3006 AC Rotterdam Email: info@youca.nl
Aan de OPTA
t.a.v. het College van OPTA Postbus 90420
2509 LK Den Haag
Onderwerp: Rotterdam, 29 september 2008 Zienswijze ontwerpbesluiten Omroep
Geacht College,
In reactie op uw brief van 15 augustus 2008 waarmee u ons informeert met betrekking tot de marktanalyse Omroep en de ontwerpbesluiten voor verschillende kabelexploitanten brengen wij hieronder onze zienswijze op uw ontwerpbesluiten naar voren.
Vooraf: deze zienswijze bevat geen vertrouwelijke gegevens.
Zoals u bekend is, wil YouCA als nieuwe distributeur radio- en televisieprogramma's doorgeven ten behoeve van de publieke en commerciële omroepen (analoog en digitaal).
YouCa zal daarvoor zelf de distributierechten regelen en toegang tot de kabel claimen door het huren van kabelruimte (kale capaciteit) en afname van transmissiediensten (inclusief toegang tot alle netwerk- en decodersystemen) van kabelmaatschappijen om eindgebruikers te bereiken. Dit alles op grond van de toegangsverplichtingen en de toepasselijke
Telecomregelgeving.
De hieronder volgende zienswijze van YouCa met betrekking tot uw ontwerp marktbesluit Omroep valt in drie onderdelen uiteen:
1. marktanalyse
2. toegangsverplichtingen 3. tariefregulering
1. Marktanalyse
YouCa heeft met een notitie d.d. 23 mei 2008 geantwoord op uw vragen voor de
marktanalyse van de omroeptransmissie. In die notitie hebben wij onze inzichten gegeven in de ontwikkelingen op de omroepmarkt. Wij achten die relevant voor de OPTA besluiten en verwijzen daarom in aanvulling op het hierna volgende naar deze notitie.
De door de OPTA gemaakte analyse van de omroepmarkt wordt door YouCa ondersteund.
Wij delen de opvatting van de OPTA dat analoge televisie (en radio) onmisbaar is en zal blijven voor significante groepen van burgers. En dat de kabelinfrastructuur voor programma- aanbieders essentieel is om een groot publiek te bereiken. Wij onderschrijven ook de visie dat de concurrenten van kabelexploitanten in de komende jaren onvoldoende in staat zullen zijn om een zelfde brede aanbod van analoge en digitale radio en televisie, interactieve- en on demand diensten en triple play aan te bieden. Nog vele jaren is geen serieuze
concurrentie tussen de infrastructuren te verwachten. Daarom dient de dienstenconcurrentie
op de infrastructuur, in casu de kabel, te worden gereguleerd door het opleggen van toegangsverplichtingen.
Wij willen in dit verband de nadruk leggen op drie belangrijke elementen.
a. Van analoog naar digitaal
Onder de huidige marktomstandigheden zullen klanten moeilijk van de kabel naar andere aanbieders overstappen. Zoals wij eerder stelden, wil de consument niet alleen digitale televisie aanschaffen. Daarom is er geen sprake van concurrentie tussen analoge en digitale televisie. Digitale televisie speelt geen concurrerende, maar een aanvullende rol..
Wij worden in die opvatting gesteund door twee recente onderzoeken.
In de eerste plaats het onderzoek van KPMG en TNS NIPO van augustus 2008. Daaruit blijkt dat de consument tevreden is met analoge televisie en niet overtuigd is van de voordelen van (alleen) digitale televisie. Volgens de consument levert het analoge beeld voldoende kwaliteit en is er geen reden om spontaan over te stappen op digitale televisie. Een ander belangrijk obstakel blijkt het feit dat meer dan 70% van de Nederlanders over meer dan één televisie beschikt en dat bij digitale televisie voor ieder televisieapparaat een aparte
settopbox nodig is. Dat betekent extra kosten voor de consument. Ook reclamevrije televisie tegen betaling van een meerprijs kan slechts bij 11% van de Nederlanders op enthousiasme rekenen.
De Stichting Kijkonderzoek SKO heeft recent door Intomart GfK kwalitatief onderzoek laten uitvoeren onder de gebruikers van digitale televisie. Daaruit blijkt dat bezitters van een digitaal abonnement in bepaalde gevallen onbewust analoog blijven kijken, met name
vrouwen en oudere kijkers. Men kijkt soms met opzet analoog, omdat het gemakkelijker is dit even snel aan te zetten. Ook wordt teletekst via de analoge kabel gebruikt omdat deze niet altijd digitaal te verkrijgen is.
Deze onderzoeken tonen de kracht aan van het kabelaanbod in de markt. Als er door de overheid en de toezichthouders niets wordt gedaan, blijft de kabel de dominante
infrastructuur op analoog terrein. Inmiddels digitaliseren de kabelexploitanten hun analoge aanbod. En juist vanuit de directe relatie tussen het analoge aanbod en de ontwikkeling van het digitale aanbod zal het kabelnetwerk ook een dominante positie in het digitale radio- en televisieaanbod verwerven. En dan niet alleen op omroepgebied, maar ook met telefonie en internet. Ook aan de recente ontwerp-omroepbesluiten van de OPTA ligt de notie ten
grondslag dat marktwerking het ontstaan van twee of meer netwerken vereist die met elkaar concurreren met een repliceerbaar aanbod aan diensten. Vanuit de consument gezien is de vraag dan welke aansluiting de deur uit wordt gedaan. Die consument moet dan wel een redelijke keuzemogelijkheid hebben.
b. Dominante positie kabelexploitanten
Wij willen nog eens benadrukken dat de programma(pakket)aanbieders op de
wholesalemarkt volledig op de kabel zijn aangewezen om de consument met een haalbare business-case te bereiken. Het zijn de kabelexploitanten die bepalen welke programma's en zenders worden toegelaten. Daarom herhalen wij onze aanbeveling dat de OPTA de
uitoefening van de aanmerkelijke marktmacht (AMM) door de kabelexploitanten nauwgezet volgt door de programma(pakket)aanbieders daarop nader te bevragen.
Inmiddels kunnen wij de ervaringen van YouCa met de kabelexploitanten toevoegen.
Om de business case van YouCa definitief te maken is informatie van de kabelexploitant
nodig over techniek en prijzen. Op die basis hebben wij met gelijke brieven van 6 en 7
februari 2008 de kabelexploitanten UPC, Ziggo, CAIW en Deltacomfort om concrete
technische en andere informatie verzocht teneinde een verzoek tot toegang op te kunnen
stellen. Ondanks de in de door OPTA opgelegde toegangsverplichtingen genoemde termijn
van 15 dagen om informatie te verschaffen, hebben wij die informatie heden, 26 september
2008, nog niet ontvangen. Wij stuitten op veel ‘onbegrip’ over het door ons gepresenteerde model en wel in die mate dat het noodzakelijk was tussentijds de OPTA een uitspraak te vragen over de toepassing van de toegangsverplichtingen. Zie daarvoor hierna onder 2.
Toegangsverplichtingen en wederverkoop.
Inmiddels hebben wij bij brief van 12 augustus 2008 een geschil met UPC over de
informatieverstrekking aan de OPTA ter beslechting voorgelegd. Wij gaan ervan uit dat de OPTA hierover op korte termijn uitsluitsel zal kunnen geven en UPC - en in zijn kielzog de andere kabelexploitanten – gesommeerd worden ons de gevraagde concrete informatie op een onderbouwde manier te geven.
c. Behoefte aan open toegang tot de kabel
Tegen deze achtergrond gaan wij in op de behoefte die aan toegang tot de kabel bestaat.
Wij zijn van mening dat er in de markt veel behoefte bestaat en zal ontstaan aan open toegang tot de kabel. Zeker in het digitale tijdperk zullen er veel initiatieven komen om de veelzijdigheid van het aanbod te vergroten.
Het is aan de kabelexploitanten te wijten dat YouCa nog geen officiëel verzoek om toegang tot de kabel heeft kunnen indienen. Indien de door YouCa gevraagde informatie door de kabelexploitanten wordt verstrekt, zal zeer binnenkort een concreet toegangsverzoek kunnen worden ingediend. Was dat eerder gebeurd, bijvoorbeeld na 15 dagen na het verzoek van 7 februari 2008, dan had een toegangsverzoek er al lang gelegen en afgehandeld kunnen zijn.
Wij willen erop wijzen dat het initiatief YouCa in de eerste helft van vorig jaar is opgestart in overleg met de grote landelijke omroeporganisaties. Zij hebben grote interesse voor
verandering van de verhoudingen op de omroepmarkt om een directe relatie met de consument te kunnen leggen. In die situatie hebben de kabelexploitanten de rol van transporteur in plaats van distributeur (die overigens op eigen titel programma’s kunnen blijven aanbieden). Daarom willen de omroepen zich inspannen om de distributie van programma’s (weer) in eigen hand te nemen. Daartegenover staat dat de omroepen op dit moment bijna volledig afhankelijk zijn van de kabelexploitanten met AMM voor het bereiken van de consumenten en daarmee voor de continuïteit van hun operatie. Dat verklaart de over het algemeen voorzichtige en terughoudende opstelling van omroepen. Uit onze contacten met grote en kleine omroeporganisaties blijkt dat de belangstelling veel groter is dan publiekelijk wordt gecommuniceerd, omdat men zich ter bescherming van de eigen positie niet graag tegenover de belangen van de kabelexploitanten wil opstellen.
Het is immers niet eenvoudig om in Nederland op de kabel te komen. De klachten van programma-aanbieders (radio en televisie) daarover dateren niet van gisteren. Tijdens de Media Distribution Day van 26 maart 2008 werd nog naar voren gebracht dat de toegang onredelijk wordt belemmerd. Ook bekend zijn de problemen van RTL om met Talpa als Net 8 op de kabel te komen. Er is sprake van lange wachttijden en onredelijke financiële
voorwaarden. Terughoudendheid met deze informatie komt voort uit de bovengenoemde belangenafweging.
Het verkrijgen van open toegang tot de kabel heeft ook al een lange geschiedenis op radiogebied en met bijvoorbeeld de pogingen van Canal Plus om een eigen platform op de kabel te verwerven. De geschiedenis van het verkrijgen van toegang tot de vaste
infrastructuur van de KPN zou voor iedereen genoeg moeten zijn om te weten dat de stelling dat er geen behoefte is aan toegang nooit gebaseerd kan worden op het ontbreken van ingediende verzoeken. De verre echo van het afhoudende gedrag van de KPN is hoorbaar in de opstelling van de kabelexploitanten. Het is op zich te begrijpen dat de kabelexploitanten iedere concurrentie zoveel mogelijk afhouden, maar het is maatschappelijk onwenselijk.
Deze onwenselijkheid is door politiek, wetgever en toezichthouders onderkend.
In dit verband wijzen wij erop dat de voordelen van het martktwerkingsbeleid van de overheid
aan de omroepdistributie c.q. de kabelexploitanten lijken te zijn voorbijgegaan.
In recent onderzoek wordt op het terrein van de vaste en mobiele telefonie geconstateerd dat sprake is van: marktdynamiek (enorme toetreding van nieuwe aanbieders), grote
technologische ontwikkeling, verhevigde concurrentie en sterk verlaagde prijzen voor de consument en toenemende doelmatigheid door in de toegangsverplichting een
kostprijsgeoriënteerde prijs voor het netwerk voor nieuwe aanbieders op te nemen.
Daartegenover staat de kabelsector, die op omroepgebied niet verder is gekomen dan een door consolidatie dalend aantal van dezelfde (voorheen publieke) aanbieders, afwezigheid van concurrentie, een trage ontwikkeling van technologie en diensten/programma’s en in plaats van verlaagde juist hogere prijzen voor de consument.
Deze recente rapportage over de positieve effecten van de martktwerking in de Telecomsector geeft opnieuw aanleiding te veronderstellen dat open toegang tot de kabelnetwerken grote voordelen voor alle betrokkenen bij de omroepdistributiemarkt zal opleveren c.q. grote positieve welvaartseffecten met zich mee zal brengen.
Conclusies
Onze algemene conclusie is dat de open toegang tot de kabel niet zal worden gerealiseerd zonder daarop gerichte overheidsmaatregelen en dito uitvoeringsbesluiten van de
toezichthouders, in casu als eerste de OPTA. Onze ervaringen tot nu toe zijn het tastbare bewijs dat ex ante regulering dringend nodig is. Zonder de door de OPTA opgelegde toegangsverplichtingen zouden wij - ondanks alles - niet zijn gekomen waar we nu zijn:
YouCa zou enkel en alleen volstrekt afwijzende schriftelijke reacties hebben ontvangen, die wij niet zouden kunnen aanvechten. De toegangsverplichtingen zijn in de praktijk essentieel voor het bereiken van concurrentie op de kabel.
Wij achten voor de komende jaren acties ex ante van de OPTA gebaseerd op doelgerichte wettelijke maatregelen dringend noodzakelijk om de omroepmarkt goed te laten
functioneren. Wij ondersteunen daarom zeer de voorgenomen besluiten van de OPTA.
2. Toegangsverplichtingen
Verplichtingen Wholesale omroepmarkt
In hoofdstuk 12 legt de OPTA uit waarom het opleggen van verplichtingen aan kabelexploitanten nodig is om dienstenconcurrentie op de wholesale omroepmarkt te bevorderen. In hoofdstuk 13 werkt de OPTA deze verplichtingen nader in detail uit. YouCa zal hierna ingaan op de verplichtingen. Voor zover daarin wordt verwezen naar
hoofdstukken, paragrafen en randnummers, gaat het om het ontwerpbesluit voor UPC.
De OPTA formuleert een pakket verplichtingen voor kabelexploitanten. Dat bestaat uit toegangsverplichtingen, een non-discriminatieverplichting, publicatie van een
referentieaanbod en tariefregulering. YouCa constateert dat de OPTA daarmee een
verplichtingenniveau bereikt dat minstens gelijk is aan dat van de huidige verplichtingen. Op onderdelen worden de verplichtingen verder verdiept en aangevuld, bijvoorbeeld ter zake van de toegang tot de kabel waar het gaat om de bijbehorende faciliteiten (zoals het info- of mozaïkkanaal). Nieuw is de verplichting tot wholesale levering van de aansluiting op het kabelnet in combinatie met de doorgifte van het identieke analoge rtv-pakket, aangeduid als Wholesale Line Rental-Cable (WLR-C). Nieuw is ook de verplichting om een
referentieaanbod te publiceren. YouCa ondersteunt dit pakket aan verplichtingen en acht dat in principe geschikt om de doelstelling van YouCa te realiseren. Niettemin heeft YouCa op enkele onderdelen opmerkingen en vragen.
Toegangsverplichting en wederverkoop
YouCa wil als nieuwe distributeur programma’s doorgeven ten behoeve van de omroepen
(analoog en digitaal). YouCa zal daarvoor zelf de distributierechten regelen en toegang tot
de kabel claimen door het huren van kabelruimte (kale capaciteit) en afname van
transmissiediensten (inclusief toegang tot alle netwerk- en decodersystemen) van
kabelmaatschappijen om eindgebruikers te bereiken. Uitgangspunt is dat YouCa analoog en digitaal dezelfde programmapakketten als de kabelmaatschappijen gaat distribueren met het voornemen het digitale aanbod anders in te richten en aan te vullen. YouCa koopt
nadrukkelijk geen pakketten bij kabelexploitanten in om ze vervolgens te wederverkopen aan klanten. YouCa zorgt zelfstandig voor de programma-inhoud door de rechten met de
verzorgers van de omroepkanalen te regelen. Het bijzondere van het YouCa-model is dat er technisch geen verschil ontstaat tussen de programmapakketten van YouCa en die van de kabelexploitanten, maar dat de pakketten commercieel wel door beide partijen aan hun klanten worden aangeboden. Er wordt daardoor geen (extra) netwerkcapaciteit in beslag genomen. Alleen de labeling voor de consument zal anders zijn. Het onderscheid tussen het YouCa-aanbod en het aanbod van andere kabelexploitanten zal zijn gelegen in de prijs en andere prijs - product combinaties binnen het digitale aanbod. Qua doelstelling verschilt YouCa van de huidige kabelexploitanten in het streven om de invloed van programma- aanbieders en abonnées op het programma-aanbod zo groot en zo direct mogelijk te maken.
Het initiatief van YouCa is er op gericht programma-aanbieders en consumenten een fundamenteel andere, betere positie te geven ten aanzien van distributie. Daarbij zullen programma-aanbieders niet meer afhankelijkheid zijn van de op winstmaximalisatie gerichte marktstrategieën - met navenant hoge tarieven voor de kijker en luisteraars - van
kabelmaatschappijen. Programma-aanbieders zijn zelf distributeurs, de kabelexploitanten transporteurs. Voor de consument betekent dit dat niet meer de kabelexploitanten bepalen wat de kijker afneemt en betaalt, maar dat de kijker zelf in een directe klantrelatie tot de programma-aanbieders zelf zijn informatieaanbod zal kunnen samenstellen. Er ontstaat voor de consument meer keuze en pluriformiteit in aangeboden diensten tegen lagere kosten. De maatschappelijke opbrengsten hiervan zijn van niet te onderschatten waarde.
YouCa bereidt op dit moment op grond van de huidige verplichtingen van de (herstelde) marktanalysebesluiten van de OPTA van 17 maart 2006 1 een toegangsverzoek voor om toegang te krijgen tot de kabelnetwerken van enkele kabelmaatschappijen, waaronder UPC, Ziggo, en CAIW. In de aanloop daarnaar toe stuit YouCa op veel ‘onbegrip’ over het YouCa- model en wel in die mate dat het noodzakelijk was tussentijds de OPTA een uitspraak te vragen over de toepassing van de toegangsverplichtingen. UPC en Ziggo waren van mening dat de vraag van YouCa naar toegang niet onder de toegangsverplichtingen van de OPTA- besluiten valt, omdat het YouCa-model wederverkoop zou betreffen. De OPTA heeft ons daarop bevestigd dat er bij ons model geen sprake is van wederverkoop, en dat het leveren van kale capaciteit en transmissiediensten onder de toegangsverplichtingen valt. Zie onze brief van 18 maart 2008 en de reactie daarop van de OPTA van 25 april 2008. De brief van staatssecretaris Heemskerk van Economische Zaken van 23 juli 2007 gaat uit van het door YouCa uitgewerkte model. In die brief geeft de staatssecretaris aan dat het huren van kabelcapaciteit en het zelf regelen van de doorgifterechten van de omroepen juist een alternatief voor de optie van wederverkoop vormt. Bij wederverkoop als maatregel om toegang tot de kabel open te maken signaleerde de staatssecretaris namelijk twee problemen: 1) er is een algemene maatregel van bestuur op grond van de
Telecommunicatiewet voor nodig; én 2) een verplichting tot wederverkoop van het
standaardpakket zou kabelexploitanten mogelijk verplichten tot handelingen die in strijd zijn met de Auteurswet.
In het ontwerpbesluit van de OPTA wordt de term wederverkoop gebruikt bij de formulering van de toegangsverplichtingen voor de doorgifte van analoge rtv-signalen in de paragrafen 13.2.1 en 13.2.2. In randnummer 786, onder b) wordt dat als volgt geformuleerd: “Een
aanbieder van rtv-signalen die om de doorgifte van analoge rtv-signalen verzoekt die identiek zijn aan de rtv-signalen uit het analoge rtv-pakket van UPC, waarvoor de aanbieder van rtv- signalen de omroepinhoud heeft ingekocht, toegang te verlenen in de vorm van
1
Zie de herstelbesluiten van de OPTA van 21 december 2007.
wederverkoop van de door haar doorgegeven analoge rtv-signalen.” (cursivering YouCa).
Ook in randnummer 781 wordt de doorgifte van rtv-signalen die al door de kabelexploitant worden doorgegeven en waarvoor de alternatieve aanbieder zelf de rechten heeft geregeld wederverkoop genoemd. Volgens YouCa is dit een andere opvatting van wederverkoop dan de OPTA en ook staatssecretaris Heemskerk tot nu hanteerden. Er lijken nu drie opvattingen over wederverkoop in omloop te zijn:
1. de opvatting van de kabelexploitanten: wederverkoop is elke levering door een alternatieve pakketaanbieder onder eigen label van een pakket dat gelijk is aan het standaardpakket van de kabelexploitanten, ongeacht wie de rechten voor doorgifte regelt;
2. de opvatting van de staatssecretaris en de OPTA: van wederverkoop is sprake als een alternatieve aanbieder zonder zelf de rechten te regelen het standaardpakket eerst inkoopt bij de kabelexploitant om het vervolgens te (weder)verkopen aan de consument;
3. de opvatting van de OPTA zoals opgenomen in het ontwerpbesluit: wederverkoop is de doorgifte van het identieke analoge standaardpakket van de kabelexploitant waarvoor de alternatieve aanbieder de rechten heeft geregeld.
Bijzonder aan de nieuwe invulling door OPTA is enerzijds dat wederverkoop aan de orde is als de alternatieve aanbieder zelf de rechten regelt, en anderzijds dat er blijkbaar niet langer nadere regelgeving in de vorm van een algemene maatregel van bestuur op grond van de Telecommunicatiewet nodig is.
In randnummer 784 spreekt de OPTA van “een pure wederverkoop variant” wanneer een alternatieve aanbieder het hele identieke standaardpakket aanbiedt aan zijn klanten. Dit duidt er op dat er misschien nog andere “niet pure” varianten van wederverkoop bestaan.
Deze worden verder niet in het ontwerpbesluit geduid. YouCa bepleit opheldering over 1) wat nu precies wederverkoop is in technische en juridische zin; en 2) wat een en ander betekent voor de toepassing van de huidige marktanalysebesluiten van de OPTA op basis waarvan YouCa een toegangsverzoek zal doen.
Bijbehorende faciliteiten
De OPTA beschouwt programmakanalen die kabelexploitanten zelf samenstellen en in het standaardpakket leveren een bijbehorende faciliteit die geleverd moeten worden
(randnummer 786, onder c). YouCa acht deze uitgeschreven verduidelijking zeer gewenst.
Mede in het licht van de overwegingen van de OPTA ter zake van de onredelijkheid van toegangsverzoeken waarbij gefilterd moet worden, is een dergelijke verplichting essentieel voor de effectiviteit van de toegangsverplichtingen. YouCa gaat er overigens van uit dat ook onder de huidige marktanalysebesluiten deze invulling van bijbehorende faciliteiten wordt gehanteerd. Daarbij tekent YouCa aan dat een vergelijkbare situatie kan ontstaan bij programmakanalen waarin kabelexploitanten of hun moedermaatschappij direct of indirect een belang hebben. Zo heeft Liberty Global Inc, de moedermaatschappij van UPC
Nederland, een belang in Discovery Channel. Voorkomen moet worden dat dergelijke belangen worden uitgespeeld om effectieve toegang te belemmeren.
Redelijke termijn
Kabelexploitanten moeten binnen redelijke termijn reageren op een toegangsverzoek (randnummer 787, onder d). YouCa vindt deze verplichting niet sterk genoeg. Het is geen duidelijke norm en hij werkt nodeloos extra geschillen in de hand over de vraag wat een redelijke termijn is. Dat bespoedigt niet de behandeling van toegangsverzoeken, maar geeft de kabelexploitanten juist vertragingsmogelijkheden. YouCa pleit dan ook voor een duidelijke termijn: dan weten alle partijen waar zij aan toe zijn.
Hetzelfde geldt voor de verplichting om desgevraagd tijdig alle informatie te verstrekken die
een alternatieve aanbieder nodig heeft om een toegangsverzoek te kunnen doen. De huidige
marktanalysebesluiten geven daarvoor een termijn van 15 dagen. YouCa bepleit ook hier handhaving van deze duidelijke termijn.
Filtering
In randnummer 779 overweegt de OPTA dat parallelle distributie van dezelfde analoge rtv- signalen onredelijk is. Hierbij ontbreekt een clausulering als “in beginsel”, hetgeen er op duidt dat OPTA geen uitzonderingen op die overweging ziet. Direct daarna overweegt de OPTA dat doorgifte van andere rtv-signalen dan in het huidige standaardpakket “ook in beginsel”
onredelijk vanwege onnodig capaciteitsbeslag. YouCa zou graag de betekenis van deze zinsnede vernemen. De woorden “in beginsel” lijken er op duiden dat er gevallen zijn waarin het wel redelijk is. Het woord “ook” lijkt dat echter uit te sluiten, omdat het refereert aan de daaraan voorafgaande ongeclausuleerde overweging omtrent parallelle doorgifte van dezelfde signalen.
In randnummer 780 overweegt de OPTA dat een verzoek om doorgifte van analoge rtv- signalen waarbij gefilterd moet worden op voorhand onredelijk is vanwege de extra kosten en capaciteitsgevolgen. YouCa onderschrijft in zijn algemeenheid de bevindingen van het Stratix-onderzoek inzake filtering dat in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken is uitgevoerd. YouCa verwacht dat mogelijk slechts een kleine groep consumenten minder kanalen dan het standaardpakket wil afnemen. In zo’n geval kan filtering op economisch en maatschappelijk verantwoorde basis plaatsvinden. Er zijn immers voorbeelden in de praktijk waar dat gebeurt, zoals Alphen aan den Rijn. Er zijn dus situaties waarin filtering niet per definitie en op voorhand tot onaanvaardbare consequenties leidt. Om die reden vindt YouCa de conclusie dat een verzoek om toegang waarbij gefilterd moet worden in alle gevallen op voorhand onredelijk is te zwaar. YouCa verwijst ook naar de meergenoemde brief van staatssecretaris Heemskerk van Economische Zaken van 23 juli 2007. Daarin wordt filtering als mogelijkheid gezien.
De aansluiting
Belangrijk nieuw element in de ontwerpbesluiten is de verplichting om als een alternatieve aanbieder dat wenst naast de doorgifte van het analoge standaardpakket ook de aansluiting op het kabelnetwerk te leveren. Op zich is dit een belangrijke uitbreiding.
YouCa vreest echter dat er onder de huidige marktanalysebesluiten onvoldoende ingegrepen kan worden als de kabelexploitant de kosten die hij aan alternatieve aanbieders in rekening brengt op een zodanig niveau stelt dat effectieve concurrentie op prijs wordt tegengehouden.
De kabel is dan nog steeds niet open voor echte concurrentie. Het verplicht leveren van de aansluiting kan daarvoor een oplossing zijn, mits de tarifering daarvoor redelijk en
transparant is en onder goed toezicht staat. YouCa constateeert dat het leveren van de aansluiting alleen wordt opgelegd in combinatie met doorgifte van het identieke analoge standaardpakket. In het geval dat om ‘gewone’ doorgifte van rtv-signalen wordt verzocht, is het niet helder of de aansluiting en de tarifering daarvan voldoende geregeld zijn om het probleem op te lossen. Of valt de aansluiting onder de netwerkelementen en overige
faciliteiten die nodig zijn om de signalen bij de klant te krijgen en daarmee onder tarifering op basis van kostenoriëntatie?
In het geval dat een alternatieve aanbieder de aansluiting overneemt zonder dat hij van plan is andere diensten - telefonie, internet - aan zijn klanten aan te bieden, rijst de vraag in hoeverre de kabelexploitant nog de mogelijkheid heeft via dezelfde aansluiting zelf andere digitale diensten - telefonie, internet - te blijven aanbieden.
Op deze punten vindt YouCa meer duidelijkheid gewenst 3.Tariefregulering
De OPTA hanteert in principe twee berekeningsmethodes voor de berekening van tarieven
voor gebruik van de middelen van de kabelexploitant door derden: retail-minus, al dan niet
met prijscap, en kosten, plus een redelijk rendement.
In het geval van de overdracht van de abonnee-aansluiting en het analoge pakket gaat de OPTA uit van een retail-minus berekening met, zo lijkt het, als belangrijkste - maar ook merkwaardig - argument dat een verdergaande benadering (kosten-plus) een zodanig laag tarief zou kunnen opleveren dat niet duurzame unfaire concurrentie mogelijk wordt.
Bij het huren van capaciteit voor digitale distributie gaat OPTA uit van het kosten-plus model.
Wij merken op dat, anders dan bij KPN waar het retail-minus tarief toegepast wordt op een retail-tarief dat al kostengeoriënteerd was, bij de kabel het eindgebruikerstarief nooit op kostengeoriënteerdheid getoetst is. Kernvraag is dan of het retail-minus model voor de kabel wel leidt tot een aanvaardbaar prijsniveau voor competitie. Er zijn dan twee problemen: ten eerste, hoe wordt het retail-minus tarief bepaald voor het analoge pakket plus de aansluiting:
dit tarief is nl. geen feitelijk in de markt staand tarief en is dus moeilijk vast te stellen, en ten tweede, worden wel alle kosten die samenhangen met de retailprijs ook daadwerkelijk bij de aftrek in de beschouwing betrokken.
Wij bepleiten de volgende aanpak om deze problemen op te lossen.
Het aansluittarief van de kabel is een optelsom van vier aansluittarieven, te weten: die voor analoge tv, digitale tv, internet en telefoon (vermeerdert met contentkosten en btw). In de retail-minus methode zou daarom een ontbundeld aansluittarief voor analoge tv moeten worden vastgesteld via een bottom-up berekening op basis van kostprijs-plus. Een andere mogelijkheid is om alleen de kosten van het laatste stukje van het netwerk dat voor iedere abonnee specifiek is te berekenen als aansluittarief en de ontbundeling te bereiken door dat specifieke deel van de aansluiting te vermeerderen met een evenredig deel van het
toegangstarief van het gezamenlijk gebruikte coax-netwerk dat wordt gebruikt voor analoge tv. In het laatste geval zou het tarief voor een digitaal kanaal dat berekend is via het
kostprijs-plus model ‘omhoog gerekend’ kunnen worden naar de prijs van het analoge pakket, omdat er een vaste verhouding bestaat tussen de kabelruimte die nodig is voor een digitaal en die voor een analoog kanaal.
Wij beseffen dat de berekening van de retail-minus prijs evenals die van de statische en dynamische markteffecten gecompliceerde berekeningen vragen waarvoor meer tijd voor studie vereist is dan nu beschikbaar is. In dit verband wijzen wij op de recente studie van TNO die daarvoor een goede aanzet geeft. Maar wij vragen de OPTA de methode voor de tariefberekening met voorrang verder uit te werken. OPTA en de markt zijn inmiddels
vertrouwd met kostengeörienteerdheid. De uitwerking van de retail-minus methode zal extra veel tijd en inspanning vergen voordat er een goed onderbouwd en toepasbaar model met criteria is ontwikkeld. De berekening op basis van kostengeörienteerdheid kan sneller plaatsvinden. De tijdsfactor speelt een cruciale rol in de marktontwikkeling: de slag om de aansluiting wordt nú gevoerd. Dus hoe eerder en helderder de criteria vastgesteld kunnen worden hoe beter.
Tenslotte willen wij in dit kader nog het volgende naar voren brengen.
De voorgestelde regulering voor de kabel lijkt afgeleid te zijn van de regulering van KPN, voor wie de retail-minus aanpak gefocusd is op kostengeoriënteerdheid en gescheiden boekhoudingen. Bij de kabel is de minus, anders dan op kostenoriëntatie, gebaseerd op marktretail en eindgebruikertarief. Dat roept de vraag op naar de symmetrie van regulering.
Krijgen de kabelexploitanten in de voorliggende OPTA-besluiten nu gelijke of lichtere verplichtingen opgelegd dan KPN? Het argument van techniekneutrale regeling leidt toch naar gelijke strengheid van regulering, zoals de kabelexploitanten met enige regelmaat naar voren brengen. YouCa bepleit daarom een navenante kostprijsgeoriënteerde regulering van de kabelsector.
Met techniekneutrale regulering wordt geanticipeerd op de verwachting dat in Nederland
twee grote infrastructuren zullen ontstaan. Dan kan niet de ene een open en de andere een
ontoegankelijk netwerk zijn. Ook hier is ex ante optreden van de OPTA maatschappelijk en
economisch gewenst.
YouCa vraagt de OPTA bij zijn definitieve besluiten in te gaan op deze vragen, omdat de markt zekerheid daarover nodig heeft.
4. De huidige (herstelde) marktanalysebesluiten van 17 maart 2006
Tot slot wil YouCa nog een paar opmerkingen maken over de op dit moment geldende (herstelde) marktanalysebesluiten van 17 maart 2006.
Hiervoor heeft YouCa aangegeven dat de nadere beschrijving van bijbehorende faciliteiten in de ontwerp-analysebesluiten een belangrijke verduidelijking is. Die verduidelijking betreft onder meer de programmakanalen die een kabelexploitant zelf verzorgt, zoals de mozaïek-, informatie- of servicekanalen. Als een kabelexploitant geen medewerking geeft om dergelijke kanalen door een alternatieve aanbieder te laten doorgeven, moet er gefilterd worden.
Technisch kan dat (zie paragraaf 2). YouCa zou er, gelet op de overwegingen van OPTA over filtering, echter van uit willen gaan dat ook onder de huidige marktanalysebesluiten de eigen kanalen van de kabelexploitant als bijbehorende faciliteiten worden gezien. YouCa vraagt OPTA daar duidelijkheid over te geven.
Zoals hiervoor is aangegeven vreest YouCa dat er onder de huidige marktanalysebesluiten onvoldoende ingegrepen kan worden als de kabelexploitant de kosten die hij aan
alternatieve aanbieders in rekening brengt op een zodanig niveau stelt dat zinnige concurrentie op prijs wordt tegengehouden. Dat heeft te maken met het feit dat de thans geldende marktanalysebesluiten de aansluiting niet reguleren. De kabelexploitant zou dus redelijke toegang voor alternatieve aanbieders op dat punt kunnen belemmeren door
onredelijke en niet-transparante kosten in rekening te brengen voor dat deel van het netwerk.
YouCa betwijfelt of toepassing van het algemene mededingingsrecht hier soelaas biedt. De NMa gaat er namelijk van uit dat voor alternatieve aanbieders die eenzelfde
programmapakket in concurrentie met de kabelexploitant willen aanbieden ook andere netwerken - zoals digitale ether - beschikbaar zijn, ook als dat een economisch minder rendabele manier is. Met andere woorden: uit mededingingsoogpunt wordt de kabel niet of in elk geval niet snel als essentiële faciliteit gezien, zodat de vraag is of op grond van
machtsmisbruik kan worden opgetreden. 2 YouCa vraagt de OPTA aan te geven hoe onder de huidige marktanalysebesluiten het mogelijke probleem van te hoge tarieven voor gebruik van het aansluitdeel van het netwerk kan worden getackeld.
Ter afsluiting van onze zienswijze delen wij u mee graag bereid te zijn tot nadere toelichting van het bovenstaande en tot overleg over de ontwikkelingen in de markt en de inrichting van uw besluiten.
Hoogachtend,
YouCa, B.V.
mr. H.Y Kramer, ing. P.F. Jelgersma.
2
