Hoorzitting OPTA marktanalyse besluiten: mondelinge zienswijze YouCa Zoals u bekend is, wil YouCA als nieuwe distributeur radio- en televisieprogramma's doorgeven ten behoeve van de publieke en commerciële omroepen (analoog en digitaal). YouCa zal daarvoor zelf de distributierechten regelen en toegang tot de kabel claimen door het huren van kabelruimte (kale capaciteit) en afname van transmissiediensten (inclusief toegang tot alle netwerk- en decodersystemen) om eindgebruikers te bereiken. Dit alles op grond van de toegangsverplichtingen en de toepasselijke Telecomregelgeving.
Youca dankt de OPTA voor de mogelijkheid om zijn zienswijze mondeling naar voren te brengen. Vooruitlopend op de schriftelijke reactie vragen wij de aandacht van de OPTA voor de volgende onderwerpen.
1. Marktanalyse
De door de OPTA gemaakte analyse van de omroepmarkt wordt door YouCa onderschreven. Wij onderschrijven eveneens de visie dat de concurrenten van kabelexploitanten in de komende jaren onvoldoende in staat zullen zijn om een zelfde brede aanbod van analoge en digitale radio en televisie, interactieve- en on demand diensten en triple play aan te bieden. Nog vele jaren is geen serieuze concurrentie tussen de infrastructuren te verwachten. Daarom dient de
dienstenconcurrentie op de infrastructuur, in casu de kabel, te worden gereguleerd door het opleggen van toegangsverplichtingen.
Daaraan voegen wij het volgende toe.
Onder de huidige marktomstandigheden zullen klanten moeilijk van de kabel naar andere aanbieders overstappen. Zoals wij eerder stelden, wil de consument niet alleen digitale televisie aanschaffen. Daarom is er geen sprake van concurrentie tussen analoge en digitale televisie. Digitale televisie speelt geen concurrerende, maar een aanvullende rol, veelal op plaatsen waar de kabel niet aanwezig is.
Verder zijn wij van mening dat er in de markt veel behoefte bestaat en zal ontstaan aan open toegang tot de kabel. Zeker in het digitale tijdperk zullen er veel initiatieven komen om de veelzijdigheid van het aanbod te vergroten.
Het is aan de kabelexploitanten te wijten dat YouCa nog geen officiëel verzoek om toegang tot de kabel heeft kunnen indienen. Inmiddels hebben wij een geschil met UPC over de informatieverstrekking aan de OPTA ter beslechting voorgelegd. Indien de door YouCa gevraagde informatie door de kabelexploitanten wordt verstrekt, zal zeer binnenkort een concreet toegangsverzoek kunnen worden ingediend.
Onze algemene conclusie is dat open toegang tot de kabel niet zal worden gerealiseerd zonder daarop gerichte overheidsmaatregelen en dito
uitvoeringsbesluiten van de toezichthouders, in casu als eerste de OPTA. Onze ervaringen tot nu toe zijn het tastbare bewijs dat ex ante regulering dringend nodig is.
De toegangsverplichtingen zijn in de praktijk essentieel voor het bereiken van
concurrentie op de kabel. Wij ondersteunen daarom zeer de voorgenomen besluiten van de OPTA.
2. Toegangsverplichtingen
De OPTA formuleert een pakket verplichtingen voor kabelexploitanten op de wholesale omroepmarkt. YouCa ondersteunt dit pakket aan verplichtingen en acht
2
dat in principe geschikt om de doelen van YouCa te realiseren. Niettemin heeft YouCa op enkele onderdelen opmerkingen en vragen.
Wederverkoop
In het ontwerpbesluit van de OPTA wordt de term wederverkoop gebruikt bij de formulering van de toegangsverplichtingen voor de doorgifte van analoge rtv-
signalen in de paragrafen 13.2.1 en 13.2.2. Ik zal u hier de preciese fomuleringen en randnummers besparen, maar er lijken nu drie opvattingen over wederverkoop in omloop te zijn:
1. de opvatting van de kabelexploitanten: wederverkoop is elke levering door een alternatieve pakketaanbieder onder eigen label van een pakket dat gelijk is aan het standaardpakket van de kabelexploitanten, ongeacht wie de rechten voor doorgifte regelt;
2. de opvatting van de staatssecretaris van EZ en de OPTA: van wederverkoop is sprake als een alternatieve aanbieder zonder zelf de rechten te regelen het standaardpakket eerst inkoopt bij de kabelexploitant om het vervolgens te (weder)verkopen aan de consument;
3. de opvatting van de OPTA zoals opgenomen in het ontwerpbesluit:
wederverkoop is de doorgifte van het identieke analoge standaardpakket van de kabelexploitant waarvoor de alternatieve aanbieder de rechten heeft geregeld.
Bijzonder aan de nieuwe invulling door OPTA is enerzijds dat wederverkoop aan de orde is als de alternatieve aanbieder zelf de rechten regelt, en anderzijds dat er blijkbaar niet langer nadere regelgeving in de vorm van een algemene maatregel van bestuur op grond van de Telecommunicatiewet nodig is.
In randnummer 784 spreekt de OPTA van “een pure wederverkoop variant” wanneer een alternatieve aanbieder het hele identieke standaardpakket aanbiedt aan zijn klanten. Dit duidt er op dat er misschien nog andere “niet pure” varianten van wederverkoop bestaan. Deze worden verder niet in het ontwerpbesluit geduid.
YouCa bepleit opheldering over 1) wat nu precies wederverkoop is in technische en juridische zin; en 2) wat een en ander betekent voor de toepassing van de huidige marktanalysebesluiten van de OPTA op basis waarvan YouCa een toegangsverzoek zal doen.
Bijbehorende faciliteiten
YouCa acht de uitgeschreven verduidelijking dat programmakanalen die kabelexploitanten zelf samenstellen en in het standaardpakket leveren een bijbehorende faciliteit zijn die geleverd moet worden (randnummer 786, onder c).
zeer gewenst. Wij gaat er vanuit dat ook onder de huidige marktanalysebesluiten deze invulling van bijbehorende faciliteiten wordt gehanteerd.
Redelijke termijn
YouCa vindt de verplichting voor kabelexploitanten om binnen een redelijke termijn te reageren op een toegangsverzoek niet sterk genoeg (randnummer 787, onder d). Dit werkt nodeloos extra geschillen in de hand over de vraag wat een redelijke termijn is.
Hetzelfde geldt voor de verplichting om desgevraagd tijdig alle informatie te
verstrekken die een alternatieve aanbieder nodig heeft om een toegangsverzoek te kunnen doen.
Wij pleiten voor duidelijke en preciese termijnen: dan weten alle partijen van tevoren waar zij aan toe zijn.
De aansluiting
3
Belangrijk nieuw element in de ontwerpbesluiten is de verplichting om als een alternatieve aanbieder dat wenst naast de doorgifte van het analoge
standaardpakket ook de aansluiting op het kabelnetwerk te leveren. Op zich is dit een belangrijke uitbreiding.
YouCa vreest dat er onder de huidige marktanalysebesluiten onvoldoende ingegrepen kan worden als de kabelexploitant de kosten die hij aan alternatieve aanbieders in rekening brengt op een zodanig niveau stelt dat zinnige concurrentie op prijs wordt tegengehouden. De kabel is dan nog steeds niet open voor echte concurrentie. Het verplicht leveren van de aansluiting kan daarvoor een oplossing zijn, mits de tarifering daarvoor redelijk en transparant is en onder goed toezicht staat. Wij constateren dat het leveren van de aansluiting alleen wordt opgelegd in combinatie met doorgifte van het identieke analoge standaardpakket. In het geval dat om ‘gewone’ doorgifte van rtv-signalen wordt verzocht. is het niet helder of de
aansluiting en de tarifering daarvan voldoende geregeld zijn om het probleem op te lossen. Of valt de aansluiting onder de netwerkelementen en overige faciliteiten die nodig zijn om de signalen bij de klant te krijgen en daarmee onder tarifering op basis van kostenoriëntatie?
In het geval dat een alternatieve aanbieder de aansluiting overneemt zonder dat hij van plan is andere diensten - telefonie, internet - aan zijn klanten aan te bieden, rijst de vraag in hoeverre de kabelexploitant nog de mogelijkheid heeft via dezelfde aansluiting zelf andere digitale diensten - telefonie, internet - te blijven aanbieden.
Op deze punten vinden wij meer duidelijkheid gewenst.
3. Tariefregulering
Dat brengt mij als vanzelf op het onderdeel van de tariefregulering
Zie ik het goed, dan kent OPTA in principe twee berekeningsmethodes voor de berekening van tarieven voor gebruik van de middelen van de kabelexploitant door derden: retail-minus, al dan niet met prijscap, en kosten, plus een redelijk rendement.
In het geval van de overdracht van de abonnee-aansluiting en het analoge pakket gaat de OPTA uit van een retail-minus berekening met, zo lijkt het, als belangrijkste argumentatie dat een verdergaande benadering (kosten-plus) een zodanig laag tarief zou kunnen opleveren dat niet duurzame unfaire concurrentie mogelijk wordt. Bij het huren van capaciteit voor digitale distributie gaat OPTA uit van het kosten-plus model.
Anders dan bij de KPN, waar het retail-minus tarief toegepast wordt op een retail- tarief dat al kostengeoriënteerd was, is bij de kabel het eindgebruikerstarief nooit kostengeoriënteerd getoetst.
Kernvraag is dan of het retail-minus model voor de kabel wel leidt tot een aanvaardbaar prijsniveau voor competitie. Wij zien hier twee problemen:
Hoe wordt het retail-minus tarief bepaald voor het analoge pakket plus de
aansluiting: dit tarief is nl. geen feitelijk in de markt staand tarief en is dus moeilijk vast te stellen.
Ten tweede, worden wel alle kosten die samenhangen met de retailprijs ook daadwerkelijk bij de aftrek in de beschouwing betrokken.
Overigens zou het tarief voor een digitaal kanaal berekend via het kostprijs-plus model ‘omhoog gerekend’ kunnen worden naar de prijs van het analoge pakket, omdat er een vaste verhouding bestaat tussen de kabelruimte die nodig is voor een digitaal en die voor een analoog kanaal.
Wij beseffen dat de berekening van de retail-minus prijs evenals die van de statische en dynamische markteffecten gecompliceerde berekeningen vragen waarvoor meer tijd voor studie vereist is dan nu beschikbaar is. Wij wijzen in dit verband op de recente studie van TNO die daarvoor een aanzet geeft.
4
Wij vragen de OPTA bij zijn definitieve besluiten in te gaan op onze vragen, omdat de markt zekerheid daarover nodig heeft.
In dit verband wil ik afsluiten met de volgende opmerkingen.
De voorgestelde regulering voor de kabel lijkt afgeleid te zijn van de regulering van de KPN, voor wie de retail-minus aanpak gefocusd is op kostengeoriënteerdheid en gescheiden boekhoudingen. Bij de kabel is de minus, anders dan op
kostenoriëntatie, gebaseerd op marktretail en eindgebruikertarief. Dat roept de vraag op naar de symmetrie van regulering. Krijgen de kabelexploitanten in de
voorliggende OPTA-besluiten nu gelijke of lichtere verplichtingen opgelegd dan de KPN?
Het argument van techniekneutrale regeling leidt toch naar gelijke strengheid van regulering, zoals de kabelexploitanten met enige regelmaat naar voren brengen. Wij bepleiten daarom een navenante kostprijsgeoriënteerde regulering van de
kabelsector.
Dat is ook noodzakelijk om een berekening voor analoge doorgifte als ‘stand alone’
mogelijk te maken op basis van retail-minus. Dat kan alleen wanneer voldoende wordt aangesloten bij kostenoriëntatie.
Met techniekneutrale regulering wordt geanticipeerd op de verwachting dat in
Nederland twee grote infrastructuren zullen ontstaan. Dan kan niet de ene een open en de andere een ontoegankelijk netwerk zijn. Ook hier is ex ante optreden van de OPTA maatschappelijk en economisch gewenst.
YouCa, mr. H.Y.Kramer,18 september 2008
