationele kasstromen als in de totale accruals.
Accruals
Het tweede punt dat Gunny (2010) benoemt, is dat van de accruals. Deze accruals zijn aanpassingen aan de kasstromen die gedaan worden om een beter beeld te scheppen van de werkelijke situatie. Periodiek wordt vastgesteld welke operationele kasstromen niet tot opbrengsten en kosten leiden, en welke opbrengsten en kosten niet tot de operationele kasstromen worden gerekend. De saldering van beide zorgt
Earnings management
Real Earnings management
(RM) Accruals boekhoudfraude
Doordat accrualberekeningen gedeeltelijk handmatig plaatsvinden is dit een gebied waar earnings management voor kan komen. De toepassing en berekening van accruals dient volgens de jaarverslagregelgeving te gaan, maar is ook gedeeltelijk subjectief. Bijvoorbeeld de statustoekenning
“buitengewoon” aan posten, waardoor deze buiten het resultaat gehouden worden is een voorbeeld van het gebruik van accruals. Het gebruik en de definitie van buitengewone posten zal in paragraaf 4.3 Wetgeving verder worden toegelicht.
Real earnings management
Een ander specifiek type earnings management is “real earnings management (RM)”. Volgens Schipper (1989) vindt real earnings management plaats wanneer het management het resultaat stuurt door middel van het anders timen van activiteiten. Gunny (2005) beschrijft vier technieken van real earnings management:
1. Timen van research & development uitgaven 2. Timen van verkoop en administratieve uitgaven 3. Timen van de verkoop van vaste activa
4. Timen van (over)productie
Hoewel Gunny (2005) deze verschillende technieken van real earnings management onderzocht binnen het bedrijfsleven, zijn ze ook goed toepasbaar op overheden. Zo kunnen gemeentelijke overheden gebruikmaken van de eerste techniek indien ze bijvoorbeeld eerder of later starten met een onderzoeksproject naar bodemsanering. Wanneer een gemeente bewust eerder dan wel later start met de verkoop van bouwpercelen, waardoor het resultaat in een ander boekjaar valt is de derde methode van toepassing. De vierde techniek vindt plaats indien eerder of later wordt gestart met de uitvoer van groot onderhoud aan straten. In al deze gevallen worden de operationele kasstromen uit de formule van Sutton (2004) direct beïnvloed.
4.2.5 Earnings management door middel van buitengewone posten
Barnea et al. (1976) onderzoekt earnings management middels het gebruik van buitengewone posten, waarbij resultaategalisatie het patroon is. Dit onderzoek werd uitgevoerd in 1976 onder grote Amerikaanse ondernemingen. De conclusie uit dit onderzoek is dat het management van ondernemingen buitengewone posten inzette om het resultaat te egaliseren. Inmiddels is deze vorm van earnings management onmogelijk gemaakt door een aanpassing van de IFRS in 2002. Toch laat dit onderzoek zien
dat binnen het bedrijfsleven de behoefte tot resultaategalisatie middels buitengewone posten aanwezig is.
Of deze behoefte ook bij overheden speelt is tot dusver nog niet onderzocht.
4.2.6 Earnings management bij overheden
Eén van de weinige onderzoeken naar earnings management bij overheden komt van Healy en Wahlen (1999). Volgens onderzoek van Healy en Wahlen (1999) zijn overheden en organisaties die afhankelijk zijn van overheidssubsidies over het algemeen geneigd een gematigd resultaat te tonen.
Als deze conclusie doorgezet wordt naar gemeentelijke overheden dan kan gesteld worden dat de wethouder financiën een klein maar positief jaarrekeningresultaat behoort te behalen. Een negatief resultaat kan door de burgers en gemeenteraad opgevat worden als financieel wanbeleid, terwijl een hoog positief resultaat als het oppotten van publieke middelen gezien kan worden. Resultaategalisatie is het patroon van earnings management dat hierbij past.
Het zou bij gemeentelijke overheden zo kunnen zijn dat het toepassen van earnings management afhankelijk is van de kleur van het college. Een “paars” midden college” zou bijvoorbeeld eerder de neiging kunnen hebben om hiertoe over te gaan dan een links college. Dat politieke partijen op financieel gebied van elkaar verschillen bleek al uit een onlangs verschenen onderzoek van het NRC, waarbij op basis van CBS-gegevens nagegaan werd welke landelijke partijen de meeste en welke de minste begrotingsdiscipline hadden in het verleden (Stokmans en Van der Walle, 2012). Het beeld dat de PVDA de afgelopen decennia aan het “potverteren” is geweest werd door dit onderzoek ontkracht. Wel moet hierbij de kanttekening geplaatst worden dat de conclusie uitsluitend gebaseerd is op het aantal overheidstekorten in jaren van economische groei en dat jaren van economische tegenspoed, hervormingen en de partijkleur van de minister van financiën niet zijn meegenomen.
Ook zou een verkiezingsjaar of vierjaars verkiezingscyclus van invloed kunnen zijn op de beslissing om earnings management toe te passen. De reden hiervoor zou kunnen zijn dat het zittende college vreest om tijdens de verkiezingen afgerekend te worden op haar financieel beleid. Het zou bijvoorbeeld ook zo kunnen zijn dat het zittende college “populaire” uitgaven in het verkiezingsjaar doet, die vervolgens ingepast moeten worden binnen de begroting.
Uit onderzoek in het bedrijfsleven is gebleken dat de zittingsduur van een financieel directeur van invloed is op het toepassen van earnings management. De zittingsduur van de wethouder financiën zou wellicht
ook van invloed kunnen zijn op de toepassing van earnings management. Een wethouder kan namelijk wanneer hij langer op zijn positie zit eenvoudiger verschillende boekjaren gladstrijken.
4.3 Wetgeving
Op de Nederlandse overheidsjaarverslaggeving is in de huidige situatie het BBV-stelsel van toepassing en wellicht wordt dit stelsel in de nabije toekomst vervangen door het internationale IPSAS-stelsel. Beide stelsels zullen even als de verschillen tussen beide verder toegelicht worden in deze paragraaf. Daarnaast zal bijzondere aandacht gegeven worden aan het gebruik en de definitie van incidentele baten en lasten in beide stelsels.
4.3.1 BBV
Binnen het huidige BBV systeem is de jaarverslaggeving van Nederlandse gemeenten en provincies zodanig georganiseerd dat alle Nederlandse gemeenten en provincies gebruik dienen te maken van één zelfde systematiek. Dit houdt in dat de jaarverslagen van de Nederlandse gemeenten dezelfde onderdelen bevatten en dat de jaarcijfers op basis van dezelfde regels tot stand zijn gekomen.
Vooruitlopend op het BBV systeem werd er in de jaren ‘80 van de vorige eeuw al een eerste stap gezet naar homogenisering van de Nederlandse overheidsjaarverslaggeving, middels voorschriften voor gemeenten en provincies waaraan de inrichting van de verslaggeving moest voldoen. Dit waren de zogenaamde “comptabiliteitsvoorschriften”. De “harmonisatie van functionele indelingen en waarborging van een grotere vergelijkbaarheid” was het officiële doel van deze voorschriften (Hoogendoorn et al., 2004). Ook bij het in 2004 ingevoerde BBV zijn harmonisatie en vergelijkbaarheid de uitgangspunten.
Een vernieuwde versie van de comptabiliteitsvoorschriften kwam in 1995 met CV95. Binnen dit stelsel van voorschriften namen de makers BW 2 titel 9 als uitgangspunt. Dit bleek echter geen succes te zijn doordat de op private ondernemingen gerichte voorschriften van BW 2 titel 9 niet goed toepasbaar waren op decentrale overheden.
In 2004 werd het manco van CV95 hersteld door middel van het Besluit Begroting en Verantwoording, kortweg BBV. Binnen dit systeem wordt net als bij CV95 BW 2 titel 9 gevolgd, maar wordt aangegeven in welke gevallen hiervan afgeweken dient te worden. Op basis van de zogenaamde “eigenheid” van gemeenten en provincie wordt in sommige gevallen afgeweken (Mol, 2010). Over wat zoal verstaan kan worden onder deze eigenheid blijft discussie mogelijk. Volgens Verhoef (1998) wordt de toepassing van deze eigenheid juist door overheden misbruikt.
4.3.2 IPSAS
International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) zijn de internationale standaarden voor overheden. Deze zijn gebaseerd op de IFRS en zijn in het leven geroepen om wereldwijde financiële verslaggeving binnen de publieke sector te verbeteren. De IFRS zijn de wereldwijde financiële standaarden voor het bedrijfsleven en hiervan zijn de IPSAS afgeleid.
De International Federation of Accountants (IFAC) vond het namelijk een gemis dat specifieke standaarden voor de publieke sector ontbraken en heeft zodoende gemeend hier verandering in aan te moeten brengen. De International Public Accounting Standards board (IPSASB) stelt, als onderdeel van de IFAC, de verslaggevingsregels voor overheden op. Het doel is het ontwikkelen van standaarden voor financiële verslaggeving van hoge kwaliteit die leiden tot transparante en vergelijkbare informatie in de voor algemene doeleinden bestemde jaarrekening van organisaties in de publieke sector (Van Schaik, 2007). De IPSAS en de IFRS kennen veel overeenkomsten, maar op specifieke zaken die betrekking hebben op de publieke sector zal de IPSAS afwijken van de IFRS.
De IPSASB heeft als doel om invloed uit te oefenen op overheden. De Europese Unie heeft inmiddels de IPSAS geïmplementeerd, maar in Nederland is dit nog niet het geval. De reden die hiervoor aangewend wordt, is dat de IPSAS onvoldoende ruimte biedt voor de “eigenheid” van de decentrale overheden. Toch lijkt het er op dat het BBV-systeem vervangen gaat worden door de internationale IPSAS.
4.3.3 Buitengewone en incidentele verschillen tussen IPSAS en BBV
In de voorgaande paragraaf werd de totstandkoming van beide stelsels voor overheidsverslaggeving besproken. Deze paragraaf gaat in op de verschillen tussen beide stelsels.
Tussen het BBV en de IPSAS bestaan volgens Van Schaik (2007) tal van verschillen die hij binnen zijn onderzoek puntsgewijs beschrijft. Deze verschillen zijn te verklaren door de verschillende oorsprong van beide stelsels. Dit zijn onder andere verschillen op het gebied van consolidatie, financial lease en waardering van vaste activa en deelnemingen. Een ander verschil is het gebruik van incidentele (BBV) en buitengewone (IPSAS) baten en lasten in de overheidsjaarrekening. Op dit verschil gaat deze paragraaf nader in.
Het BBV spreekt van incidentele baten en lasten waar de IPSAS het over buitengewone baten en lasten heeft. Naast het verschil in naamgeving tussen deze posten is ook sprake van een verschil in definitie.
gebeurtenissen of transacties die duidelijk verschillen van de normale activiteiten van de entiteit, die zich naar verwachting niet frequent zullen herhalen en die zich buiten de zeggenschap of invloed van de entiteit bevinden”. Incidentele posten worden door het BBV omschreven als kosten en opbrengsten die maximaal drie jaar achtereen voorkomen. Wanneer posten buitengewoon zijn is dit in de meeste gevallen doordat ze incidenteel van aard zijn. De termen “buitengewoon” (IPSAS) en “incidenteel” (BBV) zijn in de praktijk nagenoeg gelijk aan elkaar. Bijlage 1 geeft de beschrijvingen weer volgens IPSAS en BBV.
Een ander verschil tussen beide is de wijze van opname van deze posten. Binnen het BBV moet in de toelichting op de begroting en in de toelichting op de jaarrekening een overzicht van incidentele baten en lasten gegeven worden. In dit overzicht dient per programma (geheel van samenhangende activiteiten) vermeld te worden wat incidenteel is. De IPSAS gaat op het gebied van buitengewone baten en lasten uit van de afzonderlijke jaarrekeningposten. De buitengewone baten en lasten moeten namelijk per afzonderlijke jaarrekeningpost vermeld worden.
Concluderend kan de volgende definitie gegeven worden: Incidentele baten en lasten zijn opbrengsten of kosten die voortvloeien uit gebeurtenissen of transacties die duidelijk verschillen van de normale activiteiten van de gemeente en die zich naar verwachting niet frequent (maximaal drie jaar) zullen herhalen en die zich buiten de zeggenschap of invloed van de entiteit bevinden. Deze incidentele baten en lasten worden ook wel extraordinary items of buitengewone baten en lasten genoemd.
4.3.4 Sturing middels buitengewone posten
De IFRS had voor 2002 dezelfde methodiek wat betreft de omgang met buitengewone posten als de IPSAS. Dit betekende dat posten indien zij incidenteel van aard waren als buitengewoon bestempeld konden worden. Hierdoor werden deze posten buiten het operationele resultaat gehouden, waardoor aandeelhouders en andere belanghebbenden een resultaat kregen te zien dat geschoond was van bijzonderheden. Met een dergelijk resultaat is het voor belanghebbenden eenvoudiger om prognoses te maken voor het resultaat in de daaropvolgende jaren. De jaarrekening is hierdoor gebruiksvriendelijker.
Toch had deze methode ook een keerzijde. Bedrijven maakten namelijk in de periode vóór 2002 veelvuldig misbruik van buitengewone posten om hun operationele resultaat hoog te houden. Zo werden kostenposten vaak gepresenteerd als buitengewoon, terwijl opbrengstenposten zoveel mogelijk opgenomen werden binnen het operationele resultaat. Om deze vorm van earnings management tegen te gaan werden de regels binnen de IFRS aangepast.
Volgens de huidige IFRS regelgeving is het in geen geval meer toegestaan om posten als buitengewoon te bestempelen en daarmee buiten het resultaat te houden. De IFRS gaat zelfs nog verder door het verbieden van bijlagen met daarin geschoonde resultaten of overzichten van buitengewone posten. Critici van deze aangepaste regelgeving stellen dat hierdoor de leesbaarheid van jaarrekeningen achteruit gegaan is. Zelfs wanneer een organisatie getroffen wordt door een natuurramp is het niet mogelijk de schade als buitengewone kosten op te nemen.
Earnings management door middel van buitengewone posten is met de invoer van de nieuwe IFRS regels volledig de kop ingedrukt. Binnen de IPSAS bestaat deze mogelijkheid tot resultaatsturing nog wel, maar het blijft de vraag of hier ook misbruik van gemaakt wordt. Wanneer dit wel het geval is kan aanpassing van IPSAS noodzakelijk zijn. Als dit niet het geval is zou het aanpassen van de regels uitsluitend de leesbaarheid van de jaarrekening aantasten.
4.4 Theoretische beschouwing
De agentschapstheorie is goed te koppelen aan de verhouding tussen burger en overheidsbestuurder. De vrijheid van handelen bij de overheidsbestuurder kan binnen de agentschapsrelatie als relatief groot worden beschouwd, waardoor de kans op earnings management toeneemt. Verschillende vormen, patronen en motieven van earnings management zijn hiervoor besproken. Overheden hebben de neiging om de resultaten te egaliseren, waardoor grote uitschieters in de winst niet meer voorkomen. Naast egalisatie kan ook resultaatmaximalisatie voorkomen bij overheden. Volgens Barnea (1976) kan het egaliseren van resultaten plaatsvinden door creatief gebruik te maken van de buitengewone baten en lasten en gebeurde dit in het bedrijfsleven veelvuldig. Volgens Van Schaik (2007) is de financiële wetgeving dusdanig aangepast dat deze mogelijkheid van earnings management voor het bedrijfsleven niet meer bestaat. Binnen de overheidsjaarverslaggeving ligt deze mogelijkheid nog wel open.
5. Empirisch onderzoek
5.1 Inleiding
Binnen dit hoofdstuk komt het empirisch onderzoek aan de orde dat uit twee delen bestaat. Het eerste deel van het onderzoek bekijkt in hoeverre gemeentelijke overheden binnen hun jaarrekeningen gebruik maken van incidentele baten en lasten (ook wel IB&L) en of deze posten gekoppeld worden aan het resultaat.
Onder incidentele baten en lasten worden posten verstaan die voortkomen uit uitzonderlijke activiteiten en gebeurtenissen van de gemeenten.
Het tweede deel van het onderzoek behandelt uitsluitend de jaarrekeningen waarbij het resultaat geschoond (ontdaan) is van incidentele baten en lasten. Bij de gemeenten waarbij dit het geval is zal gekeken worden of sprake is van resultaatsturing.
5.2 Gebruik incidentele baten en lasten
Binnen het eerste deel van het onderzoek worden de volgende stappen gezet:
- Het samenstellen van een selectiegroep van Nederlandse gemeenten met bijbehorende jaarrekeningen. (5.2.1)
- Het per gemeente opzoeken of binnen de jaarrekening een overzicht van IB&L aanwezig is.
(5.2.2)
- Het per gemeente opzoeken of binnen de jaarrekening een koppeling aanwezig is tussen het resultaat en het IB&L overzicht. (5.2.3)
5.2.1 Selectie jaarrekeningen
Dit onderzoek gebruikt 100 jaarrekeningen van Nederlandse gemeenten die met behulp van de systematische steekproefmethode geselecteerd zijn. Dit is een mix van noordelijk, zuidelijke en van grote en kleine gemeenten. Deze jaarrekeningen waren alle online beschikbaar via de gemeentelijke websites.
In 2010 publiceerden 289 van de 415 gemeenten hun jaarrekeningen online.
Van zowel 2009, 2010 als 2011 zijn de jaarrekeningen verzameld. Slechts die van 2010 worden voor het eerste deel van het onderzoek gebruikt. De keuze is op de jaarrekeningen van 2010 gevallen omdat dit bij aanvang van het onderzoek de meeste recente gegevens waren. Voor het tweede deel van het onderzoek worden ook jaarrekeningen uit 2009 en 2011 gebruikt. De lijst met onderzochte gemeenten staat op de volgende pagina weergegeven.
1 Aa en Hunze 2 Aalburg 3 Achtkarspelen 4 Alkmaar
5 Alphen aan den Rijn 6 Amstelveen 7 Arnhem 8 Baarn 9 Bedum 10 Bellingwedde 11 Bergen 12 Berkelland 13 Best 14 Blaricum 15 Boornsterhem 16 Boskoop 17 Brielle 18 Bunschoten 19 Capelle aan den IJssel 20 Cranendonck 21 Culemborg 22 De Marne 23 Den Haag 24 Diemen 25 Doetinchem 26 Drechterland 27 Duiven 28 Ede 29 Eersel 30 Enschede 31 Franekeradeel 32 Geldrop-Mierlo 33 Goes 34 Gouda 35 Haaren 36 Halderberge
37 Hardinxveld-Giessendam 38 Hattem
39 Heerde 40 Hellendoorn 41 Hilvarenbeek 42 Hoogeveen 43 Horst aan de Maas 44 Kapelle
45 Laarbeek 46 Langedijk 47 Leeuwarden 48 Leiderdorp 49 Lemsterland 50 Lochem
51 Maasdonk 52 Maassluis 53 Meerssen 54 Middelharnis 55 Montfoort 56 Neder-Betuwe 57 Neerijnen 58 Noordenveld 59 Noordwijkerhout 60 Oirschot 61 Oldebroek 62 Onderbanken 63 Oostflakkee 64 Oud-Beijerland 65 Overbetuwe 66 Papendrecht 67 Pekela 68 Putten 69 Renkum 70 Rhenen 71 Rijssen-Holten 72 Rijswijk 73 Roosendaal 74 Schagen 75 Schiedam 76 Schoonhoven 77 Sint-Michielsgestel 78 Smallingerland 79 Spijkenisse 80 Stede Broec 81 Stein 82 Texel
83 Tietjerksteradeel 84 Tynaarlo 85 Uitgeest 86 Valkenswaard 87 Venlo 88 Vlagtwedde 89 Voerendaal 90 Vught 91 Wassenaar 92 West Maas en Waal 93 Weststellingwerf 94 Wijdemeren 95 Winterswijk 96 Wormerland 97 Zandvoort 98 Zevenaar 99 Zoeterwoude 100 Zutphen
5.2.2 Overzicht incidentele baten en lasten
De functie van het overzicht van IB&L is dat de lezer van de jaarrekening kan zien welk deel van de baten en de lasten structureel is en welk deel incidenteel. Structurele lasten dienen namelijk door middel van structurele baten gefinancierd te worden en niet vanuit incidentele baten. De lezer van de jaarrekening kan aan de hand van dit overzicht zien hoe gezond de gemeentelijke financiën zijn. Gemeente Rhenen:
“Door een indicatie van de incidentele baten en lasten te geven, wordt informatie gegeven die relevant is voor het beoordelen van de financiële positie.”
Volgens BBV artikel 19c (zie bijlage 3) is het verplicht om binnen de gemeentelijke jaarrekening een overzicht op te nemen van de incidentele baten en lasten. Een groot deel van de gemeenten (65%) doet dit dan ook (zie figuur 4). In de meeste gevallen hebben deze gemeenten een bijlage opgenomen met daarin een opsomming van de grootste incidentele posten. Bijlage 4 geeft een voorbeeld van een dergelijk overzicht. Toch neemt ook een deel van de gemeenten dit overzicht niet op binnen de jaarrekening (35%).
Deze gemeenten zijn of niet op de hoogte van de verplichting van opname van het overzicht van IB&L of zien het nut van het schema niet in. Uiteraard zullen ook deze gemeenten incidentele baten en lasten hebben, maar deze komen niet naar voren in de jaarrekening.
Figuur 4: Aanwezigheid van het overzicht van IB&L binnen de gemeentelijke jaarrekeningen.
Aangezien de volledige gemeentelijke jaarrekening op basis van de BBV-regelgeving wordt samengesteld, lijkt het onwaarschijnlijk dat gemeenten niet op de hoogte zouden zijn van de verplichting tot opname van het schema van incidentele baten en lasten. Waarschijnlijker lijkt het dat het nut van dit schema door een deel van de gemeenten niet wordt gezien. Gemeenten die het overzicht van IB&L wel
overzicht IB&L geen
overzicht IB&L
opnemen, geven namelijk in veel gevallen geen toelichting op dit schema (zie ook 5.2.3). Daardoor kan gesteld worden dat het nut van het overzicht zelfs bij die gemeenten niet gezien wordt.
Binnen de groep van gemeenten waarbij het overzicht van IB&L ontbreekt (35%), kan geen sprake zijn van resultaatsturing middels de incidentele baten en lasten. Het is simpelweg niet mogelijk om het resultaat te sturen of in een beter daglicht te plaatsen door middel van het overzicht van incidentele baten en lasten als dit overzicht niet bestaat en zodoende ook niet opgenomen is in de jaarrekening. In de volgende paragraaf (5.2.3) wordt verder gekeken naar het deel dat het overzicht wel opneemt (65%).
5.2.3 Koppeling met resultaat
Bij de gemeenten die wel een overzicht van incidentele baten en lasten binnen de jaarrekening hebben opgenomen, kan een scheiding gemaakt worden tussen jaarrekeningen waarbij een koppeling tussen het overzicht van IB&L en het resultaat gelegd wordt en jaarrekeningen waarbij dat niet het geval is.
Binnen dit onderzoek wordt van een koppeling tussen het resultaat en het overzicht van IB&L gesproken indien de incidentele baten en lasten in combinatie met het resultaat genoemd staan. Als binnen de jaarrekening uitsluitend een overzicht van IB&L is opgenomen is zodoende geen sprake van een koppeling. Wanneer het overzicht van IB&L is opgenomen inclusief een toelichting met daarin het eindresultaat, dan is sprake van een koppeling.
Figuur 5: Gemeentelijke jaarrekeningen waarin een koppeling gemaakt wordt tussen resultaat en IB&L.
koppeling
geen koppeling
tussen resultaat
en IB&L geen
overzicht
Bij gemeenten die het overzicht van IB&L niet koppelen aan de resultaten blijven de IB&L een op zichzelf staand geheel waar weinig uit af te lezen valt. In dergelijke jaarrekeningen wordt voldaan aan de wettelijke verplichting tot opname van het overzicht, maar is de functie van het overzicht beperkt. De lezer van de jaarrekening kan namelijk niet al te veel met uitsluitend een opsomming van de incidentele baten en lasten.
Gemeenten die deze koppeling wel leggen, zetten bijvoorbeeld het saldo van de baten en lasten naast het resultaat. Ook wordt in veel gevallen een verschillenanalyse opgenomen, waarbij de verschillen een incidentele dan wel structurele status krijgen. Bij deze jaarrekeningen wordt een duidelijke koppeling tussen resultaat en incidentele baten en lasten gelegd. Deze koppeling geeft (ervan uitgaande dat het overzicht juist is) de lezer meer duidelijkheid over hoe het resultaat is opgebouwd. Figuur 5 laat zien dat slechts een klein gedeelte van de Nederlandse gemeenten deze koppeling weet te leggen. Bij dit deel zal in de komende paragraaf gekeken worden of het resultaat ook geschoond wordt van incidentele baten en lasten.
5.2.4 Geschoond resultaat
Zoals hiervoor beschreven legt een deel van de gemeenten in hun jaarrekeningen een koppeling tussen resultaat en IB&L. Bij deze gemeenten wordt vervolgens gekeken of ze niet alleen de koppeling met het resultaat maken, maar of ze daarnaast ook een geschoond resultaat presenteren.
Slechts een zestal gemeenten uit de selectie van 100 toont een resultaat zonder de incidentele baten en lasten. Dit wordt ook wel een structureel of een geschoond resultaat genoemd. Binnen de jaarrekening wordt in deze gevallen een calculatie gemaakt, waarbij het saldo van de incidentele baten en lasten wordt afgetrokken van het eindresultaat. Wat overblijft is het structureel resultaat.
Eindresultaat - Incidenteel resultaat
Structureel resultaat
Het voordeel van een geschoond resultaat is dat de lezer in één oogopslag kan zien of de structuur van de gemeentelijke financiën in orde is. De lezer (provincie, gemeenteraad, burger) kan bijvoorbeeld uit de jaarrekening aflezen of de structurele uitgaven ook door middel van structurele inkomsten gefinancierd worden. Indien dit laatste het geval is, dan zijn de structurele baten hoger dan de structurele lasten en zal zodoende het structurele resultaat positief zijn. Daarnaast kunnen op deze manier boekjaren onderling
eenvoudiger vergeleken worden. De Provincie Zuid-Holland roept de gemeenten binnen haar provinciegrenzen dan ook op om het resultaat te ontdoen van incidentele baten en lasten, zodat de provincie in haar toezichthoudende rol snel en eenvoudig een beeld krijgt van de financiële situatie van de verschillende gemeenten (Themacirculaire Zuid-Holland, 2010). Gemeenten stelden in de periode voor de oproep geen of niet eenduidige overzichten op met incidentele baten en lasten, waardoor de provincie zich blijkbaar genoodzaakt zag hier melding van te maken. Zie hiervoor ook bijlage 2. Figuur 6 toont dat een klein percentage (6%) van de gemeenten het resultaat ontdoet van incidentele baten en lasten.
Figuur 6: Gemeentelijke jaarrekeningen, waarin een koppeling gemaakt wordt tussen resultaat en IB&L.
Het nadeel van een geschoond resultaat is dat indien het saldo van incidentele baten en lasten niet volledig juist is, ook het resultaat in een verkeerd daglicht geplaatst wordt. Het zou voor een gemeente namelijk een eenvoudige manier kunnen zijn om resultaat naar eigen hand te zetten door een post onterecht als incidenteel te oormerken. Wanneer dat het geval zou zijn, dan wordt de lezer van de jaarrekening juist op het verkeerde been gezet in plaats van geholpen door het tonen van een onjuist resultaat.
Figuur 7 geeft een voorbeeld waarin het totale resultaat van de gemeente Alphen aan de Rijn wordt opgesplitst in een structureel gedeelte (S) en een incidenteel gedeelte (I).
resultaat geschoond
van IB&L
resultaat inclusief
IB&L geen
overzicht
Figuur 7: Gemeentelijke jaarcijfers van Alphen aan de Rijn uit 2010, waarin een geschoond resultaat getoond wordt.
5.3 Resultaatsturing
Het tweede deel van het empirisch onderzoek bekijkt of de gemeenten die een geschoond resultaat tonen, dit resultaat ook sturen door middel van de incidentele baten en lasten. Dit deel van het empirisch onderzoek richt zich uitsluitend op een zestal gemeenten (uit de selectie van 100) dat een resultaat zonder incidentele baten en lasten toont. De overige 94 tonen geen geschoond resultaat en zullen in deze paragraaf dan ook niet worden meegenomen. Binnen dit deel zal gekeken worden of deze gemeenten wel of geen resultaatsturing toepassen.
5.3.1 Methode
Resultaatsturing door middel van de incidentele baten en lasten kan uitsluitend plaatsvinden indien de incidentele baten en lasten van het resultaat afgehaald worden. Dit is dan ook de reden waarom de overige 94 gemeenten niet verder onderzocht zullen worden binnen deze vervolgstap aangezien zij de incidentele baten en lasten niet van het resultaat afhalen. De onderstaande zes gemeenten toonden in 2010 een geschoond resultaat en zullen daarom nader onderzocht worden op resultaatsturing.
1. Alphen aan de Rijn (Zuid-Holland) 2. Halderberge (Brabant)
3. Kapelle (Zeeland) 4. Montfoort (Utrecht)
5. Oud-Beijerland (Zuid-Holland) 6. Zutphen (Gelderland)
Twee van de zes gemeenten liggen binnen de provincie Zuid-Holland. Mogelijkerwijs heeft dit te maken met de oproep vanuit deze provincie om meer gebruik te maken van het overzicht van incidentele baten en lasten (Themacirculaire Zuid-Holland, 2010).
Binnen dit tweede deel van het onderzoek zal worden gekeken of een patroon van resultaatsturing waarneembaar is. Patronen zijn methoden van resultaatsturing zoals minimalisatie, maximalisatie, egalisatie en onderdompelen. Paragraaf 4.2.3 legt deze methoden stuk voor stuk uit. Verder komt uit de literatuurstudie in hoofdstuk 4 naar voren dat resultaategalisatie en resultaatmaximalisatie de mogelijke patronen kunnen zijn bij overheidsorganisaties. Hiervan uitgaande zal uitsluitend naar deze twee patronen gekeken worden.
Om vast te stellen of bij de zes geselecteerde gemeenten sprake is van een dergelijk patroon van resultaatsturing, worden de eindresultaten, incidentele en structurele resultaten van deze gemeenten naast elkaar gezet. Deze gegevens zullen per gemeente van drie achtereen volgende jaren (2009, 2010, 2011) vergaard worden.
Vervolgens kan uit deze gegevens een “richting” gehaald worden. Een richting betekent het type wijziging van het resultaat door de incidentele posten af te trekken van het eindresultaat. Eindresultaat - Incidenteel resultaat = Structureel resultaat. Als bijvoorbeeld een positief resultaat geboekt is en hier een negatief incidentele saldo vanaf gehaald wordt, ontstaat een hoger structureel resultaat. In dit geval is de richting dan “winst verhogen”.
richting maximalisatie egalisatie
winst verhogen ja nee
winst verlagen nee ja
van positief naar negatief nee nee
verlies verhogen nee nee
verlies verzachten ja ja
van negatief naar positief ja nee
Figuur 8: Richtingen van resultaatmutatie in combinatie met de mogelijkheid op maximalisatie en egalisatie.
In figuur 8 zijn links de richtingen te zien waarop het resultaat aangepast wordt. Deze aanpassing vindt plaats door de verrekening van het saldo van de incidentele baten en lasten. Verder staan rechts in figuur 8 de patronen van resultaatsturing bij overheidsorganisaties weergegeven. Daarnaast laat deze tabel zien of met een bepaalde richting maximalisatie dan wel egalisatie mogelijk zijn.
Indien per gemeente voor meerdere jaren de mogelijkheid van resultaatmaximalisatie en resultaategalisatie naast elkaar staan weergegeven, ontstaat een beeld wat de invloed is van de incidentele baten en lasten op het resultaat. Resultaatmaximalisatie uit zich in: verlies verzachten, verlies ombuigen
